Централизованные (бюджетные) доходы представляют собой существенную часть публичных доходов. Несомненно, необходимо стремиться к тому, чтобы основная часть расходов публичного характера покрывалась за счет доходов бюджетов бюджетной системы. Как емко отметил М. И. Писко- тин, в бюджете каждого государства как в фокусе, отражаются его социально-экономическая и политическая природа, содержание его деятельности, которые обнаруживаются, в том числе, в способах и источниках получения доходов[1].

Определяя бюджетные доходы, обратим внимание на следующее. В финансово-правовой литературе, как правило, подчеркивается, что бюджетные (централизованные) доходы представляют собой часть государственных и муниципальных доходов[2]. При этом, обращает на себя внимание, что при определении круга складывающихся в области бюджетных доходов общественных отношений, как правило, указывается на то, что данные общественные отношения возникают в процессе формирования бюджетных фондов, что в полной мере отражает понимание доходов как общественных отношений, возникающих в процессе аккумуляции (формирования) фондов денежных средств.

Так, П. И. Вахрин, А. С. Нешитой указывают, что доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с организациями, предприятиями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны[3]. С. Г. Мещеряковым подтверждается то, что все доходы бюджета представляют собой часть централизованных финансовых ресурсов государства, необходимых для выполнения его функций, и выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования фондов денежных средств[4].

Ю. В. Арбатской доходы бюджета определяются как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъектами в строго установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюджет, с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями задач[5] [6].

По мнению А. Р. Батяевой доходами бюджета необходимо признать часть централизованных финансовых ресурсов государства, формируемых за счет перераспределения части национального дохода и используемых для выполнения государством и органами местного самоуправления своих функ-

~374

ции .

Подчеркивается поступление доходов собственность публичноправовых образований. Так, Н. Ю. Чуловский определяет доходы бюджета как поступающие в собственность государства и муниципальных образований денежные средства, необходимые для эффективного осуществления государством и муниципальными образованиями возложенных на них социальных, экономических и иных функций[7].

Отражаются в литературе такие признаки бюджетного дохода как безвозмездность и безвозвратность. Например, О. В. Болтиновой доходы бюджета определяются как «структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств - бюджет - на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации Российской Федерации»[8].

А. Д. Селюковым кроме указания на признак безвозмездности и безвозвратности бюджетных доходов подчеркивается, что доходы бюджетов представляют собой часть национального дохода, которую государство и муниципальные образования получают от экономических субъектов и граждан[9], что соответствует пониманию дохода как поступающего в фонд платежа. Ведь, как правило, для определения сферы формирования фондов денежных средств указывается на то, что в процессе распределения и перераспределения различные субъекты передают часть собственных средств в различные фонды денежных средств как на обязательной, так и добровольной основе: налоги, уплачиваемые налогоплательщиками за счет собственных средств, формируют бюджетные фонды; формирование фонда страхования вкладов осуществляется за счет взносов кредитных организаций и т. п., то есть при формировании денежных фондов происходит смена собственника денежных средств.

С. Д. Цыпкин указывал на денежный характер бюджетного дохода, определяя доходы государственного бюджета как часть государственных доходов, денежные поступления в основной общегосударственный централизованный фонд, необходимый для планомерного развития всех отраслей народного хозяйства, повышения материального благосостояния и культурного уровня народа, обороны страны, содержания органов государственной власти и органов государственного управления[10].

Содержится легальное определение и в ст. 6 БК РФ, которое зачастую дублируется в литературе[11]. В частности, С. Я. Боженок указывает, что доходы бюджета представляют собой аккумулируемые в бюджете виды денежных платежей и поступлений в бюджеты, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета[12]. В экономической литературе бюджетные доходы определяются как поступающие в соответствующий бюджет денежные средства, за исключением тех, что являются источниками финансирования дефицита бюджета[13]. Размытость и неполнота легального определения бюджетного дохода (в частности, указание только на один признак дохода - поступление в бюджетный фонд; отсутствие легального определения источника финансирования бюджетного дефицита) предопределяют его критику.

