С точки зрения научного исследования изучение административноправовой природы государственной услуги и системообразующих признаков данного понятия имеет в своей основе несколько факторов, которые, с одной стороны, четко предопределяют направления такого исследования, с другой - порождают целый ряд дополнительных, коллизионных с правовой точки зрения вопросов.

Понятие «государственной услуги» имеет сегодня законодательное определение. Это значит, что, с одной стороны, можно и, безусловно, нужно исследовать его административно-правовую природу и отличительные признаки, анализируя в том числе разработки зарубежных коллег- административистов, с другой стороны - существует нормативное регулирование, и если именно его не принять за основу исследования, то разрыв между теорией и практикой может стать недопустимо большим.

Административно-правовую основу предоставления государственных услуг, прежде всего, составляют нормы Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Законодательную основу дополняют многочисленные процедурные правила предоставления государственных услуг, закрепляемые в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, изданных в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»[1], а также административных регламентах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению государственных услуг. Одним из обязательных разделов административного регламента является стандарт предоставления государственной услуги, в котором в том числе закрепляются: срок выполнения административных процедур;

перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;

исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги;

исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги; приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги;

перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги;

показатели доступности и качества государственной услуги, в том числе количество взаимодействий заявителя с должностными лицами при предоставлении государственной услуги и их продолжительность, возможность получения государственной услуги в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг.

Следует отметить, что многоаспектность используемого в России понятия «государственная услуга» обусловлена тем, что оно используется в рамках различных направлений административной реформы:

для разграничения административно-правовых функций органов исполнительной власти;

в рамках бюджетирования, ориентированного на результат; в целях снижения административных барьеров, повышения уровня удовлетворенности населения деятельностью органов власти.

Последнее в общем и целом и выступает конечной целью реализации всего комплекса мер по совершенствованию государственного управления в России на современном этапе. Как известно, Указ Президента Российской Федерации 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях

совершенствования системы государственного управления» на первое место ставит целевой показатель уровня удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг - не менее 90 процентов к 2018 году.

В российском законодательстве существуют три различных определения термина «государственная услуга»:

Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре

федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ Президента № 314) под функциями по оказанию государственных услуг понимает предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные

государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации60 определяет, что

государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными)

учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

“ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации

предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет, что государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

С точки зрения юридической техники перед нами 3 нормы-дефиниции. Можно отметить, что в юридической литературе уже в течение долгого времени сосуществуют полярные оценки включения дефиниций в текст нормативного правового акта. А. А.Ушаков, например, считает, что

«определения, даваемые терминам в самом законе, и тем более посредством актов нормативного толкования, имеют и отрицательную сторону. Ведь они удлиняют и загромождают законодательство...»61. Другой подход мы видим у В.М.Савицкого, доказывающего, что «дефинитивные нормы, может быть, и «удлиняют» законодательство, если иметь в виду чисто количественную сторону дела. Зато совершенно очевидно, что они в большой степени способствуют правильному пониманию и применению закона, а значит, улучшают качество и весь механизм правового регулирования»62.

На наш взгляд, следует согласиться с последней позицией. Наличие юридически точной дефиниции является одним из условий раскрытия сущности правовой категории, выделения присущих ей особенностей, формирования единообразной практики правоприменения. Выступая

Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь. 1967. С. 172 Савицкий В.М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. Москва. 1987. С 64.

определенным фундаментом реализации регулятивных норм, дефиниция позволяет избежать противоречий и юридических конфликтов в толковании правового термина и его отграничении от смежных правовых категорий, что в свою очередь является определяющим фактором эффективности регулировании соответствующей сферы общественных отношений.

Следует согласиться и с тем, что качество нормативного определения понятия не может быть выше уровня соответствующих теоретических знаний, поскольку законодатель, как правило, отражает имеющиеся на настоящий момент доктринальные разработки правовых явлений63. Нетрудно заметить, что существующий в науке административного права комплекс правовых категорий гораздо шире тех, что используются в законодательстве и нормативно определены. Это объясняется объективными причинами, и в первую очередь тем, что общеправовые категории, с одной стороны, имеют устоявшееся в юридической науке значение, в связи с чем отсутствует необходимость специального их закрепления в нормах права, а с другой стороны, как справедливо отмечают некоторые специалисты, научный процесс познания немыслим без концептуальных споров и дискуссий, порождающих вариативные подходы к формированию юридических терминов и понятий,64 в связи с чем введение соответствующих норм-дефиниций представляет определенную трудность для законодателя.

Таким образом, высокий уровень доктринальной научной проработки понятия исключает неодинаковую его трактовку, обеспечивает однозначное толкование и единообразное применение правовых норм.

Особенность формирования терминологического аппарата в сфере предоставления государственных услуг заключается в том, что он не прошел такой «классический», традиционный этап его становления в науке российского

63 См.: Смирнов Л.В. Типичные дефекты дефиниций в законодательстве Российской Федерации // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: Мат. межд. круглого стола / Под ред. В.М. Баранова, П.С. Пацуркивского, Г.О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007. С. 329; Баранов В.М., Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 385.

