Изучая какую-либо специальную тему или вопрос, так или иначе сталкиваешься с необходимостью рассмотрения общетеоретических подходов к ее возможному исследованию. В области права это особенно важно, поскольку практически отсутствуют такие категории и понятия, которые однозначно бы

трактовались учеными-правоведами и не вызывали необходимости их дополнительного осмысления. Категория «правовое отношение» не является исключением. Хотя, как указал в своей монографии Б.Л. Назаров, до половины 30-х годов правоотношение считалось первичной и главной категорией теории права и понималось долгое время довольно единодушно - как общественное отношение, урегулированное нормами права[1].

Вместе с тем, с развитием науки и появлением в теории права с середины 50-х годов 20-го века новой проблемы, разработанной Н.Г. Александровым и названной «правопорядок» появилась иная точка зрения на понятие правоотношение. Это связано с тем, что при изучении правопорядка как правомерных действий внешне оформилось отделение понятия субъективных прав и обязанностей от самих фактических действий. Так возникли трактовка правоотношений как связи субъектов правами и обязанностями[2], а в дальнейшем - учение о механизме правового регулирования, где субъективные права, юридические обязанности и деятельность, в которой они воплощаются, занимают разные ступени и находятся на разных уровнях процесса регулирования общественных отношений.

Таким образом, в советском административном праве сформировалось два аспекта понятия правоотношения. Как указывает Ю.Г. Ткаченко, два определения правоотношения соответствуют двум явлениям правовой действительности. В одном случае под правоотношением понимаются субъективные права и юридические обязанности, представляющие индивидуальные модели возможного и должного поведения субъектов права, выступающие как образцы-мерки для этого поведения (но не само фактическое поведение). Во втором случае под правоотношением понимается фактическое отношение, урегулированное нормами права[3].

Исходя из этого, были сделаны попытки полного переосмысления понятия «правоотношение». Доказывая научную значимость использования при формировании понятия более высокой степени абстракции (а значит необходимость трактовки правоотношения как модели), Ю.Г.Ткаченко одновременно обращает внимание на условность рассмотрения правоотношения как конкретного (эмпирического) общественного отношения. Это логически выводится им из тезиса о том, что не существует правовых в собственном смысле отношений, а есть лишь правовой способ регулирования общественных отношений, форма общественных отношений. В таком понимании фактическое отношение есть результат, а непосредственным способом воздействия на деятельность субъектов, т.е. правоотношением как таковым, является «правоотношение-модель».

По отношению к норме права «правоотношение-модель»

индивидуализирует общую модель (норму), сохраняя при этом качество модели, т.е. мысленного образа. Как индивидуальная модель поведения, оно раскрывает индивидуальную возможность поведения (субъективное право) или индивидуальную необходимость поведения (юридическую обязанность). Признание правоотношения моделью предполагает признание того, что в нем нет еще самих действий. Это согласуется с трактовкой субъективных прав и обязанностей как возможности и необходимости поведения. Само же поведение рассматривается как реализация данной возможности и необходимости.

Надо отметить, что несмотря на последовательность и

аргументированность приведенных автором доводов, концепция о трактовке правоотношения в чистом виде исключительно как «правоотношения-модели» не нашла полного признания в научном сообществе. Доминирующей стала иная позиция, авторы которой применили теорию субъективных прав не к самому понятию «правоотношение», а к категории «содержание правоотношения», соответственно выделив в нем два аспекта - юридическое содержание и материальное.

К примеру, Р.О. Халфина в монографической работе «Общее учение о

9 8

правоотношении» исследует его как урегулированное нормой права реальное общественное отношение в единстве материального содержания и правовой формы, выделяя следующие связи элементов правоотношения:

связь прав и обязанностей как той модели, которая должна

определять реальное поведение;

реальная связь участников правоотношения, которая должна

соответствовать модели;

связь реального поведения и модели, которая находит свое

выражение в осуществлении прав и выполнении обязанностей.

