Децентрализованные публичные фонды, находящиеся в частной собственности, более многообразны, чем децентрализованные публичные фонды, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности. Это и фонды государственных корпораций, и государственных компаний, и негосударственные пенсионные фонды, и все иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях. Многообразие таких публичных фондов, разнообразие выполняемых ими задач и функций в публичной сфере влечет за собой использование разных подходов к их формированию. В децентрализованные частные публичные фонды поступают разнообразные виды доходов. В то же время можно обозначить общие подходы к доходам таких фондов.

По общему правилу, при формировании децентрализованных публичных фондов, находящихся в частной собственности, используются добровольные доходы. В качестве таковых, как правило, выступают доходы от самостоятельной деятельности юридических лиц, в чьей собственности находятся такие фонды, и добровольные перечисления физических и юридических лиц. Такие юридические лица не находятся на бюджетном финансировании, поэтому они функционируют на основе самофинансирования своей деятельности, за счет доходов, получаемых от такой деятельности[1]. Вместе с тем, учитывая публичный характер деятельности, направленность ее на удовлетворение публичных интересов, их доходы могут формироваться за счет бюджетных субсидий, предоставляемых в соответствии со ст. 78.1 БК РФ[2]. В том числе, к таким субсидиям относятся бюджетные субсидии в ви-

де имущественного взноса в государственные корпорации и государственные

907

компании .

Нормативные правовые акты, регулирующие функционирование таких юридических лиц, содержат указание на добровольный характер доходов их фондов. Например, в соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» доходы Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» составляют доходы, получаемые от деятельности корпорации, субсидии из федерального бюджета, средств специальных резервных фондов корпорации, добровольных отчислений и пожертвований[3] [4].

Согласно ст. 5 Федерального закона «О банке развития» фонд Внешэкономбанка формируется за счет доходов, получаемых от деятельности Внешэкономбанка, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также за счет других законных поступлений.

Доходы государственной компании «Российские автомобильные дороги» состоят из доходов, полученных от использования имущества и осуществления деятельности государственной компании «Российские автомобильные дороги» (за исключением деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами), иных не запрещенных законом источников (п. 2 ст. 21 Федерального закона «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»)[5].

В случае использования при формировании децентрализованных публичных фондов, находящихся в частной собственности, только добровольных доходов, полагаем вполне адекватным публично-правовое регулирование

их деятельности только в части установления целевого направления расходования полученных этими децентрализованными публичными фондами доходов, а также регламентации финансового контроля за их деятельностью.

Публичный характер таких фондов предопределяет, что все поступающие в них доходы имеют целевой характер, поэтому законодательно закреплена обязанность использовать полученные доходы только на цели, ради достижения которых формируются указанные фонды. Так, согласно ст. 7.1., 7.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственные корпорации и государственные компании могут использовать имущество (включая доходы) только для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации (государственной компании).

Жилищным кодексом Российской Федерации предусмотрено целевое использование доходов, поступающих в фонд капитального ремонта. Согласно ст. 179 указанного кодекса средства, полученные от собственников помещений в многоквартирных домах, могут использоваться только для финансирования расходов на капитальный ремонт общего имущества в этих многоквартирных домах. Использование указанных средств на иные цели, в том числе на оплату административно-хозяйственных расходов регионального оператора, не допускается.

В соответствии со ст. 174 Жилищного кодекса Российской Федерации средства фонда капитального ремонта могут использоваться для оплаты услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, разработки проектной документации, оплаты услуг по строительному контролю, погашения кредитов, займов, полученных и использованных в целях оплаты указанных услуг, работ, а также для уплаты процентов за пользование такими кредитами, займами, оплаты расходов на получение гарантий и поручительств по таким кредитам, займам. При этом за счет средств фонда капитального ремонта в пределах суммы, сформированной исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, могут осуществляться финансирование только работ, предусмотренных ч. 1 ст. 166 Жилищного кодекса Российской Федерации, а именно, ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения; ремонт или замену лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонт лифтовых шахт; ремонт крыши; ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме; ремонт фасада; ремонт фундамента многоквартирного дома.

Более того, в ряде случаев предусмотрено обособление денежных средств, используемых в публичных целях, от иных доходов частных субъектов. Так, в соответствии с положениями ст. 33 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» фонд обязательного страхования вкладов обособляется от иного имущества агентства по страхованию вкладов, по фонду ведется обособленный учет. Согласно ст. 39 указанного закона денежные средства фонда обязательного страхования вкладов направляются, прежде всего, на финансирование выплат возмещения по вкладам и расходов, связанных с осуществлением функций по обязательному страхованию вкладов.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» для обеспечения своей платежеспособности по обязательствам перед участниками и перед застрахованными лицами негосударственными пенсионными фондами формируются пенсионные резервы и пенсионные накопления, на которые не может быть обращено взыскание по долгам негосударственного пенсионного фонда.

Кроме того, для обеспечения публичной направленности децентрализованных частных фондов должна быть закреплена достаточная система контроля и ответственности за нецелевое использование средств таких фондов, что вполне позволяет защитить публичные интересы, не вмешиваясь в частную деятельность частного лица. Так, обращает на себя внимание, что в ряде случаев такие частные фонды контролируются органами финансового контроля. Например, согласно ст. 3 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» контроль за деятельностью корпорации осуществляет Счетная Палата Российской Федерации. В случае получения субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с п. 3 ст. 78.1 БК РФ проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий будут осуществляться главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля.

Вместе с тем, все чаще при формировании децентрализованных публичных фондов, находящихся в частной собственности, стали использоваться обязателъные платежи, что влечет за собой необходимость более пристального внимания с финансово-правовых позиций.

