Данный вид доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных и автономных учреждений для бюджета представляет собой расход. Соответственно, бюджетные средства выделяются государственным (муниципальным) унитарным предприятиям и бюджетным и автономным учреждениям на основе общих принципов осуществления бюджетных расходов - безвозвратности и безвозмездности, адресности, целевого характера выделенных средств, контроля со стороны государства (муниципального образования) за их расходованием[1].

Выделение средств из бюджетов возможно в строго оговоренных формах бюджетных ассигнований. Анализ бюджетного законодательства Российской Федерации показывает, что и бюджетные, и автономные учреждения, и государственные (муниципальные) унитарные предприятия могут получить бюджетные средства в двух формах бюджетных ассигнований:

бюджетных субсидий;

бюджетных инвестиций.

В настоящее время бюджетным законодательством Российской Федерации регламентируются три категории субсидий, выделяемых из бюджета частным субъектам, в рамках которых, в том числе, выделяются бюджетные средства государственным (муниципальным) юридическим лицам:

- субсидии производителям товаров, работ, услуг,

- субсидии некоммерческим организациям,

- субсидии на осуществление капитальных вложений.

Так, согласно ст. 78 БК РФ государственным (муниципальным) унитарным предприятиям могут быть предоставлены субсидии на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии со ст. 78.1 БК РФ бюджетным и автономным учреждениям могут быть предоставлены субсидии:

- на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

- на иные цели.

В рамках ст. 78 и 78.1 БК РФ государственным (муниципальным) унитарным предприятиям и бюджетным и автономным учреждениям могут быть выделены гранты в форме субсидии на конкурсной основе. Гранты в форме субсидии в настоящее время получили достаточно широкое распространение, как на федеральном, так и на региональном уровне. Так, на федеральном уровне в форме грантов осуществляется поддержка научных исследований, культуры[2]. На региональном уровне путем выделения грантов поддерживается, в частности:

- культура и искусство[3],

- библиотечное и музейное дело[4],

- инвестиционная и инновационная деятельность[5],

- образование[6].

Статьей 78.2 БК РФ предусмотрено, что бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям могут предусматриваться субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность.

Кроме субсидий государственные (муниципальные) унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения могут также получить доходы в виде бюджетных инвестиций. Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Бюджетные инвестиции по своей природе представляют выплаты разового характера, направляемые на увеличение стоимости основных средств юридического лица[7].

В отличие от субсидий на осуществление капитальных вложений, которые также направлены на создание (увеличение) стоимости государственного (муниципального) имущества, бюджетные инвестиции выделяются в ином порядке. Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, бюджетным и автономным учреждениям предоставляются в случае передачи им полномочий государственного (муниципального) заказчика на основании соглашений, заключаемых с органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, являющимся государственными (муниципальными) заказчиками (п. 4 ст. 79 БК РФ). Получается, что в данном случае государственное (муниципальное) предприятие, бюджетное, автономное учреждение будет иметь не статус получателя субсидии, а статус государственного (муниципального) заказчика и на основании соглашения о делегировании полномочий выступать стороной государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Основной формой выделения указанным юридическим лицам бюджетных средств являются бюджетные ассигнования в виде субсидий. Как справедливо отмечается в литературе, субсидирование обеспечивает целевое финансирование публичных задач и функций, реализуемых на основе публичного взаимодействия государства (муниципальных образований) с получателями субсидий[8].

Прежде всего, обращает на себя внимание то, что используемый в отношении данной группы бюджетных ассигнований термин субсидия БК РФ не раскрывается. Отметим, что в настоящее время БК РФ закреплены два самостоятельных вида субсидий - субсидии как межбюджетные трансферты и субсидии, выделяемые юридическим лицам. Если ст. 6 БК РФ в первоначальной редакции, содержалось классическое определение понятия субсидии вне зависимости от субъектного состава (под ней понималось предоставление бюджетных средств как бюджетам, так и юридическим лицам на возвратной и возмездной основе на условиях долевого финансирования расходов), то в настоящее время классическое понимание субсидии как долевого финансирования расходов осталось в отношении субсидии как межбюджетного трансферта.