64 Демин А.В. Основные правила формирования налогово-правовых дефиниций // Журнал российского права . 2011. № 04. С. 48-56.

административного права. При его формировании имела место рецепция права европейских стран, в связи с чем его правовое регулирование проходит процесс адаптации методом проб и ошибок.

Как точно подметила Н.В. Путило, введение в российское законодательство понятия государственной услуги - это пример того, когда нормативное правовое регулирование опережает юридическую мысль. Правовое регулирование в этой сфере развивается самостоятельно и отдельно от теории, предоставляя науке возможность анализировать возникающие пробелы регулирования, поддерживая нововведения законодательства либо настаивая на неточности и некорректности установленных нормами права конструкций.[2]

Международный опыт регламентации предоставления государственных услуг показывает, что правовое регулирование услуг стало объектом особого внимания государств - членов Совета Европы. Ряд государств, включая Португалию, Бельгию, Францию, Финляндию, приняли хартии о предоставлении государственных услуг. В Великобритании развитие теории публичных услуг связано с периодом реализации «нового менеджеризма» в реформировании государственного управления при М. Тэтчер.

Внедренный в ходе административной реформы принцип «сервисного государства» связан с изменением основы административно-управленческого взаимодействия граждан и государственных органов, при котором гражданин рассматривается не в качестве подчиненного субъекта, а в статусе клиента, получателя государственной услуги. Особенно очевидно наличие таких отношений в случае, когда совершение административных действий предполагает внесение обратившимся субъектом определенной платы за совершение юридически значимых действий в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы (государственной пошлины). Психологически и экономически здесь возникает иллюзия возмездности, которая характерна для оказания услуг в гражданском

обороте. Исходя из данной концепции выполнение всевозможных регистрационных действий, выдача паспорта и даже рассмотрение судами споров между гражданами и юридическими лицами, предполагающие возмездность таких административных процедур, в теории «сервисного государства» выступают услугами, оказываемыми органами власти частным субъектам66.

Подобный подход имеет ряд существенных преимуществ с точки зрения повышения эффективности реализации административно-правовых функций, поскольку предполагает признание того, что основной целью существования государства является создание условий, обеспечивающих максимально комфортное и достойное существование общества и человека в нем как высшей ценности, приоритета прав и свобод граждан, зависимой и подчиненной роли публичных органов.

Следует отметить, что в советский период административного права концепция услуг не получила своего развития и распространения. Такое положение отечественные специалисты пытаются объяснить тем, что идеология марксистской теории отдавала предпочтение прежде всего материальному производству, а услуги практически не рассматривались как самостоятельная сфера административно-правовых отношений.

На современном этапе развития административного права в России специалисты оценивают концепцию «сервисного государства» большей частью положительно. Как указывает Л.К. Терещенко, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь - это не дань моде, не простое копирование зарубежного опыта: за этим стоят гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

Для раскрытия смысла этой нового для российского административного права категории и выделения присущих ей признаков представляется важным изучение опыта тех зарубежных стран, где концепция сервисного государства уже прошла определенный период ее апробации и административно-правовой регламентации, а в науке административного права имеются теоретические разработки, связанные с изучением института публичных услуг.

Если обратиться к проведенному российскими учеными- административистами 67 анализу описания государственного (публичного) управления в Европе, то следует остановиться на следующем. В немецком административном праве выделяют несколько критериев для характеристики понятия «государственное управление по предоставлению публичных (государственных) услуг».

1. В зависимости от целей и задач выделяют:

Ordnungsverwaltung - управление, направленное на обеспечение нормальной жизнедеятельности общества и сохранение правопорядка (создание гарантий безопасности жизни и здоровья граждан, реализации их прав и свобод, защиты государственных границ, экологической и продовольственной безопасность и т.п.);

Leistungsverwaltung - управление, направленное на обеспечение определенного уровня социальной защиты граждан, предоставление им публично значимых благ и услуг (здравоохранение, образование, социальная поддержка и социальной обслуживание, помощь семье и детям и т.д.).

2. В зависимости от способов государственно-управленческого

воздействия на граждан разграничивают:

Eingriffsverwaltung - основано на властном, обязывающем характере управленческого воздействия, когда субъекту воздействия не дается свобода выбора возможного варианта поведения;

Leistungsverwaltung - позитивное (предоставляющее услуги)

управление, связанное со свободой реализации определенного комплекса прав и свобод, предоставленных частному лицу.

В первом случае управление выступает как должная мера поведения, требование, несоблюдение которого влечет для субъекта неблагоприятные правовые последствия, вплоть до применения мер принуждения. Во втором случае субъект не принуждается к какому-либо взаимодействию с публичными органами и действует в соответствии со своими интересами в целях получения гарантированных государством благ, получения помощи в трудной жизненной ситуации.

Большинство ученых согласны с тем, что частично эти понятия совпадают. Вместе с тем эти понятия следует различать, так как в одном случае управление имеет целью создание условий для благоприятной жизни, а предоставляющее услуги позитивное управление в качестве критерия имеет не цель, а метод воздействия.

