В настоящее время как на международном, так и на внутригосударственном уровнях все более остро ставятся вопросы обеспечения энергетической безопасности отдельных государств[1]. Представляется, что важнейшим фактором в достижении стабильных позитивных результатов в данной сфере является создание и обеспечение эффективного функционирования адекватной современным условиям правовой системы, способной не только систематизировать внутренние процессы в энергетической сфере, но и защитить национальные интересы в сфере энергетической безопасности от внешних угроз. Именно энергетические проблемы, о которых сегодня все чаще говорят не только в России, но и в США и развитых европейских странах, обуславливают важность и необходимость проведения эффективной политики, обеспечивающей энергетическую безопасность нашей страны. Вследствие чего сегодня многие правовые аспекты в данной сфере стали предметом правовых исследований[2] [3].

Россия является одной из ведущих энергетических держав мира; этому способствует не только огромный ресурсный потенциал нашей страны, безусловно являющийся бесценным национальным достоянием (в недрах России сосредоточено 45 % мировых запасов природного газа, 23 % угля, 14 % урана,

Л

13 % нефти) , но и уникальный производственный, научно-технический, технологический и кадровый потенциал топливно-энергетического комплекса, включающий: 139 тыс. эксплуатационных нефтяных скважин, 5,7 тыс. газовых скважин, нефтеперерабатывающие заводы суммарной мощностью 269 млн т, установленная мощность электростанций составляет 215 млн. кВт/ч, а протяженность линий электропередачи — 2 554 тыс. км. По состоянию на 1 января 1998 г. в стране работало 156 угольных шахт и 82 разреза суммарной мощностью 338,8 млн т. Для обеспечения надежного энергоснабжения в России сегодня работают магистральные трубопроводы, являющиеся главными транспортными артериями для доставки топлива различного вида: нефтяные — протяженностью 47,2 тыс. км, газовые — протяженностью 151 тыс. км, нефтепродуктопроводы — протяженностью около 20 тыс. км, многочисленные нефтебазы, топливные склады и т. д[4].

Не секрет, что определяющим элементом для эффективной работы и дальнейшего развития ТЭК является соответствующее правовое регулирование отношений и процессов, проходящих в указанной сфере. Следовательно, создание эффективной систематизированной законодательной базы, реализующей конституционно-правовые основы энергетических правоотношений, является сегодня для законодателя приоритетной задачей.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения энергетической безопасности показал, что нормы исследуемого нами правового института направлены на регулирование общественных отношений, возникающих в процессе защиты как непосредственно интересов граждан Российской Федерации, так и в целом интересов государства в сфере топливноэнергетического обеспечения[5] [6].

Существующая в настоящий момент система конституционно-правовых норм, определяющих основы энергетической безопасности, направлена на обеспечение и защиту интересов общества и государства в сфере стабильного обеспечения энергией. Исходя из этого, национальные интересы безопасности в сфере отечественной энергетики необходимо рассматривать как элемент механизма, направленного на реализацию интересов личности, общества и государства. Следовательно, текущее состояние и эффективность конституционно-правового регулирования вопросов безопасности в энергетической отрасли подлежит научному исследованию и оценке с точки зрения общегосударственной значимости последней как основы жизнедеятельности многонационального народа Российской Федерации .

Важно понимать, что энергетическая безопасность, как мы указывали в первом параграфе, представляет собой комплексное, динамическое понятие, а среди угроз надежному топливно-энергетическому обеспечению нужно учитывать угрозы как политического, технологического, так и экономического характера.

С учетом изложенного общественные отношения в сфере энергетической безопасности, регулируемые нормами энергетического права, полагаем, можно разделить на три основных сферы:

обеспечение ресурсной достаточности;

обеспечение экономической доступности энергоносителей;

обеспечение экологической и технологической безопасности в процессе добычи, переработки и транспортировки энергоносителей, а также снабжения энергией граждан России.

При этом под ресурсной достаточностью следует понимать физические возможности бездефицитного обеспечения энергоресурсами национальной экономики и населения, под экономической доступностью — рентабельность такого обеспечения при соответствующей кон юнктуре цен, под экологической и технологической допустимостью — возможность добычи, производства и потребления энергоресурсов в рамках существующих на каждом этапе технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов[7].

Важно понимать, что решение задач правового регулирования безопасности в сфере электроэнергетики в условиях обеспечения баланса интересов личности, общества и государства связано с функционированием значительного нормативно-правового массива, регулирующего самые разные аспекты: от национальной безопасности до экономической и экологической безопасности.

Как справедливо утверждает И. А. Ласковая, «нет оснований считать, что в сфере энергетики действуют нормы только земельного, гражданского или административного права. В регулировании отношений энергетики, которые по своей природе настолько специфичны, об ективно участвует весь комплекс норм самых разных отраслей отечественного права, а также нормы международного права»[8].