Так, согласно п. 1 ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В отношении субсидий частным лицам «произошел отход от классического понимания субсидии»[9], соответствующие статьи БК РФ в современной редакции не содержат указания на обязательность софинансирования со стороны частного субъекта. В то же время, анализ бюджетного законодательства Российской Федерации показывает, что и данные субсидии представляют собой не полное финансирование деятельности организации, а выделение денежных средств конкретному субъекту хозяйствования для организации или поддержания определенной деятельности, что в целом соответствует классическому пониманию субсидий (согласно толковым энциклопедическим словарям субсидия (лат., от subsidere) - вспомоществование деньгами, денежная помощь государства отдельным лицам, сумма денежных средств, выделенных конкретному субъекту хозяйствования для организации или поддержания какой-либо деятельности, доходы от которой временно не покрывают нормативную величину расходов[10]). Полагаем, что данное суждение правомерно в отношении всех видов субсидий, выделяемых государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, бюджетным и автономным учреждениям.

Причем, в отношении субсидий государственным (муниципальным) предприятиям как производителям товаров, работ, услуг и субсидий на осу-

ществление капитальных вложений признак частичного финансирования проявляется более ярко. Так, субсидирование государственных (муниципальных) предприятий носит частичный компенсационный характер. Выделение субсидии государственным (муниципальным) унитарным предприятиям представляет собой «компенсацию недополученных доходов, способ возмещения экономических потерь, понесенных производителями товаров, работ, услуг в связи с применением мер тарифного регулирования, призванный поддержать баланс интересов производителя и потребителя[11]».

Субсидии на осуществление капитальных вложений в рамках ст. 78.2 БК РФ выделяются в отношении как приобретения, так и строительства конкретного объекта недвижимого имущества. Более того, обращает на себя внимание, что в соответствии с Правилами осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета[12] отдельные виды работ, связанные с капитальными вложениями, а именно, разработка проектной документации на объекты капитального строительства и проведение инженерных изысканий, проведение технологического и ценового аудита инвестиционных проектов, проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и проведение проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, должны осуществляться, по общему правилу, за счет средств получающего субсидию юридического лица без использования субсидии, что подчеркивает частичный характер субсидии.

В отношении бюджетных и автономных учреждений стоит отметить, что финансирование их деятельности, несомненно, «является бюджетным обеспечением производства, осуществляемого силами самого публичного субъекта, требующего от публичного субъекта непосредственных затрат на факторы производства (оплата труда, эксплуатационные расходы, создание инфраструктуры) и на закупки необходимых для производства ресурсов»[13]. Вместе с тем, в отличие от сметного финансирования субсидирование предполагает выделение бюджетных средств не на содержание бюджетного или автономного учреждения в целом, а на компенсацию затрат на осуществление государственных (муниципальных) услуг. Как емко отметил А. В. Ильин, возлагая на названные учреждения обязанность по оказанию публичных услуг, публичный субъект предоставляет этим учреждениям средства для того, чтобы они были способны оказать населению бесплатно определенный в государственном (муниципальном) задании минимум публичных услуг[14].

Основным видом субсидии, выделяемой бюджетным и автономным учреждениям, является субсидия на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания. Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Задание в соответствии со ст. 69.2 БК РФ должно содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания. При этом, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Стоит еще раз подчеркнуть, что в рамках государственного (муниципального) задания финансируются не бюджетные и автономные учреждения, а оказываемые ими услуги (выполняемые работы), кроме того, объем государственного (муниципального) задания является переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности бюджетных и автономных учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и иных факторов по решению учредителя[15].

На федеральном уровне порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. № 640[16]. Согласно данному постановлению государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального государственного учреждения, с учетом предложений федерального государственного учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах и работах, оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг и работ, уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством услуг и результатов работ и возможностей федерального государственного учреждения по оказанию услуг и выполнению работ, а также показателей выполнения федеральным государственным учреждением государственного задания в отчетном финансовом году. Приняты такие акты и на региональном уровне, их анализ показывает, что как правило, они содержат порядок формирования государственного задания, аналогичный федеральному[17].

Порядок формирования государственного (муниципального) задания имеет отраслевые особенности, которые заключаются, в том числе, в проведении конкурсных отборов. В качестве примера стоит привести формирование государственного задания для образовательных организаций высшего профессионального образования. Новый порядок финансового обеспечения образовательных учреждений характеризуется зависимостью финансового обеспечения от реализации образовательных программ, потребностей образовательного учреждения, количества обучающихся в образовательном учреждении, возможностью для учреждения самостоятельно перераспределять средства, а также установлением связи между финансированием и качеством работы[18].

