Особо следует остановиться на таком виде обязательных доходов местных бюджетов как средства самообложения граждан. Подавляющая дефицитность местных бюджетов требует поиска дополнительных источников финансирования местных расходов, в качестве которых все чаще рассматриваются средства самообложения граждан. Бюджетная практика показывает нарастающую востребованность данного вида дохода местных бюджетов. Так, по информации Министерства финансов Российской Федерации в 2014 году наблюдался значительный рост поступлений средств самообло-

223

жения граждан - в 4,5 раза относительно показателей 2013 года. Самообложение граждан в 2014 году вводилось в 1 454 муниципальных образований 34 регионов, что составляет 6,4 % от общего количества муниципальных образований, общий объем поступлений в местные бюджеты составил 114,3 млн. рублей. При этом, весь объем поступлений приходился на поселения[1]. В 2015 году указанные показатели еще больше возросли. По отношению к 2013 году объем средств самообложения граждан вырос в шесть раз. Расширилась и география самообложения, в 2015 году оно вводилось в 1 571 муниципальном образовании 38 субъектов Российской Федерации[2].

На федеральном уровне вопросы средств самообложения граждан регламентируются двумя нормативными правовыми актами - БК РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3]. Причем, в ст. 41 БК РФ содержится только указание на то, что средства самообложения граждан относятся к неналоговым доходам бюджетов. Статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» средства самообложения граждан регламентируются более подробно. В соответствии с положениями указанной статьи под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего

числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). Такое лаконичное федеральное законодательное регулирование средств самообложения граждан оставляет множество пробелов, препятствующих эффективной реализации данного вида дохода местных бюджетов.

Прежде всего, обращает на себя внимание, что до сих пор четко не определена правовая природа средств самообложения граждан. Необходимо отметить, что на протяжении ряда лет недостатком правового регулирования средств самообложения граждан являлось отсутствие прямого упоминания о них в федеральном финансовом законодательстве. Предполагалось, что средства самообложения граждан должны относиться к неналоговым доходам местных бюджетов, так как ст. 41 БК РФ предусматривает открытый перечень таких доходов[4]. В новой редакции БК РФ данный пробел устранен, и средства самообложения граждан включены в перечень неналоговых доходов бюджетов[5]. Однако, такое указание не решает вопроса о правовой природе средств самообложения.

С учетом того, что средства самообложения граждан представляют собой обязательный платеж[6], необходимо определиться с тем, как данный бюджетный доход соотносится с другими обязательными доходами - налогами и сборами. Средства самообложения граждан и налоги и сборы объединяет поступление их в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а также публичная цель взимания. Вместе с тем, между ними можно выявить и существенные различия. Так, к основным отличиям средств самообложения граждан от налогов можно отнести то, что средства самообложения граждан имеют целевой и разовый характер, а кроме того, если налоги представляют собой результат представительной демократии, то средства самообложения - непосредственной[7]. Что касается соотношения средств самообложения со сборами, то, учитывая, что под сбором понимается обязательный платеж, уплата которого влечет за собой возникновение какой-либо обязанности публично-правового образования в ответ на платеж сбора (выдача лицензии, совершение юридически значимого действия и т.п.), согласимся что к сборам средства самообложения граждан отнести весьма сложно, учитывая, что целью их установления служит решение конкретных вопросов местного значения, т.е. условием взимания средств самообложения являются публичные цели, а не юридически значимые, индивидуализированные применительно к отдельному плательщику сборов действия органов местного самоуправления и их должностных лиц[8].

Вышеприведенные различия показывают, что средства самообложения граждан представляют собой особый вид обязательного бюджетного дохода, к характерным чертам которого необходимо отнести поступление в местные бюджеты; разовый (не регулярный) характер; целевую мобилизацию только для решения конкретных вопросов местного значения (например, для ремонта памятников истории и культуры, находящихся в собственности поселения и т. д.); а также особую процедуру введения (местный референдум (сход граждан)[9].

Для реализации права привлечения в местные бюджеты средств самообложения граждан в муниципальных образованиях принимаются муниципальные правовые акты, определяющие условия проведения самообложения.

Анализ данных актов показал, что ими регулируются такие вопросы как понятие и принципы самообложения граждан, направления расходования средств, поступающих от самообложения, порядок принятия решения о самообложении граждан, исполнение решения о самообложении и контроль за его исполнением[10]. При закреплении понятия самообложения граждан, как правило, воспроизводятся положения ст. 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, согласно Положению о самообложении граждан муниципального образования «Новоторъяльский муниципальный район»[11] под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. В некоторых муниципальных актах подчеркивается строго целевой характер средств самообложения граждан. Так, Муниципальным актом городского поселения «Рабочий поселок Лососина»[12] определено, что средства самообложения граждан - это разовые платежи, которые уплачивают граждане из собственных средств, для решения конкретных вопросов местного значения поселения, возникающих на территории поселения. Определение средств самообложения граждан, закрепленное в Положении о самообложении граждан в Артемовском городском округе[13], содержит в себе указание на конкретные цели привлечения дополнительных средств населения: «В Артемовском городском округе самообложение может производиться в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления следующих мероприятий:

благоустройство Артемовского городского округа;

содержание, строительство автомобильных дорог и мостов муниципального значения, мест массового отдыха, спортивных сооружений, объектов культурного наследия, объектов жилищно-коммунального хозяйства;

ремонт школ, больниц, библиотек, клубов и других муниципальных учреждений;

другие мероприятия по развитию социально-культурной и инженерной инфраструктуры».