Аналогичную позицию занимает С.С. Алексеев, который при широком подходе к правоотношению выделяет в нем следующие элементы: субъекты права, содержание правоотношений, где выделяется материальное и юридическое содержание, и объекты правоотношений. [4] [5] По мнению С.С. Алексеева, реальные жизненные отношения, урегулированные нормами права, представляют собой единство фактического (материального) содержания и юридической формы. При этом правовую форму можно и нужно абстрагировать от реального содержания. Более того, на определенном этапе развития правоотношения могут реально существовать в виде «чистых» правовых связей.

Из вышеуказанного очевидно, что в рамках двух вышеобозначенных подходов к определению понятия «правоотношение», сформировалось и различное представление о структуре правоотношения.

При рассмотрении правоотношения как модели естественным является вывод о том, что его традиционная схема включает в себя субъект, содержание, под которым понимаются юридические права и обязанности, и объект, на который направлено правоотношение (реальное поведение или фактическое общественное отношение, на которое воздействует право)[6]. Здесь правоотношение анализируется только как форма. Соответственно, механизм правового регулирования выглядит следующим образом: общие модели (нормы) - индивидуальные модели (правоотношения-модели) - фактические общественные отношения.

Во втором случае структура правоотношения включает в себя и само фактическое отношение, которое в первом случае выходит за рамками правоотношения, будучи его объектом. Поскольку акты поведения здесь являются элементом структуры правоотношения, принципиально меняется трактовка объекта. Под ним понимаются только предметы материального мира и продукты духовного творчества, при этом они остаются внешними к правоотношению и не являются обязательными его атрибутами. В современных условиях - пишет Р.О. Халфина - в связи со значительным расширением сферы правового регулирования удельный вес правоотношений, не связанных непосредственно с определенным объектом, довольно велик. Очень многие правоотношения, особенно государственного, административного и некоторых других отраслей права, представляют собой акты поведения, не связанные с каким-либо конкретным, существующим вне правоотношения объектом101.

Классическая позиция по трактовке правоотношения как отношения, урегулированного нормами права, нашла отражение в отраслевых науках, включая административное право. Как правило, административно-правовые отношения определяются как регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, стороны которых выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей,

о '-'102

установленных и гарантированных административно-правовой нормой».

«Отличительная особенность отечественной науки административного права - сочетание функционального (содержательного) и формальнодогматического подходов к исследованию административных правоотношений» - отмечает Л.А. Мицкевич. Административно-правовые отношения определяются как урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие в сфере осуществления властнопубличной деятельности органов исполнительной власти, исполнительнораспорядительной деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления»103.

Таким образом, современная юридическая наука признает, что правоотношение нельзя рассматривать в отрыве от тех фактических общественных отношений, которые облекаются в правовую форму. Возникая на основе правовых норм, они становятся особой формой действий и поступков людей. Юридическая форма и фактическое содержание общественного отношения рассматриваются как цельное социальное явление.

Так, А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов отмечают, что административно-правовым отношением является урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой104.

А.П. Коренев характеризует административно-правовые отношения как регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления105.

Д.Н. Бахрах определяет административно-правовые отношения как урегулированные нормами административного права общественные

отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти106.

Вместе с тем, характеристика административных правоотношений с учетом сложившейся в советский период концепции применения термина «государственное управление» в настоящий момент не может рассматриваться актуальной. В современном административном праве более точным представляется определять административные правоотношения как

103 Л.А. Мицкевич. Административно-правовые отношения («Лазаревские чтения») // Государство и право, 2009, № 2. С.9

‘"4 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 70.

Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000. С. 56.

Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 46.

урегулированные административно-правовыми нормами общественные отношения в административно-правовой сфере, которые могут возникать, в том числе по инициативе невластвующего субъекта, при этом право разрешения вопроса по поводу которого возникло данное правоотношение, всего принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти107.

В настоящее время некоторыми учеными-правоведами оспаривается корректность формулирования в отраслевых науках понятия правоотношения через классическую конструкцию «общественное отношение, урегулированное нормами права». Как указывает заслуженный деятель науки России, профессор В.С. Белых, с этой точки зрения правоотношение есть вид общественного отношения либо само общественное отношение, возникающее между участниками. Однако, по его мнению, такая распространенная точка зрения выглядит противоречивой и неприемлемой в методологическом плане, поскольку два фундаментальных понятия в праве - «предмет отрасли права» и «правоотношение» рассматриваются как общественное отношение108.

