Основы конституционного строя, выступая в качестве сущностных политико-правовых и нравственных установок, основополагающих идей, предопределяют особенности регулируемой и охраняемой государством организации общества, обусловливают базисные черты конституционного строя, включая характер отношений государственной власти, формы правления, государственного устройства, политического режима, определяют общие принципы правовой регламентации отношений в политической, социальной, экономической и духовной подсистемах общества, обеспечивая их взаимодействие'[1].

Каждая из них является выражением концепции построения охраняемых государством общественных отношений. И в этом смысле основы конституционного строя предстают как: «1) базовые ценности, на которые ориентируется общественное развитие; 2) основные принципы, выступающие в качестве руководящих начал более конкретных элементов конституционного строя и отрасли государственного (конституционного) права; 3) конституционноправовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение»[2].

Именно такой подход создает условия для формирования системных представлений о конституционных основах энергетической безопасности. Нормативной предпосылкой для этого является характеристика России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, служащая ориентиром для понимания сущности основ конституционного строя.

Конкретизация заложенных в Конституции РФ идей начинается с закрепления в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, а также обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). В контексте энергетической безопасности это означает признание прав человека и гражданина, с одной стороны, на надежный доступ к достаточной по объему и приемлемой по цене энергии, с другой — на защиту от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, которые могут привести к прекращению или существенному ограничению предоставления топливно-энергетических услуг, а также от неправомерных действий должностных и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений, являющихся техногенными и природными источниками опасности[3].

Все это призвано способствовать решению задачи повышения уровня и качества жизни населения, предусмотренной Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[4] и вытекающей из конституционного положения о том, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).

Действительно, несмотря на достаточно большой объем собственных энергетических ресурсов, в Российской Федерации проблема доступа к ним остается весьма актуальной. Так, хотя по объему потребления газа Россия опережает многие зарубежные страны, за исключением Канады, ее отличает крайне неравномерный уровень газификации: в то время как в Северо -Кавказском и Приволжском федеральных округах он иногда превышает 80 %, газификация населенных пунктов на Дальнем Востоке практически не ведется и в ряде субъектов Федерации газа нет совсем[5]. Данный острый вопрос с течением времени находит свое разрешение, постепенно преодолеваются трудности, связанные с географическими, климатическими, историческими и иными условиями, свойственными России.

Свое практическое воплощение право на надежный доступ к достаточной по объему энергии находит в программах электрификации и газификации. Первым проектом масштабной электрификации России стал План ГОЭЛРО, концепция, программа и конкретные характеристики которого восходят к уровню и обстоятельствам развития и энергетики России и вообще всей ее

л

промышленности на рубеже XIX-XX веков . Подобные программы, однако, не решают проблемы электрификации удаленных населенных пунктов, число которых исчисляется тысячами. В большинстве случаев соответствующие проекты реализуются за счет средств региональных бюджетов и предусматривают развитие так называемой малой генерации за счет местного топлива (торфа, отходов лесопереработки, местного природного газа), а также возобновляемых источников энергии (гидроэнергетики, солнечных и ветровых станций,

-5

биотоплива и иных) . К сожалению, это направление не получило должного развития на уровне федерального законодательства, хотя реализация таких проектов способна существенно повысить уровень энергетической безопасности территорий.

В части газоснабжения работа по формированию и утверждению ежегодных программ газификации по субъектам Российской Федерации на основе системного подхода к выбору об ектов для строительства была организована в 2001 г.. В 2003 г. правление «Газпрома России» утвердило концепцию участия компании в газификации регионов РФ, которая была скорректирована в 2009 г. и послужила основой для разработки конкретных программ, организационных мероприятий и нормативных документов, регламентирующих участие «Газпрома» в газификации. Так, 26 января 2012 г. была утверждена Программа газификации Российской Федерации, охватившая 69 субъектов Федерации, правительства которых для ее эффективной реализации заключают с ОАО «Газпром» соглашения о сотрудничестве и договоры о газификации. В соответствии с ними компания финансирует строительство межпоселковых газопроводов, т. е. доведение газа до населенных пунктов, а региональные власти отвечают за прокладку уличных сетей и подготовку потребителей к приему газа[6]. Предполагается, что ее реализация должна обеспечить к 2020 г. газификацию до 85 % территории страны.