В целом, как отмечает Л.А. Мицкевич, в зарубежной доктрине публичных (государственных услуг) выделяются следующие подходы к их определению:68

Во-первых, в самом широком смысле - как деятельность всех государственных органов, реализующих законодательную, исполнительную и судебную власть в интересах граждан и общества в соответствии с основным законом государства. Здесь критерием выступает сама первопричина, цель создания государства как способа организации совместной жизни, при этом «сервисное» государство рассматривается как поставщик публичных услуг.

Во-вторых, как сфера деятельности административно-публичных органов и созданных ими организаций, обеспечивающих предоставление гражданам и организациям услуг массового характера. В таком случае лучше говорить о предоставлении услуг в публичной сфере, которые могут предоставляться как в публично-правовой, так и в частноправовой форме. В данном случае характер взаимодействия органов власти и частных лиц и факт наличия или отсутствия такого взаимодействия значения не имеет и как услуга рассматривается, к примеру, деятельность по обороне страны, обеспечению внутренней безопасности, организации транспортного сообщения, безопасности дорожного движения, лицензированию медицинской деятельности, предоставлению социальных услуг и т.д.

В-третьих, выделяют позитивное (предоставляющее услуги) государственное управление, которое противопоставляется властно-организующему управлению по критерию метода воздействия и характеризуется личной заинтересованностью субъекта в обращении в орган власти с запросом на получение каких-либо социальных благ.

В-четвертых, категорию государственной услуги трактуют исходя из критерия субъекта ее предоставления, ограничивая круг таковых административнопубличными органами (министерствами и ведомствами федерального и регионального уровня, местными администрациями, государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями). Исходя из этого критерия к государственным услугам не могут быть отнесены социально значимые и публичные услуги, оказываемые, к примеру, субъектами естественных монополий, услуги частной системы здравоохранения и образования и т.д.

В-пятых, государственные услуги понимаются как деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправлении, связанная с непосредственным взаимодействием служащих с заявителями при их обращении в орган власти в целях реализации каких-либо прав или исполнения обязанностей. В этом случае услуга рассматривается как регламентированная административная процедура, порядок совершения которой нормативно урегулирован и закреплен в соответствующем правовом акте.

Таким образом, в зарубежной доктрине категория государственной услуги трактуется весьма разнопланово. Разночтения возникают, в том числе, вследствие того, что заимствованное отечественной наукой понятие «public service) может быть истолковано по-разному. Прилагательное «публичный» имеет много значений. Оно означает и «общественный», и «всенародный», «открытый для публики», «гласный». В результате при переводе на русский язык указанная категория может быть истолкована в различных аспектах: как «публичные», «государственные» или «социальные» услуги.

В свете вышеуказанных трактовок отождествлять данные понятия, равно как и полностью противопоставлять их, было бы неверным, поскольку они взаимосвязаны между собой как общее и частное. Проследить такую взаимосвязь не так сложно.

Более правильно, на наш взгляд, соотносить данные понятия следует так, как это предложено Л.К. Терещенко69.

Признаком «публичной услуги» является их социальная значимость, потребность общества в их предоставлении. Критерий субъекта предоставления услуги не является в данном случае определяющим. Им может выступать не только орган власти или государственная организация, но и любая другая коммерческая или некоммерческая структура. В этом отношении термин «публичная услуга», безусловно, гораздо шире термина «государственная услуга» и включает его в себя.

Социальные услуги также являются разновидностью услуг публичных, но выделяются они по сфере их предоставления (культура, спорт, образование, здравоохранение, социальное обслуживание и социальная защита). Поскольку оказываться данные услуги могут как государственными, так и

негосударственными структурами, можно сделать вывод о том, что социальные услуги и государственные услуги являются частично пересекающимися, но не тождественными категориями, соотносимыми с публичными услугами как общее и частное.

Вместе с тем, некоторые авторы70 полагают, что понятие социальные не следует ограничивать перечислением сфер общественные отношений, связанных с их предоставлением, поскольку определить такой перечень исчерпывающим образом не представляется возможным. Социальные услуги, по их мнению, следует определять через комплекс характерных признаков. Во-

69 Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 16.

70 Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.

первых, предоставление данных услуг связано с реализацией конституционных прав граждан и является частью социальной политики государства, в связи с чем закреплено в соответствующих государственных программах. Во-вторых, данные услуги носят выраженный адресный характер и предоставляются субъектам с определенным статусом (как правило, гражданам, которые нуждаются в оказании помощи).[3] В-третьих, предоставление данных услуг обеспечивается финансированием связанных с этим расходов из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы. В-четвертых, в качестве субъектов, предоставляющих данные услуги или обеспечивающих их предоставление, выступают органы власти или созданные ими учреждения.

Очевидно, что понятие государственной услуги, как и любое другое, складывается из значений составляющих его терминов. Поэтому основная теоретическая проблема состоит в установлении того круга правоотношений, к которому одновременно применимы обе эти характеристики.