Переход финансового обеспечения деятельности образовательных организаций на нормативно-подушевое финансирование привел к тому, что для образовательных организаций высшего образования значение объемов государственных услуг устанавливается с учетом результатов ежегодного конкурса распределения контрольных цифр приема граждан и численности обучающихся, определенной за год (среднегодовой контингент)[19]. Контрольные цифры приема распределяются путем проведения Министерством образования и науки Российской Федерации конкурса в году, предшествующем очередному финансовому году, и устанавливаются образовательным организациям на учебный год, начинающийся в очередном финансовом году[20].

Порядком проведения конкурса предусмотрено, что распределение контрольных цифр приема для обучения по образовательным программам высшего образования осуществляется в зависимости от значений показателей потенциала образовательных организаций, который оценивается на основании ряда показателей деятельности образовательных организаций, среди которых названы средний балл единого государственного экзамена студентов, принятых на обучение; трудоустройство выпускников образовательной организации; объем доходов образовательной организации от использования результатов интеллектуальной деятельности; количество публикаций в рецензируемых научных журналах мира, индексируемых в реферативнобиблиографической базе научного цитирования Web of Science; среднее количество защит диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук к численности выпускников аспирантуры за два года, предшествующих году, в котором проводится конкурс; доходы образовательной организации из всех источников в расчете на одного научно-педагогических работников; наличие профессионально-общественной аккредитации образовательных программ по соответствующим специальностям и направлениям подготовки, срок действия которой истекает не ранее завершения учебного года, на который устанавливаются контрольные цифры приема[21].

Вышеизложенное свидетельствует, что государственное (муниципальное) задание стало одним из мощнейших инструментов бюджетирования, ориентированного на результат[22]. Если при старом порядке сметного финансирования бюджетные учреждения были заинтересованы в простой трате бюджетных денег и обосновании расширения сметы на следующий год, то при новом - по выделяемым субсидиям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания - бюджетные и автономные учреждения вынуждены ориентироваться на эффективное использование бюджетных средств и повышение качества предоставляемых услуг[23]. Субсидия на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания становится не просто формой оплаты оказываемой третьим лицам услуги, а, скорее, формой финансирования публично значимой деятельности[24]. Переход от традиционного финансирования потребностей бюджетных и автономных учреждений к использованию новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования обеспечивает заинтересованность государственных органов и бюджетных и автономных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также разумной экономии средств[25].

Кроме субсидии на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания бюджетные и автономные учреждения вправе получить субсидию на иные цели. Такие субсидии, как указывает А. В. Ильин, предоставляются в тех случаях, когда государство (муниципальное образование) считает необходимым совершение каких-либо определенных (в том числе и разовых) действий в сферах деятельности бюджетных и автономных учреждений, поскольку возложение обязанности совершить такое действие без предоставления соответствующих средств может привести к неблагоприятным для учреждения последствиям, так как затраты на их осуществление не могут быть возмещены за счет субсидии на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания[26].

В литературе отмечается, что субсидии на иные цели бюджетным и автономным учреждениям предоставляются на такие затраты, как возмещение ущерба в случае чрезвычайной ситуации, организацию разовых мероприятий, не включаемых в государственное (муниципальное) задание, осуществление капитального ремонта, а также иные затраты, не включаемые в нормативные затраты, связанные с выполнением государственного (муниципального) задания[27].

Таким же образом иные субсидии понимаются Министерством финансов Российской Федерации, которым указано, что целевая субсидия может быть предоставлена учреждению на приобретение дорогостоящего оборудования, осуществление расходов учреждения, носящих непостоянный характер, включение которых в состав нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках государственного (муниципального) задания может привести к искажению реальной стоимости данных услуг, на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, на проведение капитального ремонта, на выплату стипендий студентам, на компенсацию расходов, связанных с проездом к месту отпуска и обратно сотрудникам учреждений, проживающим в районах Крайнего Севера[28].

Отнесение субсидии на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, к иным субсидиям считаем вполне оправданным. Отнесение такой субсидии к субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания представляется невозможным. Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания не может зависеть от типа учреждения. Если одни и те же услуги (работы) оказывают (выполняют) в публично-правом образовании и бюджетные, и автономные учреждения, то средства, выделяемые на мероприятия по развитию автономного учреждения, не могут учитываться в составе нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) или нормативных затрат на содержание имущества, поскольку такой учет автоматически ведет к зависящим от типа учреждения различиям в финансировании, поскольку финансирование мероприятий по развитию может быть включено в состав субсидии на выполнение задания для автономных, но не для бюджетных учреждений[29].