Закрепляются муниципальными правовыми актами направления расходования средств, поступающих от самообложения. По мнению Министерства финансов Российской Федерации, применение самообложения должно позволить эффективно решать вопросы местного значения, прежде всего, связанные с развитием и обустройством территории[14].

Это находит отражение в муниципальных актах, которыми среди направлений расходования средств самообложения граждан указываются:

- благоустройство населенных пунктов[15];

- содержание, строительство автомобильных дорог и мостов муниципального значения, тротуаров, бань общего пользования, спортивных сооружений, объектов жилищно-коммунального хозяйства и культурного наследия[16];

- строительство жилых домов для обеспечения жильем малоимущих граждан[17];

- ремонт больниц, библиотек, клубов и других муниципальных учреждений[18];

- озеленение населенного пункта и мероприятия по охране окружающей природной среды[19];

- радиофикация населенных пунктов[20];

- ремонт и очистка колодцев[21].

Анализ решений недавно проведенных референдумов показывает, что средства самообложения граждан собираются для таких целей, как:

62 9

- ремонт дорог[22];

- благоустройство территории кладбищ[23];

- расширение автостоянки[24];

- ограждение территории рекультивируемого карьера ТБО[25].

Уточняется муниципальными актами порядок принятия решения о самообложении граждан. В частности, определяется орган местного самоуправления, который обязан объявить референдум (созвать сход). Таковыми, как правило, признаются либо местная администрация[26], либо представительный орган муниципального образования[27]. Возможно и совместное принятие такого решения. Так, в Окуловском городском поселении решение о проведении референдума для решения вопросов введения самообложения принимается совместно Советом депутатов и Администрацией Окуловского городского поселения[28].

В некоторых муниципальных образованиях определяются лица, наделенные правом инициировать проведение референдума (схода) по введению самообложения граждан. Так, согласно Положению о самообложении граждан города Майкопа[29] таким правом обладают граждане Российской Федерации, избирательные объединения, иные общественные объединения, местная администрация и представительный орган муниципального образования.

При этом, содержатся нормы, регулирующие порядок оформления инициативы. Инициатива проведения местного референдума, выдвинутая совместно Советом народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» и главой муниципального образования «Город Майкоп», оформляется правовыми актами Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» и главы муниципального образования «Город Майкоп». Инициатива проведения местного референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, предусматривает, что к обращению инициативной группы граждан к Совету народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» о назначении местного референдума прилагаются: ходатайство о назначении местного референдума, в котором указывается вопрос местного значения, предлагаемый для вынесения на местный референдум и для решения которого необходимо ввести самообложение граждан; расчет средств самообложения граждан, необходимых для решения конкретного вопроса местного значения; расчет размера разового платежа в порядке самообложения граждан в абсолютной величине, равный для всех жителей городского округа; категория граждан и ее численность, не превышающая 30 процентов от общего числа жителей, для которых размер разового платежа уменьшен; расчет размера разового платежа в порядке самообложения граждан в абсолютной величине для категории граждан, для которых размер разового платежа уменьшен. Условием назначения референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей участников местного референдума в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования «Город Майкоп».

Что касается исполнения принятого решения, то, как правило, оно обеспечивается местной администрацией. Например, в городе Майкопе[30] определено, что администрация муниципального образования «Город Майкоп» обеспечивает исполнение принятого на местном референдуме решения и информирует население об использовании собранных средств самообложения граждан. Положением о самообложении граждан города Балабаново[31] определено, что администрация городского поселения не позднее 10 дней с момента вступления в силу решения референдума доводит до населения через газету «Балабаново» необходимые реквизиты для перечисления средств самообложения. В городе Уварово[32] на администрацию возложена обязанность направления гражданам квитанций, на основании которых оплачиваются платежи самообложения.

В некоторых муниципальных правовых актах определены точные сроки внесения в бюджет средств самообложения граждан. Например, в поселке Мятлево определено, что средства самообложения граждан уплачиваются в срок до 31 октября ежегодно[33].

В соответствии с Положением о порядке введения и использования средств самообложения граждан на территории города Уварово[34] жители муниципального образования, которые по каким-либо причинам не могут своевременно внести разовый платеж, могут обратиться в администрацию города Уварово с просьбой об отсрочке (рассрочке) внесения данного платежа. Отсрочка (рассрочка) предоставляется на срок до шести месяцев, в исключительных случаях отсрочка (рассрочка) платежа может быть предоставлена на более длительный период до полного его погашения.