Отдельной проблемой является стоимость доступа к энергоресурсам, которая включается в себя плату не только за фактически потребленную тепло- и электроэнергию, но и за технологическое присоединение к соответствующим сетям, затраты на которое весьма значительны. В настоящее время в целях повышения доступности энергетической инфраструктуры для граждан установлены льготы при оплате технологического присоединения к электрическим[7] и газораспределительным сетям[8].

Однако это право может быть реализовано при условии, что расстояние от границ участка заявителя до объектов электросетевого хозяйства на уровне напряжения до 20 кВ включительно необходимого заявителю класса напряжения сетевой организации, в которую подана заявка, составляет не более 300 м в городах и поселках городского типа и не более 500 м в сельской местности, а в случае присоединения к газораспределительным сетям расстояние до сети газораспределения составляет не более 200 м и сами мероприятия предполагают строительство только газопроводов-вводов (без устройства пунктов редуцирования газа) в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой газоснабжения территории поселения (при ее наличии).

Проблема достаточности энергоресурсов как важнейшего компонента энергобезопасности тесно связна с решением вопросов энергосбережения и повышения энергоэффективности, поскольку Россия занимает второе место по об ему потребления природного газа, пятое по об ему потребления нефти и нефтепродуктов, угля и электроэнергии, но не входит в десятку лидеров, осваивающих возобновляемые источники энергии[9] [10]. С этой целью был принят Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , который, в отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении», носившего преимущественно декларативный характер, обеспечивает создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Г осударство уделяет значительное внимание защите населения от существующих угроз энергобезопасности. Действующим законодательством предусмотрены различные организационные и правовые меры, направленные на их предотвращение, а также на ликвидацию возможных негативных последствий, среди которых: разработка паспорта безопасности объектов топливноэнергетического комплекса (деклараций безопасности гидротехнических сооружений); экспертиза их проектной документации; создание и обеспечение эффективности системы их физической защиты, защиты информации и информационно-телекоммуникационных сетей; закрепление требований к персоналу, обеспечивающему безопасность указанных объектов; страхование ответственности за причинение вреда; реализация федерального государственного надзора в области обеспечения безопасности данных объектов и т. п.[11] [12]

Значимость проблем обеспечения энергетической безопасности делает весьма актуальной реализацию принципа народовластия, поскольку поднимает вопрос о связанных с ней формах волеиз явления народа и пределах его реализации. Как следует из ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Особый интерес при этом представляет референдум как высшее непосредственное выражение власти населения, проживающего на соответствующей территории. При этом нельзя не отметить возникающую на практике коллизию интересов граждан, проживающих на территории того или иного суб екта, и существующей системы управления находящимися в федеральной собственности ядерными установками. С одной стороны, из анализа

5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ

Л

«О референдуме Российской Федерации» следует, что рассматриваемые вопросы, прежде всего связанные с размещением объектов ТЭК, не относятся к числу тех, которые не могут выноситься на референдум, чем и воспользовались жители некоторых регионов. В частности, по результатам референдума, проведенного 8 декабря 1996 г., в 1997 г. было прекращено строительство Костромской АЭС, а Министерство РФ по атомной энергии и эксплуатирующая организация, концерн «Росэнергоатом», приступили к ликвидации Дирекции строящейся Костромской АЭС[13] [14].

Позднее сформировалась принципиально иная позиция. Так, Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по жалобе на постановление избирательной комиссии Ростовской области об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума по вопросам строительства Ростовской атомной электростанции по их кассационной жалобе на решение Ростовского областного суда от 21 декабря 1999 г., указал на невозможность вынесения на референдум подобных вопросов, т. к.они в случае их обсуждения могли бы свидетельствовать о противопоставлении воли и намерений населения субъекта Федерации воле федерального законодателя, который, как предполагается, выражает волю всего многонационального народа России2.

Несмотря на сложившиеся подходы к возможности прямого волеизъявления народа по вопросам энергобезопасности, нельзя не учитывать, что народ является носителем суверенитета, распространяющимся на всю территорию Российской Федерации, и единственным источником власти в стране[15]. При этом необходимость обеспечения верховенства, независимости и самостоятельности государственной власти в сфере использования энергоресурсов требует повышенного внимания к обеспечению энергетического суверенитета, который нередко составляет основу национальной конкурентоспособности в политической и экономической сферах. Следует согласиться с позицией Н. Б. Пастуховой, что, несмотря на присутствующее в науке скептическое отношение к понятию энергетического суверенитета, которое, по мнению ряда авторов, имеет мало общего с объективным наполнением понятия «суверенитет», оно постепенно завоевывает все более прочные позиции, отражая складывающуюся политическую и правовую реальность[16].