Изучая алгоритм, по которому законодатель осуществляет правовое регулирование в сфере энергетической безопасности, можно представить его следующим образом. Во-первых, это непосредственно закрепление в различных нормативных актах основных понятий, целей, задач и методов политики государства в исследуемой сфере, во-вторых, нормативное разделение полномочий в сфере энергетики, в-третьих — отраслевое законодательство, регулирующее вопросы в различных сферах энергетики (газоснабжение, теплоснабжение и т. д.), включая производственные процессы на энергетических объектах (регулируемые путем стандартизации, издания технических регламентов и другими аналогичными способами[9]), а также регулирование правоотношений, возникающих в сфере использования объектов атомной энергетики. Отдельно в данном контексте стоит назвать правовые основы экономической безопасности в энергетической сфере.

Исследования специфики правоотношений, возникающих под воздействием конституционно-правовых норм, регулирующих вопросы энергетической безопасности нашей страны, позволяют утверждать, что по состоянию на 1 января 2014 г. один только нефтегазовый сектор отечественной экономики обеспечил 50,2 % суммарных доходов бюджета. Объем поступлений от экспорта минеральных ресурсов составляет более 70 % всех валютных поступлений (в 2004 г. данный показатель находился на уровне 60 %). Экспорт топливноэнергетических товаров в 2013 г. вырос относительно 2012 г., составив 70,6 % суммарного об ема (в денежном выражении) против 70,2 % годом ранее. Поступления от продаж за рубеж нефти, нефтепродуктов и природного газа достигли почти 372 млрд руб.; в 2012 г. они составили 368 млрд руб.[10], это при том, что в настоящее время объем нефтегазовых доходов в бюджет согласно федеральному закону[11] снижается с 9,9 % ВВП в 2015 г. до 8,4 % ВВП в 2017 г., а нефтегазовых остается на уровне 9,7 % ВВП. Согласно бюджету на 2015 г., принятому ноябре 2014 г., в 2015 г. нефтегазовые доходы бюджета планируются на уровне 355,802 млрд руб.

При этом регулирование деятельности в данной отрасли осуществляется не только на федеральном уровне, но и субъектами Федерации. Отдельно стоит подчеркнуть, что государственно-властные отношения в этой сфере изменяются под воздействием и внутригосударственных процессов развития общества, и общемировых тенденций социально-экономического развития[12] [13].

Анализ отечественного законодательства показывает, что система правового регулирования ТЭК включает в себя как элементы общего законодательства, так и законодательства специального, в качестве отдельных направлений можно выделить техническое регулирование и международно- правовое законодательство (которое представлено, как правило, в виде международных договоров).

Общее нормативное правовое регулирование представлено Конституцией РФ, Гражданским, Земельным , Налоговым, Бюджетным, Таможенным и другими кодексами Российской Федерации, что вполне естественно и обусловлено уже сложившейся правовой системой, в которой различные отрасли права взаимосвязаны. Топливно-энергетический комплекс — составная часть национальной экономики и общие положения статутных и других нормативных правовых актов, определяющих основы правового статуса субъектов ТЭК, их функционирования, государственного регулирования экономики и конкуренции, основы структуры и характер договорных связей, защиту и охрану окружающей природной среды и др., вполне закономерно являются общими для всех отраслей экономики.

При этом в настоящее время сформировалось и специальное законодательство в таких сферах, как недропользование, электроэнергетика, газоснабжение, атомная энергетика, государственное регулирование тарифов на энергию, в отрасли разработки и использования возобновляемых источников энергии, в сфере экономического сектора энергетики, в том числе и в сфере энергетической безопасности.

В свою очередь, круг нормативных источников, регламентирующий вопросы энергетической безопасности, также довольно широкий. Он состоит из сотен нормативных правовых актов различного уровня, включая как Конституцию РФ, так и федеральное законодательство, подзаконные правовые документы, регламентирующие правоотношения в узкоспециализированных сферах энергетики. Причем отдельные положения, касающиеся поддержания энергетической безопасности, содержатся в кодексах и федеральных законах, не касающихся энергетики напрямую. Например: ст. 89 Земельного кодекса РФ устанавливает охранные зоны земли для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации об ектов

электроэнергетики; ст. 217.1 Уголовного кодекса РФ регламентирует ответственность за нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса; обязанность полиции осуществлять контроль за обеспечением безопасности об ектов топливно-энергетического комплекса в соответствии с федеральным законом закреплена в п. 42 ст. 12 Федерального закона «О полиции» , а также в Указе Президента РФ . [14] [15]

Все вышесказанное позволяет нам вполне обоснованно говорить о наличии энергетического законодательства как отдельной отрасли законодательства, которое, безусловно, соотносится с общим законодательством и не должно противоречить ему. При этом мы говорим о законодательстве узкого (собственного) направления, рассматривая энергетическое законодательство как специальный, относительно самостоятельный элемент отечественного правового механизма.