В частности, фонд обязательного страхования вкладов формируется за счет страховых взносов, имеющих для кредитных организаций обязательный характер. Согласно ст. 35 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» страховые взносы подлежат уплате банком со дня внесения банка в реестр банков и до дня отзыва (аннулирования) лицензии Банка России или до дня исключения банка из реестра банков. При этом, ст. 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» закрепляется набор обязательных элементов страхового сбора: расчетный период, расчетная база, ставки страховых взносов, порядок исчисления расчетной базы, срок и порядок уплаты страхового взноса. Как отмечает Н. И. Землянская, уникальность страховых платежей состоит в их императивном характере и возможности выделения соответствующих элементов страховых взносов, что дает возможность их сравнения с бюджетными обязательными платежами[6].

Так, в соответствии со ст. 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» расчетным периодом является календарный квартал года. Расчетная база для исчисления страховых взносов определяется как средняя хронологическая за расчетный период ежедневных балансовых остатков на счетах по учету вкладов. По вкладам в иностранной валюте ежедневные балансовые остатки определяются в валюте Российской Федерации по официальному курсу, устанавливаемому Банком России ежедневно.

Базовая, дополнительная и повышенная дополнительная ставки страховых взносов устанавливаются советом директоров агентства и применяются к расчетной базе. При изменении ставок страховых взносов новые ставки страховых взносов вводятся не ранее 45 дней после принятия соответствующего решения. Базовая ставка страховых взносов устанавливается в едином для всех банков размере и уплачивается всеми банками. Дополнительная ставка страховых взносов устанавливается в едином для всех банков размере не более 50 процентов базовой ставки. Повышенная дополнительная ставка страховых взносов устанавливается в едином для всех банков размере не более 500 процентов базовой ставки.

Для целей установления банков, уплачивающих дополнительную ставку или повышенную дополнительную ставку страховых взносов, Банк России определяет базовый уровень доходности вкладов отдельно по вкладам, привлеченным в валюте Российской Федерации и иностранной валюте, путем расчета средней ставки из раскрываемых неограниченному кругу лиц максимальных процентных ставок по вкладам в банках, привлекших в совокупности две трети общего объема вкладов населения в банках Российской Федерации, в отношении вкладов, которые соответствуют условиям, определенным нормативным актом Банка России для целей расчета базового уровня доходности вкладов. Решение об установлении ставок страховых взносов опубликовывается в «Вестнике Банка России» и «Российской газете» не позднее чем в течение пяти дней со дня его принятия.

Порядок исчисления расчетной базы устанавливается Агентством по страхованию вкладов. В случае изменения порядка новый порядок исчисления расчетной базы подлежит применению со следующего расчетного периода. При этом новый порядок исчисления расчетной базы должен быть доведен до сведения банков не позднее 30 дней до начала нового расчетного периода.

Уплата страховых взносов производится не позднее последнего рабочего дня второго месяца квартала, следующего за расчетным периодом, путем перевода денежных средств на счет агентства в Банке России, на котором учитываются денежные средства фонда обязательного страхования вкладов. Обязанность по уплате страховых взносов считается исполненной банком с момента списания денежных средств с корреспондентского счета банка в Банке России. Уплата страховых взносов осуществляется в валюте Российской Федерации.

Вышеизложенное показывает, что взносы в фонд страхования вкладов имеют такие общие с налогами и сборами признаки как обязательность, безвозвратность, индивидуальная безвозмездность. В то же время, можно выделить и отличительные особенности - формирование за счет взносов фонда страхования вкладов, не являющегося бюджетным, поступление таких взносов в собственность частного лица, использование исключительно на цели возмещения по вкладам, установление обязанности только для тех банков, которые имеют право привлекать вклады физических лиц, а также взыскание неуплаченных сумм страховых взносов не в бесспорном, а судебном поряд- ке[7]. При этом, необходимо сделать вывод о несомненной публичноправовой природе страховых взносов[8].

Еще одним примером обязательного платежа, зачисляемого в частный фонд, являются взносы в фонд капитального ремонта. В соответствии с ч. 1 ст. 169 Жилищного кодекса Российской Федерации собственники помещений в многоквартирном доме обязаны уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. При этом, Жилищным кодексом Российской Федерации также закреплены обязательные элементы этого платежа (размер взноса, порядок и сроки уплаты).

Согласно ст. 156 Жилищного кодекса Российской Федерации минимальный размер взноса на капитальный ремонт устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, исходя из занимаемой общей площади помещения в многоквартирном доме, принадлежащего собственнику такого помещения, и может быть дифференцирован в зависимости от муниципального образования, в котором расположен многоквартирный дом, с учетом его типа и этажности, стоимости проведения капитального ремонта отдельных элементов строительных конструкций и инженерных систем многоквартирного дома, нормативных сроков их эффективной эксплуатации до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков), а также с учетом перечня работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме. При этом, собственники помещений в многоквартирном доме могут принять решение об установлении взноса на капитальный ремонт в размере, превышающем минимальный размер такого взноса.

Порядок и сроки уплаты взносов на капитальный ремонт установлены ст. 171 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой в случае формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора собственники помещений в многоквартирном доме уплачивают взносы на капитальный ремонт на основании платежных документов, представленных региональным оператором, в сроки, установленные для внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации. В случае формирования фонда капитального ремонта на специальном счете, взносы на капитальный ремонт уплачиваются на такой специальный счет в сроки, установленные для внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

Кроме того, ч 3 ст. 169 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт воз-

никает у собственников помещений в многоквартирном доме по истечении восьми календарных месяцев, начиная с месяца, следующего за месяцем, в котором была официально опубликована утвержденная региональная программа капитального ремонта, в которую включен этот многоквартирный дом.