Содержание понятия «услуга» в широком смысле раскрывается в словарях русского языка. Толковый словарь В.Даля, в частности, слово «услуга» объясняет как помощь, желание «пособить». Оказать услугу - означает обслужить, сделать что-то нужное, угодное. В современной трактовке определение услуги звучит как согласованный процесс взаимодействия двух или более субъектов, когда одни субъекты воздействуют на другие в целях создания, расширения или воспроизводства возможностей последних в получении фундаментальной пользы (благ).

В праве термином «услуга» наиболее часто оперирует цивилистика. Отношения по предоставлению услуг складываются преимущественно в гражданском обороте, в связи с чем Гражданский кодекс Российской Федерации [4] содержит отдельный раздел обязательственного права, посвященный их регулированию. Данные отношения, как и любые гражданскоправовые отношения, строятся на принципах свободы договора, равенства участников, возмездности предоставления услуг, ответственности сторон за нарушение принятых на себя обязательств. В юридической конструкции услуги приоритет отдан процессуальному аспекту (деятельность) и применяется принцип надлежащего субъекта (требование личного исполнения). При этом услуга остается формой удовлетворения интереса конкретного субъекта, опосредующей приобретение им некоторого блага, не имеющего прямого материального выражения.

Понятие услуги раскрывается также в законодательстве, регулирующем отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В данном случае речь идет о Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[5] и принятых в соответствии с ним подзаконных актах (далее - Закон №44-ФЗ).

В указанном случае услуга также рассматривается как объект гражданских прав, а деятельность по предоставлению услуг для государственных и муниципальных нужд составляет содержание обязательственного правоотношения, возникающего между государственным заказчиком и исполнителем по результатам проведенной процедуры закупки.

Государственный контракт в данном случае выступает соответственно в качестве договора о возмездном оказании услуг, одной из сторон которого является государственный заказчик, действующий от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Деятельность по оказанию услуг в большинстве случае носит нематериальный характер. Вместе с тем, результат оказания некоторых услуг может носить и материальный (овеществленный) характер, например, парикмахерские или медицинские услуги, и отграничение этих услуг от работ представляет определенную сложность. В качестве дополнительных признаков характеристики услуги при указанных обстоятельствах можно отметить потребляемость услуги в процессе ее указания, значимость личности исполнителя для заказчика, а также следует учитывать, направлено ли оказание услуги на создание новых материальных объектов или нет.

Специфика отношений, связанные с размещением заказов на оказание услуг выражается также в том, что при определении той или иной деятельности как услуги и работы дополнительно используется экономическая составляющая такой деятельности, так как речь идет о расходовании бюджетных средств. Это выражается в специфике взаимосвязи кодов бюджетной классификации с кодами общероссийских классификаторов, каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При формировании закупки используется Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности, позволяющий точно определить предмет государственного контракта в соответствии с установленной им градацией. Анализ разделов классификатора свидетельствует о том, что к услугам он относит традиционные для гражданского законодательства услуги транспорта и складского хозяйства; гостиничные услуги и услуги общественного питания, услуги в области информации и связи, услуги в области образования, финансовые и страховые услуги и т.п. услуги, в процессе оказания которых совершаются действия, которые неотделимы от самой деятельности и потребляются в процессе такой деятельности.

Интересно отметить, что Закон № 44-ФЗ вводит новые для российского законодательства понятия идентичных и однородных услуг, необходимые для планирования закупок и определения способа размещения заказа. При этом идентичными услугами признаются услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки, при этом учитываются характеристики исполнителя, его деловая репутация на рынке. Однородными услугами признаются услуги, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики, что позволяет им быть коммерчески и (или) функционально [6] взаимозаменяемыми. При определении однородности услуг учитываются их качество, репутация на рынке, а также вид услуг, их объем, уникальность и коммерческая взаимозаменяемость.

Таким образом, в законодательстве в сфере закупок услуг для государственных нужд под услугой поднимается деятельность, совершаемая лицом, определенным в установленном законом порядке, на условиях, установленных государственным или муниципальных контрактом, и направленная на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Но если услуга представляет собой частноправовую форму, правомерно ли рассматривать ее в качестве публичной?

А.Ф. Ноздрачев, в частности, находит достаточно уместной аналогию в регулировании государственных и гражданско-правовых услуг, поскольку в данном случае совпадает основной критерий: предмет регулирования, связанный в свою очередь с установлением порядка взаимодействия исполнителя и потребителя в целях удовлетворению потребности потребителя.75 При этом, по мнению автора, не имеет значения, кто оказывает услугу - предприниматель или государство.

С ним не соглашается Т.В. Жукова76, подчеркивая, что правоотношения, возникающие при предоставлении государственных услуг и услуг частноправовых, имеют различную правовую природу. В первом случае это публичные правоотношения, возникающие при реализации органами власти полномочий, установленных действующим законодательством, в связи с чем данная деятельность регулируется императивными нормами права. Таким образом, делает вывод Т.В. Жукова, термин «государственные услуги» может носить только условный характер; он не может приравниваться к гражданскоправовым категориям и регулироваться нормами гражданского права. По признакам определенного внешнего сходства, выражающегося во взаимодействии заявителей с органами власти, можно говорить об оказании

75 Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. №8.

