Содержание понятия «основания административной ответственности», как уже было частично отмечено выше, не совсем неоднозначно трактуется в научной литературе. По мере становления и развития административного процесса как самостоятельного вида юридической процессуальной деятельности взгляд отечественных ученых на категорию оснований административной ответственности стал еще более широким и, например, Д.Н. Бахрах в своих работах выделяет уже три таких основания:

1) нормативное основание как систему норм, регламентирующих административную ответственность;

2) фактическое основание, выделяя в качестве такового противоправное деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное нарушение);

3) процессуальное основание, каковым является акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания (наказания) за конкретное административное нарушение.

При этом автор отмечает, что для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три основания и именно в такой последовательности.

Представляется, что позиция Д.Н. Бахраха дает возможность более полно рассмотреть основания административной ответственности, тем более что такую позицию относительно структуры оснований административной ответственности разделяют большинство современных авторов.

Что же касается процессуального основания административной ответственности, то оно также неотъемлемо, как нормативное и фактическое, поскольку любые нормы права, устанавливающие юридическую (в том числе и административную) ответственность, на практике реализуются исключительно посредством принятия (издания) полномочным на органом или должностным лицом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях соответствующих материальных и процессуальных норм. Иными словами, как нормативное, так и фактическое основания административной ответственности могут иметь место быть, но до наличия (т.е. до издания) соответствующего акта государства (такой акт именуется как постановление о назначении административного наказания) в лице его органа или должностного лица о привлечении виновного субъекта к административной ответственности за совершение им деяния в нарушение требований данной нормы самой административной ответственности как таковой не будет.

В сфере дорожного движения существует система норм, регламентирующих поведение участников движения и запрещающих определенное поведение под угрозой применения к ним соответствующих административно-правовых (а отчасти также и уголовных) санкций. Однако статистика правонарушений в сфере дорожного движения свидетельствует о том, что далеко не у всех участников дорожного движения сформирована установка на правомерное поведение. В этой связи представляется, что одной из целей института административной ответственности в области дорожного движения (как на правоустановительном, так и на правоприменительном уровнях) является, прежде всего, предупреждение нарушения установленных требований участниками дорожного движения путем формирования, наряду с другими средствами регулирования, установки на правомерное поведение (позитивной ответственности) с помощью такого средства, как наказание правонарушителей. Причем уже само наличие нормативно закрепленной возможности наступления такой ответственности (т.е. ее нормативного основания) играет на пути достижения этой цели немаловажную роль.

Нормативная основа административной ответственности - это система действующих норм права, закрепляющих:

а) составы административных проступков (основания ответственности);

б) систему административных наказаний;

в) круг субъектов, имеющих право назначать административные наказания;

г) процедуру привлечения к ответственности, ее процессуальную форму.

В соответствии с положениями ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административной ответственности (об административных правонарушениях) состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отношений, связанных с привлечением к административной ответственности, обусловлено характером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

К ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности не только по вопросам, имеющим федеральное значение, - как это непосредственно предусмотрено пунктом 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, - но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность в соответствии с полномочиями, отнесенными к их ведению (исчерпывающий перечень таких полномочий определен конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации), причем только за административные правонарушения, влекущие в качестве наказания предупреждение либо административный штраф (п. 3 ч. 1 ст. 1.3, ч. 1 ст. 2.1 и ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ).

В соответствии с положениями части 4 ст. 22 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» на всей территории Российской Федерации действует единый порядок дорожного движения и устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством РФ. А согласно положениям пункта 1.1 действующих в России Правил дорожного движения все другие нормативные акты, касающиеся дорожного движения, должны основываться на требованиях Правил и не противоречить им.

Исходя из такого нормативного подхода, законодательство об административной ответственности как средство правоохраны в сфере общественных отношений в области дорожного движения и как нормативное (юридическое) основание таковой ответственности также должно обладать признаком своего единства применительно к федеративному устройству нашего государства. И состоит это законодательство в контексте оснований наступления административной ответственности из положений главы 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения», а в контексте оснований ее практической реализации - из положений иных глав КоАП РФ, регламентирующих соответствующие вопросы.

В ныне действующей редакции КоАП РФ нормативные основания административной ответственности в области дорожного движения охватывают собой более 80 вариаций таковой, объединенных в 43 статей главы 12. А анализ нормативных оснований административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения и практики их применения позволяет выделить следующие правовые пробелы и недостатки, требующие, на наш взгляд, своего устранения законодателем.