Указанные взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме были предметом разбирательства Конституционного Суда Российской Федерации, который указал, что в системе действующего правового регулирования данные взносы представляют собой в формально юридическом смысле обязательные платежи собственников помещений в таких домах, предусмотренные Жилищным кодексом Российской Федерации в целях финансового обеспечения организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах для поддержания их в состоянии, соответствующем санитарным и техническим требованиям, тем самым обеспечивается фактически индивидуально возмездный характер данных взносов. Индивидуальная возмездность взносов, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации[9], связана с тем, что участники общей долевой собственности обязаны соразмерно со своей долей участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохранению, несение расходов по содержанию общего имущества в многоквартирном доме, включая расходы на капитальный ремонт, для каждого из собственников помещений в этом доме - не просто неотъемлемая часть бремени содержания принадлежащего ему имущества, но и обязанность, которая вытекает из факта участия в праве собственности на общее имущество и которую участник общей долевой собственности несет, в частности, перед другими ее участниками, чем обеспечивается сохранность как каждого конкретного помещения в многоквартирном доме, так и самого дома в целом.

Причем, такого рода взнос, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не может быть признан налогом или сбором, поскольку не обладает всеми характерными для данных видов платежей признаками. Они имеют иную правовую природу: будучи обязательной платой за организацию и проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, они не обладают характерным для платежей публичного характера признаком индивидуальной безвозмездности и предназначены для оплаты расходов на выполнение конкретных работ и оказание услуг по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества (включая отдельные элементы строительных конструкций и инженерных систем многоквартирного дома), в том числе по их восстановлению или замене в целях улучшения их эксплуатационных характеристик, и тем самым - для поддержания многоквартирного дома в состоянии, соответствующем санитарным и техническим требованиям, что отвечает прежде всего интересам собственников помещений в таком доме. Кроме того, взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, в отличие от налогов и сборов, не перечисляются в бюджет, а зачисляются - в зависимости от избранного собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта - либо на специальный счет в кредитной организации (банке), либо на счет регионального оператора, не могут использоваться в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований, а должны расходоваться исключительно на цели, связанные с организацией и проведением капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Полагаем, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 10-П вызывает большое количество вопросов. Несомненно, взносы на капитальный ремонт существенным образом отличаются от налогов и сборов (также как страховые взносы кредитных организаций в фонд страхования вкладов). Вместе с тем, как справедливо указал Конституционный Суд Российской Федерации, они являются обязательными платежами, что влечет за собой необходимость определения их места в системе существующих обязательных платежей, установления круга необходимых к установлению элементов, обеспечивающих соблюдение прав и законных интересов их плательщиков, однако, данный вопрос оставлен Конституционным Судом Российской Федерации открытым.

Кроме того, на наш взгляд, сложно согласиться с характеристикой взноса на капитальный ремонт многоквартирного дома как индивидуально возмездного платежа. Индивидуальная возмездность предполагает, что встречное предоставление осуществляется в пользу того лица, который внес соответствующий платеж[10]. При взимании взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме указанное условие не соблюдается вне зависимости от избранного способа накопления фонда капитального ремонта. Так, при накоплении фонда капитального ремонта на специальном счете в кредитной организации (банке) указанный фонд будет израсходован только на цели ремонта соответствующего многоквартирного дома. Однако, получатели благ в виде проведения работ по капитальному ремонту могут и не совпадать с плательщиками соответствующих взносов (например, в случае продажи квартиры до проведения планового капитального ремонта соответствующее благо будет предоставлено не тому лицу, которое вносило взносы, а новому собственнику квартиры). При накоплении такого фонда на счете регионального оператора не будет совпадения ни по объекту ремонта, ни по субъектному составу, поскольку многоквартирные дома будут ремонтироваться в соответствии с принятой на региональном уровне программой капитального ремонта многоквартирных домов за счет всех полученных от собственников за конкретный период взносов на капитальный ремонт многоквартирных домов.

Существует еще ряд платежей обязательного характера, зачисляемых в частные фонды. Среди таковых можно назвать следующие платежи.

Обязательный характер носит сбор средств для выплаты вознаграждения авторам, исполнителям, изготовителям фонограмм и аудиовизуальных произведений за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях[11]. Данный платеж уплачивается в фонд аккредитованной организации (организации по управлению авторскими и (или) смежными правами на коллективной основе, имеющей государственную аккредитацию на осуществление деятельности по осуществлению прав авторов, исполнителей и изготовителей фонограмм и аудиовизуальных произведений на получение вознаграждения).

При этом, Постановлением Правительства Российской Федерации «О вознаграждении за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях» закреплено, что размер средств для выплаты вознаграждения устанавливается в процентном отношении к цене реализации изготовителем оборудования и материальных носителей единицы соответствующего оборудования и материальных носителей. Определен порядок и сроки уплаты. Так, уплата средств для выплаты вознаграждения осуществляется изготовителями оборудования и материальных носителей по итогам каждого отчетного периода исходя из цены на реализованные оборудование и материальные носители, а также количества единиц реализованных оборудования и материальных носителей за истекший отчетный период в срок не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом. Расчет суммы средств для выплаты вознаграждения осуществляется изготовителем оборудования и материальных носителей самостоятельно. Сумма средств для выплаты вознаграждения, подлежащих уплате за отчетный период, рассчитывается посредством умножения размера средств для выплаты вознаграждения, установленного для соответствующих оборудования и материальных носителей, на цену реализации единицы оборудования и материальных носителей, а также на количество единиц реализованных оборудования и материальных носителей в течение отчетного периода.

Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации изготовитель оборудования и материальных носителей обязан не позднее 10-го числа месяца, следующего за истекшим отчетным периодом, представить в аккредитованную организацию отчет о реализации оборудования и материальных носителей по форме, установленной аккредитованной организацией.

Портовые сборы[12], подлежащие уплате администрации морских портов, хозяйствующему субъекту, осуществившей оказание соответствующих услуг в морском порту, также являются обязательными. Согласно ст. 19 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в морском порту могут устанавливаться такие портовые сборы, как корабельный, канальный, ледокольный, лоцманский, маячный, навигационный, причальный, экологический, транспортной безопасности акватории морского порта. При этом, в отношении ставок и порядка исчисления и уплаты данных сборов законом установлено только то, что ставки портовых сборов и правила их применения, включающие порядок применения понижающих коэффициентов к ставкам портовых сборов, взимаемых в отношении судов, используемых на морской линии, устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Обязательный характер имеют отчисления операторов связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, формируемый оператором универсального обслуживания, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования на территориях не менее чем две трети субъектов Российской Федерации[13]. Согласно ст. 60 Федерального закона «О связи» базой расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) являются доходы, полученные в течение квартала от оказания услуг связи абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования. Ставка обязательного отчисления (неналогового платежа) оператора сети связи общего пользования устанавливается в размере 1,2 процента. Размер обязательного отчисления (неналогового платежа) оператора сети связи общего пользования рассчитывается им самостоятельно как соответствующая ставке процентная доля доходов, определяемых в соответствии с настоящей статьей. Операторы сети связи общего пользования не позднее тридцати дней со дня окончания квартала, в котором получены доходы, обязаны осуществлять обязательные отчисления (неналоговые платежи) в резерв универсального обслуживания. В случае, если обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания не осуществлены в установленные сроки или осуществлены в неполном объеме, федеральный орган исполнительной власти в области связи вправе обратиться в суд с иском о взыскании обязательных отчислений (неналоговых платежей).

Отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационноопасные и ядерно-опасные производства и объекты, в фонд Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»[14] являются обязательными платежами. При этом, правила их исчисления регламентируются Постановлениями Правительства Российской Федерации[15].

Так, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 января 2002 г. «Об утверждении Правил отчисления предприятиями и организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты (атомные станции), средств для формирования резервов, предназначенных для обеспечения безопасности атомных станций на всех стадиях их жизненного цикла и развития» нормативы отчисления эксплуатирующими организациями средств для формирования резервов, предназначенных для обеспечения безопасности атомных станций на всех стадиях их жизненного цикла и развития, утверждаются Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», в том числе:

по резерву, предназначенному для финансирования затрат по обеспечению ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при эксплуатации атомных станций, содержанию и оснащению аварийноспасательных формирований, оплате их работ (услуг) по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, на основании программы мероприятий, подготовленной эксплуатирующей организацией в целях реализации программы деятельности Корпорации на долгосрочный период, в размере не выше 10 процентов выручки, полученной эксплуатирующей организацией от реализации товаров (работ, услуг), связанных с использованием атомной энергии;

по резерву, предназначенному для финансирования затрат по обеспечению физической защиты, учета и контроля ядерных материалов на атомных станциях, на основании программы мероприятий, подготовленной эксплуатирующей организацией в целях реализации программы деятельности Корпорации на долгосрочный период, в размере не выше 2 процентов выручки, полученной эксплуатирующей организацией от реализации товаров (работ, услуг), связанных с использованием атомной энергии;

по резерву, предназначенному для финансирования затрат по обеспечению развития атомных станций, на основании ежегодно утверждаемого Корпорацией по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой перечня объектов капитального строительства инвестиционной программы эксплуатирующей организации, финансируемых в очередном финансовом году в целях реализации программы деятельности Корпорации на долгосрочный период;

по резерву, предназначенному для финансирования затрат по обеспечению вывода из эксплуатации атомных станций и проведения научноисследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности выводимых из эксплуатации объектов, на основании программы мероприятий, подготовленной эксплуатирующей организацией в целях реализации программы деятельности Корпорации на долгосрочный период, в размере не выше 3,2 процента выручки, полученной эксплуатирующей организацией и атомными станциями от реализации товаров (работ, услуг), связанных с использованием атомной энергии;

по резерву, предназначенному для финансирования затрат по обеспечению захоронения радиоактивных отходов, на основании оценки расходов на захоронение радиоактивных отходов, рассчитываемых исходя из прогноза объемов радиоактивных отходов, передаваемых эксплуатирующей организацией национальному оператору по обращению с радиоактивными отходами для захоронения, утвержденного Корпорацией, а также исходя из тарифов на захоронение радиоактивных отходов, установленных федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на установление тарифов на захоронение радиоактивных отходов, в размере не выше 1,5 процента выручки, полученной эксплуатирующей организацией от реализации товаров (работ, услуг), связанных с использованием атомной энергии.

Подобное регулирование содержится в Постановлении Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2005 г. «Об утверждении Правил отчисления организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты (кроме атомных станций), средств для формирования резервов, предназначенных для обеспечения безопасности указанных производств и объектов на всех стадиях их жизненного цикла и развития».

Относятся к платежам обязательного характера и третейские сборы, уплачиваемые за рассмотрение дела в третейском суде (арбитраже) в третейский суд, рассматривающий дело[16].