76 Жукова Т.В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста. // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С.45.

государственных услуг в таких областях публичного управления, где должностные лица непосредственно соприкасается заявителями. Однако ни по составу участников, ни по характеру правового регулирования, ни по основаниям возникновения данных отношений под понятие «услуга» в частноправовом значении они не подпадают.

Компромиссный подход использования термина «услуга» мы находим у Н.В. Путило[7].

«Под услугами согласно ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации понимаются определенные действия или совокупность действий (деятельность), совершаемых в интересах физического или юридического лица. Представляется, пишет Н.В. Путило, что именно этот критерий - интерес обратившегося за предоставлением услуги субъекта - является критерием отграничения услуг от иных видов деятельности административно-публичных органов, которые осуществляются ими при выполнении соответствующих функций. Если государство создает потребность обращения в орган власти в качестве условия, необходимого для реализации права, или определят необходимость такого обращения посредством возложения обязанности, когда действия заявителя являются вынужденными, то можно говорить о навязанной услуге. В результате получается весьма редкая и специфичная конструкция, вызванная совмещением двух видов интересов (публичного и частного), которые не могут быть урегулированы нормами гражданского права.

Таким образом, наличие публичного (государственного) интереса при предоставлении государственных услуг привело к формированию двух основных подходов к проблеме определения государственных услуг:

1) признание того, что речь идет не об услугах в их обычном понимании, а о «квазиуслугах». Как указывает Т.В. Жукова, «использование термина «услуги» для обозначения рассмотренных выше реалий современной российской действительности является не очень удачным, так как может привести к смешению не только понятий, но и сути явлений»[8];

2) второй вариант представляется более правильным и состоит в следующем. У государственных услуг и услуг, оказываемых субъектами гражданского оборота, имеется определенное сходство. Вместе с тем, государственные услуги регулируются нормами публичного права и в связи с этим приобретают специфические черты и теряют ряд атрибутов, присущих гражданско-правовым услугам (таких, например, как свобода договора или возмездность).

В административно-правовом понимании услуги - это юридически значимая деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая на основании обращений физических или юридических лиц и направленная на предоставление им определенных благ.

В Федеральном законе № 210-ФЗ государственная услуга определена через три ключевых признака, как деятельность:

по реализации функций органа власти (соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации);

осуществляемая по запросам заявителей;

в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Нетрудно заметить, что основным квалифицирующим признаком государственной услуги, отличающим ее от иных видов деятельности органов исполнительной власти, является достаточно формальный признак - наличие запроса заявителя.

Предлагаем проанализировать его с двух точек зрения:

концептуальной (с позиции достаточности критерия заявительного порядка, когда государственная услуга трактуется в широком смысле - «как добровольное, так и обязательное для заявителя взаимодействие с органом власти или должностным лицом»)79.

процедурной (с позиции анализа системы норм, определяющих административные процедуры, связанные с предоставлением услуг).

С концептуальной точки зрения, учитывая вышеприведенное мнение научного сообщества о некорректности широкой трактовки государственной услуги, со своей стороны считаем правильным определяющим признаком государственной услуги назвать «благо», «добровольность реализации гражданином или организацией принадлежащих им прав», имея ввиду, что интерес при получении государственной услуги не должен быть нормативно предписан (т.е. не должен быть обусловлен каким-либо обязательным требованием), а следовал бы из конкретных жизненных потребностей в реализации субъективных прав.

В регистрации прав, сертификации, лицензировании, и других регистрационных и разрешительных процедурах скорее заинтересовано само государство в целях упорядочения общественных отношений, чем

конкретный частный субъект. В качестве одного из доказательств этого тезиса можно считать установление административной ответственности за осуществление определенных видов деятельности без лицензии, за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним, за проживание гражданина РФ без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации.

” Административная реформа в России: Научно-практическое пособие. М 2006 С. 286.

Совершенно логичным кажется в данном случае вывод Л.А. Мицкевич, что сложно считать услугой выполнение той или иной обязанности в силу закона, поскольку это властное, повелевающее государственное управление.

Учитывая отсутствие единогласия среди ученых, не вызывает удивление и факт несовершенства правоприменительной практики в толковании термина «государственная услуга». Находясь в определенном вакууме, административно-правовое регулирование разнопланово развивается как на уровне субъектов Российской Федерации, которые самостоятельны в регламентации собственных административных полномочий, так и на федеральном уровне. Возьмем уже упомянутый выше пример с лицензированием. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»80 выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам отнесена к функциям по контролю и надзору. В то же время, лицензирование осуществляется исключительно на основании заявления заявителя, что требует отнесения её к государственной услуге и разработки соответствующего административного регламента. Пример - приказ ФСБ России от 30.08.2012 № 440 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных

(криптографических) средств.. .»81.