Для России как экспортера энергоресурсов энергетический суверенитет означает право самостоятельного выбора энергетической стратегии и распоряжения своими энергоресурсами. Такой суверенитет, отмечает

Н. Береза, «обеспечивается национальным контролем над методами добычи энергоресурсов, обладанием передовыми технологиями добычи,

конкурентоспособностью на мировых рынках, транзитной независимостью или диверсификацией транзитных путей»[17].

В его структуре можно выделить две составляющие: внутренний и внешний суверенитет. Первый, выражая верховенство и полноту государственной власти по отношению ко всем другим элементам политической системы, монопольное право на законодательство, управление и юрисдикцию на всей территории страны, означает, что вопросы использования энергоресурсов решаются государством самостоятельно на основе единообразных подходов к обеспечению энергобезопасности. При этом нельзя не учитывать, что, как справедливо отмечается в литературе, «государственный суверенитет, рассматриваемый через призму федеративного устройства как результат согласованного взаимного перераспределения полномочий между центром и субъектами Федерации, требует особенно внимательного изучения»[18], в том числе с позиции возможности развития и правомерности реализации принципа энергонезависимости отдельных регионов. Так, на проектной сессии «Развитие электроэнергетики: стратегические альтернативы» в рамках площадки по разработке «Стратегии-2030» обсуждался вопрос об энергонезависимости Республики Татарстан, которая может быть обеспечена созданием внутренней генерации[19] [20].

Очевидно, что технически данная задача в целом ряде субъектов Федерации с учетом их ресурсного потенциала вполне достижима, хотя и затратна. Однако правомерность подобного решения вызывает сомнение именно с точки зрения энергетической безопасности, поскольку может привести к нарушению целостности энергетической инфраструктуры, где ее существование исходя из технологических особенностей объективно необходимо (электроснабжение, газоснабжение, транспортировка нефти по трубопроводам), создав тем самым препятствия для переброски энергии, потребность в которой может быть вызвана не только задачей повышения энергоэффективности, но и компенсации потерь энергии в аварийных ситуациях. Неслучайно федеральные энергетические системы отнесены Конституцией РФ к предмету исключительного ведения Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 71). Данное положение получило свое развитие и в действующем законодательстве. В частности, как следует из ст. 5 Федерального

Л

закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» , технологическую основу функционирования электроэнергетики составляют единая национальная (общероссийская) электрическая сеть, территориальные распределительные сети, по которым осуществляется передача электрической энергии, и единая система оперативно-диспетчерского управления.

В свою очередь, основной системой газоснабжения в России является Единая система газоснабжения, деятельность которой регулируется государством в установленном законом порядке[21]. Развитие же собственной генерации регионов должно быть направлено лишь на обеспечение энергетической сбалансированности территории, на рациональное использование имеющихся ресурсов, в том числе в местностях, территориально удаленных от мест добычи топливно-энергетических ресурсов и мест нахождения других нетранспортируемых ресурсов (гидроэнергии)[22].

Особое значение в современных условиях приобретает внешний энергетический суверенитет, выражающийся в независимости и равноправии государств в решении вопросов использования энергоресурсов и недопустимости вмешательства субъектов международного права во внутригосударственные дела. При этом нельзя не учитывать активизацию на мировой арене надгосударственных и негосударственных акторов (межправительственных организаций, ТНК), возрастающая зависимость от которых приводит к размыванию государственного суверенитета, отходу государств от некоторых принципов, зафиксированных в теории классического суверенитета[23] [24] [25].

Несмотря на то что с позиций вестфальской модели абсолютного суверенитета каждому государству гарантируется независимость в решении вопросов распоряжения своими естественными богатствами и ресурсами, которые фактически рассматриваются как средство существования народа, которого он ни в коем случае не может быть лишен , и основной элемент права на

4

самоопределение , международные документы одновременно оговаривают, что реализация этого права должна осуществляться без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды. Последнее положение со временем превратилось в несколько гипертрофированную идею, во многом определяющую политику стран —потребителей энергоресурсов, о чем отчасти свидетельствует Европейская энергетическая хартия.

Следует отметить, что реальность суверенитета (как внутреннего, так и внешнего) не без оснований связывается с правом собственности на энергоресурсы. И в этом смысле положения Конституции РФ, закрепляющие экономические основы конституционного строя, представляют особый интерес.