Заметим, что вопрос о характере третейского (арбитражного) сбора в научной литературе решается по-разному. Ряд авторов, к суждению которых мы присоединяемся, признают обязательный характер третейского сбора[17].

Вместе с тем, высказывается суждение о его гражданско-правовом характере. Как правило, придерживающиеся данной точки зрения ученые делают вывод исходя из признания гражданско-правовой природы третейского соглашения (третейской оговорки). Так, указывается на то, что третейское соглашение является носящим доверительный и конфиденциальный характер договором, предметом которого является осуществление третейским судом деятельности по рассмотрению и разрешению спора, а встречным представлением является уплата третейского сбора[18]. А. Д. Корневым отмечается, что третейские суды являются альтернативным способом судебной защиты, и стороны добровольно выбирают такой метод разрешения спора и возлагают на себя обязательство по уплате третейского сбора[19].

Однако, стороны, заключая третейское соглашение, согласовывают лишь способ разрешения возникающих споров - применение арбитража (третейского разбирательства), в том числе, указывая конкретный третейский суд, на рассмотрение которого будет передан спор. Сумма третейского сбора, уплачиваемого за рассмотрение спора, будет определяться не соглашением сторон, а правилами постоянно действующего арбитражного учреждения.

Причем, согласно ч. 4 ст. 45 Федерального закона «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» правилами постоянно действующего арбитражного учреждения должен устанавливаться фиксированный размер любых видов арбитражных сборов. Обращает на себя внимание и то, что размер третейского сбора определяется не применительно каждому рассматриваемому спору в зависимости от соглашения сторон, а в зависимости от категории рассматриваемого требования (имущественного или неимущественного), а также от цены иска, что подтверждается действующими регламентами постоянно действующих третейских судов[20]. Более того, неуплата третейского сбора до подачи искового заявления в третейский суд является основанием для отказа в принятии иска к рассмотрению. Применение при расчете и уплате третейского сбора правил, аналогичных правилам исчисления и уплаты государственной пошлины, на наш взгляд, подчеркивает обязательный характер данного платежа.

Появление этих и подобных им обязательных платежей, зачисляемых не в бюджеты, а в частные денежные фонды, нуждается как в теоретическом осмыслении, так и законодательном закреплении. Поскольку такие платежи существуют, их необходимо упорядочить, выявить общие черты, что должно повлечь за собой развитие правового регулирования[21]. Вместе с тем, в настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствуют какие-либо минимальные требования к условиям установления и взимания такого рода платежей. Нормативные правовые акты, устанавливающие такого рода платежи разрозненны. Причем, такого рода платежи, как видно из вышеизложенного, устанавливаются как законами, так и подзаконными актами. Различается и содержание таких актов в части установления ставок таких платежей, порядка и срока их уплаты и иных элементов.

Наличие формулы «обязательный в силу закона платеж» является основанием характеристики такого платежа с финансово-правовых позиций. Отметим, что в финансово-правовой науке обязательные платежи, не являющиеся налогами и сборами и не зачисляемые в бюджетную систему, получили наименование «парафискалитетов», «парафискальных платежей» или «парафискальных сборов»[22]. Несмотря на то, что в российском праве данное понятие не получило законодательного закрепления[23], оно употребляется в актах Конституционного Суда Российской Федерации[24]. Причем, необходимо отметить, что употребляемый термин не раскрывается (так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 г. № 15-П содержится только указание на то, что «обязательные платежи приобретали характер парафискалитета»[25]).

Используется термин «парафискальный» и в судебной практике. Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа указал, что «в законодательстве Российской Федерации в настоящий момент отсутствует в чистом виде как понятие парафискального сбора, т.е. платежей, обладающих внешними признаками налога, но не аккумулируемых в бюджете, а перечисляемых в пользу юридических лиц публичного или частного права, так и собственный, автономный правовой режим их регулирования»[26]. Федеральный арбитражный суд Центрального округа отчисления от стоимости израсходованных предприятиями топливно-энергетических ресурсов, закладываемые в качестве инвестиционных составляющих энергосбережения в тарифы, отнес к парафискальным платежам[27].

На наличие в системе обязательных платежей парафискальных сборов указывает Счетная палата Российской Федерации, которой в представлении результатам экспертно-аналитического мероприятия указано, что наряду с налогами и неналоговыми платежами с хозяйствующих субъектов взимаются и парафискальные сборы, в том числе портовые и третейские сборы, компенсационные выплаты за пролет над территорией Российской Федерации и другие. Доходы от парафискальных сборов не поступают в бюджетную систему страны, а являются доходами отдельных организаций или даже физических лиц. В связи с этим, Счетная Палата Российской Федерации предложила проанализировать практику взимания и администрирования парафискальных сборов и порядок их использования, а также проработать возможность включения доходов от парафискальных сборов в бюджетную систему страны[28].

Сложилась ситуация, когда понятие парафискального платежа применяется на практике, не будучи законодательно закрепленным и достаточно разработанным в научной доктрине, что влечет за собой шлейф проблем, более того, «не ясен вопрос о правовых последствиях квалификации платежа как парафискального для порядка его установления и взимания»[29].

Для более четкого определения того, что представляет собой парафис- калитет обратимся к научным воззрениям. Парафискалитеты как финансовоправовая категория признаются и изучаются в иностранных государствах (например, во Франции, в Германии), поэтому исследование начнем с позиций французского ученого П. М. Годме, на воззрения которого опираются российские ученые при анализе проблем парафискальных сборов.

