Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[1] определяет государственные услуги как одну из четырех разновидностей административно-правовых функций федеральных органов исполнительной власти, определяющих в свою очередь систему государственного аппарата на федеральном уровне.

На сегодняшний день предложенная данным Указом Президента Российской Федерации типология административно-правовых функций органов власти является одной их основополагающих, поскольку закреплена нормативно, и позволяет однозначно говорить о деятельности по предоставлению государственных услугах как разновидности административно-правовых функций органов власти. Это в свою очередь предполагает изучение административно-правовой природы функций органов исполнительной власти в целом, их классификации, а также особенностей деятельности по предоставлению государственных услуг в системе таких функций.

Следует отметить, что отнесение государственных услуг к административно-правовым функциям органов исполнительной власти породило необходимость переосмысления принятой в советском административном праве концепции управленческой природы последних, когда под административно-правовой функцией, по сути, понималось исключительно властное воздействие субъекта на объект управления, а также поиска новых подходов к отграничению деятельности по предоставлению государственных услуг от смежных функций органов государственной власти.

Интересен тот факт, что еще в 1997 году под непосредственным руководством Президента РФ была разработана и принята Программа государственного строительства, в основу которой легла концепция правовой реформы. На ее основе в Послании Президента РФ Ельцина Б.Н. Федеральному Собранию Российской Федерации 17.02.199810 был выделен специальный раздел 3.2 «Необходимость административной реформы», где излагались характеристики концепции и - прежде всего - необходимость разграничения функций управления от функций оказания государственных услуг. Связанное с этим реформирование предполагалось завершить в течение трех лет. Первые серьезные попытки решения поставленной задачи были предприняты только в 2009 году. Проектом Федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций»11, принятым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 20 ноября 2009 г., предлагалось устранить указанную правовую неопределенность и законодательно закрепить термин «государственные (муниципальные) функции», а также порядок их осуществления органами исполнительной власти и местными администрациями. Во втором чтении от 30 июня 2010 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации указанный законопроект был принят под новым названием «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и, соответственно, не содержит положений, касающихся определения термина «государственные (муниципальные) функции».

Решение указанного вопроса в очередной раз было отложено. Необходимость разработки проекта нормативного правового акта, вводящего критерии разграничения категорий «функция» и «государственная услуга» была озвучена вновь в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 -

Послание Президента РФ Ельцина Б.Н. Федеральному Собранию Российской Федерации 17.02.1998 http://poisk-zakona.ru/196919.html

Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf'%28SpravkaNew%29?QpenAgent&RN=254940-5&02 2013 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р[2], в рамках мероприятий по оптимизации предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций).

Вышеуказанное свидетельствует как об актуальности, так и достаточной сложности научного осмысления категории «функции органов исполнительной власти». Методологические подходы к ее определению в теории административного права настолько разнообразны, что даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения и свести их воедино.

Нетрудно предположить, что в советский период развития отечественной науки административного права основным критерием определения понятия «функция государственного органа» как деятельности выступала ее властноорганизующая природа. Исходя их этого тезиса делался вывод о том, что чтобы действие было управленческим, в нем должно присутствовать властноорганизующее воздействие субъекта на объект. При таком подходе обязательными критериями определения функций конкретного органа исполнительной власти являются:

два соподчиненных центра (что значит, что не всякое действие органов управления является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта);

социально значимая цель их деятельности;

достижение известного результата;

организационно-правовая форма действий органа управления.

«Функция управления - это часть управленческой деятельности. Это, далее, обособившаяся часть. Это наконец, такая обособившаяся часть, которая обладает определенным единством содержания, т.е. это специализированная часть управленческой деятельности. Функции управления необходимо отличать от функций органов управления: первая предшествует созданию органа управления и является теоретической абстракцией, позволяющей понять функции органов управления»[3] [4].

Сходные подходы мы найдем в трудах подавляющего большинства советских учёных-правоведов.

К примеру, В.Б. Аверьянов определяет функции управления как относительно самостоятельные и однородные части содержания

управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним объекта. И.Л. Бачило предлагает определение функций органа власти как комплекса

взаимосвязанных, определенных в статуте органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа управления, его структурных подразделений и служащих, организующих достижение целей, стоящих перед системой управления.