Из легального определения дохода бюджета следует, что к бюджетным доходам не относятся заемные и иные средства, поскольку таковые в соответствии со ст. 94, 95 и 95 БК РФ отнесены к источникам финансирования дефицита бюджета. Что касается заемных средств, то их исключение из категории доходов не вызывает возражений. Мы полностью солидарны с С. Д. Цыпкиным в том, что «в прямом смысле доходами ... являются безвозвратные поступления средств»[14]. Вместе с тем, к источникам финансирования бюджетного дефицита отнесены и поступления, обладающие признаками бюджетного дохода (например, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале находящихся в государственной собственности юридических лиц). Полагаем, что, обладая признаками бюджетного дохода, данные поступления не являются таковыми в связи с тем, что:

1. Использование таких поступлений возможно только при соблюдении определенных бюджетным законодательством условий. Как указывает

А. Г. Пауль «эти виды доходов могут использоваться лишь при наличии оснований для привлечения источников финансирования дефицита либо они подлежат учету в составе источников финансирования дефицитов бюджетов»[15]. В частности, им указывается на то, что поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правовых образований, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, обладая признаками бюджетного дохода, не являются ими, поскольку бюджетное законодательство фактически устанавливает возможность продажи (реализации) только при наличии бюджетного дефицита[16]. Использование бюджетных доходов (расходование) не зависит от подобного рода условий.

2. Отсутствие в таких отношениях признака безэквивалентности. Так, Д. Л. Комягиным указывается на то, что операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда влекут за собой изменение активов или обязательств публично-правового образования, поэтому, по его мнению, доходы бюджетов можно определить как поступления в бюджет, которые не влекут такого изменения[17].

Некоторыми авторами критикуется указание в легальном определении на то, что доходами бюджета считаются поступающие в бюджет денежные средства. Так, по мнению И. А. Гуляева «из определения вытекает, что если даже денежные средства были направлены в бюджет, но не поступили на его единый счет, они все равно считаются его доходом, поскольку законодатель употребляет именно слово «поступающие», а не «поступившие», в то время как бюджетными доходами необходимо признавать только те средства, которые уже находятся на едином счете бюджета[18]. Если принять данную точку зрения, то получается, что денежные средства можно признать доходом только после их фактического поступления на бюджетный счет.

В связи с этим возникает множество вопросов. Прежде всего, если бюджетными доходами признать только фактически поступившие на бюджетный счет денежные средства, становится не вполне понятным наличие в БК РФ статьи 40, регулирующей зачисление доходов в бюджет.

Кроме того, принимая во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о разграничении отношений в многостадийном процессе уплаты и перечисления налогов в бюджет на налоговые и бюджетные[19], и учитывая, что налоговым законодательством регулируются налоговые отношения, в том числе, возникающие между налогоплательщиками и кредитными организациями по перечислению налогов в бюджет[20], получается, что признавая бюджетными доходами уже поступившие в бюджет денежные средства, мы оставляем за границами правового поля отношения, возникающие после уплаты налога налогоплательщиком и до зачисления его на единый счет бюджета.

Более того, за границами правового поля в таком случае остаются планирование и прогнозирование поступления доходов в бюджет. Необходимо отметить, что бюджетным прогнозированием является система научно обоснованных представлений о поступлениях бюджета, которое позволяет выявить состояние среды, вероятность достижения целей в условиях неопределенности; прогноз бюджетных поступлений обладает вероятностным характером[21]. В связи с тем, что бюджет представляет собой финансовый план, это предопределяет его прогнозный и плановый характер. Необходимо учитывать основополагающий принцип финансовой деятельности государства - принцип плановости[22]. По справедливому замечанию М. И. Пискотина «одна из первостепенных задач финансового планирования состоит в том, чтобы создавать условия для планомерного и постоянного наращивания финансовых ресурсов, обогащения и расширения источников, питающих бюджет»[23].

Н. И. Химичева отмечает, что планирование финансов не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и является необходимым для них, в условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми на основе закона спроса и предложения[24]. Вопросам бюджетного планирования и прогнозирования в настоящее время в научной юридической литературе уделяется пристальное

внимание[25].

Основы прогнозирования доходов бюджетов закреплены ст. 174.1 БК РФ, согласно которой доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Причем, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусматривающие внесение изменений в нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые после дня внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти или местного самоуправления проекта закона (решения) о бюджете, приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать положения о вступлении в силу указанных нормативных правовых актов не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Прежде чем доходы будут зачислены в соответствующий бюджет, их необходимо спрогнозировать и спланировать. А. Г. Паулем справедливо отмечается, что в бюджете определяется прогнозный объем доходов соответствующего бюджета, которые по разным причинам могут и не поступить[26]. Н. А. Поветкиной говорится о том, что на основе планирования и прогнозирования мы можем предположить объемы поступлений доходов в бюджет в среднесрочной и долгосрочной перспективе, говорить о предсказуемости доходов бюджета[27]. Указывается на необходимость учета «прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов» Ю. В. Арбат-

~396

ской[28].