П. М. Г одме такие платежи определял как сборы, установленные в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся государством, местными органами, их административными учреждениями. П. М. Годме проводил отличия пара- фискалитетов от поступающих в бюджет платежей по трем признакам: установление в экономических и социальных интересах, тогда как налог может быть использован для финансирования любого расхода, представляющего общий интерес; взыскание в пользу юридического лица публичного или частного права, не являющегося государством, местным органом или их административным учреждением; для установления парафискалитета нет необходимости в законе. В то же время им указывалось на имеющиеся сходства, в частности, наличие тех же технических проблем, что и у фискальных обязательных платежей (проблем исчисления и взыскания соответствующих сумм), сходства в юридическом режиме (планирование поступлений, контроль, применение единых приемов взимания и взыскания)[30].

Подобным образом парафискальные платежи характеризуются и российскими учеными.

Так, С. Г. Пепеляевым указывается, что парафискалитеты «взыскиваются, например, в пользу различных технических и профессиональных организаций, коммерческих и социальных предприятий ... на основе принужде- ния»[31].

По мнению А. Ю. Долговой «парафискалитет - денежный вклад, односторонне налагаемый законом или подзаконным нормативным актом, уплачиваемый юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным органом, аккумулируемый вне бюджета, парафискалитет служит для финансирования государственных расходов»[32].

Л. В. Ромащенко определяет «парафискальные платежи как обязательные платежи, взимаемые на основании требования публичной власти для покрытия расходов на выполнение делегированных публичных функций и зачисляемые напрямую в пользу лиц, осуществляющих эти функции, а не в бюджет или иные централизованные публичные фонды; способ финансирования деятельности, осуществляемой третьими лицами по поручению публичной власти в децентрализованном порядке[33].

А. А. Гусейновой отмечается, что все парафискалитеты имеют общие признаки, они представляют платеж в денежной форме, устанавливаемый государством, зачисляемый не в бюджет, а в фонд юридического лица, в отличие от налогов и сборов имеют целевую направленность и преследуют особый экономический или социальный интерес[34].

И. В. Федоров (Дементьев) указывает на возмездный, компенсационный характер парафискальных сборов (их уплачивают субъекты предпринимательской деятельности, заинтересованные, в силу характера их деятельности в развитии определенного сегмента экономики)[35].

А. А. Ситник к характерным чертам парафискалитетов относит то, что они вводятся на основании нормативного правового акта подзаконного уровня; не являются доходом бюджета; вводятся в интересах хозяйствующего субъекта или публичного субъекта (преследуют цель получения дополнительной финансовой выгоды); уплата обеспечивается силой принуждения не только публичного, но и частного субъекта[36].

А. Д. Корневым под парафискалитетом понимается «обязательный платеж, устанавливаемый публичной властью для целевого финансирования деятельности лиц, осуществляющих публичные функции и не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, зачисляемый в обособленный фонд, не участвующий в финансировании общих расходов бюджета», который характеризуется такими признаками как обязательностью платежа, поступлением средств от его уплаты в обособленный от бюджета фонд, а также целевым характером[37].

Приведенные мнения показывают, что научное сообщество в целом едино в характеристике парафискального платежа как обязательного платежа вне рамок бюджетной системы Российской Федерации. Выделяемый при этом признак целевого характера платежа в целом соответствует назначению децентрализованного публичного фонда на достижение поставленных перед ним целей публичного характера и законодательному закреплению в связи с этим целевого направления расходования средств указанного фонда.

В то же время, признание наличия сходства парафискалитетов с налогами и сборами с незначительными различиями приводит к различным суждениям относительно соотношения бюджетных и внебюджетных обязательных платежей. Так, А. А. Гусейновой указывается, что парафискалитеты представляют собой «совершенно уникальный платеж, являющийся специфичным источником формирования публичных финансов»[38].

По мнению некоторых авторов, парафискалитеты по своей природе представляют собой налоги и сборы. Так, В. М. Зарипов считает, что парафискальный платеж по своей правовой природе - особый вид налога или сбора, поскольку экономическое основание его установления - необходимость финансирования конкретных публичных функций[39].

Л. В. Ромащенко подчеркивает единый публично-правовой характер парафискальных и фискальных платежей (взимание платежа по требованию публичной власти, публичная цель платежа - финансирование выполнения публичных функций, монопольность построения денежного фонда, в который зачисляется платеж). По ее мнению, зачисление платежа в бюджет государства (или иного публично-правового образования) не должно рассматриваться в качестве конститутивного признака налога или сбора, так как вторично в отношении цели платежа - цели финансирования деятельности государства, независимо от того, выполняется ли эта деятельность непосредственно государственными органами или опосредованно по поручению государства организациями, в пользу которых зачисляется платеж. Как следствие, парафискальные платежи не могут быть признаны особым видом обязательных платежей, а по своей правовой природе должны признаваться налогами либо сборами (пошлинами), зачисляемыми не в централизованные публичные фонды[40].

По мнению Е. Л. Васяниной парафискальные платежи обладают «конституционно значимыми признаками сборов, обязанность по уплате которых закреплена ст. 57 Конституции Российской Федерации»[41].

По нашему мнению, несмотря на признаваемые сходства парафискали- тетов с налогами и сборами (обязательность, установление в одностороннем порядке, применение мер принуждения и т. п.), парафискальные платежи имеют отличия от бюджетных платежей, причем не столько зачислением в фонды вне рамок бюджетной системы. Необходимо обратить внимание на то, что за счет парафискалитетов финансируются не государственные (муниципальные), а иные публичные интересы.

Несомненно, как и налоги и сборы, так и парафискальные платежи имеют публичное предназначение. Однако, налоги и сборы взимаются для финансового обеспечения деятельности государства (муниципальных образований)[42], что подчеркивается в легальных определениях налога и сбора. Так, в соответствии со ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности.