В советском административном праве в эволюции от функций государства до функций конкретного органа управления лежит один и тот же критерий - ориентация на объект управления. По мере движения сверху вниз объект управления масштабно изменяется, функции конкретизируются с учетом объекта и субъекта. Объект выступает определяющим элементом в системе управления, в связи с ним возникает управление. Собственно поэтому управленческая деятельность должна быть направлена на достижение общественно значимых целей и проявляться в системе внешних взаимоотношений административно-публичных органов и различных субъектов права.

Д. А. Ковачев, определяя понятие «функция», пишет, что «функция - внешнее проявление свойств какого-либо органа, способ его поведения в определенной системе отношений».

По мнению В.Г. Истомина, под функциями того или иного органа следует понимать основные направления его деятельности, реализуемые в определенных формах с использованием определенных методов15.

Профессор А.Ф. Смирнов предлагает разграничивать понятия «функция государственного органа» и «функция управления» и подчеркивает, что функции государственных органов - это прежде всего направления деятельности по реализации «внешних» целей, стоящих перед государством и его органами»16.

При вышеуказанном подходе предполагается, что административноправовые функции органов власти реализуются через управленческие отношения, активное взаимодействие сторон, поскольку при преимущественном праве властного распорядительства субъекта объект управления имеет возможность для полноценного участия в формировании властного волеизъявления субъекта. Юридическая властность этих отношений состоит в том, что они формируются государством в соответствии с определенными нормами права, сами выражены посредством таких норм и обеспечиваются при своем осуществлении всей силой государства.

В современном административном праве управленческий подход к анализу деятельности органов исполнительной власти подвергается критике, в том числе и по той причине, что, во-первых, термин «государственное управление» не нашел отражения в Конституции Российской Федерации, во- вторых, он не соотносится с введенным в период административной реформы принципом «клиентоориентированности» государства.

Анализируя современные авторские ученых-административистов суждения, в целом можно выделить две взаимоисключающие точки зрения на данный вопрос. В первом случае термин государственное управление по- прежнему трактуется в узком смысле, исключительно как властное воздействие, на основании чего делается вывод о недопустимости отнесения

Истомин В.Г. Юридический анализ норм о запрете совмещения функций хозяйствующего субъекта с функциями органа государственной власти или местного самоуправления // Конкурентное право. 2014. N 2. С. 18 - 21.

Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 57.

С.59

всех функций административных органов к управленческой деятельности. Во втором случае как разновидность управления рассматривается и так называемое «позитивное управление», в силу чего обосновывается управленческая природа всех функций органов исполнительной власти. Остановимся на каждом из подходов подробнее.

Так, по мнению доктора юридических наук, профессора П.И. Кононова[5] сфера отношений, регулируемых административным правом и образующих его предмет, гораздо шире сферы государственного управления, а предмет административного права определяется как совокупность общественных отношений, возникающих в административно-правовой сфере.

Аналогичное представление имеется в ряде других учебников (учебных пособий) по административному праву, авторы которых исходят из традиционного понятия управления как властного воздействия. К примеру, Б.Н.Габричидзе совместно с А.Г. Чернявским выделяют две группы административно-правовых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие формулу управляющего воздействия («субъект-объект»), в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности или, другими словами, исполнительной власти;

отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением (формула «субъект-субъект»)[6].

Такую же позицию мы находим у Е.Н. Жуковой, которая, рассматривая особенности административно-правового статуса федеральных агентств, приходит к выводу, что функция непосредственного предоставления государственных услуг управленческой не является и не характерна для органов власти, поскольку предоставление таких услуг осуществляется
преимущественного государственными учреждениями.19 Говоря об органах власти следует вести речь об иной функции - функции организации предоставления государственных услуг.

Представитель второго подхода кандидат юридических наук Л.А. Мицкевич исследует предоставление государственных услуг как вид государственного управления20. При этом автор подчеркивает, что понимание услуги как управленческой деятельности органов публичной власти положено в основу различных методических рекомендаций, разрабатываемых различными исследовательскими группами21 и характерно для административного права зарубежных стран, откуда, собственно, и заимствован термин «государственная услуга». На сегодняшний день государственное управление не предполагает обязательность государственно-властного воздействия, следовательно, не всегда один субъект властен относительно другого22. Таким образом, делает вывод автор, на данном этапе развития науки административного права можно вести речь о формировании стройной адекватной теории предоставления государственных услуг как одного из видов позитивного государственного управления.