Можно согласиться, что термин правоотношение, используемый в смысле общественного отношения, в определенной мере действительно неудачен потому, что создает иллюзию самостоятельного существования какого-либо особого вида отношения вне и наряду с другими общественными отношениями. В действительности, очевидно, что в обществе не существует такой специфической правовой деятельности, в результате которой могли бы появиться правовые отношения как самостоятельный вид отношений. Правовые отношения не вносят нового правового предмета, отличного от предмета тех отношений, которые правом регулируются. Называя отношения правовыми, мы даем не содержательную, а функциональную характеристику отношений.

В связи с вышеуказанным, мы солидарны с мнением профессора М.А. Лапиной, приходящей к выводу, что наиболее предпочтительной точкой ‘"7 Административное право России: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / А.И. Стахов, П.И. Кононов, Е.В. Гвоздева. - М. : Издательство Юрайт, 2016. С.36.

В.С. Белых. Правоотношения, возникающие в банковской деятельности // Банковское право, 2012, № 3.

зрения является взгляд на административное правоотношение как юридическую форму, в которую облечено действительное фактическое общественное отношение. При этом если рассматривать правоотношения как форму реализации норм права, то мало в содержании правоотношения только быть наделенными правами и обязанностями, надо, чтобы они при этом реально воплощались в жизни в виде конкретных действий (бездействия) в рамках юридических прав и обязанностей, определенных нормами права109.

Такой подход сегодня характерен и для общей теории права. Как отмечает профессор Ю.И Гревцов, в более полном смысле правовое отношение есть специфическая форма социального взаимодействия субъектов права с целью реализации интересов и достижения результата, предусмотренного законом или не противоречащего закону, а также иным источникам права110.

Доктор юридических наук, профессор А.С. Пиголкин характеризует правовые отношения как обязательную форму индивидуально-волевых общественных отношений, подверженных регулированию нормами права. Правоотношение рассматривается им как общественная связь между лицами, связь через права и обязанности[7] [8] [9]. Они не утрачивают своего содержания, а лишь приобретают форму правового отношения, которая воздействует на содержание в интересах сохранения единого порядка всей сложной системы отношений в обществе.

Подводя итог вышеуказанному, можно дать и соответствующее понятие административного правоотношения как формы общественных отношений, складывающихся в административно-правовой сфере, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Административно-правовые отношения разнообразны по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. В свете данного диссертационного исследования нас, естественно, будет интересовать вопрос о природе и особенностях правоотношений, возникающих при предоставлении государственных услуг.

Категория «государственная услуга» оказалась настолько специфична для российской правовой системы, что в научных публикациях достаточно длительный период обсуждались разные отраслевые аспекты их правового регулирования.

«Отраслевую принадлежность отношений, связанных с оказанием государственных услуг, - указывает С.А. Белов - определить затруднительно. С одной стороны, в этих отношениях так или иначе участвует государство, выполняя свои функции, и таким образом им придается публичный характер. С другой стороны, властная деятельность государственных органов ограничивается организацией оказания услуг, здесь властно-принудительные полномочия государственных органов не проявляются. Соответственно, по мнению специалистов в области гражданского права, для выполнения функций по предоставлению государственных услуг государство приобретает черты, характерные для участников гражданского оборота[10].

Позицию частноправового взгляда на государственные услуги, как уже было указано выше, выразил А.Ф. Ноздрачев, полагая, что по своей правовой природе такие услуги аналогичны гражданско-правовым и отличаются только по субъекту предоставления[11].

Учитывая, что на публично-правовом характере государственной услуги мы достаточно подробно останавливались в предыдущем параграфе, развивать подобный научный спор в последующем нецелесообразно. На сегодняшний день подавляющее большинство ученых сходятся во мнении о том, что данные

отношения являются административно-правовыми, приводя при этом очевидные доводы.