С одной стороны, провозглашается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, но тут же оговаривается, что они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, которые равным образом признаются и защищаются в России (ч. 2 ст. 8, ст. 9 Конституции РФ). Последнее положение стало следствием восприятия либеральных стандартов свободного рынка, которое повлекло реформирование практически всего ТЭК.

Основой для этого послужил Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества»[26], которым с учетом особых условий эксплуатации единых систем электроэнергетики и газоснабжения России, месторождений углеводородного сырья и трубопроводного транспорта, а также исключительной значимости ТЭК для жизнедеятельности населения и народного хозяйства было предписано осуществлять преобразование предприятий, об единений, организаций угольной, нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности, нефтепродуктообеспечения, газовой, электроэнергетической промышленности, входящих в ТЭК, в акционерные общества в порядке, установленном специальными указами

Президента РФ[27]. Дальнейшему разгосударствлению энергетического сектора экономики способствовала залоговая приватизация. Приватизация затронула даже атомную энергетику, в результате чего ядерные материалы и установки стали находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности юридических лиц[28]. В частную собственность были переданы и теплосети ЖКХ.

Таким образом, законодатель превратил важнейшее положение Конституции РФ в простую декларацию, поскольку народ как носитель и единственный источник власти в стране фактически не имеет реальных рычагов воздействия на сложившийся механизм использования энергоресурсов. Теоретически можно исходить из того, что соответствующее волеизъявление осуществляется через органы власти. Однако принимаемые ими решения, в том числе в части определения формы собственности на энергоресурсы, нередко приводили к реализации явно невыгодных для государства проектов, примером чему могут служить проекты «Сахалин-1» и «Сахалин-2», до последнего времени осуществлявшихся практически вне государственного контроля.

Еще большее значение приобретает форма собственности на энергетические ресурсы с позиций внешнего суверенитета, эффективность которого обоснованно связывается со степенью контроля государства за использованием имеющихся у него ресурсов. Не случайно правительства зарубежных стран периодически принимают решения о национализации в этой сфере. Так, в период с 1960 по 2006 год решения о национализации частных нефтяных компаний были приняты более чем в 40 государствах, пополнивших ряды тех стран, где контроль государства за энергоресурсами уже был установлен. Причем речь идет не только о развивающихся странах. В частности, в Норвегии электроэнергетика и в условиях рынка остается государственной и муниципальной. Впрочем, в странах Западной Европы наблюдается и обратная тенденция.

Россия оказалась в числе стран, где энергетический сектор остается преимущественно частным. Даже после передачи активов ЮКОСа, выкупа «Сибнефти» и пересмотра соглашений о разделе продукции доля нефти, добываемой государственными компаниями, оценивается в 37-43 %. В газовом секторе, где доля государства превысила 50 %, были сняты ограничения на долю акций ОАО «Газпром», которая может принадлежать иностранным гражданам и организациям[29].

При этом нельзя не учитывать, что стратегический характер энергетической отрасли экономики предопределяет особый подход к иностранным инвестициям в этой сфере. Еще в Резолюции ООН «Неот емлемый суверенитет над естественными ресурсами» № 1803 (XVII) от 14 декабря 1962 г. особо оговаривалось, что ввоз требуемого для разведки, эксплуатации и распоряжения ресурсами иностранного капитала должен производиться в соответствии с правилами и условиями, которые народы и нации по своему свободно принятому решению считают необходимыми или желательными для разрешения, ограничения или запрещения таких видов деятельности. И в случае предоставления разрешения использование ввезенного капитала и доходов с него регулируется условиями этого разрешения, действующими национальными законами и международным правом. Полученные прибыли должны во всех случаях распределяться в свободно согласованной пропорции между инвесторами и государством, в котором производятся инвестиции, причем должны приниматься надлежащие меры к тому, чтобы суверенитет этого государства над его естественными богатствами и ресурсами ни под каким видом не нарушался (ст. 2, 3).

Соответственно, необходимость усиления роли российского государства в энергетическом секторе, как справедливо отмечается в литературе, во многом связана и с желанием противостоять давлению крупных сырьевых транснациональных корпораций, которые диктуют свои условия в современной мировой экономике, повышая свою роль как внутри страны, так и за ее пределами[30]. Государственный же контроль над энергоресурсами не только позволяет обеспечить энергетический суверенитет, но и дает определенные рычаги влияния на мировую политику, что, безусловно, отвечает интересам России. Здесь особое значение имеет разработка и реализация механизмов контроля за деятельностью частных компаний в энергетической сфере.