Парафискалитеты не обладают таким признаком. Цель их взимания - удовлетворение различных публичных экономических и социальных интересов, не относящихся к государственным (муниципальным). Как уже нами указывалось[43], публичные интересы не сводятся к государственным (муниципальным). Указанное сущностное отличие парафискальных платежей, по нашему мнению, не позволяет относить их к налогам и сборам, а свидетельствует об их самостоятельности в качестве вида обязательного публичного платежа.

Весьма оригинально парафискальные платежи понимаются Е. Л. Вася- ниной. Так, ею выделяются такие специфические признаки парафискалите- тов как: 1) это платежи, обладающие конституционно значимыми признаками сборов, обязанность по уплате которых закреплена ст. 57 Конституции; 2) это платежи, обязанность по уплате которых связана со спецификой предпринимательской деятельности субъектов; 3) целью взимания парафискальных сборов является защита прав и интересов определенной группы субъектов; 4) парафискальные сборы поступают в специальные фонды, что позволило автору выделить три группы парафискальных сборов 1) парафискальные сборы, уплачиваемые субъектами, в сфере оказания определенных услуг, 2) отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, 3) третейские сборы - сборы, уплачиваемые за рассмотрение дел в судах, которые не входят в судебную систему Российской Федерации[44]. При этом, в дальнейшем под парафискалитета- ми она предлагает понимать абстрактную юридическую конструкцию, трансформирующуюся при наличии юридических фактов, установленных законом в обязанность субъекта предпринимательской деятельности по формированию целевых бюджетных (внебюджетных) фондов либо иных уполномоченных публичных фондов в целях развития определенного сегмента экономики и (или) финансирования мер по защите прав и интересов определенной категории субъектов[45]. В связи с чем, не вполне понятно, каким образом данным автором разграничиваются бюджетные и парафискальные платежи, а, кроме того, возникает вопрос о допустимости употребления к зачисляемым в бюджетные фонды термина «парафискальный».

Обращает на себя внимание, что в настоящее время подвергаются исследованию только общие характеристики парафискальных платежей и их сходства и отличия от обязательных платежей, зачисляемых в бюджет. Несомненно, выявление общих признаков парафискалитетов, проведение их систематизации и классификации является важным для теоретического осмысления данного вопроса, позволяющим выработать концепцию правового регулирования парафискалитетов.

Вместе с тем, многие проблемные вопросы парафискальных платежей до сих пор остаются неисследованными (в частности, допустимы ли вообще обязательные платежи за пределами бюджетной системы, если да, то каким критериям они должны соответствовать, а также какие требования должны предъявляться к устанавливающим их нормативным правовым актам). Так, открытым остается вопрос о допустимости обязательных платежей, зачисляемых не в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Ведь, общепризнанно, что взимание обязательных платежей принудительного характера является прерогативой государства (муниципального образования)[46].

Прежде всего, возникает вопрос: всегда ли парафискалитет - «благо»? Так, А. Ю. Долгова, выделяет такие положительные стороны парафискальных сборов как «снятие нагрузки с бюджета при выполнении целевых задач, профилактика «административного провала», децентрализация публичных функций, снижение транзакционных издержек, улучшение разделения труда, возможность специализации, возможность внезаконодательного расширения финансовой нагрузки плательщиков и одновременно снижение налоговой нагрузки, оптимальное претворение принципа эквивалентности, а также улучшение согласования между предложением и спросом и повышение общественных организационных способностей»[47].

На наш взгляд, многие из выявленных характеристик являются более чем спорными. Прежде всего, вызывает возражения рассмотрение как достоинства парафискалитета возможности вне законодательного расширения финансовой нагрузки плательщиков. Ведь именно только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить плательщику достаточный уровень защиты. Полагаем, что правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации о том, что при установлении существенных элементов налога или сбора исполнительной властью принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке[48], может быть распространен и на парафискальные платежи. При этом, непонятно зачем говорить о снижении налоговой

нагрузки как о положительном моменте, если происходит увеличение финансовой нагрузки на плательщика в целом. И если законодательство Российской Федерации о налогах и сборах содержит механизмы защиты прав и законных интересов налогоплательщиков (плательщиков сборов), то акты, устанавливающие парафискальные сборы, подобных механизмов в настоящее время не содержат.

Получаемые выгоды от децентрализации публичных функций могут быть сведены на нет трудностями в администрировании парафискальных платежей. Ярким примером служат взносы на капитальный ремонт многоквартирного дома. Региональный оператор (фонд капитального ремонта субъекта Российской Федерации) средства, полученные от собственников помещений в многоквартирных домах, не может использовать на иные цели, кроме как на финансирование расходов на капитальный ремонт общего имущества в этих многоквартирных домах. Вместе с тем, являясь юридическим лицом, оператор несет расходы, связанные с осуществлением деятельности, не имея при этом дополнительных источников доходов. Возникает проблема финансирования не только расходов на оплату своих административно - хозяйственных расходов, но и расходов, связанных с администрированием платежей (в том числе, за свой счет оператор осуществляет направление квитанций об оплате, могут возникнуть судебные расходы при взыскании неуплаченных в срок сумм). Обеспечить самофинансирование региональный оператор не может, он создается в форме некоммерческой организации - фонда, и, как правило, не имеет права осуществлять предпринимательскую деятельность. Получается, что расходы, связанные с деятельностью фонда, в том числе на администрирование взносов на капитальный ремонт, перекладываются на региональный бюджет (фонду выделяется на эти цели субсидия), то есть не только не происходит снятие нагрузки с бюджета при выполнении целевых задач, но и появляются дополнительные расходы регионального бюджета на администрирование парафискального платежа, являющегося доходом децентрализованного частного фонда капитального ремонта.