Несомненно, одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип достоверности бюджета, который означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ). Вместе с тем, бюджетная практика свидетельствует о наличии расхождений между плановыми показателями бюджетных доходов, закрепленными в первоначальной редакции закона о бюджете и их реальным поступлением в бюджет, отраженным в отчете об исполнении бюджета.

При исполнении бюджетов по доходам доходов собирается, как правило, больше, чем изначально запланировано. Автором обращалось внимание на эту проблему ранее, в частности, указывалось на наличие расхождений между плановыми показателями и фактическим поступлением доходов в федеральный бюджет (так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» было запланировано поступление налогов на сумму 1 726 310 100 тыс. руб. Поступило же в бюджет 2 035 598 126 тыс. руб., что на 309 288 026 тыс. руб. (17,9 %) выше)[29]. Системно наблюдается такая ситуация и в Иркутской области. По данным законов Иркутской области об областных бюджетах и отчетах об их исполнении за 14 лет (с 2000 по 2013) отклонение между утвержденными законом (в первоначальной редакции) доходами и фактически поступившими в областной бюджет в среднем составило более 20 процентов, что негативно отражается на региональной экономике, в частности, происходит неэффективное увеличение расходов при непрогнозируемом росте доходов[30].

Председатель Контрольно-счетной палаты Иркутской области И. П. Морохоева отмечает наличие большого количества недостатков в планировании и прогнозировании бюджетных показателей в муниципальных образованиях. Так, ей указывается на то, что в муниципальных образованиях Иркутской области наблюдаются такие нарушения как: перед завершением финансового года плановые показатели бюджета «вручную» корректируются под реально поступающие доходы; в бюджетах поселений не планируются неналоговые доходы[31]. По данным Министерства финансов Иркутской области в пределах допустимой статистической погрешности (±5%) доходы прогнозируют только 17 муниципальных образований Иркутской области из 474[32]. Нивелировать такие расхождения может грамотное прогнозирование и планирование бюджетных доходов.

Вышеизложенное позволяет придти к выводу о том, что необходимо согласиться с законодателем в том, что доходами бюджета необходимо считать поступающие в бюджет денежные средства, что позволяет указать на «определенную направленность, вектор движения»[33] возникающих при этом отношений, учесть их прогнозный и вероятный характер и включить в число бюджетных отношений отношения по зачислению средств, поступивших в уплату различных платежей на бюджетные счета. Н. А. Шевелевой справедливо отмечается, что термин «доходы бюджета» применяется законодателем «в ситуациях движения денежных средств (процессуальный аспект)»[34].

Необходимо отметить, что в литературе, учитывая возможность рассмотрения бюджетных доходов в различных аспектах - в динамике (как поступающие в бюджет средства и возникающие при этом экономические отношения) и в статике (как совокупность средств соответствующего бюджета), предлагаются и другие пути решения возможных коллизий в понимании бюджетного дохода. Так, Е. А. Фединой предлагается использовать два понятия - источники формирования доходов бюджета (не поступившие пока в бюджет денежные средства) и доходы бюджета (денежные средства, поступившие на единый счет бюджета за счет платежей, являющихся источниками формирования доходной части бюджета)[35].

БК РФ с 1 января 2016 года оперирует понятием «источники доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Согласно ст. 47.1 БК РФ под ними следует понимать федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, страховые взносы на обязательное социальное страхование, иные обязательные платежи, другие поступления. Соглашаясь концептуально с необходимостью ведения перечней и реестров, позволяющих обладать сводом поступающих в бюджеты доходов, в том числе с указанием правовых оснований их возникновения, порядка расчета (размеры, ставки, льготы) и иных характеристик, в то же время полагаем излишним употребление нового неустоявшегося термина.

Полагаем, что введение новой категории - источники формирования доходов бюджета; источники доходов бюджетов - не представляется целесообразным, поскольку влечет за собой множество новых сложно разрешимых вопросов. Прежде всего, возникает необходимость проведения четкой грани того, когда источники формирования доходов бюджета превращаются в бюджетные доходы. Кроме того, возникает необходимость разграничения данных категорий и выявление сущностных характеристик каждой из них. Обращает на себя внимание, что упомянутые в ст. 47.1 БК РФ виды источников доходов в ст. 41 БК РФ рассматриваются в качестве бюджетных доходов. Все это только усложняет понимание складывающихся в области бюджетных доходов общественных отношений. Мы полностью солидарны с высказываемым мнением о том, что к выделению новых категорий необходимо относится с определенной долей осторожности, учитывая методологический принцип «Бритвы Оккама»: нет необходимости множить сущности сверх необходимости[36].