В данном контексте представляет интерес мнение В. Ф. Яковлева, который выделяет в энергетическом законодательстве нормы двух видов:

«1) нормы, относящиеся к энергетическому законодательству, но содержащиеся в нормативных правовых актах общего характера. Например, ст. 71 Конституции РФ; ст. 539—548, параграф 6 „Энергоснабжение^ гл. 30 „Купля- продажа“, ч. II Гражданского кодекса Российской Федерации; соответствующие положения Законов Российской Федерации „О соглашениях о разделе продукции^, „О естественных монополиях^, „О промышленной безопасности производственных объектов^, ст. 89 Земельного кодекса, ст. 217.1 Уголовного кодекса и др. упоминавшиеся нами ранее нормативные акты;

нормативные акты, относящиеся исключительно к энергетическому законодательству в узком смысле слова. К ним относятся Законы Российской Федерации „Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации^, „Об экспорте газа‘л, „О газоснабжении^, „О теплоснабжении^ и др., специализированное техническое регулирование представлено Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ „О техническом регулировании^ и разрабатываемыми в его развитие техническими регламентами»[16] [17].

В рамках нашего исследования интересно то, что нормы, регулирующие правоотношения в сфере обеспечения энергетической безопасности, встречаются

в нормативных актах как первой категории, так и второй, что позволяет судить об отсутствии системного подхода законодателя к формированию правовых основ энергетической безопасности.

В Конституции РФ отдельно не закреплено понятие энергетической безопасности, соответственно, и системного закрепления ее основ в форме относительно обособленной части нормативного текста Основной Закон не дает[18]. Однако, несмотря на то, что в Основном Законе закреплены лишь отдельные составляющие безопасности личности, общества, государства, косвенно ряд положений касаются энергетической безопасности. Например, оптимальность и четкость в разграничении правомочий по нормативному регулированию энергетики между федеральным центром и регионами обеспечивается требованием, закрепленным в ст. 71 Конституции РФ. В пункте «в» ст. 72 Конституции РФ закреплены и вопросы совместного ведения субъектов и федерального центра в сфере владения и пользования природными ресурсами и недрами, в п. 1 ст. 9 Конституции РФ закреплен и основополагающий принцип поддержания энергетической безопасности, в котором подчеркивается, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации, поскольку они выступают основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории нашей страны.

Также представляет интерес упоминавшаяся ранее Энергетическая стратегия до 2030 года, правовой анализ которой дает основания считать ее одним из основополагающих документов, закрепляющих основы энергетической безопасности страны. Во-первых, в ней закреплено понятие энергетической безопасности, во-вторых, именно в Стратегии четко определены цели и задачи политики России в сфере обеспечения энергетической безопасности. Данные факты позволяют говорить о том, что в настоящее время Энергетическая стратегия до 2030 года является правовой основой, закрепляющей большую часть базовых понятий энергетической безопасности в России. При этом характерной особенностью данного нормативного акта является то, что распоряжение Правительства РФ1 (которым утверждена Энергетическая стратегия) несравнимо по юридической силе с федеральными законами, в которых указанные понятия на сегодняшний день не регламентируются. По нашему мнению, этот факт в определенной степени является юридическим казусом, требующим решения, ведь столь важные понятия в сфере энергетической безопасности закреплены лишь на уровне распоряжений Правительства РФ, в то время как принципы энергетической безопасности получили довольно широкое отражение в энергетическом законодательстве федерального уровня, в том числе в Федеральных законах «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (ст. 4), «О газоснабжении» (ст. 4), «О теплоснабжении» (ст. 3), «Об

Л

электроэнергетике» (ст. 6); «Об использовании атомной энергии» (ст. 2). Учитывая, что в современных условиях вопросы энергосбережения, как и направление развития альтернативной энергетики, начинают занимать ключевые позиции в экономической стратеги государства, к вышеуказанному списку необходимо добавить и Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Исследование упомянутых выше нормативных актов наглядно показывает, что, несмотря на столь частое упоминание принципов энергетической безопасности, наиболее всеоб емлющий характер носит список принципов, закрепленный в Федеральном законе «О безопасности об ектов топливноэнергетического комплекса». В других нормативных актах предусматриваются скорее базовые отраслевые принципы, характерные для реализации политики государства в какой-либо одной конкретно определенной сфере энергетики. Федеральный закон «О безопасности об ектов топливно-энергетического [19] [20] комплекса» фиксирует исчерпывающий список принципов, применимых ко всей области энергетического права. Более того, анализ указанного нормативного акта, при сопоставлении с Конституцией РФ, позволяет утверждать, что названные принципы являются логическим продолжением и конкретизацией нормы, закрепленной в п. 1 ст. 9 Конституции РФ.