Согласимся с И. Ю. Карандаевым в том, что за счет целевых субсидий может быть профинансирована практически любая потребность бюджетного или автономного учреждения, не отнесенная к нормативным затратам, связанны с оказанием в соответствии с заданием услуг (выполнением работ)[30].

Порядок и условия предоставления субсидий государственным (муниципальным) предприятиям и бюджетным и автономным учреждениям БК РФ регулируются достаточно рамочно. В соответствующих статьях БК РФ закреплено, что порядок и условия предоставления субсидий регламентируются высшими исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления - соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований, а, кроме того, предоставление субсидий осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидий. Такая лаконичность законодательного регулирования препятствует как теоретическому осмыслению субсидий, так и приводит к многочисленным проблемам при правоприменении. Принятые во исполнение БК РФ нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления не решают всех проблем[31].

Так, обращает на себя внимание, что БК РФ не решен вопрос о правовой природе соглашения (договора) о предоставлении субсидии и возникающих при этом отношений. Согласимся: «в действующем законодательстве нет ни одной нормы, позволяющей оценить договор о предоставлении субсидий как гражданско-правовой... в то же самое время в БК РФ отсутствуют правовые нормы, регламентирующие использование публичным субъектом публичной договорной формы.»[32]. Такое положение приводит к различным трактовкам.

Причем, предоставление субсидий различным субъектам (как государственным, так и частным лицам) позволяет исследователям усматривать различную правовую природу соглашения о субсидировании в зависимости от категории получателя субсидии. Так, А. В. Ильин в отношении соглашения о субсидии, заключаемого с бюджетными и автономными учреждениями, приходит к выводу о том, что оно по своей природе не является договором, которому «свойственно свободное согласование волеизъявлений его участников», а представляет собой ненормативный правовой акт, в рамках которого воля бюджетного или автономного учреждения не имеет для учредителя самостоятельного значения[33]. Соглашения о субсидии, заключаемое с государственными (унитарными) предприятиями как производителями товаров, работ, услуг, им рассматривается как гражданско-правовое, поскольку воля по

лучателей субсидий, указанных в ст. 78 БК РФ, вполне самостоятельна по отношению к воле публично-правового образования[34].

Полагаем, рассмотрение правовой природы соглашения о предоставлении субсидии в зависимости от субъектного состава не совсем корректно. Несмотря на некие различия в зависимости от конкретного вида субсидии, вызванные целями субсидирования, субъектным составом, субсидирование производится на единых принципах. Более того, сложно согласиться с тем, что у государственных (унитарных) предприятий воля вполне самостоятельна, а у бюджетного или автономного учреждения не имеет самостоятельного значения. В таком случае получается, что учреждения не могут отказаться от субсидирования. Несомненно, бюджетные и автономные учреждения не вправе отказаться от выполнения возложенного на них государственного (муниципального) задания[35]. Вместе с тем, законодательство не содержит обязанности указанных лиц подавать заявки и участвовать в отборах на выполнение государственного (муниципального) задания. Анализ нормативных правовых актов показывает обратное. Так, образовательная организация высшего образования, даже подав заявку и выиграв конкурс, может отказаться от выделенных ей контрольных цифр приема[36]. Это свидетельствует о самостоятельности воли бюджетного или автономного учреждения при заключении соглашения о предоставлении субсидии.

В случаях заключения соглашений с государственными (муниципальными) предприятиями публично-правовые образования могут быть в судебном порядке принуждены к выплате соответствующих компенсаций даже при отсутствии соответствующих лимитов бюджетных обязательств на предоставление такой субсидии. Согласно позиции Пленума Высшего Ар-

битражного Суда Российской Федерации в тех случаях, когда публично - правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя; поэтому если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете[37]. Так, рассматривая спор, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что обязанность субъекта Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, соответствующее обязательство субъекта Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения[38].

Полагаем, соглашения о предоставлении всех субсидий вне зависимости от субъектного состава имеют единую публично-правовую природу.