Полагаем вполне оправданным рассмотрение бюджетных доходов, как и любой другой финансово-правовой категории, как в материальном, так и экономическом аспекте. Так, А. Г. Пауль, рассматривая бюджетные доходы как межинституциональное понятие, указывает на такие их признаки, как: денежный характер, поступление (возврат в установленных законом случаях) в бюджет, безвозвратность и др., приходит к выводу о том, что доходы бюджетов как материальная категория представляют собой денежные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности; как правовая категория - бюджетные показатели, определяющие прогнозируемый объем доходов бюджетов; как экономическая категория - экономические отношения, связанные с формированием бюджета на безвозмездной основе[37].

Разноаспектное рассмотрение категории «бюджетные доходы» позволяет системно учесть все характеристики данного явления. Так, Н. А. Шевелевой выделяются такие принципы бюджетных доходов как принципы признания права публичных субъектов на долю в производимом валовом внутреннем продукте, преимущество публичного субъекта по отношению к иным субъектам права в притязаниях на доход (доход презюмируется бюджетным, если не доказано иное), что характеризует бюджетные доходы как определенную совокупность взаимосвязанных экономических отношений, складывающихся в процессе формирования бюджета, а также принцип принадлежность дохода соответствующему бюджету, что характеризует доход с материальной точки зрения; рассмотрение бюджетных доходов с материальной точки позволяет выявить свойства дохода, а именно, существование в денежной форме, способность удовлетворять потребности публичного субъекта (которая проявляется у зачисленных на единый счет бюджета денежных средств)[38].

Подытоживая вышеизложенное, отметим, что бюджетный доход, обладая всеми признаками дохода как категории финансового права, отличается поступлением в бюджетный фонд. Соответственно, с материальной точки зрения бюджетные доходы можно определить как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в бюджетные фонды бюджетной системы Российской Федерации, а с финансово-правовой точки зрения - урегулированные нормами финансового права распределительные экономические отношения, возникающие в процессе формирования бюджетных фондов.

Вместе с тем, отнесение бюджетным законодательством Российской Федерации к бюджетным доходам всех поступающих в бюджет определенного уровня денежных средств, т. е. не только средств, поступающих извне (налогов, сборов, штрафов, арендной платы и пр.), но и межбюджетных трансфертов, привело к размыванию границ возникающих в сфере бюджетных доходов общественных отношений. Ведь межбюджетные трансферты имеют своей основой уже поступившие в бюджетную систему доходы и поступают в один бюджет из другого бюджета бюджетной системы. Такое решение законодателя вызывает необходимость выработки теоретической конструкции, дающей разумное объяснение данному подходу.

Так, Р. М. Мутушев считает необходимым выделение доходов в собственном смысле слова и в широком аспекте. При этом под доходами в собственном смысле слова понимает денежные средства, поступающие от первичных источников в собственность государства (налоги, сборы, доходы от использования государственного имущества), являющиеся источниками увеличения государственной казны; доходами же в широком аспекте признает все денежные средства, учитываемые на едином счете бюджета, среди которых присутствуют и другие поступления (в частности, межбюджетные трансферты)[39].

А. Г. Пауль доходы бюджетов, в зависимости от поступления их из источников вне бюджетной системы или от одного бюджета другому, подразделяет на первичные (основные) и вторичные (производные) доходы, при этом, по его мнению, вторичные доходы в отличие от первичных не имеют в качестве источника национальный доход[40].

При таких трактовках, конечно, межбюджетные трансферты отграничиваются от поступающих извне денежных средств. Однако, обращает на себя внимание то, что, являясь доходами для одного из звеньев бюджетной системы, для другого звена межбюджетные трансферты являются расходами, при их поступлении в один бюджет из другого бюджета «смены» собственника не происходит; формально, конечно, федеральная собственность меняется на собственность субъектов Российской Федерации или собственность субъектов Российской Федерации на муниципальную, но бюджетные средства остаются бюджетными.

В литературе обращается внимание на то, что перераспределительный характер государственных доходов предопределяет переход собственности. Так, А. Р. Батяевой справедливо отмечается, что «доходы представляют собой изъятие государственных средств у других экономических субъектов»[41]. Е. В. Бушмин указывает на то, что «особенность перераспределительных отношений в юридическом контексте состоит в том, что часть доходов меняет собственника, т. е. переходит из частной в государственную или муниципальную собственность»[42]. А. Г. Паулем обращается внимание на то, что целью отношений по формированию бюджетов является приобретение публично-правовыми образованиями права собственности на бюджетные сред- ства[43]. Межбюджетный же трансферт предоставляется за счет уже поступивших в бюджет денежных средств, т. е. «по сути» смена частной собственности на государственную (муниципальную) уже произошла.