Особо следует отметить, что в сфере обеспечения энергетической безопасности страны наметилась явная тенденция к унификации. В частности, Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», помимо принципов, содержит также понятие предмета регулирования, цели и задачи в сфере обеспечения энергетической безопасности, что, безусловно, значительно дополняет понятийный аппарат в данной сфере.

При этом, рассматривая ст. 13 и 14 данного нормативного акта в совокупности со ст. 205, 215, 215.1, 215.2, 217.1 Уголовного кодекса РФ, а также ст. 9.6-9.11, 9.15-9.19, 14.31.2 Кодекса РФ об административных

правонарушениях[21] (регламентирующими ответственность за нарушения в указанной сфере), можно сделать вывод, что именно совокупность указанных норм является правовой основой, регламентирующей защитные функции механизма реализации мер по соблюдению энергетической безопасности на внутригосударственном уровне.

Примечательно, что в отечественном законодательстве правовые основы защиты энергетической безопасности от внешних угроз (которые, как правило, носят экономический либо политический характер) закреплены отдельно. И наиболее важным шагом законодателя в данной сфере можно признать принятие Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для

Л

обеспечения обороны страны и безопасности государства» . На первый взгляд, данный Закон вряд ли может напрямую ассоциироваться именно с энергетической безопасностью страны, однако нельзя забывать о том, что наше государство является одним из крупнейших экспортеров энергоносителей, большинство из которых — сырьевые. В современной внешнеполитической ситуации тезис о том, что доходы от указанного экспорта имеют важнейшее стратегическое значение как для развития энергетической отрасли, так и для экономической стабильности и обороноспособности государства, в целом является неоспоримым.

В апреле 2008 г., когда цены на нефть были близки к пиковым отметкам, российским парламентом были приняты два Федеральных закона — «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и сопутствующий ему Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства^»[22] [23].

Анализируя значимость принятия обозначенных нормативных актов, достаточно сказать, что в них были реализованы существенные ограничения на

Л

иностранные инвестиции в разведку и добычу нефти и газа в России . Они также закрыли доступ для российских компаний, контроль над которыми не находится в руках государства (т. е. де-факто для всех компаний, кроме «Газпрома», «Роснефти» и их дочерних компаний), к получению лицензий на пользование участками недр на континентальном шельфе Российской Федерации. Таким образом, законодатель создал правовые основы защиты национальной энергетической безопасности от внешней экономической экспансии. Характеризуя эффективность данных нормативных актов, отметим, что, естественно, подобные законодательные меры не способствуют повышению инвестиционной привлекательности нашей страны, однако польза от этого шага вне всяких сомнений превышает ущерб, т. к.созданный защитный механизм по своей эффективности гораздо выше, чем меры, предлагавшиеся нашей стране ранее международным сообществом (имеется в виду Договор к Энергетической хартии[24] [25]).

В современной внешнеполитической и экономической обстановке законодатель пошел в данном направлении еще дальше. Речь идет об изменениях,

Л

внесенных Федеральным законом от 4 ноября 2014 г. № 343-ФЗ . Анализируя его, можно сказать, что гораздо он больше ограничил возможности участия иностранных инвесторов в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) в совершении указанными лицами сделок, предусматривающих приобретение в собственность, владение или пользование ими имущества таких хозяйственных обществ. Если раньше для зарубежных предпринимателей была ограничена возможность совершения сделок по получению контроля над указанными энергетическими об ектами, то с конца 2013 г. иностранный капитал не может владеть долей более 25 %. Данный шаг наиболее ярко иллюстрирует уровень осознания законодателем важности экономической защиты объектов энергетики в данной сфере[26]. Также законодатель не ограничился исчерпывающим списком сделки, влекущие за собой получение контроля над хозяйствующими субъектами отечественной энергетики, расширив его практически до бесконечности, путем включения всех иных действий.

Таким образом, мы можем обоснованно утверждать, что на современном этапе развития основ экономической защиты энергетической безопасности государства законодатель довольно оперативно реагирует как на экономические внешние факторы (цены на энергоносители), так и внешнеполитические (ужесточение экономических санкций), не останавливаясь в процессе совершенствования законодательной базы в указанной сфере.

Как уже упоминалось ранее, вопросы разграничения полномочий по нормативному регулированию энергетики между федеральным центром и регионами регулируются положениями ст. 71 Конституции РФ, а также п. «в» ст. 72 Конституции. Однако список правовых актов, регулирующих вопросы полномочий, не ограничивается лишь конституционными нормами.