Отметим, что усилия обоснования гражданско-правовой природы указанных соглашений нельзя признать удачными. Соглашения о предоставлении субсидий не отвечают основополагающим признакам гражданскоправового договора. Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие таких признаков как равноправия сторон (соглашения заключаются между сторонами, находящимися в отношениях власти и подчинения), свободы договора (условия соглашений о предоставлении субсидии типовые, при этом, «слабая» сторона (государственное (муниципальное) унитарное предприятие, бюджетное или автономное учреждение) изменить условия субсидирования, как правило, не может), эквивалентности и возмездности.

Более того, исследование таких соглашений с гражданско-правовых позиций влечет за собой анализ видовой принадлежности таких договоров. Как правило, изыскания приводят исследователей к выводу об отнесении договоров о субсидировании к договорам пожертвования[39]. Так, указывается, что в связи с тем, что субсидия передается публичным субъектом для исполнения обязательств, лежащих непосредственно на юридических лицах, и сам публичный субъект ничего от такого предоставления не получает, то предоставление публичным субъектом субсидии не может рассматриваться и как сделанное с целью погасить и получить предоставление от другой стороны; названное предоставление совершается публичным субъектом в качестве безвозмездного предоставления[40].

На наш взгляд, признать субсидирование государственных (муниципальных) юридических лиц пожертвованием не представляется возможным. Бюджетные и автономные учреждения создаются и функционируют для выполнения различных функций государства (муниципальных образований) в области образования, здравоохранения, культуры и пр. Получается, что публично-правовые образования при помощи субсидии финансово обеспечивают публичные функции, которые при отсутствии таковых учреждений напрямую бы являлись расходами соответствующего бюджета. Государственным (муниципальным) унитарным предприятиям при помощи субсидии компенсируются затраты, вызванные принятыми публично-правовыми образованиями нормативными правовыми актами (недополучение дохода (в ряде случаев даже непокрытие прямых издержек, связанных с осуществлением деятельности) в связи с установлением пониженных тарифов, льгот для отдельных категорий социально-незащищенных слоев населения и т. п.). И тем более нельзя признать пожертвованием субсидию на осуществление капитальных вложений, поскольку в данном случае государство (муниципальное

образование) получает встречное представление - новое государственное (муниципальное) имущество.

Критика гражданско-правовой природы соглашений о предоставлении субсидий подчеркивает, что необходимо согласиться с теми авторами, которые рассматривают данное соглашение как публичный договор[41]. Согласимся, что среди признаков соглашения о предоставлении субсидии как публичного договора, прежде всего, необходимо выделить публичную цель и направленность на реализацию публичного интереса[42]. Кроме того, в соглашении в качестве одной из сторон участвует публичный субъект, наделенный властными полномочиями[43]. Также обращает на себя внимание, что, «несмотря на использование договорной формы, имеются основания усматривать превалирование в рассматриваемых отношениях публичных элементов, обусловленных не только нацеленностью на достижение публично значимого результата, но и использованием для регулирования отношений сторон преимущественно публично-правового инструментария»[44].

Более того, приходится констатировать, что в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации при субсидировании содержит механизмы защиты только интересов публично-правового образования (бюджета). Так, БК РФ установлено, что в случае нарушения условий субсидирования соответствующие средства подлежат возврату получившим их лицом. Кроме того, указана необходимость включения в договоры, подлежащие оплате за счет субсидий, условия о возможности изменения по соглашению сторон условий в случае уменьшения получателю бюджетных средств, предоставляющему субсидии, ранее доведенных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии. По-

лучатели субсидий в случае нецелевого использования бюджетных средств могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии со ст. 15.14. КОАП РФ.

Ответственность публично-правовых образований за нарушения условий субсидирования (нарушение сроков предоставления субсидии, недофинансирование и пр.) бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрена. В настоящее время, защитить свои интересы государственные (муниципальные) унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения могут только в судебном порядке. Причем, убытками признается сумма недофинансирования, которая может быть взыскана в пользу получателя субсидии только при наличии лимитов бюджетных обязательств у получателя бюджетных средств на предоставление субсидии[45].

Необходимо обратить внимание на то, что, несмотря на то, что в БК РФ не содержится указания на возможность применения к отношениям субсидирования норм гражданского законодательства, в целях защиты интересов получателей субсидий стала распространяться практика попыток взыскания в случае недофинансирования процентов за пользование чужими денежными средствами в соответствии со ст. 395 ГК РФ. Причем, в судебной практике этот вопрос разрешается неоднозначно. Ряд судов приходит к выводу о невозможности применения норм ГК РФ к данным отношениям[46]. Встречается и достаточно распространена противоположная позиция, когда суды, ссылаясь на ст. 309 ГК РФ о необходимости исполнения обязательств надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, применяют ст. 395 ГК РФ[47], что, на наш взгляд, не представляется корректным, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Соответственно, поскольку БК РФ не предусматривает такой возможности, применение норм ГК РФ является недопустимым.