Необходимость защиты энергетического суверенитета влечет за собой применение неформальных правил отсеивания нежелательных инвесторов, особенно иностранных, что при таком подходе не может расцениваться как признак закрытости страны или отказа от цивилизованных правил ведения бизнеса. Подобная практика характерна и для стран с развитой рыночной экономикой. Ярким примером тому является Третий энергетический пакет, представляющий собой набор регламентов и директив Европейского Союза в сфере поставок электроэнергии и газа, регулирующих вопросы владения и использования газопроводов и электросетей, а также предусматривающих учреждение Агентства по энергетике[31]. Его положения препятствуют вхождению «Газпрома» в капитал национальных газораспределительных сетей, которое, по мнению европейцев, приведет к усилению энергозависимости от России. Из тех же соображений Великобритания в 2006 г. отказалась продавать российскому газовому концерну самого крупного оптового и розничного поставщика газа Centrica.

Следует учитывать и то, что борьба за природные ресурсы, ставшая подоплекой многих политических решений, неизбежно выливается в проблему обеспечения национальной безопасности, поскольку периодически выказываются мысли о несправедливом распределении ресурсов между государствами. На этом фоне появилась даже концепция разделенного, или совместного, суверенитета (shared sovereignty), в основе которой лежит идея подписания между государством, владеющим энергетическими ресурсами, и неким международным органом, например Всемирным банком, договора о создании совместного трастового органа для управления этим сектором экономики, который должен обеспечивать равное представительство государства-производителя и Всемирного банка, принимая решения о судьбе получаемых от реализации энергетических проектов доходов[32].

Наряду с этим предлагается модель неоопекунства, или постмодерного империализма, при которой управление осуществляется не одним государством, а конгломератом, состоящим из международных и неправительственных организаций, а также местных институтов. Одним из ее проявлений является механизм компенсации участия иностранных миротворцев в урегулировании конфликтов на территории того или иного государства за счет доступа к его природным ресурсам. В качестве примера приводится практика взаимоотношений Австралии и Восточного Тимора. Первая обеспечивает поддержание мира и занимается разработкой морских месторождений нефти в качестве частичной компенсации[33].

Очевидно, что существование подобных концепций само по себе указывает на необходимость повышенного внимания к вопросу о механизмах установления контроля за использованием природных ресурсов с целью обеспечения энергобезопасности, в том числе через установление определенного баланса различных форм собственности на них, предполагающего сохранение государственного участия в активах энергетических компаний в объеме, необходимом и достаточном для предупреждения возникновения угроз энергетическому суверенитету страны, при сохранении их инвестиционной привлекательности как основы стабильного развития этого сектора экономики.

Его специфика предопределяет и особенности реализации принципа поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности как одной из основ конституционного строя, нашедших свое закрепление в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ. Приходится констатировать, что формирование конкурентной среды в энергетической сфере оценивается весьма противоречиво. С одной стороны, многие эксперты считают, что именно свободные рынки, позволяющие спросу и предложению более оперативно реагировать на изменения конъюнктуры, а не управляемая система являются основным источником энергобезопасности. С другой — очевидно, что она не может быть спонтанным результатом рыночного саморегулирования даже при высокой степени либерализации[34].

Эти противоречия в полной мере отражает действующее законодательство. Прежде всего, следует учитывать, что транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услуги по передаче тепловой энергии отнесены законом к сфере деятельности субъектов естественных монополий, характеризующихся таким состоянием товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на нем эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (ст. 3, 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»[35]).

В силу этого характерные для рыночной экономики принципы свободы экономической деятельности и защиты конкуренции существенно

трансформируются и всегда субсидиарно предполагают использование административных рычагов воздействия, включая определение (установление) цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий или их предельного уровня[36], а также определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном об еме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) суб ектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей[37]. Так, несмотря на закрепление свободы экономической деятельности в сфере электроэнергетики, законодатель детально регламентирует основания и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на оптовом и розничных рынках электроэнергии (ст. 6, 23, 23.1-23.3 Федерального закона «Об

электроэнергетике»). В частности, оно признается необходимым в случае выявления временного совокупного дефицита электрической энергии, а также на территориях, временно работающих изолированно от Единой энергетической системы России, в том числе параллельно с электроэнергетической системой иностранного государства или ее частью[38].