Во-первых, если проанализировать нормы главы 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения» через призму сформулированного нами в первой главе работы понятия административной ответственности за эти нарушения, то можно сделать вывод о том, что далеко не все нормы главы 12 КоАП РФ устанавливают административную ответственность именно за правонарушения в области дорожного движения.

Так, в частности, ст. 12.33 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, которое создает угрозу безопасности дорожного движения, а также за умышленное создание помех в дорожном движении, в том числе и путем загрязнения дорожного покрытия. А субъектами данного административного правонарушения, как указано в санкции анализируемой нормы, могут выступать граждане, должностные лица и юридические лица. При этом касаемо должностных лиц и уж тем более юридических лиц, то они не могут выступать в качестве участников дорожного движения, исходя из приведенного нами выше терминологического анализа соответствующих нормативных дефиниций Правил дорожного движения. Следовательно, указанное в диспозиции ст. 12.33 КоАП РФ противоправное деяние посягает, по сути, не на дорожное движение и лежит вне плоскости «области дорожного движения» как объекта противоправного посягательства. Оно посягает на безопасность дорожного движения и существующие правила по охране дорог и дорожных сооружений. Поэтому место подобного рода охранительной нормы, отнюдь, не в главе 12 КоАП РФ, а скорее в главе 11 КоАП РФ «Административные правонарушения на транспорте» (например, «рядом» со ст. 11.21 «Нарушение правил использования полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги» и ст. 11.22 «Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений»).

И примеров, аналогичных ст. 12.33 КоАП РФ, в главе 12 КоАП РФ еще несколько, в частности, это ст. 12.31 «Выпуск на линию транспортного средства, не зарегистрированного в установленном порядке, не прошедшего государственного технического осмотра, с заведомо подложными государственными регистрационными знаками, имеющего неисправности, с которыми запрещена эксплуатация, с установленными без соответствующего разрешения устройствами для подачи специальных световых или звуковых сигналов либо с незаконно нанесенными специальными цветографическими схемами автомобилей оперативных служб», ст. 12.32 «Допуск к управлению транспортным средством водителя, находящегося в состоянии опьянения либо не имеющего права управления транспортным средством», ст. 12.34 «Нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений» и др. Все это либо «Административные правонарушения на транспорте», либо, соответственно, наоборот, ст. 11.21 и ст. 11.22 КоАП РФ - это административные правонарушения в области дорожного движения (но скорее все-таки первое). Либо еще вариант: сама «область дорожного движения» (и, соответственно, административные правонарушения в этой области) - это нечто большее, нежели, собственно, «совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог», а охватывает и его (дорожного движения) безопасность, регламентированную нормами соответствующего федерального закона. Но это вряд ли.

Из названия главы 11 КоАП РФ следует, что объектом ее охраны являются общественные отношения, обеспечивающие функционирование всех видов транспорта: железнодорожного, воздушного, водного и автомобильного. Нормы данной глав КоАП РФ призваны обеспечить безопасное и безаварийное движение и эксплуатацию транспорта, хотя, к сожалению, законодатель не дает понятие транспорта ни в одной из статей этой главы КоАП РФ, равно как и ни в одном примечании к ним.

Глава же 12 КоАП РФ уже одним своим названием «Административные правонарушения в области дорожного движения» конкретизирует круг общественных отношений, являющихся объектом правовой охраны, и прежде всего, в нем четко выражен вид транспорта - автомобильный транспорт, наиболее динамичный, криминогенный и уже только по этим двум основаниям требующий особого и пристального внимания со стороны законодателя.

Поэтому представляется, что именно эти обстоятельства и предопределили выделение в структуре КоАП РФ отдельной самостоятельной главы, аккумулирующей в себе нормы, направленные на охрану установленного порядка регистрации, организации, управления и пользования автомототранспортом. В совокупности все они представляют собой нормативные условия, при которых возможно безопасное и безаварийное функционирование автомобильного транспорта либо исключается возможность наступления вредных последствий, перечисленных в диспозициях норм главы 12 КоАП РФ, например, нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов (ст. 12.6 КоАП РФ), управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ст. 12.7 КоАП РФ), проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регулировщика (ст. 12.12 КоАП РФ) и др.

Вместе с тем, как уже отмечено выше, в этой главе содержатся и нормы об ответственности за правонарушения, непосредственно посягающие на безопасность дорожного движения, на существующие правила по охране дорог и дорожных сооружений, а также на безопасную эксплуатацию транспорта (в частности, это норма ст. 12.24 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). Есть даже одна статья - статья 12.35 КоАП РФ «Незаконное ограничение прав на управлении транспортным средством и его эксплуатацию», объектом противоправного посягательства по которой являются права граждан, а уж никак не область дорожного движения как таковая.