Признавая право на существование той и другой точки зрения, нельзя не заметить, что каждая из них строится на чисто теоретических постулатах, однозначно доказать которые, как и опровергнуть, практически невозможно. Здесь все зависит от исходных, причем спорных, позиций и категорий, что и является в конечном счете сутью спора. Очевидно, что если рассматривать его в «узком смысле», как прямое властное воздействие государства организационно-распорядительного характера, то сложно не согласиться с мнением профессора П.И. Кононова, что далеко не все складывающиеся в

"Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств // Журнал российского права, 2006, № 2.

Мицкевич Л.А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления». Москва. Волтерс Клувер, 2007. С. 21.

Методика разработки стандартов государственных услуг, разработанная в рамках реализации проекта «обобщение лучшей практики, разработка и внедрение методик проведения стартовых мероприятий административной реформы», поддержанного Трастовым фондом ММР Великобритании по техническому содействию реформе государственной службы в Российской Федерации

Мицкевич Л.А. Административно-правовые отношения («Лазоревские чтения») // Государство и право, 2009, № 2 С.9 процессе функционирования органов исполнительной власти отношения имеют такую природу.

Вместе с тем, государственное управление чаще всего раскрывается в ином, более широком аспекте, как координирующее, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования[7]. Как подчеркивает И.Н. Барциц, общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый органам исполнительной власти объем полномочий[8].

В поддержку позиции «позитивного управления» можно отметить еще и то, что Указ Президента 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[9] определил одним из основных направлений совершенствования последнего повышение качества и доступности предоставления государственных услуг, т.е. деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг рассматривается в контексте данного Указа как часть государственного управления.

Подводя итог вышеуказанному, мы со своей стороны считаем, что привнесенный из зарубежного административного права термин «позитивное управление» все-таки является несколько надуманным, искусственным, поскольку заложенный в нем смысл полностью нивелирует значение самого термина «управление», следовательно, научное обоснование данного термина и необходимость его введения его в отечественную теорию административного права являются спорными. На основании изложенного, при определении функции органов исполнительной власти как родового понятия признак их управленческой природы не может рассматриваться в качестве имманентно присущего ей и обязательного.

Обзор научной литературы по административному праву, посвященной проблематике функций, свидетельствует о том, что административно-правовые функции органа исполнительной власти рассматриваются преимущественно в 2 аспектах:

как регламентированная нормами административного права деятельность административно-публичных органов;

как правовая категория и элемент правового статуса органа исполнительной власти, так или иначе отражаемый в нормативных правовых актах, устанавливающих компетенцию этого органа.

Первое предполагает необходимость анализа соотношения административно-правовых функций органов исполнительной власти с категориями «управление», «государственное управление», второе - взаимосвязи с такими диалектически близкими понятиями административного права как компетенция органа власти, задачи, цели его деятельности, полномочия.

С этим, в свою очередь, связана необходимость выяснения, с одной стороны, административно-правовой природы (сущности) функций органов исполнительной власти, а с другой - формы их выражения в административном законодательстве, так как каждый орган наделяется функциями не иначе как властно-волевым путем, а точнее - посредством фиксации в нормативных правовых актах, закрепляющих их компетенцию. Мы будем исходить из того, что такое разграничение условно и теоретический анализ одного аспекта невозможен отвлеченно от другого, поскольку вышеуказанные характеристики опосредует разные стороны выражения сущности одного явления.

Сам термин «функция»[10] имеет латинское происхождение и употребляется в различных смысловых значениях, что обусловлено спецификой и разнообразием сфер его применения. В философии категория «функция» понимается как «отношение двух (группы) объектов, в котором изменению одного из них соответствует изменение другого». В социологии функцию понимают как «роль, которую определенный социальный институт (или частный социальный процесс) выполняет относительно потребностей общественной системы более высокого уровня организации или интересов составляющих ее классов, социальных групп и индивидов», или как «зависимость, которая наблюдается между различными социальными процессами в рамках данной общественной системы»[11].