Если рассматривать межбюджетный трансферт с точки зрения одного бюджета, то он будет являться или его доходом (в случае получения данным бюджетом межбюджетного трансферта) или расходом (в случае его предоставления этим бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации). Г. В. Петровой указывается на то, что финансовые средства, необходимые для передачи в качестве межбюджетных трансфертов, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расхода бюджета, а средства, переданные в качестве трансферта, учитываются в соответствующем бюджете как доход в виде безвозмездных поступ-

~41?

лений[44].

Если же рассматривать межбюджетные трансферты в макроэкономическом аспекте с точки зрения бюджетной системы в целом, то их нельзя в чистом виде отнести ни к доходам, ни к расходам, т. к. при межбюджетных трансфертах денежные средства остаются внутри бюджетной системы Российской Федерации. «Расходование» средств одного бюджета на выделение межбюджетного трансферта другому бюджету влечет за собой «доход» этого бюджета, который будет в дальнейшем израсходован путем выделения бюджетных ассигнований. Не случайно, бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено, что консолидированный бюджет как свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории рассчитывается без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами[45].

Кроме того, отношения, возникающие при межбюджетных трансфертах, имеют свои особенности, отличные от отношений в области доходов: иные основания и принципы их представления, возвратность в определенных законом случаях, движение, как правило, «сверху вниз»[46] и др. Так, А. Г. Пауль обозначает такие отличительные особенности межбюджетных трансфертов, как прохождение через бюджет другого уровня перед поступлением в бюджет; предоставление их в рамках исполнения предоставляющего их бюджета по расходам; целевой характер (поскольку они являются одновременно расходами предоставляющего их бюджета, то на них в полной мере распространяется закрепленный ст. 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств); определение размера трансферта в твердой сумме; дифференциация трансфертов в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности получающего бюджета, объема передаваемых полномочий и других факторов[47].

Необходимо отметить, что, приводя в своей работе классификацию доходов на первичные и вторичные, С. Д. Цыпкин указывал на то, что вторичными (производными) признаются доходы, «которые по сути дела в систему централизованных доходов не поступают, а представляют собой внутреннее распределение в этой системе»[48].

Полагаем, что отнесение межбюджетных трансфертов к категории бюджетных доходов вызвано необходимостью как упрощения правового регулирования, так и унификации бюджетного учета, этими же причинами вызвано включение норм о межбюджетных трансфертах в раздел 2 БК РФ. Н. И. Химичева справедливо отмечала, что название раздела 2 БК РФ «Доходы бюджетов» не соответствует его содержанию, так как кроме норм о бюджетных доходах в нем закрепляются принципы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы[49].

На наш взгляд, межбюджетные трансферты нельзя признать доходами в строгом смысле этого понятия, поскольку возникающие при этом общественные отношения складываются не в процессе формирования фондов (средства, явившиеся источником межбюджетного трансферта, уже поступили в бюджетную систему), а в процессе их распределения (уже поступившие в бюджетную систему средства перераспределяются между различными бюджетами бюджетной системы). В литературе отмечается, что межбюджетные трансферты «являются трансформацией существующих активов», поэтому их четкое разграничение с доходами бюджета «позволит внести ясность в структуру доходной части бюджета, лучше понимать правовую природу тех или иных платежей»[50].

По нашему мнению, в условиях наличия самостоятельных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимо четкое разграничение процессов формирования и распределения бюджетных фондов, при этом к бюджетным доходам необходимо относить исключительно общественные отношения при формировании бюджетов, что позволит в большей степени выявить особенности возникающих при этом общественных отношений и отграничить их от отношений, возникающих при перераспределении поступивших доходов внутри бюджетной системы Российской Федерации. В связи с тем, что уже поступившие в бюджетную систему средства перераспределяются при помощи межбюджетного трансферта между различными бюджетами бюджетной системы Российской Федерации их необходимо рассматривать как общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения (перераспределения) бюджетных фондов.