В литературе обосновывается возможность использования конкуренции как инструмента регулирования естественной монополии посредством конкуренции производителей, подрядчиков, энергосбытовых и сервисных компаний, конкуренции проектов новых источников энергии, схем теплоснабжения, а также межтопливной конкуренции взаимозаменяемых энергоносителей (газа, уголя)[39], хотя не без основания отмечается, что «регулируемая конкуренция в большинстве

-5

случаев — более сложное явление, чем регулируемая естественная монополия» . Тем не менее развитие внутренних энергетических рынков связывается именно с высоким уровнем конкуренции и справедливыми принципами организации торговли энергоресурсами. Их реализация обеспечивается системой регулярного контроля антимонопольного органа за функционированием энергетических рынков, направленного на своевременное предупреждение, выявление, ограничение и (или) пресечение действий (бездействия), которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов участников рынка и потребителей энергии, в том числе антиконкурентных соглашений (согласованных действий), необоснованного отказа от заключения договоров, создания дискриминационных или благоприятных условий для деятельности отдельных субъектов рынков либо препятствий доступу на рынок, возможности манипулировать ценами на рынках, в том числе с использованием своего доминирующего положения, и т. п.[40] [41]

Обращение к проблеме государственного регулирования использования энергоресурсов требует анализа полномочий органов государственной власти в этой сфере, который может быть осуществлен как с позиций разграничения компетенции федерального центра и регионов, учитывая, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации (ст. 5), так и с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). При этом системный анализ механизма закрепления и разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее суб ектами показывает, что законодатель реализует различные подходы к решению данного вопроса в зависимости от вида используемой энергии и особенностей инфраструктуры. Так, в сфере электроэнергетики наблюдается явное доминирование федерального регулирования и контроля, что вытекает из необходимости обеспечения единства технологического управления Единой энергетической системой России, ее надежного и безопасного функционирования как основы энергобезопасности. Не случайно федеральные энергетические системы и ядерная энергетика были изначально отнесены к исключительному ведению Федерации , что нашло свое закрепление и ст. 71 Конституции РФ.

Вместе с тем регионы последовательно отстаивают возможность реализации собственных полномочий в этой сфере. Об этом, в частности свидетельствуют Соглашения между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере функционирования и развития топливно-энергетического комплекса соответствующего региона, где определяются предметы их исключительного и совместного ведения.

Анализ их содержания показывает, что этот вопрос решается в каждом из них по-разному, что, впрочем, не может однозначно свидетельствовать о нарушении принципа равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, закрепленного в качестве одной из основ конституционного строя[42] [43], поскольку, как было отмечено Конституционным Судом РФ, правовое равенство субъектов Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д., а следовательно, учет региональных особенностей при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных

Л

стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации . Соответственно относительно автономное существование энергосистемы,

например, Хабаровского края, с одной стороны, предопределяет более широкие полномочия органов исполнительной власти края, с другой — возлагает на Правительство Российской Федерации обязанности, обусловленные

необходимостью интеграции этого региона в федеральную энергосистему и обеспечения его энергобезопасности, в частности осуществление государственной поддержки создания угольной базы Хабаровского края, строительства газопроводов и газификации, модернизации нефтеперерабатывающих предприятий и развития межсистемных линий передачи электрической энергии, реализации протекционистской политики в части снижения тарифов на электроэнергию, в том числе за счет снижения железнодорожных тарифов при доставке в край топливно-сырьевых ресурсов (угля, газа, нефти, нефтепродуктов).

Под влиянием субъектов Федерации, на территории которых находятся не только генерирующие мощности, но и крупные потребители электроэнергии (в частности, Иркутской области, Красноярского края, областей Приволжского округа, а также Москвы и Санкт-Петербурга) постепенно меняется и федеральное законодательство. Так, в п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об электроэнергетике» было сформулировано условие о возможности принятия ими нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, прежде всего в части определения комплекса мер для технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем[44].