Считается, что заслуга введения понятия «функция» в теорию и практику управления принадлежит А. Файолю - основателю классической школы управления. Впоследствии оно было введено в качестве ключевой категории и в отечественную науку административного права и государственного

управления.

Важно отметить, что в трудах советских ученых-административистов мы находим сугубо управленческий подход к определению функций органов власти. Понятие функций органов власти органично выводится в теории административного права того периода из понятия «государственное управление» и не мыслиться оторвано от него. Подходя к анализу категории «государственное управление» с точки зрения стандартных критериев - пространственного и временного, Аверьянов В.Б. выделил в нем 2 структуры: функциональное (пространственное) содержание и процессуальное

(временное). Первая составная часть именуется им функциями, вторая - стадиями (этапами) государственного управления. Существенное отличие функций от стадий состоит в том, что между первыми отсутствуют какие-либо временные зависимости, то есть они могут существовать одновременно, дополнять друг друга, а между вторыми существует ясно выраженная временная последовательность. Соответственно, функции можно определить как части содержания, а стадии - как части процесса государственного управления[12].

Эта теоретическая посылка несет достаточно серьезную смысловую нагрузку. Цикл действий в теории управления А.Файоль назвал административной функцией, а этапы, стадии - элементами административной функции. Действия по административной функции являются с одной стороны, всеобщими, с другой стороны - беспредметными, поскольку планирование, координация, контроль и т.п. сами по себе ничего не выражают, если речь не идет о предмете и содержании работы конкретного органа, это этапы развития управленческого действия.

Как пишет И.Л. Бачило, «постепенно это весьма существенное наблюдение А. Файоля было предано забвению, а стадии управленческого цикла стали интерпретироваться как собственно функции. Это привело к тому, что поиск эффективности управления сузился до внутренней деятельности субъекта - принятие решения, организация и контроль - без вывода ее на объект и без оценки результативности воздействия на объект»[13] [14]. По сути дела, при таком подходе имеет место преимущественно процедурное понимание функций органа управления - как операций и действий .

На наш взгляд, в большей степени заслуживает внимания не процессуальный, а содержательный подход к определению понятия «административно-правовая функция». В этом контексте понятие «функция» определяют «социально значимыми направлениями деятельности государственного органа», «кругом деятельности государственного органа, которая проявляется во внешней системе его отношений», «обязанностью государственного органа производить определенную работу, действовать в определенном направлении»[15].

Можно привести несколько различных определений понятия «административно-правовая функция органа исполнительной власти» и различных подходов к соотношению понятий «функция» и «деятельность», которая должна ей соответствовать.

Анализируя понятие функций административно-публичных органов, важно отметить, что для определения административно-правовой функции органа исполнительной власти характерно комплексное, системное ее описание как направления деятельности органа власти (и отношений субъекта и объекта управления), охватывающее весь диапазон воздействия, начиная с объективной основы его существования (цели), заканчивая результатом осуществления. Такое понимание выражает не только статическое, но и динамическое содержание функции.

Накладывая на данную живую материю сугубо юридическую категорию статуса органа исполнительной власти, мы получим следующее соотношение. Все вышеуказанные признаки функции не только находят отражение в административно-правовом статусе органа исполнительной власти, но и приобретают там самостоятельное значение, наряду с понятием «административно-правовая функция органа власти».

Традиционно административно-правовой статус органов исполнительной власти описывают как совокупность нескольких элементов: цель и задачи деятельности органа власти, его административно-правовые функции и полномочия (компетенция органа власти)[16].

Описание этих элементов следует вести по принципу от общего к частному: от целей деятельности к задачам, функциям и компетенции по их реализации. Данный тезис находит свое отражение и в структуре нормативных правовых актов, описывающих административно-правовую компетенцию того или иного органа.

Очевидно, что наличие четко определенных целей и задач - это необходимый атрибут любой организованной структуры, любого органа или организации33. Через цели, задачи того или иного органа исполнительной власти, организации получает отражение его сущность, предмет и пределы деятельности. Именно цели и задачи определяют функции этих структурных образований, устанавливаются компетенция и конкретные полномочия каждого из них. В зависимости от полноты достижения целей и задач определяется эффективность функционирования государственного органа, учреждения34.