Определяется муниципальными правовыми актами орган местного самоуправления, который будет осуществлять контроль за внесением и использованием средств самообложения граждан. Как правило, такими контрольными полномочиями наделяется контрольный орган муниципального образования[35]. Могут наделяться контрольными полномочиями в сфере средств самообложения граждан и иные муниципальные органы, например, финансовый орган местной администрации[36], контрольный орган местной администрации[37], местная администрация муниципального образования[38], представительный орган муниципального образования[39], постоянно действующий комитет представительного органа муниципального образования по финансам, бюджету и налогам[40] и др. органы.

Вместе с тем, муниципальные правовые акты не снимают всех проблем правового регулирования средств самообложения граждан. Анализ муниципальных правовых актов в сфере самообложения граждан показывает значительное дублирование положений федерального законодательства, наличие большого количества отсылочных норм, в то время как многие вопросы самообложения граждан могут быть урегулированы муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления[41].

Основные трудности в реализации самообложения связаны с процедурой их введения. Необходимость проведения референдума (схода граждан) существенным образом препятствует применению данного вида дохода местных бюджетов. В литературе справедливо отмечается, что не всегда посредством референдума может обеспечиваться реальное выявление воли граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, ведь не случайно существует прямой конституционнозакрепленный запрет на проведения референдумов по вопросам налогообложения[42]. В связи с этим, высказывается точка зрения о том, что необходимо закрепить ограничения на проведение референдума в части возможности устанавливать какие-либо обязательные по своей природе платежи, так как возможность решать данные вопросы указанным образом создает предпосылки для не всегда последовательных и экономически оправданных решений, что может привести к существенным нарушениям прав и свобод человека и гражданина, проживающего на территориях муниципальных образований[43].

Кроме этого, на наш взгляд, проведение референдума (схода граждан) по вопросам самообложения обладает еще и такой отрицательной чертой как необходимость существенных затрат на его проведение. Получается, что для того, чтобы пополнить и без того дефицитный местный бюджет за счет средств самообложения, необходимо выделить некую немаленькую сумму на проведение референдума, что противоречит выделенному А. Смитом принципу экономии обложения[44]. Как указывается Комягиным Д.Л. «расходы на само взимание (мобилизацию) дохода не должны быть высоки, то есть должен соблюдаться принцип эффективности при установлении и мобилизации дохода»[45]. Не случайно, наибольшее распространение практика самообложения граждан получила в сельских поселениях, поскольку численность населения допускает проведение схода граждан, что является менее дорогостоящим мероприятием.

Муниципальными актами закрепляются положения о необходимости учета стоимости организации и проведения референдума. Так, в городе Уварово[46] положением установлено, что на инициативу о проведении референдума глава города обязан представить заключение, которое должно содержать: смету расходов, необходимых для решения конкретного вопроса местного значения; смету расходов, необходимых для организации и проведения местного референдума; смету расходов на организацию сбора разовых платежей; сведения об общем числе граждан - жителей города Уварово, которые могут быть плательщиками разовых платежей; расчет числа жителей, относящихся к категориям граждан, для которых размер разовых платежей предполагается уменьшить; сумму, которую предполагается собрать в порядке самообложения. Согласно Положению о самообложении граждан на территории городского поселения «Рабочий поселок Лососина»[47] в случае если в заключении установлено, что сумма, которую предполагается собрать в порядке самообложения, превышает необходимую сумму для организации и проведения местного референдума и для организации сбора разовых платежей либо составляет менее чем 2/3 необходимой суммы, Совет депутатов городского поселения информирует об этом инициативную группу по проведению местного референдума.

Полагаем, что перечисленные недостатки референдума не позволяют в полной мере использовать все возможности применения самообложения граждан на местном уровне. Необходимо учитывать, что согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами как путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства, не может подменять органы народного представительства[48]. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года[49] обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).

Не случайно в российском законодательстве существует запрет вынесения на референдум отдельных вопросов, связанных с бюджетом. Полагаем, такой запрет должен распространяться на введение любых обязательных бюджетных платежей, в том числе и самообложения граждан. Принятие непосредственно населением решений в области местного бюджета может осуществляться спонтанно, исходя из личной заинтересованности, под влиянием какого-либо воздействия, без учета объективных экономических факторов, что может поставить под угрозу реализацию многих конституционных прав граждан[50]. В силу особой социальной и экономической значимости вопросов самообложения граждан представляется целесообразным принятие решения о введении самообложения представительным органом местного самоуправления. Вместе с тем, необходимость учета мнения населения предопределяет необходимость использования форм непосредственной демократии. В качестве таковой могут быть использованы положительно зарекомендовавшие себя на местном уровне публичные слушания, которые по вопросам введения самообложения должны быть обязательными.

Кроме того, немаловажной проблемой является отсутствие в федеральном законодательстве каких-либо ограничительных механизмов, направленных на недопущение злоупотреблений, связанных с порядком определения объекта разовых платежей, взимаемых в виде средств самообложения граждан, предельных ставок и размера указанных платежей, количества и периодичности установления этих разовых платежей в течение определенного периода времени[51]. В литературе справедливо отмечается, что в одном и том же муниципальном образовании уровень доходов граждан может существенно различаться, поэтому вполне возможна ситуация, при которой размер указанных разовых платежей будет приемлем для одних граждан и практически невозможен для других[52].

Статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность уменьшения размера платежа для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования. В то же время, какие-либо критерии определения категорий таких граждан отсутствуют[53]. Практика самообложения показывает, что категорий граждан, для которых платеж по самообложению уменьшается, не так много. К таковым относят, например, инвалидов 1 и 2 группы, ветеранов и участников ВОВ, вдов участников ВОВ, студентов, обучающихся по очной форме обучения[54]. Однако, категорий социально незащищенных граждан гораздо больше. Это и пенсионеры, и безработные, и др., также имеющие ограниченные возможности по внесению платежа.

Также, реализации средств самообложения граждан препятствует отсутствие четко закрепленных мер принуждения в отношении тех лиц, которые уклоняются от внесения установленных референдумом (сходом граждан) средств самообложения граждан. В случае неуплаты данного платежа в установленные муниципальными правовыми актами сроки федеральное законодательство допускает только взыскание данной платы в судебном порядке. Данный пробел не может быть устранен муниципальными актами. Поэтому органы местного самоуправления при проведении самообложения вынуждены выступать с законопроектными инициативами о введении ответственности за неуплату платежей по самообложению. Так, в конце февраля в городе Агрыз Республики Татарстан прошло голосование о сборе по 200 рублей на благоустройство и освещение территории, вырубку деревьев и ремонт памятников, однако к середине апреля из 10 тыс. жителей, подлежащих самообложению, деньги сдали лишь 1 тыс. человек. В связи с этим 8 апреля региональное правительство выступило с инициативой законопроекта, в котором предложило наказывать неплательщиков штрафом[55]. Полагаем, что устранение данного пробела и закрепление мер принуждения на уровне федерального закона позволит эффективно пополнять местные бюджеты за счет принятого решения о проведении самообложения граждан.

Помимо прочего вызывает настороженность тот факт, что нарастающая востребованность средств самообложения граждан вызвана, в том числе, проведением региональных программ активации самообложения граждан, которыми предусматривается софинансирование средств самообложения граждан путем предоставления субсидии из регионального бюджета[56]. Примечательно, что основной объем средств самообложения граждан приходится как раз на те субъекты Российской Федерации, в которых данные программы реализуются (в частности, основная часть самообложения (более 70 %) приходится на Республику Татарстан)[57].

С одной стороны, получение местными бюджетами дополнительных средств из региональных бюджетов для решения вопросов местного значения можно только приветствовать. Так, А. М. Бобров расценивает такую практику на территории Пермского края положительно, поскольку выбор и реализация мероприятий осуществляются по вопросам благоустройства, непосредственное участие жителей способствует повышению доверия к власти и сплочению общих интересов, а кроме того, в бюджет поступают дополнительные средства из бюджета края[58].

Как свидетельствует статистика, муниципальные образования, решившиеся на проведение самообложения граждан, получили существенные дополнительные средства. Так, в 2014 году при проведении самообложения в 658 муниципальных образованиях Татарстана общая сумма собранных средств составила около 80 млн. руб., из республиканского бюджета им было перечислено более 300 млн. руб.; в 26 муниципалитетах Пермского края объем собранных средств составил суммарно 4,45 млн. руб., из регионального бюджета в порядке софинансирования было выделено 22,91 млн. руб.[59].

С другой стороны, необходимо учитывать, что средства самообложения граждан представляют собой институт местного самоуправления. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, нормативное регулирование самообложения граждан, действующее в системе правового регулирования, по сути, предусматривает один из способов осуществления населением местного самоуправления непосредственно, предоставляет ему дополнительные, согласующиеся с природой местного самоуправления правовые возможности для решения конкретных вопросов местного значения[60]. Несомненно, что по своей сути самообложение граждан является механизмом финансирования муниципальных нужд, который должен инициироваться «снизу», так как именно жители муниципального образования должны быть заинтересованы в финансировании тех или иных конкретных расходов за счет дополнительно собранных средств[61].

В случае софинансирования средств самообложения граждан за счет региональных бюджетов весьма вероятна инициация введения данного платежа не от жителей муниципального образования, заинтересованных в решении каких-либо насущных местных проблем, а «сверху». В частности, органы местного самоуправления, заинтересованные в получении «легких» денег из регионального бюджета, могут оказывать давление на население по вопросу самообложения. Так, по данным средств массовой информации информация о софинансировании, выделенная жирным шрифтом, была замечена на избирательных участках при проведении референдумов о самообложении, в чем наблюдатели усмотрели признаки незаконной агитации: «гражданам прозрачно намекают, как надо голосовать»[62].