Объединение в одной главе КоАП РФ столь разных по своему характеру административных правонарушений под общим названием «Административные правонарушения в области дорожного движения», как справедливо отметил Н.Н. Белокобыльский, затрудняет установление принципа или основания формирования данной главы КоАП РФ, и это обстоятельство необходимо изменить, поскольку оно имеет принципиальное значение для совершенствования административного законодательства, в частности в области функционирования транспорта. И мы полностью разделяем мнение указанного автора.

В этой связи, исходя из так называемого принципа «чистоты правовых категорий», представляется целесообразным либо переименовать название главы 12 КоАП РФ, обозначив ее как «Административные правонарушения в области безопасности дорожного движения» и отнести туда ряд составов административных правонарушений, находящихся в настоящее в других главах КоАП РФ (в частности, в главе 11 КоАП РФ), либо наоборот, убрать из главы 12 КоАП РФ те составы административных правонарушений, которые к дорожному движению как объекту противоправного посягательства отношения не имеют.

Во-вторых, если проанализировать в совокупности нормы ныне действующей редакции утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 Правил дорожного движения (ПДД) и нормы главы 12 КоАП РФ, то можно сделать несложный вывод о том, что далеко не все регулятивные нормы ПДД обеспечиваются соответствующими охранительными нормами главы 12 КоАП РФ.

На практике, чаще всего вследствие дорожно-транспортных происшествий, в результате которых были повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо был причинен иной материальный ущерб, это нередко приводит к курьезным ситуациям, когда на место ДТП вызывается наряд дорожно-патрульной службы, оформляются соответствующие первичные процессуальные документы (схема ДТП и пр.), выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, проводится это самое административное расследование, выявляется виновник ДТП, нарушивший те или иные Правила дорожного движения (ведь, по сути, равно как и по смыслу самих Правил дородного движения ДТП не может произойти никак иначе, нежели вследствие нарушения одним либо несколькими участниками дорожного движения этих самих Правил), однако само дело об административном правонарушении впоследствии прекращается с формулировкой «в связи с отсутствием в действиях виновного в ДТП лица состава административного правонарушения».

В качестве примера процитируем положения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, вынесенного 30 ноября 2009 г. одним из инспекторов по исполнению административного законодательства ОГИБДД УВД г. Таганрога Ростовской области (см. Приложение Б).

И подобного рода постановлений, аналогичных процитированному выше, в практике абсолютно любого органа ГИБДД предостаточно.

В этой связи, исходя из принципа неотвратимости наказания как одного из базовых принципов юридической ответственности вообще, и административной ответственности в частности, суть которого заключается в том, что априори ни одно нарушение правовых норм не должно оставаться безнаказанным, представляется целесообразным пересмотреть положения главы 12 КоАП РФ на предмет более адекватной правовой защиты ее нормами регулятивных положений Правил дорожного движения. Так, в частности, мы предлагаем добавить главу 12 КоАП РФ отдельной статьей, предусматривающей административную ответственность за нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, за исключением случаев, предусмотренных другими статьями главы 12 КоАП РФ, повлекшее причинение имущественного ущерба потерпевшему. В качестве санкции за подобного рода противоправное деяние представляется целесообразным установить административный штраф, тогда как само наличие подобного рода нормы позволит не только устранить описанную выше и довольно распространенную на практике ситуацию, при которой вследствие нарушения ПДД одним из участников дорожного движения причиняется имущественный ущерб другому участнику движения либо иному лицу, не имеющему отношение к участникам дорожного движения (например, владельцу какого-либо здания или сооружения), а со стороны государства нет никакой правой реакции на это, поскольку, как показывает анализ соответствующей правоприменительной практики, квалификации подобного рода противоправных деяний по ст. 7.17 КоАП РФ «Уничтожение или повреждение чужого имущества» и тем более - по смежной с ней по степени общественной опасности ч. 1 ст. 167 УК РФ «Умышленное уничтожение или повреждение имущества» - не происходит. Ведь умысла-то у нарушителя ПДД в данном случае повреждения им чужого имущества, как правило, нет. А неосторожность в подобного рода случаях противоправных действий возможна к наказанию только в уголовно-правовом порядке по ст. 168 УК РФ за «уничтожение или повреждение чужого имущества в крупном размере, совершенные путем неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности». Но ведь вряд ли можно приведенный выше пример ДТП рассматривать как повреждение водителем Филатовым Р.К. чужого имущества вследствие его неосторожного обращения с источником повышенной опасности, каковым в силу положений гражданского законодательства является автомобиль, не говоря уже о размере причиненного таким образом ущерба.