Не случайно, за рубежом парафискалитеты давно подвергаются жесткой и справедливой критике, поскольку «будучи по существу одной из форм налоговых изъятий, не находят отражения в доходах бюджета и их расходование не подвергается должному контролю со стороны публичных властей»[49]. Кроме того, указывается на то, что парафискальные сборы должны носить временный характер и упраздняться, когда государство разработает иные, в т. ч. налогово-бюджетные механизмы регулирования[50].

Российскими учеными также обращается внимание на то, что установление и взимание парафискальных платежей сопряжено с правовыми проблемами, возникающими в связи с их зачислением не в централизованные фонды государства и иных публично-правовых образований, среди которых называются отступление от принципов бюджетного законодательства, а именно от принципа общего (совокупного) покрытия расходов и от принципа полноты бюджета, отступление от принципов и требований налогового законодательства, относящихся к установлению и взиманию налогов и сборов, прежде всего, возможное отступление от принципа установления налоговых платежей законом, а также возможное нарушение принципа равного налогового бремени при взимании платежей с группы лиц, а также риск отсутствия либо недостаточности финансового контроля по сравнению с взиманием налогов и сборов в бюджет[51].

В связи с этим, возникает противоположный вопрос: поскольку парафискальные платежи вызывают множество проблем, не стоит ли отказаться от возможности их существования и инкорпорировать все подобные платежи в бюджетные доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации? Полагаем, что полное отрицание парафискалитетов не представляется целесообразным, поскольку в ряде случаев централизация подобного рода платежей будет нарушать баланс публичных и частных интересов. В качестве примера можно привести третейские сборы. Третейский сбор, как и государственная пошлина, представляет собой сбор, взимаемый с лиц при обращении в третейский суд за рассмотрением спора, цель взимания которого состоит в покрытии издержек третейского суда на проведение арбитража (третейского разбирательства). Если зачисление в бюджет государственной пошлины за рассмотрение судебного спора оправданно, суды финансируются за счет бюджетных средств, то зачисление в бюджет сумм третейских сборов будет нарушать установленный ст. 18 Федерального закона «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» принцип независимости арбитров, а также повлечет за собой транзакционные издержки, связанные с перечислением суммы третейского сбора на счет конкретного третейского суда, разрешающего спор по существу. Подобные рассуждения справедливы и в отношении страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов.

Полагаем, что вопрос о допустимости парафискалитетов должен решаться дифференцированно на основе выработанных критериев их допустимости. В качестве примера приведем критерии допустимости парафискальных платежей, выработанные Федеральным конституционным судом Г ерма- нии. К таковым данным судебным ведомством отнесены:

особая цель взимания, выходящая за пределы простого привлечения средств на общие потребности публично-правового основания;

однородность группы плательщиков, отличающихся общими характеристиками и наличием общих интересов, более того такая группа должна быть создана не исключительно с целью взимания платежей;

ответственность группы за финансируемую задачу;

групповая полезность (расходы доходов от платежей в интересах всей группы);

- требование об отражении платежей в приложении к бюджету с указанием их состояния и развития по видам и объему, а также соотношения с налогами[52].

По нашему мнению, подобные критерии допустимости парафискалите- тов должны быть выработаны и в Российской Федерации. В литературе высказывается мнение, что в качестве таковых могут быть использованы: однородность группы плательщиков, четко и объективно отличающейся наличием общих интересов либо общими особенностями деятельности; нахождение финансируемой задачи в сфере ответственности группы[53].

Законодательное регулирование установления и взимания парафискальных платежей нуждается в серьезном реформировании, в том числе, в целях защиты прав плательщиков и соблюдения баланса публичных и частных интересов в нормативных актах должны содержаться определенные правовые принципы и требования ко всем парафискальным платежам без исключения.

Прежде всего, отметим, что необходимо закрепить, что парафискалите- ты могут устанавливаться только законом[54]. Наша точка зрения основывается на буквальном толковании ст. 57 Конституции Российской Федерации, обязывающей каждого платить законно установленные налоги и сборы. По нашему глубокому убеждению, употребленное Конституцией Российской Федерации словосочетание «налоги и сборы» является собирательным для всех обязательных платежей, как бюджетных, так и парафискальных, вне зависимости от того, каким законодательством они регулируются.

При этом, исходя из принципа определенности, применимого к любому обязательному платежу, необходимо учитывать, что законно установленными платежи могут считаться только при закреплении в законе их существенных элементов. Полагаем, сформулированный А. Смитом принцип опреде-

ленности налогообложения[55] применим ко всем обязательным платежам. Любой обязательный платеж должен быть точно определен, а не произволен; срок уплаты, способ платежа, сумма платежа - все это должно быть ясно и определенно для плательщика. Также, считаем возможным распространить на парафискальные платежи правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о наличии обязательных элементов у сборов, не включенных в состав системы налогов и сборов[56]. По справедливому выражению А. В. Демина принцип определенности выступает универсальной гарантией публичных и частных интересов, с одной стороны, ограничивая дискретные полномочия государственных (муниципальных) органов, с другой стороны, препятствуя совершению правонарушений частными лицами[57]. По нашему мнению, правило о том, что как и при установлении налогов и сборов, поступающих в бюджеты, при установлении парафискалитетов в законе должны быть определены существенные элементы парафискального платежа нуждается в законодательном закреплении, поскольку это позволит установить одинаковый круг гарантий плательщиков всех обязательных платежей.