На наш взгляд, использование механизмов стимулирования средств самообложения граждан, в том числе, за счет выделения субсидий из вышестоящих бюджетов, нуждается в дополнительном обсуждении и тщательной проработке. С учетом отсутствия законодательных ограничений применения в бюджетной практике муниципальных образований самообложения граждан к практике активизации самообложения необходимо прибегать с большой долей осторожности. Согласимся, что объемы средств, привлекаемых в порядке самообложения, не могут становиться преобладающим источником доходов местных бюджетов, поскольку основное их назначение - финансирование конкретного вопроса местного значения, решение которого представляется именно для жителей первоочередным и значимым, существенно влияющим на условия их жизни[63].

Кроме того, практика введения самообложения граждан в субсидируемых субъектах Российской Федерации выявила еще одну интересную проблему. Как показывают результаты проведенных референдумов, в большинстве муниципальных образований средства самообложения граждан собираются для финансирования деятельности в области дорог. Так, на территории муниципального образования «Макаровское сельское поселение» Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан самообложение граждан проводится в целях ремонта участка дороги по ул. Молодежная в с. Верхняя Уратьма (напротив школы)[64]. На территории муниципального образования «Краснокадкинское сельское поселение» - с. Красная Кадка: частичный ремонт дороги по ул. Садовой; с. Большие Аты: ремонт дороги до сельского кладбища; с. Нижние Челны: укладка дорожного полотна из щебня по ул. Вахитова; д. Средние Челны: ремонт дороги по ул. Пушкина[65]. На территории муниципального образования «Майскогорское сельское поселение» Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан - ремонт уличных дорог в поселке Трудовой; ремонт подъездной дороги д. Майская Горка; ремонт подъездной дороги д. Выгороженный Ключ[66].

Вместе с тем, в соответствии с положениями БК РФ дорожная деятельность в Российской Федерации подлежит финансированию за счет дорожных фондов[67], к которым в соответствии с п. 1 ст. 179.4 БК РФ относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды. При этом, п. 4.2 указанной статьи установлено, что Законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации бюджетные ассигнования дорожного фонда субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены на предоставление бюджетных кредитов и субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов. В связи с этим возникает вполне обоснованный вопрос - почему для софинансирования дорожной деятельности на территории муниципальных образований субсидии выделяются не на формирование муниципальных дорожных фондов, а при самообложении граждан. И так ли необходимо в этих случаях софинансировать именно средства самообложения граждан. Полагаем, данный вопрос также нуждается в дополнительном изучении.

Проведенное исследование правового регулирования данного обязательного дохода местных бюджетов на федеральном и местном уровнях показало, что основные проблемы связаны с процедурой их введения, поскольку проведение референдума (схода граждан) не всегда обеспечивает реальное выявление воли граждан, а также влечет за собой дополнительные затраты дефицитных местных бюджетов. Учитывая существование запретов вынесения на референдум отдельных вопросов, связанных с бюджетом, полагаем, такой запрет должен распространяться на введение любых обязательных бюджетных платежей, в том числе и самообложения граждан. В силу особой социальной и экономической значимости вопросов самообложения граждан представляется целесообразным принятие решения о введении самообложения представительным органом местного самоуправления. Вместе с тем, необходимость учета мнения населения предопределяет необходимость использования форм непосредственной демократии. В качестве таковой могут быть использованы положительно зарекомендовавшие себя на местном уровне публичные слушания, которые по вопросам введения самообложения должны быть обязательными.

Кроме того, реализации средств самообложения граждан препятствуют многочисленные пробелы федерального правового регулирования, в том числе, отсутствие законодательных ограничений применения самообложения граждан, а также закрепленных мер принуждения в отношении тех лиц, которые уклоняются от внесения установленных платежей. Устранение выявленных пробелов позволит эффективно пополнять местные бюджеты за счет принятого решения о проведении самообложения граждан.

[1] Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и

межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год // http://www.minfm.ru/common/upload/library/2015/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa _mestnykh _budzhetov_2014.pdf (дата обращения 14.03.2016 г.).

[2] Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и

межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год // http://minfin.ru/common/upload/library/2016/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa_ mestnykh_budzhetov_za_2015_god.pdf (дата обращения 06.10.2016 г.).

[3] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

[4] Такой вывод находил подтверждение на практике. Согласно письму Министерства финансов Российской Федерации от 5 июля 2006 г. № 02-05-03/1764 средства самообложения граждан должны были отражаться как прочие неналоговые доходы бюджетов муниципальных образований.

[5] Часть 3 ст. 41 БК РФ.

[6] Поскольку решение о введении самообложения граждан, принятое на местном референдуме (сходе граждан), носит обязательный характер, то и уплата этих средств в местные бюджеты должна носить для населения обязательный (публично-правовой) характер // Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 04.10.2016 г.).

[7] Садчиков М. Н. Самообложение граждан, местные налоги и налоговый суверенитет Российской Федерации: к вопросу об источниках финансирования дефицитов местных бюджетов // Налоги. 2016. № 3. С. 9.

[8] Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 04.10.2016 г.).

[9] См., подробнее, Арбатская Ю. В., Васильева Н. В., Колосов Н. В., Ушаков А. В. Экономическая основа местного самоуправления: комментарий к главе 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные правовые акты / науч. ред.