Правильное определение цели является исходным фактором для формирования административно-правового статуса органа власти. Цель деятельности определяет основное предназначение органа, тот социально значимый результат, достижение которого должно обеспечиваться государством. Как правило, цель носит общий характер и конкретизируется задачами, которые определяют требуемые результаты у воздействия на соответствующие сферы общественных отношений. Таким образом, цель первична и определяет систему стоящих перед органами задач, на основе которых в свою очередь формулируются функции.

Вопрос о соотношении таких понятий как компетенция и административно-правовые функции органов власти решается в юридической литературе противоречиво. Например, И.Л. Бачило, исходя из правильного по существу тезиса о том, что представить функции органа управления вне его компетенции невозможно, считает, что функции входят составной частью в компетенцию, выступая в результате правовым явлением. Для обоснования данной позиции ей пришлось предложить два понятия компетенции - в широком и узком смысле35.

Противоположную позицию сформулировал Лазарев Б.М.: «Функции управления сами по себе понятия, конечно, не юридические, поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, в

Лафта Дж.К. Теория организации: Учеб. пособие. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2005. С. 26 - 27.

Кобзарев Ф.М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Дис. д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 32.

Бачило И.Л. Функции органов управления. Издательство «Юридическая литература». 1976.

результате чего у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные функции в определенной сфере. Вполне справедлив, поэтому вывод о том, что в нормативных актах, определяющих положение органов государства, не следует излагать их функции как нечто отличное от прав и обязанностей»[17].

На наш взгляд, вопрос о соотношении административно-правовых функций и компетенции органа следует решить таким образом: административная компетенция отражает (но не включает в себя административно-правовые функции) путем закрепления в соответствующем правовом акте задач органа, а также его полномочий, направленных на достижение этих задач.

Исходя из указанных выше сложившихся в административном праве представлений о полномочиях органов можно отметить, что полномочия как права и обязанность органа должны по своему содержательному насыщению обеспечить достижение поставленных задач через выполнение

административно-правовых функций. Полномочия, таким образом, должны показать, каким образом орган исполнительной власти вправе и должен осуществлять административно-правовые функции. Функции дают

представление о деятельностной характеристике органа по решению вопроса в конкретной сфере жизнедеятельности, а полномочия представляют права органа осуществлять возложенные на него функции в определенных формах с применением установленных методов управления[18].

На основании изложенного при определении понятия функции органа исполнительной власти мы предлагаем опираться на правоприменительный, но не исключительно властно-распорядительный характер их деятельности.

Исходя из указанного, представляется правильным определять административно-правовые функции органов исполнительной власти как нормативно зафиксированные виды (направления) их деятельности в установленной сфере публичных правоотношений, нацеленные на обеспечение согласованного и беспрепятственного соблюдения, исполнения и использования физическими и юридическими лицами, другими государственными органами и органами местного самоуправления общеобязательных правил подведения и установлений, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ[19].

Вопрос классификации административно-правовых функций органов исполнительной власти, как и любой другой вопрос теории административного права, является дискуссионным и широко обсуждается в научном сообществе[20].

По мнению А.Ф. Ноздрачева, «федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции подзаконного регулирования, распределения (перераспределения) государственных ресурсов, координации, контроля, применения мер государственного принуждения»[21].

Б.М. Лазарев выделяет такие функции органов исполнительной власти как сбор, обработка, анализ информации, передача информации другим органам; прогнозирование; организация; регулирование; руководство; координацию; планирование; стимулирование; контроль; учет[22].

О.Н. Шерстобоев предлагает разделить административно-правовые функции органов исполнительной власти на две группы, условно назвав их как общие и предметные[23]. Выделение общих функций обусловлено тем, что любая деятельность органа власти складывается из цикла типовых операций для достижения управленческого результата. Поэтому к общим функциям относятся сбор, обработка, анализ информации, передача ее другим органам; прогнозирование; организация; регулирование; непосредственное руководство;

координация; планирование; контрольно-надзорная; учет[24].