В этой связи снова следует обратить внимание на Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», положения которого в значительной степени конкретизируют норму ст. 72 Конституции РФ, определяя полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти суб ектов Российской Федерации, права, обязанности и ответственность лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса. Характеризуя данное направление правового регулирования правоотношений, возникающих в сфере энергетической безопасности, необходимо отметить, что в совокупности со ст. 23.30 КоАП РФ, п. 42 ст. 12 Федерального закона «О полиции», Указом Президента РФ «Об осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», ст. 1.2, 2.1, 2.3, 4, 5 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»[27], ст. 21, 24, 29.1, 33 Федерального закона «Об электроэнергетике», ст. 8, 13 Федерального закона «О газоснабжении», гл. 2 Федерального закона «О теплоснабжении», Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» становится значительной правовой основой, закрепляющей разграничение полномочий (функций) по поддержанию энергетической безопасности на внутригосударственном уровне между органами исполнительной власти.

Резюмируя исследование данного нормативного акта, вполне обоснованно можно утверждать, что спектр его функционирования весьма широк, но его нормы не распространяются на объекты атомной энергетики. На наш взгляд, это является не вполне дальновидным шагом законодателя, т. к.в рамках указанного Закона вполне возможно создать единую правовую базу для обеспечения безопасности всех объектов ТЭК. В целях унификации законодательства, на наш взгляд, целесообразно вопросы безопасности на всех объектах топливноэнергетического комплекса регулировать в рамках одного нормативного акта. Это может быть реализовано как путем включения норм о безопасности на об ектах атомной энергетики в Федеральный закон «О безопасности об ектов топливноэнергетического комплекса», так и иным способом. Однако главной целью в данном процессе должно быть создание единого, основополагающего для всех об ектов ТЭК нормативного акта федерального значения, который сможет унифицировать правовое регулирование вопросов безопасности на всех об ектах отечественного топливно-энергетического комплекса.

Анализируя отраслевые нормативные акты в сфере энергетики Российской Федерации, необходимо отметить, что они направлены прежде всего на регулирование какой-либо конкретно определенной сферы (направления) отечественной энергетики.

При этом, как правило, регулирование основывается на отдельном федеральном законе (например: Федеральных законах «О газоснабжении», «О теплоснабжении», «Об электроэнергетике», «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») и в дальнейшем реализуется путем внесения изменений в данный федеральный закон либо путем изданиям подзаконных актов, регулирующих вопросы энергетической безопасности или безопасности технических процессов на об ектах отдельно взятой энергетической отрасли.

Однако из данного правила есть исключения, когда отдельные отрасли в силу своей значимости регулируются особенно тщательно. Например, в силу повышенной опасности и необходимости беспрецедентных мер безопасности на объектах атомной энергетики указанная сфера является весьма наглядным примером метода отраслевого регулировании, т. к.регулируется не одним основным федеральным законом, а целым рядом узкоспециализированных законодательных актов различного уровня, основными из которых являются: Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом^»[28] [29], Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»[30], а также иными законодательными и подзаконными актами.

В целом, по данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, правовые основы энергетической безопасности в данной сфере представляют собой комплекс, состоящий из 33 федеральных законов, 15 указов Президента РФ, 41 постановления и распоряжения Правительства РФ, более 300 нормативных документов, утвержденных различными федеральными органами исполнительной власти, а также приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 17 марта 2010 г. № 178 «Об утверждении и введении в действие раздела II „Г осударственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии“».

На примере атомной энергетики мы рассмотрели принцип реализации отраслевого регулирования правоотношений в исследуемой сфере, характеризуя который необходимо отметить, что наличие отдельных (отраслевых) федеральных законов, упоминавшихся нами выше, подтверждает тезис о тенденции к унификации, довольно четко обозначившейся в процессе развития энергетического законодательства. По нашему мнению, данная тенденция, бесспорно, играет положительную роль в развитии правового регулирования правоотношений по поддержанию энергетической безопасности. Как уже отмечалось, топливно-энергетический комплекс нашей страны довольно многогранен по своему характеру. Отдельные его отрасли часто имеют весьма узкую специализацию, вследствие чего в рамках какого-либо отдельного всеобъемлющего документа невозможно закрепить целостную конституционно - правовую основу, регулирующую все правоотношения в исследуемой сфере и ее отдельных отраслях. Поэтому в рамках тезиса об унификации законодательства в сфере энергетики необходимо уделить внимание вопросу классификации нормативных актов в системе отечественного правового регулирования.

Так, на наш взгляд, является значительным недостатком наличие в Указе Президента РФ «О классификаторе правовых актов»[31] только двух классификаторов, касающихся энергетической отрасли (90.10.70 — «Энергетика» и 090.030.000 — «Использование атомной энергии. Захоронение радиоактивных отходов и материалов»). Согласно преамбуле данный Указ создан в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления. Следовательно, повышение детализации нормативной базы в указанной сфере позволит всем суб ектам законодательного процесса иметь более объективную информацию и, следовательно, наиболее простой способ доступа к списку отраслевых нормативных актов в сфере энергетики.