В настоящее время органы исполнительной власти субъектов Федерации наделяются широкими полномочиями по государственному регулированию и контролю в электроэнергетике, включая утверждение региональных инвестиционных программ субъектов электроэнергетики и контроль за их реализацией, согласование размещения об ектов электроэнергетики и использования водных об ектов, предоставленных в пользование для целей производства электроэнергии на гидроэлектростанциях, находящихся на соответствующих территориях, осуществление мониторинга показателей технико-экономического состояния об ектов электроэнергетики (за исключением объектов, контроль за состоянием которых осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти), в том числе показателей физического износа и энергетической эффективности об ектов электросетевого хозяйства, участие в назначении или замене гарантирующих поставщиков и определении или изменении границ зон их деятельности, а также создание штабов по обеспечению безопасности электроснабжения и обеспечение их функционирования (ч. 4 ст. 21 Федерального закона «Об электроэнергетике»). Однако организационно-правовые основы их реализации закладываются на федеральном уровне[45]. Подобный подход, впрочем, возлагает на федеральный центр определенные обязательства, в том числе в части предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам суб ектов Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В ведении субъектов Федерации находится также региональная система газоснабжения, функционирование которой контролируется уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном российским законодательством (ст. 7 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ

Л

«О газоснабжении в Российской Федерации» ). Наиболее широкими являются полномочия суб ектов Федерации в сфере теплоснабжения, где они, помимо прочего, наделены правом определять систему мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов, плановые и фактические значения показателей надежности и энергетической эффективности об ектов теплоснабжения (ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ

-5

«О теплоснабжении» ).

Как представляется, подобная тенденция в распределении полномочий федерального центра и регионов диктуется масштабом территории страны. Реализация таких полномочий способна существенно укрепить региональную энергобезопасность, обеспечив социально-экономическое развитие региона на основе эффективного, надежного и безопасного энергоснабжения при минимальных затратах на производство, преобразование, транспортировку, потребление энергоносителей, а также приемлемом уровне техногенного воздействия на окружающую природную среду. В силу этого проведение субъектами Федерации более активной и последовательной политики как в части осуществления ими контрольных функций в данной сфере, так и участия в формировании баланса производства и поставок энергии в большей степени отвечает задачам обеспечения энергобезопасности не только соответствующих регионов, но и страны в целом, что требует выхода за пределы существующей в этой сфере модели «остаточной компетенции» органов государственной власти суб ектов Федерации, не создающей прочной основы для партнерских отношений центра и регионов. Перспективным направлением деятельности последних, в частности, может стать освоение альтернативных источников энергии.

Так, в целях установления правовых, организационных, экономических и финансовых основ обеспечения более устойчивого тепло- и электроснабжения предприятий и населения, создания в отдаленных районах области автономных энергосистем с максимальным использованием местных ресурсов, а также создания энергетических об ектов в дефицитных энергосистемах централизованного энергоснабжения для обеспечения гарантированного минимума энергоснабжения населения и предприятий Амурским областным Советом народных депутатов был принят Закон Амурской области от 14 марта 2005 г. № 451-ОЗ «О развитии нетрадиционных возобновляемых источников энергии в Амурской области»[46]. Подобные проекты реализуются и в ряде других регионов, что позволяет частично ликвидировать явный пробел на уровне федерального законодательства.

В контексте энергетической безопасности заслуживают внимания и полномочия органов местного самоуправления, которые могут быть реализованы самостоятельно в установленных законом пределах (ст. 12 Конституции РФ). Речь идет преимущественно об организации в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[47]). При этом наибольший объем полномочий органам местного самоуправления предоставлен в сфере теплоснабжения, где на них возлагается реализация таких значимых для обеспечения энергобезопасности функций, как организация надежного теплоснабжения потребителей на территориях муниципальных образований, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа от их исполнения, согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации, согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения и т. п. (ст. 6 Федерального закона «О теплоснабжении»).

В остальных сферах органы местного самоуправления вынуждены ограничиваться разработкой и утверждением программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований и установлением тарифов на услуги и работы, предоставляемые (выполняемые) муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами. С 2010 г. на них также возложены утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках, определенных ст. 8 Федерального закона «Об энергосбережении».

Вместе с тем, как представляется, вопросы обеспечения энергобезопасности требуют более активного вовлечения органов местного самоуправления в решение соответствующих задач, особенно когда речь идет о территориально удаленных местностях. Так, Закон Томской области от 1 декабря 2000 г. № 55-ОЗ «Об использовании локальных нетрадиционных возобновляемых источников энергии в Томской области» предоставляет органам местного самоуправления в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии право разрабатывать, финансировать и осуществлять муниципальные энергетические программы в сфере локального использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии, а также создавать муниципальные и содействовать созданию иных хозяйствующих субъектов малой энергетики на базе использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии (ст. 7). Аналогичные полномочия закрепляются Законом Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 2014 г. 1380-З № 313-V «О возобновляемых источниках энергии Республики Саха (Якутия)».