В-третьих, если проанализировать нормы главы 12 КоАП РФ «Административные правонарушения в области дорожного движения» с позиций юридической техники, то можно обнаружить неправильную компоновку целого ряда этих норм в пределах тех или иных статей анализируемой главы закона.

Так, в частности, статья 12.17 КоАП РФ озаглавлена законодателем как «Непредоставление преимущества в движении маршрутному транспортному средству или транспортному средству с включенными специальными световыми и звуковыми сигналами» и предусматривает административную ответственность за соответствующие противоправные деяния. А статья 12.18 КоАП РФ озаглавлена законодателем как «Непредоставление преимущества в движении пешеходам или иным участникам дорожного движения».

С объективной стороны оба эти административных правонарушения характеризуются противоправным бездействием, выражающемся в непредоставлении вопреки установленным правилам преимущества в движении соответствующему участнику дорожного движения, а именно: пешеходу, велосипедисту, маршрутному транспортному средству, транспортному средству с одновременно включенными проблесковым маячком синего цвета и специальным звуковым сигналом, иным участникам движения, пользующимся преимуществом в движении. В этой связи, как нам представляется, составы обоих этих статей КоАП РФ нужно объединить в одну статью, скомпоновав их соответствующим образом и озаглавив ее как «Непредоставление преимущества в движении».

Аналогичным образом следует поступить и в отношении статей 12.21 «Нарушение правил перевозки грузов, правил буксировки», 12.21.1 «Нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов» и 12.21.2 «Нарушение правил перевозки опасных грузов» КоАП РФ, так как все они имеют единый объект противоправного посягательства и достаточно близкие характеристики объективной стороны соответствующих правонарушений. Более того, в первоначальной редакции КоАП РФ (в 2001-2002 гг. в момент его принятия и вступления в силу) все эти административные правонарушения были объединены в одной статье - статье 12.21 КоАП РФ, которая включала в себя два состава: «Нарушение правил перевозки грузов, а равно правил буксировки» (ч. 1 ст. 12.21) и «Нарушение правил перевозки опасных, крупногабаритных или тяжеловесных грузов» (ч. 2 ст. 12.21), однако впоследствии (Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ) часть 2 ст. 12.21 КоАП РФ была признана утратившей силу, а нарушения правил перевозки крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов были выделены в отдельные статьи КоАП РФ, объединив в себе в совокупности с диспозицией ст. 12.21 КоАП РФ семь отдельных составов административных правонарушений. На наш взгляд, с точки зрения правил юридической техники это было сделано неверно. Поэтому представляется, на наш взгляд, целесообразным объединить все эти составы, как и раньше, в одной статье - статье 12.21 КоАП РФ, не меняя ее названия, предусмотрев в ней шесть частей:

часть 1 - ныне действующий состав ст. 12.21 КоАП РФ;

части 2-4 - ныне действующие составы частей 1-3 ст. 12.21.1 КоАП РФ;

часть 5 - ныне действующий состав части 1 ст. 12.21.2 КоАП РФ;

часть 6 - это ныне действующие составы части 4 ст. 12.21.1 КоАП РФ и части 2 ст. 12.21.2 КоАП РФ, объединенные единой санкцией за нарушение противоправных деяний, объединенных общим объектом противоправного посягательства, не предусмотренным частями 1-3 ст. 12.21.1 и частью 1 ст. 12.21.2 КоАП РФ в их ныне действующих редакциях.

Подобного рода замечание (нарушение правил законодательной техники) можно высказать и в отношении статей 12.29 и 12.30 КоАП РФ.

Так, в частности, ст. 12.29 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, участвующим в дорожном движении, и оба состава этой статьи КоАП РФ являются формальными. Статья же 12.30 КоАП РФ устанавливает административную ответственность, по сути, за то же самое, но уже в случаях нарушения Правил дорожного движения, повлекших за собой определенные неблагоприятные последствия (в частности, создание помех в движении транспортных средств либо по неосторожности причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). В этой связи, как нам представляется, составы обоих этих статей КоАП РФ следовало бы объединить в одной статье, обозначив ее аналогичным статье 12.29 КоАП РФ образом - «Нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, участвующим в дорожном движении».

Более того, указанную статью следовало бы, на наш взгляд, добавить еще одним материальным составом, предусматривающим административную ответственность пешехода, пассажира или иного участника дорожного движения (за исключением водителя транспортного средства), повлекшее по неосторожности уничтожение или повреждение чужого имущества вследствие дорожно-транспортного происшествия. Случаев таких нарушений ПДД на практике предостаточно, но они, увы, никак не наказуемы.