В частности, как указывает С.А. Белов, в случае оказания государственных услуг отношения возникают по поводу выполнения государственных функций, и хотя властное воздействие носит не контрольнопринудительный, а предоставляющий характер, есть все основания считать это отношения административно-правовыми. При реализации норм права, регулирующих данные отношения, обеспечивается защита не только частных, но и публичных интересов.

Кроме того, участие органа власти в отношениях, связанных с оказанием услуг, является обязательным. При этом в отличие от обязательности заключения договора в частном праве, например, при использовании конструкции публичного договора, у таких лиц остается несравненно меньшая свобода усмотрения. Именно административно-правовой характер отношений по поводу оказания государственных услуг позволяет допустить осуществление такой деятельности государственными органами. В противном случае органы совмещали бы властные и хозяйственные функции, что запрещено п.3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите

конкуренции»[12].

При предоставлении государственной услуги условия ее предоставления исчерпывающим образом определены нормами права и стороны лишены права согласовать их, отклоняясь от нормативных предписаний. Такой императивный характер регулирования отличает данные отношения от частноправовых, где пределы правового регулирования гораздо уже и ограничены только требованиями к безопасности услуг и гарантиями защиты прав потребителя.

Таким образом, административно-правовое регулирование отношений по предоставлению государственных услуг осуществляется на основе императивного метода, что объясняется публичным характером этих отношений и участием уполномоченных субъектов, действующих от имени государства, в качестве стороны данных отношений. Определяя условия оказания государственных услуг, государство исчерпывающим образом регламентирует административную процедуру, объем и качество их предоставления, тогда как в рамках гражданско-правовых отношений регулирование условий предоставления услуг ограничивается только необходимостью создания правовых гарантий защиты прав потребителей.

Легальное определение государственной услуги позволяет нам ответить на вопрос о субъектном составе административных правоотношений, возникающих в связи с ее предоставлением, следующим образом:

С одной стороны - это субъект, наделенный административными полномочиями по предоставлению услуги: федеральный орган исполнительной власти, государственный внебюджетный фонд, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также орган местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

С другой стороны - заявитель. Он определен Законом № 210-ФЗ как физическое или юридическое лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

Что немаловажно, данной дефиницией из субъектного состава административного правоотношения на стороне заявителя непосредственно исключаются государственные органы и их территориальные органы, органы государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органы местного самоуправления.

Иными словами, очевидно наличие специального субъекта административных правоотношений и на стороне, предоставляющей услугу, и на стороне заявителя. Административное правоотношение выступает как конкретная, индивидуализированная юридическая связь между определенными субъектами права, которые определены максимально конкретным и исчерпывающим образом.

Однако и при такой определенности правоприменительная практика ставит ряд вопросов.

К примеру, возникает вопрос, как квалифицировать деятельность различных комиссий, создаваемых органами исполнительной власти. Их формирование является распространенной практикой принятия решений органами власти, поскольку создает дополнительные гарантии объективности принимаемых решений и снижает коррупционные риски. При этом такие комиссии статусом органа власти, естественно, не обладают, хотя в некоторых случаях именно решение комиссии выступает решением о предоставлении или об отказе в предоставлении услуги исходя из тех полномочий, которыми они наделены.

Пунктом 2.4.1 Административного регламента предоставления государственной услуги «Предоставление ежегодной материальной помощи родителям и не вступившей (-ему) в повторный брак супруге (супругу) погибшего ветерана боевых действий, а также ветеранам боевых действий, являющимся инвалидами, утвержденного Приказом Главалтайсоцзащиты от

№ 486 [13], установлено, что решение о предоставлении материальной помощи (отказе в предоставлении) принимается комиссией при Главалтайсоцзащите в 10-дневный срок со дня поступления заявления с приложением всех документов (пункт 2.4.1. Административного регламента).