В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007.

C. 108-109.

[10] Результаты проведенного при участии автора исследования нашли отражение в информационном докладе, опубликованном в виде статьи. См., Арбатская Ю.В., Васильева Н.В. Муниципальное правовое регулирование самообложения граждан (информационный доклад) // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. 2011. № 3. С. 19-34.

[11] О самообложении граждан муниципального образования «Новоторъяльский муниципальный район»: Решение XXXIII сессии IV созыва Собрания депутатов муниципального образования «Новоторъяльский муниципальный район» от 3 августа 2007 г. № 321 // Сельская новь. 2007. 17 августа.

[12] Об утверждении Положения «О самообложении граждан на территории городского поселения «Рабочий поселок Лососина»: Решение Совета депутатов городского поселения «Рабочий поселок Лососина» Советско-Гаванского муниципального района от 20 мая 2010 г. № 20 // Сборник нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского поселения «Рабочий поселок Лососина». 2010. № 3(30).

[13] О Положении о самообложении граждан в Артемовском городском округе: Решение Думы Артемовского городского округа от 2 марта 2006 г. № 280 // Выбор. 2006. 7 марта.

[14] Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и

межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год // http://www.minfm.ru/common/upload/library/2015/07/main/Rezultaty_ provedeniya_

monitoringa_mestnykh _budzhetov_2014.pdf (дата обращения 14.03.2016 г.).

[15] См., например, О Положении о самообложении граждан в Артемовском городском округе: Решение Думы Артемовского городского округа от 2 марта 2006 г. № 280 // Выбор. 2006. 7 марта; О взимании на территории Суравского сельсовета средств самообложения граждан: Решение Суравского сельского Совета народных депутатов Тамбовского района Тамбовской области от 29 декабря 2006 г. № 112 // Притамбовье. 2007. 8 февраля; Об утверждении положения «О самообложении граждан в МО СП «Поселок Мятлево»: Решение поселкового Совета сельского поселения «П. Мятлево» от 13 мая 2010 г. № 16 // Рассвет. 2010. 1 июня.

[16] См., например, Об утверждении положения «О самообложении граждан в МО СП «Поселок Мятлево»: Решение поселкового Совета сельского поселения «П. Мятлево» от 13 мая 2010 г. № 16 // Рассвет. 2010. 1 июня; О Положении о самообложении граждан в Артемовском городском округе: Решение Думы Артемовского городского округа от 2 марта 2006 г. № 280 // Выбор. 2006. 7 марта; О самообложении граждан городского поселения Тутаев: Решение муниципального Совета городского поселения Тутаев от 11 октября 2006 г. № 48 // Тутаевский моторостроитель. 2006. 17 ноября.

[17] См., например, О самообложении граждан городского поселения Тутаев: Решение

муниципального Совета городского поселения Тутаев от 11 октября 2006 г. № 48 // Тутаевский моторостроитель. 2006. 17 ноября; Об утверждении Положения о порядке самообложения граждан Окуловского городского поселения: Решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 17 апреля 2008 г. № 139 // Окуловский вестник. 2008. 25 апреля.

[18] См., например, О самообложении граждан городского поселения Тутаев: Решение

муниципального Совета городского поселения Тутаев от 11 октября 2006 г. № 48 // Тутаевский моторостроитель. 2006. 17 ноября; О Положении о самообложении граждан в Артемовском городском округе: Решение Думы Артемовского городского округа от 2 марта 2006 г. № 280 // Выбор. 2006. 7 марта.

[19] См., например, Об утверждении положения «О самообложении граждан в МО СП «Поселок Мятлево»: Решение поселкового Совета сельского поселения «П. Мятлево» от 13 мая 2010 г. № 16 // Рассвет. 2010. 1 июня.

[20] См., например, О самообложении граждан городского поселения Тутаев: Решение

муниципального Совета городского поселения Тутаев от 11 октября 2006 г. № 48 // Тутаевский моторостроитель. 2006. 17 ноября; Об утверждении Положения о порядке самообложения граждан Окуловского городского поселения: Решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 17 апреля 2008 г. № 139 // Окуловский вестник. 2008. 25 апреля.

[21] См., например, Об утверждении положения «О самообложении граждан в МО СП «Поселок Мятлево»: Решение поселкового Совета сельского поселения «П. Мятлево» от 13 мая 2010 г. № 16 // Рассвет. 2010. 1 июня.

[22] См., например, О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/8 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября; О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/6 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября; О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/7 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября; О результатах местного референдума по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории муниципального образования «Большецильнинское сельское поселение» Дрож- жановского муниципального района: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Дрожжановский муниципальный район» от 22 марта 2015 г. № 23-15 // Туган як. 2015. 25 марта.

[23] О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/5 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября.

[24] О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/6 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября.

[25] О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/9 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября.