Заметим, что отношения в области межбюджетных трансфертов отличаются и от отношений в области бюджетных расходов. Соглашаясь с Ю. В. Арбатской в том, что расходы в материальном значении можно опре-

делить как затраты, издержки, выплаты из бюджетных фондов[51], укажем на то, что получателем межбюджетного трансферта является другой бюджет бюджетной системы Российской Федерации, т. е. выплаты из бюджетной системы как таковой не производится. Кроме того, обращает на себя внимание, что принципы предоставления трансфертов не совпадают с принципами бюджетного финансирования. Так, Ю. А. Крохиной к принципам бюджетных расходов отнесены принцип целевого направления средств, безвозвратности, эффективности и экономности[52]. Однако, обращает на себя внимание, что такой вид межбюджетных трансфертов как дотации целевыми не являются. Согласно главе 16 БК РФ дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности и могут быть израсходованы получившим их бюджетом на финансирование любых текущих расходов.

Субсидии и субвенции носят целевой характер. Однако, целеназначение данных межбюджетных трансфертов отлично от целевого назначения расходов. Согласно ст. 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. О. А. Ногина отмечает, что в силу указанного принципа предполагается, что получатель бюджетных средств соблюдает цели их использования, формализованные в соответствующих документах - бюджетной росписи, лимитах бюджетных обязательств и др.[53].

Субсидии же предоставляются в целях софинансирования каких-либо видов бюджетных расходов (как правило, в рамках целевых программ), что влечет за собой необходимость выделения дополнительно собственных доходов получающего субсидию бюджета, субвенции - для финансирования переданных полномочий. Так, согласно ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понима-

ются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

При этом, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» целевое назначение субсидий определяется правилами предоставления субсидий и соглашениями исходя из расходных обязательств субъектов Российской Федерации, на софинансирование которых предусмотрены субсидии. Целевое назначение субсидий, предоставляемых в рамках государственной программы Российской Федерации (федеральной целевой программы) на софинансирование мероприятий, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), определяется исходя из целей государственной программы Российской Федерации (федеральной целевой программы), реализуемой за счет средств федерального бюджета[54].

Конечно, программно-целевой метод организации деятельности органов публичной власти является приоритетным способом осуществления финансовой деятельности[55], однако, его реализация в сфере распределения межбюджетных трансфертов вызывает множество вопросов. Прежде всего, практика показывает, что не все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования попадают под предусмотренные программами условия, в связи с чем субсидии по данной программе не получают. Что касается эффективности и экономности как основополагающего принципа бюджетной деятельности, то здесь необходимо отметить, что реализация принципа эффективности показывает сложности в сфере бюджетных расходов, поскольку предполагает осуществление целого комплекса мероприятий. А эффективность в сфере выделения межбюджетных трансфертов исследовать еще более сложно, в том числе в связи с трудностями в формулировании критериев оценки эффективности межбюджетного трансферта.

Необходимо отметить, что практически общепризнанно, что финансовая деятельность государства включает в себя три вида действий, связанных с государственными денежными фондами: 1) их собирание; 2) распределение; 3) использование. При формировании фондов денежных средств по сути возникают отношения по «добыванию» государством денежных средств для обеспечения своего успешного функционирования в соответствии с теми целями, которые перед ним стоят. На стадии распределения финансы способствуют организации сбалансированного и эффективного финансирования задач и функций государства[56].

Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что при исследовании методов финансовой деятельности государства межбюджетные трансферты не выделяются в качестве метода формирования денежных фондов (к таковым относят, как правило, методы обязательных и добровольных платежей)[57]. Например, Ю. А. Крохиной указывается на то, что для аккумулирования денежных средств применяются методы обязательных и добровольных платежей, первые реализуются через налогообложение, механизмы отчислений во внебюджетные фонды, добровольное же привлечение денежных средств реализуется через лотереи, пожертвования и т.п.[58].

Полагаем необходимым согласиться с М. В. Карасевой в том, что при осуществлении распределения денежных средств, поступивших в систему бюджетных фондов, используются специальные методы финансовой деятельности государства - метод процентных отчислений от налогов и метод выделения трансфертов[59]. Ю. А. Крохина также относит межбюджетные трансферты к методам бюджетного регулирования, под которым понимает распределение доходов между различными бюджетами в целях их сбаланси- рования[60].