Аналогичная ситуация возникает в рамках административных правоотношений по утверждению тарифов. С одной стороны, очевидно, что

8" СПС Консультант Плюс

81 Приказ ФСБ России от 30.08.2012 № 440 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» // Российская газета, № 248, 26.10.2012 обращение в орган государственного регулирования с запросом об утверждении тарифов является обязанностью соответствующего субъекта предпринимательской деятельности, с другой стороны, процедура утверждения тарифов носит заявительный характер и с этой точки зрения является государственной услугой, что подтверждает правовая позиция Верховного суда РФ по данному вопросу. Как указано в Определении Верховного Суда РФ от 16.09.2015 N 56-АПГ15-32, поскольку Законом № 210-ФЗ перечни (виды) государственных услуг, в отношении которых он применяется, не установлены, то включение услуги по установлению тарифов по перевозке пассажиров в реестр услуг Приморского края не противоречит этому Федеральному закону[9].

Таким образом, раскрывая административно-правовую природу государственной услугу, предлагается определять ее как добровольное в силу закона взаимодействие физического лица или организации (заявителя) с органом исполнительной власти или его должностным лицом, осуществляемое на основании запроса заявителя и в целях реализации субъективных прав заявителя.

Если различие концептуальных основ определения государственных услуг достаточно широко обсуждается научным сообществом, то административные процедуры, связанные с регламентацией деятельности должностных лиц при предоставлении государственных услуг, практически не исследуются учеными-административистами. Процессуальная природа такой деятельности упоминается в публикациях лишь фрагментарно, второстепенно, при изучении терминологического содержания понятия «услуга». Так, к примеру, П.М. Баранов[10] подчеркивает, что разработанное в цивилистике понятие «услуга» устанавливает обязательство исполнителя по заданию заказчика «совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность» (статья 779 ГК РФ), при этом исполнитель обязан оказать услуги лично. В противоположность этому, в договоре подряда, где речь идет о выполнении работ, значение имеет (и оплачивается) результат, а само их выполнение может быть поручено третьему лицу (статья 706 ГК РФ). Таким образом, автор, на наш взгляд, справедливо приходит к выводу, что «в юридической конструкции услуги приоритет отдан процессуальному аспекту (совершению действий)», при этом услуга остается формой удовлетворения интереса конкретного субъекта, опосредующей приобретение им некоторого блага.

Данный тезис в полной мере применим и к категории «государственная услуга». Н.В. Путило подчеркивает, что «у этих услуг общая (при наличии ряда специфических черт) природа с теми услугами, которые урегулированы гражданским правом, хотя публичные услуги регулируются преимущественно методами публичного права и в связи с этим приобретают новые черты и теряют ряд атрибутов, характерных для услуг в гражданском праве (например, возмездность)»[11].

Совершенно логичным исходя из изложенного представляется и то, что Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет, что государственная услуга - это деятельность по реализации функций...., которая осуществляется по запросам заявителей.

На процессуальный (процедурный) характер такой деятельности указывает и установленная статьей 6 Закона № 210-ФЗ обязанность органов предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами, т.е. на основании нормативного правового акта, устанавливающий порядок предоставления государственной услуги и стандарт ее предоставления.

Структура административного регламента согласно статье 12 Закона № 210-ФЗ содержит раздел, устанавливающий состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур и требования к порядку их выполнения.

Но если государственная услуга представляет собой деятельность, включающую определенную последовательность процедур (как правило, это прием и регистрация документов, рассмотрение представленных документов, формирование и направление межведомственных запросов, принятие решения на основании рассмотрения документов), то с очевидностью следует, что в результате такой деятельности может быть принято, как положительное, так и отрицательное для заявителя решение.

Но тогда возникает следующий вопрос: насколько корректно и правильно определять результатом предоставления государственной услуги отказ в ее предоставлении, ведь «услуга», исходя из ее сути, предполагает удовлетворение интереса конкретного субъекта, приобретение им некоторого блага.

Как справедливо подчеркивает М.П.Петров, общенаучное понимание услуг предполагает рассмотрение их как хозяйственно-экономического, культурного или иного личностно значимого, обусловленного наличием частного интереса, блага, сущность которого заключается в получении эффекта, потребляемого одной из сторон85.

Правоприменительная практика в толковании данной логической коллизии неоднозначна. К примеру, приказ Минфина России от 29.06.2012 № 94 н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по регистрации контрольно-кассовой техники, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации»86 устанавливает, что результатом предоставления государственной услуги является как регистрация контрольно-кассовой

85 Петров М.П. Исполнительная власти на этапе модернизации Российского государства: монография / по ред. докт юр.наук. проф., заслуженного деятеля науки РФ А.в.Малько.- М.:Юрлит-информ, 2012. С 199.

86 Приказ Минфина России от 29.06.2012 № 94 н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по регистрации контрольно-кассовой техники, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации» // Российская газета, № 221, 26.09.2012 техники с одновременной выдачей заявителю карточки регистрации контрольно-кассовой техники, так и отказ в предоставлении услуги по регистрации контрольно-кассовой техники87.