В большей степени отражает достигнутый уровень современного административного законодательства в России классификация, предложенная профессором А.И.Стаховым, которая предполагает выделение унифицированных административно-правовых функций (издание нормативных правовых актов, координация и контроль деятельности подведомственных органов исполнительной власти, административное санкционирование, административный надзор, административно-казуальная деятельность, административно-предоставительная деятельность) и специализированных административно-правовые функций (по предметам ведения)[25].

Попытка проанализировать и конкретизировать функции (полномочия) исполнительной власти, предусмотренные российским административным законодательством, была предпринята Правительственной комиссией по проведению административной реформы, образованной Правительством РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Основным материалом для этой работы выступали тексты более чем 300 федеральных законов, положения о федеральных органах исполнительной власти, результаты самоанализа федеральных ведомств, результаты работы экспертов.

В своей работе[26] комиссия использовала принятую в последнее время в российском экспертном сообществе классификацию функций:

политические - определение политики, приоритетов, разработка программ, концепций, стратегических планов, прогнозов;

международные - разработка и заключение международных (для субъектов федерации - и межрегиональных) договоров, направление своих представителей для участия в переговорах и в международные (межрегиональные) организации, реализация этих договоров и контроль за их соблюдением другими участниками;

нормативно-регулятивные - подготовка законопроектов, издание нормативных правовых актов;

исполнительно-распорядительные - принятие конкретных распорядительных решений, выполнение функций государственного заказчика, издание распорядительных актов;

контрольно-надзорные - надзор за соблюдением законодательства, деятельностью организаций (в широком смысле этого слова), аккредитация организаций, выполнение функций заказчика в области экспертизы и аттестации, лицензирование, учет;

управления государственным имуществом - реализация полномочий собственника (учредителя); оказания услуг - государственные услуги, оказываемые внешним пользователям;

обеспечивающие функции - функции обеспечения работы самого ведомства.

Как отмечает А.В. Мелехин, в период с января по август 2003 года была проведена работа по оценке своих функций федеральными органами исполнительной власти, всего было проанализировано 5634 функции, из которых 1468 признаны избыточными[27] [28].

По итогам проведенного анализа все функции административных органов были классифицированы на три основополагающие группы:

группа правоустанавливающих функций;

группа правоприменительных функций;

группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным

47

имуществом.

Таким образом, в результате проведенной в ходе административной реформы работы появилась новая классификация, которая нашла дальнейшее нормативное закрепление в административном законодательстве и была положена в основу формирования современной системы федеральных органов исполнительной власти.

Как следствие проделанной работы, Президентом РФ был подписан Указ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[29], во исполнение которого все федеральные органы исполнительной власти были преобразованы в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Предоставление государственных услуг было отнесено к функциям федеральных агентств, отраслевое управление и нормативное регулирование - к функциям министерств. За федеральными службами закреплены полномочия по осуществлению контроля и надзора за соблюдением обязательных требований законодательства в соответствующих сферах.

Следует отметить, что подобный функциональный подход к типологии федеральных органов исполнительной власти, отчасти реализованный при построении ранее действующих структурных моделей исполнительной власти, явился в определенном смысле «новаторским», главным образом в части появления понятия «государственная услуга» и создания федеральных агентств.

Таким образом, «в рамках административной реформы в Российской Федерации объем государственных полномочий классифицирован на государственные функции и государственные услуги»[30].

С этой точки зрения административно-правовые функции следует разделить на две большие группы:

1) допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина или юридическое лицо;

2) не связанные с оказанием государственных услуг»[31].

По нашему мнению, такой подход к вопросу определения термина «административно-правовая функция органа исполнительной власти» и его соотношения с понятием «государственная услуга» требует уточнения и более глубокого научного и теоретического анализа.

Как известно, в отечественной теории права функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе его развития целями, задачами и его социальным назначением. [32]

Будучи основными направлениями деятельности по управлению делами общества, функции государства характеризуются тем, что они:

непосредственно выражают и предметно конкретизируют его сущность и служебную роль;

очерчивают предметные границы деятельности государства в той или иной сфере общественной жизни;

появляются и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства и существуют с целью претворения их в жизнь;

реализуются в определенных формах и особыми методами[33].