На наш взгляд, учитывая публично-правовую природу отношений субсидирования, именно бюджетное законодательство Российской Федерации должно содержать нормы, предусматривающие как ответственность получателей субсидий, так и публично-правовых образований. Необходимо не забывать, что субсидия, являясь расходом соответствующего бюджета, представляет собой доход государственного (муниципального) унитарного предприятия, бюджетного, автономного учреждения. Его неполучение ставит под угрозу само существование юридического лица.

[1] Писарева Е. Г. Правовые основы финансирования расходов государственных учреждений в системе публичных расходов // Налоги. 2016. № 2. С. 28; Яговкина В. А. Дополнительные источники финансовых средств государственных и муниципальных учреждений // Финансовое право. 2014. № 11. С. 27.

[2] См., например, О государственной поддержке (грантах) театрам, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также независимым театральным коллективам: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 354 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18, ч. 5, ст. 2195; О государственной поддержке (грантах) музыкальным организациям, созданным субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также независимым музыкальным коллективам: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2014 г. № 823 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 35, ст. 4755.

[3] Например, О мерах государственной поддержки культуры и искусства Республики Бурятия: Постановление Правительства Республики Бурятия от 21 июня 2011 г. № 310 // Бурятия. 2011. 22 июня.

[4] Например, О проведении конкурса на соискание грантов Главы Республики Коми в области библиотечного, музейного дела и культурно-досуговой деятельности в сфере культуры и искусства: Приказ Министерства культуры, туризма и архивного дела Республики Коми от 23 сентября 2016 г. № 548-од // Документ официально не опубликован.

[5] Например, Об утверждении государственной программы Красноярского края «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства на территории края»: Постановление Правительства Красноярского края от 30 сентября 2013 г. № 505-п // Официальный интернетпортал правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru, 04.12.2013.

[6] Например, Об утверждении ведомственной целевой программы Иркутской области «Повышение эффективности образовательных систем, обеспечивающих современное качество общего образования» на 2014-2018 годы: Приказ министерства образования Иркутской области от 23 октября 2013 г. № 95-мпр // Областная. 2013. 16 декабря.

[7] Перцов Л. В. Бюджетное финансирование государственных и муниципальных учреждений: бюджетные, автономные, казенные // Руководитель бюджетной организации. 2011. № 3. С. 16.

[8] Курбатова С. С. Проблемы правовой природы договоров о субсидировании // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. С. 132.

[9] Кустова М. В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. № 3. С. 121.

[10] Энциклопедический словарь [электронный ресурс] http://dic.academic.ru/ (дата обращения 16.10.2016 г.).

[11] Баженова О. И. Контрактная система как инструмент пресечения практики явного субсидирования муниципальных предприятий // Право и экономика. 2014. № 2. С. 11.

[12] Об утверждении Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 13 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 3, ст. 282.

[13] Ильин А. В. Государственные учреждения и производство публичных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 50.

[14] Ильин А. В. Расходы бюджета в конституционном государстве: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2016. С. 71.

[15] Карандаев И. Ю. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 10.

[16] О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. № 640 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 28, ст. 4226.

[17] См., например, О совершенствовании порядка формирования государственного задания для государственных учреждений города Москвы: Постановление Правительства Москвы от 26 декабря 2012 г. № 836-1III // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 72, том 2; О Порядке формирования государственных заданий для государственных учреждений Санкт-Петербурга и порядке финансового обеспечения выполнения государственных заданий: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 января 2011 г. № 63 // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2011. № 4; О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении краевых государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания: Постановление Правительства Хабаровского края от 27 ноября 2015 г. № 414-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2015. № 11, ч. 1, т. 2; О реализации отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации: Постановление Правительства Иркутской области от 31 декабря 2010 г. № 348-пп // Областная. 2011. 26 января.

[18] Болтинова О. В., Мошкова Д. М. Правовое регулирование финансирования высшего образования в свете проводимой реформы // Lex russica. 2013. № 3. С. 264.

[19] О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. № 640 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 28, ст. 4226.