Диаметрально противоположный подход мы видим в приказе Ростехнадзора от 15.11.2012 № 658 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности».88 Результатами предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности здесь определено:

внесение сведений в реестр лицензий, уведомление заявителя о результатах рассмотрения заявительных документов;

выдача заявителю лицензии;

выдача заявителю дубликата или копии лицензии;

выдача заявителю выписки из реестра лицензий.

При этом в пункте 44 названного приказа закрепляются основания для отказа в предоставлении государственной услуги.

Это значит, что отказ в выдаче лицензии на осуществление деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности имеет место быть согласно действующему законодательству, но такой отказ не отнесен к результатам предоставления государственной услуги. Тут его трактовка сужена до непосредственного положительного решения, «блага».

87 Аналогично, хоть и с несколько другой формулировкой, приказ Минюста России от 27.07.2012 № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»87 определяет, что результатом предоставления государственной услуги является:

направление уведомления об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы;

направление заявителю уведомления об отказе в аккредитации в качестве независимого эксперта.

88 Приказ Ростехнадзора от 15.11.2012 № 658 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 22, 03.06.2013

Представляется, что при анализе категории «результат предоставления услуги» с сугубо юридической позиции, следует исходить из буквального значения слов и выражений, содержащихся в легальном определении государственной услуги. А Закон № 210-ФЗ, как уже было указано выше, никоим образом не связывает данное понятие с положительным для заявителя результатом, определяя его как деятельность органов власти, осуществляемую по запросам заявителей.

Другое дело, что даже с лингвистической точки зрения определение отказа в предоставлении услуги результатом предоставления услуги несет в себе явное противоречие. Более того, это взаимоисключающие друг друга понятия.

Да и доктринальные подходы к определению государственной услуги изначально закладывали в него иной смысл. В частности, в научнопрактическом пособии «Административная реформа в России» государственная услуга определяется как «взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (клиентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий субъекта»[12].

Такой же концепции придерживались разработчики проекта

федерального закона «О стандартах государственных услуг»[13]. Здесь государственная услуга определена как деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов или исполнения возложенных на них обязанностей.

Как мы показали выше, содержащееся в Законе № 210-ФЗ определение услуги страдает логической незавершенностью, обращаясь только к деятельностному, а не результирующему моменту. Вместе с тем, терминологическая роль использованного при конструировании данной категории понятия «услуга» несет в себе устоявшееся в лексиконе юридической науки значение. «Со стороны исполнителя услуга выражается в доставлении заказчику определенного материального или нематериального блага, как результата осуществленной деятельности»[14]. Потому было бы правильным подобную смысловую нагрузку внести и в содержание понятия государственной услуги.

Говоря о государственной услуге как деятельности органов исполнительной власти, нацеленной на реализацию прав заявителей по получению определенных благ, важным ее критерием является то, что субъект не обязан и не принуждается к использованию права на ее получение, а свободно действует в области дозволенного. Административно-регулятивное правовое воздействие в таком случае связано с конкретным субъектом и проявляется в результате его усмотрительно целенаправленных и правомерных действий по использованию права, когда никто не может быть понуждаем к использованию своего права или нести ответственность за то, что не использовал его.

Второй важный критерий заключается в потребляемости (использовании блага) непосредственно самим субъектом, т.е. предоставление услуги влечет изменение прав и полномочий субъекта (его правового положения) либо удовлетворение его духовных, материальных и нематериальных потребностей. Если проецировать изложенное на формы реализации права, выделяемые в отечественной науке, то конечно же в данном случае речь идет об

92

использовании права.

По нашему мнению, сущность государственной услуги как административно-правовой категории, исходя из всего изложенного выше, предполагает, что процедура ее предоставления связана с реализацией гражданами в процессе непосредственного взаимодействия с органами исполнительной власти определенной группы прав, влекущих позитивное изменение правового положения субъекта либо удовлетворение его материальных, духовных или нематериальных потребностей.

В этом ключе важно отметить, что в науке административного права выделяют 6 видов административных производств, осуществляемых органами исполнительной власти:

правопредоставительные;

связанные с исполнением обязанностей;

регистрационные;

разрешительные (в том числе экзаменационно-конкурсные);

контрольно-надзорные;

государственно-поощрительные.93

Учитывая, что основанием осуществления каждой из них может служить обращение гражданина или юридического лица, в административном законодательстве о государственных услугах представляется важным определить существенные признаки запроса на предоставление государственной услуги, выступающего основанием для осуществления правопредоставительной процедуры.

Запрос на предоставление государственной услуги предлагается определить, как обращение физических лиц либо организаций, в т.ч. юридических лиц, с целью реализации предоставленных им прав и законных интересов, не связанное с их защитой прав, рассмотрением споров или применением мер принуждения, а также совершением регистрационных или разрешительных действий.

” И.М. Лазарев. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юрид. наук. Москва, 2002 год. С.9

По нашему мнению, введение легального определения запроса на предоставление государственной услуги является оптимальным вариантом корректировки применения существующего определения государственной услуги, установленного Законом № 210-ФЗ.