[26] См., например, О самообложении граждан муниципального образования городской округ город Махачкала: Постановление Махачкалинского городского Собрания от 19 октября 2005 г. № 18-и // Махачкалинские известия. 2005. 9 декабря; Об утверждении Рекомендаций по порядку самообложения граждан муниципальных образований сельских поселений, входящих в состав муниципального образования муниципального района «Прилузский»: Решение Совета МО «Прилузский район» от 29 ноября 2005 г. № 10 // Знамя труда. 2005. 20 декабря; О самообложении граждан муниципального образования «Поселок Дебин»: Решение Собрания представителей муниципального образования «поселок Дебин» от 4 мая 2007 г. № 59 // Документ официально не опубликован.

[27] См., например, О Положении «О самообложении граждан в муниципальном образовании «Город Майкоп»: Постановление Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 14 декабря 2005 г. № 786 // Майкопские новости. 2005. 22 декабря; Об утверждении положения «О самообложении граждан в МО СП «Поселок Мятлево»: Решение поселкового Совета сельского поселения «П. Мятлево» от 13 мая 2010 г. № 16 // Рассвет. 2010. 1 июня; О самообложении граждан города Мценска: Постановление Мценского городского Совета народных депутатов от 20 октября 2005 г. № 74/824-ГС // Мценский край. 2005. 11 ноября.

[28] Об утверждении Положения о порядке самообложения граждан Окуловского городского поселения: Решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 17 апреля 2008 г. № 139 // Окуловский вестник. 2008. 25 апреля.

[29] О Положении «О самообложении граждан в муниципальном образовании «Город Майкоп»: Постановление Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 14 декабря 2005 г. № 786 // Майкопские новости. 2005. 22 декабря.

[30] О Положении «О самообложении граждан в муниципальном образовании «Город Майкоп»: Постановление Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 14 декабря 2005 г. № 786 // Майкопские новости. 2005. 22 декабря.

[31] Об утверждении Положения «О самообложении граждан в городском поселении «Город Балабаново»: Решение городской Думы городского поселения «Г. Балабаново» от 31 мая 2007 г. № 39 -д // Балабаново. 2007. 14 июня.

[32] Об утверждении Положения «О порядке введения и использования средств самообложения граждан на территории города Уварово»: Решение Уваровского городского Совета народных депутатов Тамбовской области от 1 марта 2007 г. № 397 // Документ официально не опубликован.

[33] Об утверждении положения «О самообложении граждан в МО СП «Поселок Мятлево»: Решение поселкового Совета сельского поселения «П. Мятлево» от 13 мая 2010 г. № 16 // Рассвет. 2010. 1 июня.

[34] Об утверждении Положения «О порядке введения и использования средств самообложения граждан на территории города Уварово»: Решение Уваровского городского Совета народных депутатов Тамбовской области от 1 марта 2007 г. № 397 // Документ официально не опубликован.

[35] См., например, О самообложении граждан города Мценска: Постановление Мценского городского Совета народных депутатов от 20 октября 2005 г. № 74/824-ГС // Мценский край. 2005. 11 ноября; О самообложении граждан муниципального образования городской округ город Махачкала: Постановление Махачкалинского городского Собрания от 19 октября 2005 г. № 18-и // Махачкалинские известия. 2005. 9 декабря; О самообложении граждан муниципального образования «Поселок Дебин»: Решение Собрания представителей муниципального образования «поселок Дебин» от 4 мая 2007 г. № 59 // Документ официально не опубликован.

[36] См., например, Об утверждении Положения о самообложении граждан городского поселения Павловский Посад: Решение Совета депутатов городского поселения Павловский Посад Павлово- Посадского муниципального района МО от 13 ноября 2008 г. № 120/33 // Павлово-Посадские известия. 2008. 27 ноября-2 декабря.

[37] См., например, О самообложении граждан городского поселения Тутаев: Решение муниципального Совета городского поселения Тутаев от 11 октября 2006 г. № 48 // Тутаевский моторостроитель. 2006. 17 ноября.

[38] См., например, Об утверждении положения «О самообложении граждан в МО СП «Поселок Мятлево»: Решение поселкового Совета сельского поселения «П. Мятлево» от 13 мая 2010 г. № 16 // Рассвет. 2010. 1 июня.

[39] См., например, О самообложении граждан МО «Сокрутовский сельсовет»: Решение Совета муниципального образования «Сокрутовский сельсовет» от 12 апреля 2006 г. № 5 // Документ официально не опубликован.

[40] См., например, Об утверждении Положения «О самообложении граждан города Сердобска»: Решение Собрания представителей г. Сердобска Сердобского района от 28 ноября 2006 г. № 75-14/1 // Сердобские новости. 2006. 29 ноября.

[41] Арбатская Ю. В., Васильева Н. В. Муниципальное правовое регулирование самообложения граждан (информационный доклад) // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М. М. Сперанского. 2011. № 3. С. 34.

[42] Черкасова Ю. И., Плотникова Н. Г. Правовые аспекты самообложения граждан // Финансовое право. 2014. № 9. С. 26-30.

[43] Карасев М. В. Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан (разовых платежей граждан) с точки зрения законодательства о налогах и сборах // Финансовое право. 2004. № 4. С. 50.