Аналогично, приказ департамента труда и социального развития Приморского края от 01.04.2013 № 232 «Об утверждении Административного регламента департамента труда и социального развития Приморского края по предоставлению государственной услуги «Присвоение гражданам звания «Ветеран труда»116 определяет, что предоставление государственной услуги включает в себя административную процедуру: проверка документов и принятие решения о присвоении звания «Ветеран труда» либо об отказе в присвоении звания «Ветеран труда» на заседании Комиссии, созданной в территориальном отделе для принятия решения о присвоении звания «Ветеран труда» либо об отказе в присвоении этого звания, а также для проверки документов, представленных заявителем (его представителем);

Таким образом, решение о предоставлении услуги или об отказе в ее предоставлении в описанных случаях принимает непосредственно коллегиальный орган (комиссия), а не орган исполнительной власти.

Иногда и установленная административным регламентом форма заявления предусматривает его подачу в комиссию, а не в орган исполнительной власти (например, председателю аттестационной комиссии, как установлено Приказом департамента здравоохранения Приморского края от

№ 622-о «Об утверждении Административного регламента

департамента здравоохранения Приморского края по предоставлению государственной услуги «Присвоение, подтверждение или снятие

квалификационных категорий специалистов, работающих в системе здравоохранения Приморского края»)117.

Такая практика, на наш взгляд, является достаточно спорной по следующим основаниям.

Положениями статьи 1 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об

Приказ департамента труда и социального развития Приморского края от 01.04.2013 № 232 «Об утверждении Административного регламента департамента труда и социального развития Приморского края по предоставлению государственной услуги «Присвоение гражданам звания «Ветеран труда» // Приморская газета, № 27(758), 04.04.2013.

Приказ департамента здравоохранения Приморского края от 24.05.2012 № 622-о «Об утверждении Административного регламента департамента здравоохранения Приморского края по предоставлению государственной услуги «Присвоение, подтверждение или снятие квалификационных категорий специалистов, работающих в системе здравоохранения Приморского края» // Приморская газета, № 48(665), 05.06.2012.

организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определено, что данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Анализ действующей нормативной правовой базы свидетельствует о наличии у органов исполнительной власти полномочий по созданию координационных и совещательных органов (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности (это прямо закреплено положениями об органах, к примеру, постановлением Правительства РФ от

№ 608 «Об утверждении Положения о Министерстве

здравоохранения Российской Федерации»[14], постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации»[15], постановлением Правительства Кировской области от 25.03.2008 № 126/94 «Об утверждении Типового положения об органе исполнительной власти Кировской области»[16] и т.д.).

Как представляется, координационные и совещательные органы не обладают и не могут обладать какими-либо государственно-властными полномочиями. Пунктом 12.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»[17] определено, что координационные органы образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Таким образом, признавая правомерность и целесообразность формирования коллегиальных органов при осуществлении процедур, связанных с предоставлением государственных услуг, считаем правильным исходить из посылки, что выносимое ими решение не может иметь статус решения о предоставлении или отказе в предоставлении государственной услуги. Протокол комиссии должен выступать только основанием для принятия органом власти соответствующего правоприменительного акта (решения), выступающего результатом предоставления услуги.

Примеры такой практики тоже есть. Так, административным регламентом предоставления департаментом социального развития Тюменской области государственной услуги по оказанию адресной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденным распоряжением департамента социального развития Тюменской области от 28.06.2012 № 11 -р «Об

утверждении и внедрении административных регламентов»[18], предусмотрена процедура рассмотрения комплекта документов комиссией по рассмотрению вопросов оказания адресной социальной помощи и предоставления

материальной помощи. При этом комиссия выдает рекомендацию о назначении или об отказе в назначении социального пособия, в соответствии с которой должностное лицо, ответственное за прием и регистрацию заявления и

документов, в течение 3 рабочих дней готовит проект решения о

предоставлении или об отказе в предоставлении государственной услуги.

Еще одна коллизионная ситуация возникает, когда решение о

предоставлении услуги принимается руководителем органа исполнительной власти, действующим как должностное лицо.