В условиях глобализации и существования угроз международной энергетической безопасности отдельного внимания заслуживает признание международных принципов и норм, а также международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы с установлением их приоритета перед национальным законодательством (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). В условиях создания общих (международных) рынков газа, нефтепродуктов, электроэнергии об ективно возникает необходимость обеспечения конкуренции, пресечения монополизма, создания условий для свободного перемещения энергоресурсов. При этом особый акцент на вопросах обеспечения безопасности делается в универсальных, региональных, двусторонних и ведомственных соглашениях, затрагивающих использование атомной энергии[48].

Россия как одна из крупнейших стран — экспортеров энергоресурсов является участником многочисленных двусторонних и многосторонних договоров. Особое значение для нее имеют соглашения, достигнутые в рамках Таможенного Союза и Единого экономического пространства, направленные на формирование общего энергетического рынка входящих в него государств, где обеспечение энергетической безопасности каждого из них рассматривается как элемент общей энергетической безопасности государств-членов[49] [50] [51]. Подобный подход был подтвержден и Договором о Евразийском экономическом союзе, подписанным в г. Астане 29 мая 2014 г. . На заинтересованность государств в обеспечении энергетической безопасности ввиду ее неразрывной связи с наличием, доступностью и эффективным использованием топливноэнергетических ресурсов с учетом требований обеспечения безопасности и

- 3

защиты окружающей среды нередко указывают и двусторонние соглашения .

Подводя итог второго параграфа, хотелось бы сделать следующие выводы.

Основы конституционного строя выступают в качестве базовой составляющей энергобезопасности, определяя не только связанные с ней политико-правовые установки, но и особенности правовой регламентации отношений в политической, экономической и социальной подсистемах общества, обеспечивая их взаимодействие.

Признание человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности, а также обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в сфере энергобезопасности имеет две составляющие, одновременно связанные с провозглашением права на достойную жизнь и свободное развитие человека: 1) право человека и гражданина на надежный доступ к достаточной по объему и приемлемой по цене энергии;

право человека и гражданина на защиту от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.

В части реализации принципа, народовластия в сфере энергобезопасности действующее законодательство и судебная практика не признают возможности такой формы его непосредственного осуществления, как референдум, в том числе в случаях размещения и эксплуатации ядерных установок.

Суверенитет государства в контексте энергобезопасности означает право самостоятельного выбора энергетической стратегии и распоряжения своими энергоресурсами. В его структуре можно выделить две составляющие:

внутренний суверенитет, означающий монопольное право государства на решение вопросов использования энергоресурсов на основе единообразных подходов к обеспечению энергобезопасности, из которого вытекает неправомерность постановки вопроса об энергонезависимости регионов, понимаемой как полностью автономное их существование, что не исключает реализации проектов, обеспечивающих их самодостаточность в этой части как гарантии региональной энергобезопасности; 2) внешний суверенитет, выражающийся в независимости и равноправии государств в решении вопросов использования энергоресурсов и недопустимости вмешательства суб ектов международного права во внутригосударственные дела.

Реальность энергетического суверенитета непосредственно связана с правом собственности на энергоресурсы. Ориентир на либерализацию отношений в этой сфере, породивший доминирование частного капитала в энергетическом секторе, ставит перед государством задачу выработки и реализации эффективных механизмов контроля за использованием энергоресурсов, что предопределяет особый подход к иностранным инвестициям в этой сфере.

Специфика данного сектора экономики предопределяет трансформацию характерных для рыночной экономики принципов свободы экономической деятельности и защиты конкуренции, поскольку не только требует выработки особых форм конкуренции, но и субсидиарно предполагает использование административных рычагов воздействия с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Принцип разграничения полномочий федерального центра и регионов реализуется в зависимости от вида используемой энергии и особенностей соответствующей инфраструктуры. Регионы последовательно отстаивают возможность реализации собственных полномочий в этой сфере, об ем которых увеличивается по мере роста степени технологической изоляции территориальных энергосистем. Подобная тенденция диктуется масштабом территории страны и необходимостью обеспечения региональной энергобезопасности.

Вопросы обеспечения энергобезопасности требуют более активного вовлечения органов местного самоуправления в решение соответствующих задач, особенно когда речь идет о территориально удаленных местностях, что требует расширения и соответствующего нормативного закрепления их полномочий.