Признавая, что распределение доходов представляет собой определение видов и объемов доходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов[61], «представляется, что к межбюджетным отношениям стоит относить ту часть бюджетных правоотношений, которые возникают и реализуются в связи с осуществлением вторичного перераспределения доходов бюджетов и использованием специального инструментария - межбюджетных трансфертов»[62]. По мнению О. А. Ногиной стабильность и эффективное функционирование бюджетной системы во многом достигаются за счет надлежащей организации процессов распределения и перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы, одной из составляющих которых являются межбюджетные трансферты[63]. Перераспределение уже поступивших в бюджетную систему Российской Федерации бюджетных средств при помощи межбюджетных трансфертов между различными бюджетами бюджетной системы Российской Федерации позволяет рассматривать межбюджетные трансферты в рамках общественных отношений, складывающихся в процессе распределения (перераспределения) бюджетных фондов.

Подводя промежуточный итог, отметим, что бюджетные доходы, на наш взгляд, необходимо рассматривать как экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетных фондов (включающие в себя все отношения, складывающиеся в процессе планирования, прогнозирования, установления, взимания доходов, их уплаты плательщиками в бюджет и зачислением на счета федерального казначейства). Распределение бюджетных фондов представляется необходимым рассматривать отдельно, относя к данной сфере финансовой деятельности государства экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного и налогового регулирования, необходимость которого вызвана федеративным устройством Российской Федерации и наличием в этой связи нескольких самостоятельных звеньев (бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, т.е. распределения поступивших бюджетных доходов между бюджетами при помощи различных методов (в том числе, межбюджетных трансфертов, отчислений от доходов вышестоящего бюджета). В дальнейшем, с учетом данных рассуждений межбюджетные трансферты будут нами рассмотрены в числе методов бюджетного регулирования.

[1] Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971. С. 3.

[2] Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., Юрид. лит., 1978. 344 с.; Советское финансовое право / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М.: Юрид. лит., 1982. 424 с.; Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 2000. 600 с.; Финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М.: Юрид. лит., 1971. 392 с.; Финансовое право / под ред. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. 495 c.; Финансовое право / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. 648 с. и мн. др.

[3] Вахрин П. И., Нешитой А. С. Финансы. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2005. С. 207.

[4] Мещеряков С. Г. Доходы федерального бюджета России / под ред. В. В. Бандурина. М.: Изд. дом «Граница», 2005. С. 35-36.

[5] Арбатская Ю. В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. С. 60.

[6] Батяева А. Р. Неналоговые доходы государственного бюджета в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 29.

[7] Чуловский К. Ю. Правовое регулирование доходов местных бюджетов: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 22.

[8] Болтинова О. В. Бюджетное право. М.: Норма, Инфра-М, 2013. С. 75.

[9] Селюков А. Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы правового регулирования. М.: Национальный институт бизнеса, 2003. С. 169.

[10] Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР: правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1973. С. 12.

[11] См., например, Кучеров И. И. Бюджетное право России. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. С. 76.

[12] Боженок С. Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 87.

[13] Малиновская О. В., Скобелева И. П., Бровкина А. В. Государственные и муниципальные финансы. М.: КНОРУС, 2012. С. 131.

[14] Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР: правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1973. С. 45.

[15] Пауль А. Г. К вопросу о бюджетно-правовом понятии доходов бюджета // Финансовое право. 2011. № 2. С. 20.

[16] Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 37-38.

[17] Комягин Д. Л. К вопросу о понятии и классификации публичных доходов // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2014. № 1. С. 61.

[18] Гуляев И. А. К вопросу о дефиниции «доходы бюджета» // Финансовое право. 2014. № 4. С. 45.

[19] По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. № 24-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 1.

[20] Причем, необходимо учитывать установленные налоговым законодательством правила, при соблюдении которых обязанность по уплате (перечислению) налогов в бюджет считается исполненной. Согласно п. 3 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной с момента предъявления в банк поручения на перечисление денежных средств со счета при наличии на счете достаточного денежного остатка на день платежа; в соответствии с положениями п. 2 ст. 60 НК РФ поручение налогоплательщика исполняется банком в течение одного операционного дня, следующего за днем его получения.

[21] Рябова Е. В. Характеристика системы бюджетного планирования как объекта финансовоправового регулирования // Финансовое право. 2013. № 7. С. 17-21.

[22] Химичева Н. И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм / Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М.-Харьков: Право, 2011. С. 177; Болтинова О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 376; Пилипенко А. А. Принципы финансового права России и их нормативное закрепление: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10.

[23] Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971. С. 23.

[24] Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Принципы российского финансового права как базисные принципы банковской деятельности // Банковское право. 2013. № 6. С. 12.