В частности, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Кировской области была проведена экспертиза проекта административного регламента по предоставлению услуги по выдаче разрешений на оформление ветеринарных сопроводительных документов, в результате которой установлено его несоответствие нормам Закона № 210-ФЗ по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2.7 приказа Минсельхоза России от 16.11.2006 № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов»123 при неблагополучии территории Российской Федерации по карантинным болезням животных ветеринарные документы выдаются с разрешения руководителя органа в области ветеринарии. В данном случае начальник Управления ветеринарии Кировской области, являясь должностным лицом Управления, самостоятельно осуществляет возложенную на него приказом функцию по выдаче разрешений по выдаче разрешений на оформление ветеринарных сопроводительных документов. Учитывая, что начальник Управления является должностным лицом, а не государственным органом, то его действия не являются государственной услугой.

Интересной с позиции научного исследования является также ситуация, когда выполнение рада административных процедур при предоставлении государственной услуги осуществляется подведомственным органу власти учреждением. По мнению Верховного Суда РФ, такой способ оформления отношений не изменяет их публично-правовой сути - учреждение оказывает государственную услугу (то есть выполняет публичную функцию) как в интересах услугополучателей (конечных потребителей продукции), так и общества в целом124.

Толкование термина «заявитель» осуществляется

правоприменительными органами тоже неоднозначно.

Приказ Минсельхоза России от 16.11.2006 № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 52, 25.12.2006.

Определение ВАС РФ от 26.09.2013 N ВАС-9139/13 по делу N А08-4971/2012. СПС Консультант Плюс.

К примеру, Административный регламент предоставления региональной службой по тарифам Кировской области государственной услуги по установлению наценки на продукцию (товары), реализуемую на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профессиональных технических училищах, средних специальных и высших учебных заведениях, утвержденный постановлением Правительства Кировской области от

№ 171/546125, определяет, что основанием для начала

административной процедуры является письменное заявление не менее 30% от общего количества расположенных на территории Кировской области соответствующих заявителей в службу с комплектом документов, необходимых для установления наценки, по перечню согласно пункту 2.6

Административного регламента.

Полагаем, что данная норма также вступает в противоречие с пунктом 3 части 1 статьи 2 Закона № 210-ФЗ, не предусматривающей форму коллективного обращения за предоставлением услуги.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что в каждой из ситуаций, описанных выше, допущено отступление от буквального толкования текста. С точки зрения общих правил правоприменения, безусловно, нужно оценивать процедуру предоставления услуги исходя из точной формулировки используемых терминов, имея ввиду, что решение о ее предоставлении или отказе в предоставлении должно приниматься непосредственно органом власти.

Приведенный нами вывод также основан на легальном определении государственной услуги. Согласно специальным нормам Закона № 210-ФЗ субъектный состав на стороне исполнителя государственный услуги и ее потребителя (заявителя) ограничен. Сказанное позволяет сделать вывод, что в этой части формулировка закона является исчерпывающей, и, следовательно, не допускает расширительного толкования.

25 Постановление Правительства Кировской области от 18.09.2012 № 171/546 «Об утверждении

административных регламентов предоставления государственных услуг» // Официальный информационный сайт Правительства Кировской области http://www.kirovreg.ru. 21.09.2012.

Лексическое значение используемой Законом № 210-ФЗ категории «заявитель» с очевидностью свидетельствует нам о юридическом основании возникновения правоотношений при предоставлении государственных услуг.

В теории к основаниям возникновения правоотношений относятся различные юридические факты и юридические составы. Под юридическими фактами традиционно понимают сформулированные в гипотезах правовых норм жизненные обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. По волевому признаку юридические факты делятся на действия, зависящие от воли людей, и события, не зависящие от воли людей. Юридические составы представляют собой систему юридических фактов, необходимых для наступления юридических последствий (возникновения, изменения, прекращение правоотношения).

Сформулированная в Законе № 210-ФЗ дефиниция позволяет нам судить о том, что основанием возникновения правоотношения по предоставлению государственной услуги является запрос о ее предоставлении, поданный заявителем в устной, письменной или электронной форме.

В свете положений общей теории права это означает, что основанием возникновения правоотношения является юридический факт, действие. И только.