С одной стороны, это позволит избежать необходимости

исчерпывающего определения сфер предоставления государственных услуг путем их перечисления, с другой стороны - максимальным образом конкретизирует понятие государственной услуги как добровольного в силу закона взаимодействия физического лица или организации (заявителя) с органом исполнительной власти или иным уполномоченным органом, должностным лицом, осуществляемого на основании запроса в целях реализации предоставленных ему законодательством прав.

Иной уполномоченный орган предлагается определить как орган государственного внебюджетного фонда, а также орган местного

самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Помимо вышеуказанного следует отметить, что предлагаемое понятие государственной услуги расширяет круг субъектов, выступающих со стороны, принимающей решение о предоставлении услуги: это не только орган власти, но и должностные лица органов власти, уполномоченные на принятие таких решений в соответствии с законодательством. Указанное предложение обусловлено имеющимся проблем законодательства, в результате чего аналогичные по своей природе правовые отношения оказываются за рамками правового регулирования законодательства о государственных услугах. Исходя их этого, по нашему мнению, говоря о предоставлении услуг следует иметь ввиду административные правоотношения, которые возникают в процессе их предоставления, т.е. форму социального взаимодействия субъектов права с целью реализации интересов и достижения результата, предусмотренного законом. Следовательно, государство должно выступать как образующий элемент данных правоотношений - субъект, носитель определенных прав, обязанностей и ответственности, установленных нормой права, выступающий в административных правоотношениях в лице соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти. В этом контексте деятельность органов исполнительной власти недопустимо отделять от деятельности учрежденных ими в целях осуществления полномочий государственных унитарных предприятий, а также некоммерческих организаций, созданных для достижения социальных целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, заслушивают отчеты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, обеспечивают за счет средств бюджета финансовое обеспечение их деятельности, субсидиарно отвечают по обязательствам учреждений в порядке, установленном федеральным законом. Таким образом, услуги, предоставляемые данными учреждениями, нельзя рассматривать как нечто отличное от деятельности «государства», поскольку сам факт создания таких учреждений может быть обусловлен исключительно задачами реализации определенных государственных полномочий.

Более того, в ряде случаев к функциям подведомственных учреждений отнесено выполнение ряда административных процедур, связанных с реализацией органами исполнительной власти предоставленных им

полномочий по предоставлению государственных услуг. К примеру, предметом регулирования Административного регламента предоставления

государственной услуги «Прием заявлений и организация предоставления

гражданам социальных выплат в виде субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», утвержденного постановлением Правительства

Кировской области от 15.10.2012 № 175/636, является определение порядка, сроков и последовательности действий (административных процедур), осуществляемых министерством социального развития Кировской области по предоставлению данной государственной услуги через подведомственные кировские областные государственные казенные учреждения социальной защиты населения . В этом контакте деятельность подведомственных учреждений выступает как правоприменительная деятельность по разрешению индивидуальных юридических дел, результатом которой является принятие индивидуального административно-правового акта, т.е. имеет аналогичную правовую природу с деятельностью органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг.

Обобщая вышесказанное, хотелось бы тезисно обозначить следующие

итоги.

Категория «государственной услуги» для российского административного права является заимствованной и привнесена в нее в свете воспринятой у европейских стран концепции «сервисного государства». Зарубежный опыт внедрения категории «государственные услуги» и научные разработки в данной сфере позволяют говорить о множестве трактовок и подходов к определению публичных (государственных, социальных услуг). При градации публичных, государственных и социальных услуг следует исходить из того, что первое является родовым, наиболее широким понятием. Государственные услуги выделяются по субъекту их предоставления, социальные услуги выделяют по сфере их предоставления.

Согласно Закону № 210-ФЗ основными критериями отграничения услуг от иных административно-правовых функций органов власти служат, во- первых, наличие взаимодействия органов власти с гражданами, во-вторых, инициатива возникновения этого взаимодействия - заявление. Наличие запроса заявителя как единственного законодательно установленного критерия отграничения услуги от иных административно-правовых функций органов [15] исполнительной власти отрицательно оценивается учеными- административистами, поскольку в равной мере охватывает и обязывающее государственно-властное воздействие. Исходя из сути понятия «услуга» определяющими ее признаками должны стать несколько иные: метод регулирования отношений, возникающих при реализации полномочий по ее предоставлению; основания обращения заявителя в орган власти (свобода в реализации предоставленных заявителю прав и законных интересов).

В целях обеспечения единства правоприменительной практики необходима корректировка и доработка понятия «государственная услуга», обеспечение согласованности понятийно-терминологического аппарата как внутри отрасли административного права, так и с нормами иных отраслей права, и в первую очередь, Федерального закона № 210-ФЗ и Указа Президента № 314.

Уточнение легального определения запроса на предоставление государственной услуги с точки зрения юридической техники является оптимальным вариантом корректировки применения существующего определения государственной услуги, установленного Законом № 210-ФЗ.

Запрос на предоставление государственной услуги предлагается определить, как обращение физических лиц либо организаций, в т.ч. юридических лиц, с целью реализации предоставленных им прав и законных интересов, не связанное с их защитой прав, рассмотрением споров или применением мер принуждения, а также совершением регистрационных или разрешительных действий.