По нашему мнению, в целях унификации законодательства, регламентирующего правоотношения в сфере энергетической безопасности, наиболее целесообразным является внесение изменений в указанный нормативный акт путем включения дополнительного кода классификации нормативных актов (90.10.70.1 — «Энергетическая безопасность»), с помощью которого в ходе автоматизированного обмена правовой информацией указанные в преамбуле данного Указа субъекты смогут получать наиболее оперативную и всеоб емлющую информацию по вопросам энергетической безопасности. Подобный шаг целесообразен по ряду причин:

так как нормы, регламентирующие вопросы энергетической безопасности, в настоящее время содержатся во многих (нередко разноотраслевых) нормативных актах, возможность автоматической сортировки документов по критерию наличия норм, регулирующих правоотношения в исследуемой нами сфере, позволит повысить эффективность работы по ликвидации пробелов законодательства в указанной сфере;

данный шаг, безусловно, будет способствовать унификации законодательства в данном направлении;

внесение подобных изменений не повлечет никаких дополнительных бюджетных расходов, а значит, есть возможность повысить эффективность отечественного законодательства без каких-либо затрат.

Развивая данный тезис, необходимо указать следующее. Как нами уже упоминалось, несмотря на то, что основополагающие понятия в сфере энергетической безопасности, как и энергетики в целом, в большинстве своем уже обрели конституционно-правовое закрепление, система закрепления указанных понятий все еще не носит систематизированного характера. Правоотношения в сфере энергетической безопасности регламентируются нормами, разбросанными по множеству нормативных актов различного уровня (от Указа Президента до Конституции РФ).

Здесь нельзя не согласиться с П. Г. Лахно, который утверждает: «Создание единой комплексной, непротиворечивой системы нормативно-правового регулирования энергетических отношений — непременное условие эффективного развития ТЭК»[32]. Следовательно, необходимость приведения энергетического законодательства в целостную систему вполне очевидна.

На наш взгляд, решением данной проблемы может стать единый концептуальный законодательный акт, который закрепил бы основополагающие положения, цели, задачи, принципы и методы регулирования правоотношений в сфере не только энергетической безопасности, но и энергетики России в целом.

Представляется, что данный нормативный акт, развивая содержание п. «д» ст. 72 Конституции РФ, в силу своей значимости должен иметь статус федерального закона и являться закономерным результатом систематизации и кодификации энергетического законодательства. Этот нормативный правовой акт откроет новый этап развития энергетического законодательства, характеризующийся переходом от текущего регулирования отдельных отраслей энергетики к единой унифицированной системе правового регулирования.

Стоит отметить, что западные государства уже имеют положительную практику в указанном направлении законотворчества. Например, в 2005 г. в Германии был принят новый Закон об энергетическом хозяйстве (взамен законов 1938 и 1968 г.). Его целью являлось «создание ориентированного на конкуренцию, устойчивого и, в соответствии с экологическими аспектами,

действенного энергетического рынка». В других странах законодатель идет по пути создания отдельных документов, имеющих скорее стратегическое, чем функциональное значение. В США в 2005 г. Президент Д. Буш подписал одобренный Конгрессом новый Закон об энергетической политике (Energy Policy Act of 2005)1 и др.

В России также имеется опыт закрепления стратегических документов (упоминавшаяся ранее в Стратегия энергетического развития служит наиболее показательным примером такого рода правового регулирования). Однако, на наш взгляд, отечественное энергетическое законодательство нуждается в более всеоб емлющем, основополагающем законе, который сможет не только обозначить стратегические направления развития, но и об единить в себе базовые понятия, принципы, а также общие для всей отрасли механизмы работы в таких сферах, как энергетическая безопасность, разграничение полномочий органов государственной и муниципальной власти, ответственность субъектов ТЭК за нарушения законодательства, функционирование энергетических систем, топливных отраслей промышленности, развитие альтернативной энергетики, а также энергосбережение. Таким образом, энергетический кодекс сможет стать важнейшим межотраслевым законодательным актом, который обеспечит комплексный системный характер правового регулирования отношений в сфере и энергетической безопасности, и энергетики в целом.

Конечно, положения энергетического кодекса должны детализироваться отраслевыми законами, которые регламентируют сегодня

узкоспециализированные отрасли, а также отдельные вопросы работы предприятий и организаций, входящих в систему энергетического комплекса страны. При этом кодекс станет правовой основой регулирования отношений в сфере энергетики наряду с гражданским, экологическим, административным, трудовым, финансовым, налоговым законодательством, таможенным и т. д., придав, таким образом, завершенный системный вид энергетическому законодательству.