Формы осуществления функций государства традиционно определяются в теории права как способы упорядочения деятельности органов государства, посредством которых реализуются его функции. Выделяют два вида такого рода форм: правовые и организационные.

Правовые формы осуществления функций государства - это деятельность органов государства, связанная с изданием и реализацией юридических актов. К ним относится правотворческая и правоприменительная деятельность.

Последняя в свою очередь делится на оперативно-исполнительную и правоохранительную[34].

Сохраняя преемственность в развитии научного знания, со своей стороны считаем правильным и при определении административно-правовых функций органов исполнительной власти разграничивать диалектически связанные категории «содержание» и «форма» осуществления административно-правовых функций органов власти.

Само понятие «административно-правовая функция» мы предлагаем определять по критерию предметности, т.е. исходя из тех общественных отношений, которые охватываются определенным направлением деятельности государства.

Поскольку не любая функция, осуществляемая органами исполнительной власти, является управленческой по своей природе, хотя и предполагает определенное воздействие на конкретные сферы общественных отношений с целью их упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, с нашей точки зрения, как указано выше, было бы правильным определить административно-правовые функции органа исполнительной власти как определенные нормами административного права направления деятельности органа исполнительной власти, определяемые поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административноправовой сфере задачами.

Интересен тот факт, что при проведении административной реформы в ряде регионов Российской Федерации были приняты кодификаторы функций органов исполнительной власти, при разработке которых проведена классификация функций региональных органов исполнительной власти, уточнена форма их реализации, проведен анализ с использованием критериев избыточности[35]. Структура данных кодификаторов построена именно по указанному отраслевому принципу, что свидетельствует об удобстве такого подхода в правоприменении.

С понятием «административно-правовая функция органа исполнительной власти» тесно связано, но не тождественно ему, понятие «форма осуществления функции». Форма отражает внутреннюю организацию той или иной функции государства, порядок совершения определенных действий и операций, а также используемые при этом государственными органами средства и способы55.

Следуя методологии науки административного права, необходимо выделить 3 формы реализации функций органов исполнительной власти:

правотворческая форма как соответствующим образом оформленные действия специально на то уполномоченных административно-публичных органов по подготовке, принятию и изданию правовых актов (а также по их изменению или отмене), которыми определяется политика государства в регулируемых им сферах общественной жизни;

оперативно-исполнительная форма предполагает действия

административно-публичных органов, связанные с разрешением конкретных юридических дел и изданием правоприменительных актов;

правообеспечивающая форма решает вопросы контроля и надзора за соблюдением, исполнением и применением юридически обязательных велений, а также привлечения к юридической ответственности за возможные правонарушения.

В настоящий момент отдельные авторы предлагают дополнить классификацию форм реализации функций государства, выделяя наряду с правотворческой, правоприменительной, правообеспечительной также договорную и распорядительную формы. К числу неправовых форм относят: утверждении кодификатора функций органов исполнительной власти Амурской области»); Кировская область (постановление Правительства Кировской области от 30.08.2011 № 118/407 «О кодификаторе государственных функций, осуществляемых органами исполнительной власти Кировской области»).

Туманов С.Н. Формы, методы и способы осуществления внешних функций Российского государства: проблема понятия и соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 25 - 28.

организационную; экономическую; политическую; информационную; идеологическую, договорно-правовую формы[36].

Е.Е. Тонков, к примеру, ввел в научный оборот еще и категорию «правоуправленческая форма государственной деятельности», которая означает способ осуществления функций по оказанию населению государственных услуг в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. в соответствии с установленными административными процедурами и регламентами[37].

В свете вышеуказанного становится очевидно, что типология административно-правовых функций федеральных органов, установленная Указом от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» произведена по форме их реализации.

При этом под формой мы понимаем способ осуществления функций органов исполнительной власти.

Профессор П.И. Кононов рассматривает предоставление государственных услуг, осуществление контроля и надзора как методы административноправовой деятельности. В частности, им выделяются методы: административного регулирования, оказания публичных услуг, административного контроля (надзора), административного ограничения, административного принуждения, административного арбитрирования[38].

Мы со своей стороны считаем, что под методами, применяемыми государством в процессе осуществления функций, традиционно понимаются метод государственного принуждения, метод государственного убеждения, договорного регулирования, метод рекомендаций, метод поощрений, призванный стимулировать желательное для государства правомерное поведение.