[25] См., например, Арбатская Ю. В., Иванова Е. Л., Шин А. Г. Правовое регулирование планирования и прогнозирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Иркутск: Иркутский институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского, 2011. 32 с.; Арбатская Ю. В. Особенности планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований: правовые вопросы // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. 2012. № 1. С. 11-17; Арбатская Ю. В. Введение и реализация программного бюджета: правовые проблемы // Известия иркутской государственной экономической академии. 2013. № 3. С. 97-101; Арбатская Ю. В. Стратегическое планирование как фундамент инновационного развития России // Влияние финансово-правовых и иных публично-правовых институтов на инновационное развитие России: материалы науч.-практ. конф. (Иркутск 20-21 сентября 2013 г.) / Иркутский институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. Иркутск, 2014. С. 26-33.

[26] Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 30-31.

[27] Поветкина Н. А. К вопросу о признаках доходов бюджета // Российская юстиция. 2015. № 6.

С. 20.

[28] Арбатская Ю. В. О совершенствовании системы муниципального стратегического планирования как основы территориального развития России / Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт / под ред. Е. В. Гриценко, Э. Маркварта, В. П. Мохова. Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. С. 114.

[29] См., подробнее Васильева Н. В. Роль налоговых органов в формировании доходной части бюджетов: правовые проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. С. 23-24.

[30] Бубнов В. А. Проблемы формирования доходов и расходов регионального бюджета на примере Иркутской области // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. № 2 (94). С. 1321.

[31] Доклад Председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области Морохоевой И. П. на совещании совета контрольно-счетных органов Иркутской области 2015 года [электронный ресурс] // http://www.irksp.ru/activity/vistup/year/2015/num/4536 (дата обращения 03.11.2015 г.).

[32] Исполнение местных бюджетов по доходам за 2015 год [электронный ресурс] // http://openbudget.gfu.ru/mestnye-byudzhety/ispolnenie-dohody/ (дата обращения 12.06.2016 г.).

[33] Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 33.

[34] Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005. С. 81.

[35] Федина Е. А. Правовые основы формирования налоговых доходов бюджетов (на примере функционирования налоговых органов): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.

[36] Арбатская Ю. В. Стратегический аудит: правовые проблемы и перспективы // Известия ЮЗГУ. Серия история и право. 2014. № 1. С. 76.

[37] Пауль А. Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов. Воронеж: Издательство Воронежского гос. ун-та, 2011. С. 6-13.

[38] Шевелева Н. А. Правовые основы доходов бюджетов / Финансовое право. СПб.: Питер, 2014. С. 61-62.

[39] Мутушев Р. М. Неналоговые доходы федерального бюджета: проблемы правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 35.

[40] Пауль А. Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2011. С. 15.

[41] Батяева А. Р. Неналоговые доходы государственного бюджета в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 18.

[42] Бушмин Е. В. Государственные и муниципальные доходы как составная часть бюджетной системы Российской Федерации. М.: ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», 2012. С. 13.

[43] Пауль А. Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2011. С. 58.

[44] Петрова Г. В. Финансовое право. М.: Проспект, 2009. С. 119.

[45] Ст. 6 БК РФ.

[46] При этом, обращает на себя внимание то, что межбюджетные трансферты, выделяемые из нижестоящего бюджета вышестоящему, получили в практике наименование «отрицательные» трансферты.

[47] Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 56-58.

[48] Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР: правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1973. С. 44.

[49] Химичева Н. И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм / Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М.-Харьков: Право, 2011. С. 180.

[50] Мутушев Р. М. Неналоговые доходы федерального бюджета: проблемы правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 25.

[51] Арбатская Ю. В. К вопросу о понятии государственных расходов // Сибирский юридический вестник. 2015. № 1. С. 31.

[52] Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. Н. И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 230.

[53] Ногина О. А. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов // Известия вузов. Правоведение. 2011. № 1.С. 153.

155

[54] О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 41, ст. 5536.

[55] Арбатская Ю. В. Введение и реализация программного бюджета: правовые проблемы // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2013. № 3 (89). С. 98; Болтинова О. В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 3. С. 350.

[56] Лисицын Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 10-11.

[57] Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 2000. С. 20; Финансовое право / под ред. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 31.

[58] Крохина Ю. А. Финансовое право России. М.: Норма, 2004. С. 23.

[59] Финансовое право Российской Федерации / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 32.

[60] Крохина Ю. А. Финансовое право России. М.: Норма, 2004. С. 230-231.

[61] Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 2000. С. 155.

[62] Финансовое право / под ред. М. В. Кустовой, Н. А. Шевелевой. СПб.: Питер, 2014. С. 128.

[63] Ногина О. А. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов / Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М.-Харьков: Право, 2011. С. 317.