Представляется, что весьма перспективной основой для создания проекта энергетического кодекса могут послужить Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и Энергетическая стратегия до 2030 года, т. к.в данных документах в наиболее развернутом виде отражены принципы, цели, методы и задачи энергетической безопасности, на основании которых возможна выработка всеобъемлющих для энергетического

законодательства понятий.

Резюмируя тезисы, обозначенные нами в данном параграфе, стоит отметить, что в рамках вопроса о концептуальных задачах, которые призван решить энергетический кодекс, на наш взгляд, наибольшего внимания заслуживает мнение В. Ф. Яковлева1, который утверждает, что одними из ключевых задач кодекса должны стать:

определение общего направления развития энергетического

законодательства, в том числе его специфики, заключающейся в учете в правовом регулировании энергетических отношений технических и технологических условий, базирующихся на выводах естественных наук;

формулировка основных юридических понятий в сфере энергетики, в том числе понятия энергии как способности выполнять работу, ее видов и форм, источников и носителей, ее использования и применения, исходя из того, что энергия как предмет правового регулирования характеризуется уникальными особенностями и признаками, отличающими ее от других предметов и явлений материального мира;

определение (в развитие п. «и» ст. 71 Конституции РФ) федеральных энергетических систем (понятие, состав, правовой режим, содержание понятия ведения органов государственной власти Российской Федерации по отношению к этим системам, порядок взаимодействия и взаимосвязи федеральных энергетических систем между собой и др.) и законодательное установление порядка их функционирования;

формулировка и раскрытие правовых средств, форм и методов (юридического инструментария) энергетической, в том числе сырьевой, транспортной безопасности и укрепление экономической интеграции страны;

создание правовых условий для инвестиционной привлекательности, а следовательно, высокотехнологичного развития предприятий и организаций энергетики, партнерства государства и бизнеса (чтобы бизнес инвестировал в проекты, в которых заинтересовано государство);

закрепление правовых форм и способов энергосбережения и повышение энергетической эффективности;

решение правовых вопросов энергетической экологии;

закрепление правовых форм и способов регулирования отношений по стимулированию использования возобновляемых источников энергии;

систематизация действующего законодательства в области энергетики и его гармонизация с международным энергетическим законодательством с учетом положений Концептуального подхода к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы).

Однако данный список, на наш взгляд, необходимо дополнить еще одним пунктом — определением правовых основ деятельности государственных корпораций в сфере ТЭК. Представляется, что в рамках данной задачи необходимо разработать комплекс правовых основ, регламентирующих права, обязанности, а также степень ответственности работников хозяйствующих субъектов, учредителем и владельцем которых является государство.

Бесспорно, принятие энергетического кодекса не должно означать отказ от предшествующих нормативных актов. Мы уже говорили о том, что ТЭК — это многогранный сложный механизм, и урегулировать все аспекты его деятельности в рамках одного нормативного акта не представляется возможным. Поэтому, во- первых, правоотношения, связанные с безопасностью граждан, охраной окружающей природы, охраной труда, недропользованием, ввиду уже существующего специализированного законодательства в энергетическом кодексе должны регулироваться с учетом специфики правоотношений, возникающих в исследуемой нами сфере. Во-вторых, в ходе разработки и принятия энергетического кодекса необходимо сохранить и уже имеющиеся правовые акты, опыт реализации которых показал положительный результат (например, отраслевые законы об электроснабжении, о газоснабжении и т. д.). Представляется, что указанные законы в рамках предложенной концепции будут характеризоваться как отраслевые, вспомогательные инструменты, конкретизирующие соответствующие положения энергетического кодекса.

Подводя итог первой части исследования, хотелось бы сделать некоторые выводы.

Энергетическая безопасность — состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства от внешних и внутренних угроз политического экономического и технологического характера, обусловленное необходимой ресурсной достаточностью, экономической доступностью добычи, экологической и технологической допустимостью реализации.

Закрепленные в отечественных нормативных правовых актах определения энергетической безопасности отличаются неоднородностью. Например, Энергетическая стратегия до 2030 года трактует понятие «энергетическая безопасность» намного шире, чем Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (не учитывается политический, экономический и технологический аспект рассматриваемой категории), что, без сомнения, нуждается в коррекции.

Особенности правовой регламентации энергетической безопасности в конечном счете оказывают влияние на содержание и полноценную реализацию в целом конституционного строя в России, т. к.признание человека, его прав и свобод в качестве вышей ценности предполагает возникновение у государства соответствующей обязанности, которая выражается через: 1) право человека и гражданина на надежный доступ к достаточной по объему и приемлемой по цене энергии; 2) право человека и гражданина на защиту от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.