[44] Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962. С. 611.

[45] Комягин Д. Л. К вопросу о понятии и классификации публичных доходов // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2014. № 1. С. 67.

[46] Об утверждении Положения «О порядке введения и использования средств самообложения граждан на территории города Уварово»: Решение Уваровского городского Совета народных депутатов Тамбовской области от 1 марта 2007 г. № 397 // Документ официально не опубликован.

[47] Об утверждении Положения «О самообложении граждан на территории городского поселения «Рабочий поселок Лососина»: Решение Совета депутатов городского поселения «Рабочий поселок Лососина» Советско-Гаванского муниципального района от 20 мая 2010 г. № 20 // Сборник нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского поселения «Рабочий поселок Лососина». 2010. № 3(30).

[48] По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3.

[49] Рекомендация 1704 (2005) от 29 апреля 2005 г. Парламентской Ассамблеи Совета Европы [электронный ресурс] // http://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/[Russian_documents]/ [2005]/[Apr2005] /Rec 1704_rus. asp#P4_84 (дата обращения 11.05.2016 г.).

[50] Арбатская Ю. В., Васильева Н. В. Формы непосредственной демократии в муниципальном бюджетном процессе // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М. М. Сперанского. 2010. № 6. С. 41.

[51] Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 04.10.2016 г.).

[52] Артемов Н. М., Ячменев Г. Г. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов. М.: ООО Издательство «Элит», 2008. С. 256.

[53] Беликов П. П., Гребенникова А. А., Зюзин С. Ю., Мокеев М. М., Наумов С. Ю., Свищева В. А., Шишелова С. А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Л. П. Жуковской. [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 04.10.2016 г.).

[54] О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/9 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября; О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/9 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября.

[55] Дятловская Е. С села по нитке. Референдумы о самообложении граждан набирают обороты [электронный ресурс] // http://www.newizv.ru/politics/2016-04-26/238651-s-sela-po-nitke.html (дата обращения 04.10.2016 г.).

[56] Подобные мероприятия, предусматривающие субсидирование средств самообложения граждан, проводятся в ряде субъектов Российской Федерации. См., например, Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Республики Татарстан иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Республики Татарстан на решение вопросов местного значения, осуществляемое с привлечением средств самообложения граждан: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 22 ноября 2013 г. № 909 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2013. № 89, ст. 2988; О распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам, направленных на активизацию работы органов местного самоуправления городских и сельских поселений, городских округов области по введению самообложения граждан, по итогам 2014 года: Постановление Правительства Кировской области от 13 мая 2015 г. № 38/247 // Документ официально не опубликован; Об установлении расходных обязательств Пермского края по подпрограмме «Развитие общественного самоуправления» государственной программы Пермского края «Региональная политика и развитие территорий»: Постановление Правительства Пермского края от 30 октября 2015 г. № 936-п // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2015, № 44.

[57] Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2014 год // http://www.minfm.ru/common/upload/library/2015/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa _mestnykh _budzhetov_2014.pdf (дата обращения 14.03.2016 г.); Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год // http://minfm.ru/common/upload/library/2016/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_budzhetov _za_ 2015_ god.pdf (дата обращения 06.10.2016 г.).

[58] Бобров А. М. Основные вопросы, выносимые на местный референдум в муниципальных образованиях Пермского края / Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт / под ред. Е. В. Гриценко, Э. Маркварта, В. П. Мохова. Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. С. 325.

[59] Средства самообложения граждан как источник доходов местных бюджетов [электронный ресурс] // http://cmo.khabkrai.ru/opinion/2016/01/11/sredstva-samooblozheniya-grazhdan-kak-istochnik-do/ (дата обращения 04.10.2016 г.).

[60] Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лунтова Сергея Юрьевича на нарушение конституционных прав местного самоуправления статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17.07.2014 г. № 1649-О // Документ официально опубликован не был.

[61] Средства самообложения граждан как источник доходов местных бюджетов [электронный ресурс] // http://cmo.khabkrai.ru/opinion/2016/01/11/sredstva-samooblozheniya-grazhdan-kak-istochnik-do/ (дата обращения 04.10.2016 г.).

[62] Дятловская Е. С села по нитке. Референдумы о самообложении граждан набирают обороты [электронный ресурс] // http://www.newizv.ru/politics/2016-04-26/238651-s-sela-po-nitke.html (дата обращения 04.10.2016 г.).

[63] Средства самообложения граждан как источник доходов местных бюджетов [электронный ресурс] // http://cmo.khabkrai.ru/opinion/2016/01/11/sredstva-samooblozheniya-grazhdan-kak-istochnik-do/ (дата обращения 04.10.2016 г.).

[64] О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/8 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября.

[65] О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/5 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября.

[66] О результатах референдума по введению самообложения: Решение Территориального избиркома муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» от 28 сентября 2015 г. № 4/1/7 // Нижнекамская правда. 2015. 2 октября.

[67] Согласно ст. 179.4 БК РФ дорожный фонд представляет собой часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.