[20] Об утверждении Правил установления организациям, осуществляющим образовательную деятельность, контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 2015 г. № 285 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 14, ст. 2128.

[21] Об утверждении Порядка проведения конкурса по распределению контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета: Приказ Министерства образования и науки России от 1 апреля 2015 г. № 340 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.05.2015.

[22] Карандаев И. Ю. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 16.

[23] Карандаев И. Ю. Особенности бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в современных условиях // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1. С. 27.

[24] Кустова М. В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. № 3. С. 121.

[25] Мошкова Д. М. К вопросу о финансировании образования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 3. С. 266.

[26] Ильин А. В. Расходы бюджета в конституционном государстве: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2016. С. 78-81.

[27] Карандаев И. Ю. Особенности бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в современных условиях // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1. С. 28; Яговкина В. А. Дополнительные источники финансовых средств государственных и муниципальных учреждений // Финансовое право. 2014. № 11. С. 26.

[28] О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ: Письмо Министерства финансов России от 22 октября 2013 г. № 12-08-06/44036 // Документ официально не опубликован.

[29] Перцов Л. В. Бюджетное финансирование государственных и муниципальных учреждений: бюджетные, автономные, казенные // Руководитель бюджетной организации. 2011. № 3. С. 13.

[30] Карандаев И. Ю. Особенности бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации в современных условиях // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1. С. 28.

[31] Более того, зачастую сложно определиться с законностью того или иного требования подзаконного акта, поскольку БК РФ не устанавливает по сути никаких, даже рамочных, требований к этим актам. Исключение, пожалуй, составляют нормы п. 3 ст. 78 БК РФ, закрепляющим обязательные к закреплению в нормативных актах о субсидиях производителям товаров, работ, услуг вопросы.

[32] Курбатова С. С. Проблемы правовой природы договоров о субсидировании // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. С. 126; Курбатова С. С. К вопросу о бюджетном субсидировании производителей товаров (работ, услуг) // Арбитражные споры. 2013. № 4. С. 97.

[33] Ильин А. В. Государственные учреждения и производство публичных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 54.

[34] Ильин А. В. Предмет судебной деятельности и защита прав участников бюджетных правоотношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 17. (26 с.)

[35] Данные положения содержатся как в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», так и в Федеральном законе «Об автономных учреждениях».

[36] Об утверждении Порядка проведения конкурса по распределению контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета: Приказ Министерства образования и науки России от 1 апреля 2015 г. № 340 // Официальный интернет- портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.05.2015.

[37] О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

[38] Определение ВАС РФ от 14 апреля 2014 г. № ВАС-4112/14 по делу № А13-3455/2013 // [электронный ресурс] СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 18.10.2016 г.).

331

[39] Такое положение обоснованно критикуется в литературе. См., например, Кустова М. В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публичночастного партнерства // Закон. 2013. № 3. С. 124.

[40] Ильин А. В. Расходы бюджета в конституционном государстве: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2016. С. 72.

[41] Курбатова С. С. Проблемы правовой природы договоров о субсидировании // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. С. 126-132; Кустова М. В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. № 3. С. 119-125.

[42] Курбатова С. С. Проблемы правовой природы договоров о субсидировании // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. С. 128.

[43] Горлова Е. Н. Публичные договоры, их виды и роль в финансовом праве // Финансовое право. 2010. № 3. С. 15.

[44] Кустова М. В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. № 3. С. 122.

333

[45] См., например, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 февраля 2015 г. № Ф03-445/2015 по делу № А04-3050/2014; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 9 августа 2016 г. № Ф06-11353/2016 по делу № А72-16036/2015; Постановление Арбитражного суда СевероКавказского округа от 11 июля 2016 г. № Ф08-4426/2016 по делу № А32-38383/2015 // // [электронный ресурс] СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 18.10.2016 г.).

[46] Например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19 сентября 2013 г. по делу № А56- 48345/2012; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20 февраля 2016 г. № Ф03- 51/2016 по делу № А16-1047/2015; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 августа 2015 г. № Ф02-3984/2015 по делу № А78-10547/2014 // [электронный ресурс] СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 18.10.2016 г.)

[47] Например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26 декабря 2013 г. № Ф07-9256/2013 по делу № А42-188/2013; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 31 июля 2013 г. по делу № А46-29045/2012; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 октября 2015 г. № Ф01- 4118/2015 по делу № А82-11937/2012 // [электронный ресурс] СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 18.10.2016 г.).