Таким образом, функции органов исполнительной власти - это определенные нормами административного права направления деятельности органа исполнительной власти, определяемые поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административно-правовой сфере задачами. Одним из критериев классификации административно-правовых функций органов исполнительной власти может выступать форма (способ) их реализации. В данном случае указанная классификация включает в себя деятельность по предоставлению государственных услуг как особую разновидность таких функций.

[1] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства РФ, № 11, 15.03.2004, ст. 945.

[2] Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения

административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собрание законодательства РФ, 27.06.2011, № 26, ст. 3826.

[3] Функции и структура органов управления, их совершенствование, под ред. Г.Х.Попова. М., Экономика, 1973, С.35

[4] Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа. // Правоведение. 1985. № 4. С. 41

[5] Кононов П.И. О предмете современного российского административного права. Административное право и процесс, 2011, № 3

[6] Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М.: Проспект, 2004.

[7] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004. С 62.

[8] Барциц, И.Н.Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 М.: Изд-во РАГС, 2011. С 114.

[9] Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ, 07.05.2012, № 19, ст. 2338.

[10] (functio - «исполнение», «совершение»)

[11] Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 751.

[12] Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, Наукова думка, 1979. С 26-27.

[13] Бачило И.Л. Функции органов управления. Издательство «Юридическая литература». 1976. С 40.

” Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., Политиздат, 1968, С 7,14.

[15] Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права, 2009, № 5.

[16] Шерстобоев О.Н. К вопросу о содержании административно-правового статуса органа исполнительной власти: некоторые методологические проблемы определения // Административное право и процесс. 2010. № 2. С. 27-30.

[17] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит.1972. С. 40-41

[18] Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. № 5.

[19] Административное право России: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / А.И. Стахов, П.И. Кононов, Е.В. Гвоздева. - М.: Издательство Юрайт, 2016. С.107

[20] См., например, Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987; Исполнительная власть в Российской Федерации/Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996; Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти//История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

4" Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 120.

[22] Лазарев Б. М. Компетенция органов управления М.: Юридическая литература, 1972. С 30-40

[23] Шерстобоев О.Н. К вопросу о содержании административно-правового статуса органа исполнительной власти: некоторые методологические проблемы определения // Административное право и процесс. 2010. № 2. С. 27-30.

[24] Лазарев Б.М. Компетенция органов государственного управления. М., 1972. С. 33 - 38

[25] Административное право России: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / А.И. Стахов, П.И. Кононов, Е.В. Гвоздева. - М.: Издательство Юрайт, 2016. С.108-111

[26] Административная реформа и проблемы государственного управления. Институт проблем государственного и муниципального управления Г осударственного университета - Высшей школы экономики. Москва, 2008.

[27] А.В. Мелехин. Проблемы повышения эффективности административного законодательства в современной России // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2015.- № 2 (37) - С. 72-76.

[28] Административная реформа и проблемы государственного управления. Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики. Москва, 2008. С.14.

[29] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства РФ, № 11, 15.03.2004, ст. 945.

[30] Административная реформа и проблемы государственного управления. Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики. Москва, 2008. С 147.

[31] Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные. // Журнал российского права, 2004, № 10

[32] Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 327.

[33] Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание, переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011.

[34] Власенко Н.А. Там же.

[35] Республика Татарстан (постановление КМ РТ от 02.05.2006 № 220 «Об утверждении Кодификатора функций органов исполнительной власти Республики Татарстан);Удмуртская республика (постановление Правительства УР от 23.05.2005 № 85 «Об утверждении Кодификатора функций государственного управления в Удмуртской Республике»); Амурская область (постановление Губернатора Амурской области от 13.04.2007 № 242 «Об

[36] Тонков Е.Е. Юридические формы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 3 - 7.

[37] Тонков Е.Е. Методологические основания введения категории «правоуправленческая форма государственной деятельности» // Научные ведомости БелГУ. Сер. «Философия. Социология. Право». 2009. № 8. Вып. 8. С. 120.

[38] П.И. Кононов. Проблемы административного права и процесса. Киров. Аверс. 2013.С. 89.