По нашему мнению, суверенитет в контексте энергобезопасности может быть представлен как право на самостоятельный выбор энергетической стратегии и распоряжения своими энергоресурсами. В его структуре следует выделить:

внутренний суверенитет, означающий монопольное право государства на решение вопросов использования энергоресурсов на основе единообразных подходов к обеспечению энергобезопасности; 2) внешний суверенитет, выражающийся в независимости и равноправии государств в решении вопросов использования энергоресурсов и недопустимости вмешательства субъектов международного права во внутригосударственные дела. При этом реальность функционирования этого института напрямую связана с правом собственности на энергоресурсы. Доминирование частного капитала в энергетическом секторе формирует перед государством задачу по выработке и реализации эффективных механизмов контроля за использованием энергоресурсов без учета рыночных принципов свободы экономической деятельности и защиты конкуренции.

Идея создания энергетического кодекса Российской Федерации обсуждалась на теоретическом уровне отечественными учеными и ранее. Однако на сегодняшний день необходимость систематизации довольно разрозненного энергетического законодательства дает основания утверждать, что принятие данного нормативного акта является для энергетического права важным шагом, который позволит придать механизму правового регулирования в исследуемой нами сфере законченный вид. Ведь создание в значительной степени самостоятельного и при этом взаимосвязанного со всей системой современного российского законодательства, основополагающего для всей отрасли энергетического права нормативного акта, безусловно, придаст данной отрасли права системный характер, что, конечно, отразится положительным образом на дальнейшем совершенствовании регулирования правоотношений в исследуемой сфере.

[1] См.: Олещенко В. И. В интересах улучшения правового обеспечения энергетической безопасности // Юрист. 2008. № 2. С. 43—45.

[2] См.: Садыгов А. И. Международно-правовые принципы ядерной энергетической безопасности // Юридические науки. 2008. № 2 (30). С. 133—139 ; Береза А. Н. Указ. соч. С. 4— 5 ; Язев В. А. Правовые проблемы обеспечения безопасности поставок энергетических ресурсов // Нефть, газ и право. 2010. № 2. С. 11—14 ; Горшукова Ю. Д. Международно-правовые аспекты обеспечения европейской энергетической безопасности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 6 ; Коврижкин С. А. Административно-правовые методы обеспечения энергетической безопасности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006. С. 5 ; Селиверстов С. С. Проект Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности — новый

энергетический миропорядок? // Юрист. 2011. № 11. С. 31—38.

[3]

Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М. : Статут, 2012. С. 262.

[4] Яковлев В. Ф. Указ. соч. С. 262.

[5] Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года : распоряжение

Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р.

[6]

Ласковая И. А. Указ. соч. С. 19.

[7] Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года : распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р.

[8] См.: Ласковая И. А. Указ. соч. С. 20.

Щепанский И. С. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 70.

[10]

См.: О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2013 году : государственный доклад Минприроды РФ. М., 2014. С. 11.

[11] О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов : Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 201-ФЗ // СЗ

РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3407.

[12]

См.: Ласковая И. А. Указ. соч. С. 24.

[13]

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 8 апреля 2015 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

1 О полиции : Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12 февраля 2015 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

[15] осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливноэнергетического комплекса : Указ Президента РФ от 28 октября 2014 г. № 693 // СЗ РФ. 2014. № 44. Ст. 6043.

[16] Об экспорте газа : Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 117-ФЗ (ред. от 30 ноября 2013 г.) // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3293.

[17] Яковлев В. Ф. Указ. соч. С. 262.

[18] Мурадян Э. Р. Конституционно-правовые основы взаимодействия человека и государства в сфере обеспечения безопасности личности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 4.

1 Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года : распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р.

[20] использовании атомной энергии : Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170- ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552

[21] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 20 марта 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1.

О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства : Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ (ред. от 4 ноября 2014 г.) // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1940.

[22] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» : Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 58- ФЗ (ред. от 28 июля 2014 г.) // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1941.

[23] Селиверстов С. С. Проект конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности — новый энергетический миропорядок? // Юрист. 2011. № 11. С. 9.

[24] О намерении Российской Федерации не становиться участником Договора к Энергетической хартии, а также Протокола к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам : распоряжение

Правительства РФ от 30 июля 2009 г. № 1055-р // СЗ РФ. 2009. № 32. Ст. 4053.

[25]

О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. № 343-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 45. Ст. 6153.

[26] См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. № 343-ФЗ.

[27] О недрах : Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (ред. от 29 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

[28] О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» : Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.

[29] СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 834.

[30]

О радиационной безопасности населения : Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3- ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

[31] О классификаторе правовых актов : Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (ред. от 28 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

[32] Лахно П. Г. Энергетический кодекс Российской Федерации — основополагающий юридический документ, регулирующий отношения в ТЭК // Бизнес. Менеджмент. Право. 2006. № 3.