Но может ли выступать им и юридический состав, к примеру, когда для возникновения правоотношения необходим еще один юридический факт - признание победителем конкурса и аукциона? Здесь можно привести разную практику, в том числе практику принятия административных регламентов предоставления услуг, предусматривающих проведение конкурсных и аукционных процедур. Она отлична не только на муниципальном и региональном уровнях, но и на федеральном и остается очень противоречивой по сей день. По-разному оценивается она и органами специальной компетенции. Так, Управлением Министерства юстиции по Кировской области в официальном отзыве на проект административного регламента

предоставления государственной услуги по предоставлении рыбопромыслового

участка для осуществления промышленного рыболовства указано, что заключение данного договора не носит заявительного порядка, предусмотренного Законом № 210-ФЗ, поскольку является результатом

проведённого конкурса по заключению указанного договора.

С данным походом, на наш взгляд, следует согласиться. Из анализа приведенного Законом № 210-ФЗ определения ясно, что законодатель не обусловливает право заявителя на получение государственной услуги каким- либо еще дополнительным условием, помимо соответствия самого заявителя и представленных им документов установленным требованиям.

При квалификации тех или иных полномочий как деятельности по предоставлению услуг в каждом конкретном случае следует исходить не только из формального признака заявительного характера ее предоставления, но и из правовой природы данных правоотношений. В частности, такая позиция выражена Верховным Судом РФ, которым при рассмотрении дела о признании противоречащим Закону № 210-ФЗ отдельных норм Правил расходования субвенций для предоставления субсидий гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сделан вывод о том, что несмотря на заявительный характер предоставления субвенций, на данные правоотношения нормы Закона № 210-ФЗ не распространяются, поскольку они урегулированы Бюджетным кодексом РФ.[19]

Специфичность субъектного состава определяет и особую направленность государственной услуги, о чём мы уже говорили: в ее основе лежит взаимодействие частного и публичного интереса.

Это в свою очередь предопределяет то обстоятельство, что правоотношения при предоставлении услуг, будучи административными по своей природе, обладают рядом особенностей, в них сочетаются частный и публичный интерес.

Конечно, сущностные черты управления в его государственновластном варианте наиболее показательны, поскольку предполагают подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле. Но ведь властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности в любом виде регулируемых правовых отношений. Административно-правовые отношения, на наш взгляд, по своей сути являются не столько apriori властными, сколько организационными. В этом отражается функциональное назначение органов исполнительной власти, обеспечивающих исполнение и претворение в жизнь норм законодательства, а в конечном счете - организацию социальной жизни общества, государства, обусловленные его природой и назначением.

При предоставлении государственных услуг, как и реализации других функций органа исполнительной власти, присутствует интерес публичный, однако в данном случае он сочетается с частным интересом, реализуемым в публичных правоотношениях.

Опираясь на сказанное, можно сделать следующие выводы.

Административное правоотношение - это урегулированные административно-правовыми нормами общественные отношения в административно-правовой сфере, которые могут возникать, в том числе по инициативе невластвующего субъекта, при этом право разрешения вопроса по поводу которого возникло данное правоотношение, всего принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти.

Административные правоотношения, возникающие при представлении государственных услуг, представляют собой отдельный и самостоятельный тип административных правоотношений, поскольку они имеют свою специфику, которая выделяет их среди всех иных типов (видов) правоотношений. Данные правоотношения следует характеризовать как отношения, возникающие в связи с реализацией прав и законных интересов заявителя и не обусловленные исполнением требований, обязательных в силу закона.

Структура административного правоотношения, возникающего при предоставлении государственной услуги, совпадает со структурой правоотношений в других отраслях права в отношении объекта, субъекта и содержания.

Будучи по своей природе административно-правовыми, правоотношения в сфере предоставления государственных услуг предполагают, что обязательным их участником является административно-публичный орган. Круг таких органов определен легальной дефиницией государственной услуги, содержащейся в Законе № 210-ФЗ. Юридические обязанности участников правоотношений - органов власти обеспечены мерами государственного принуждения.

Особенность деятельности по предоставлению государственных услуг как одной из форм государственного управления состоит в адресности, направленности этой деятельности на конкретного потребителя (субъекта). Это существенно отличает данный вид деятельности от других форм государственного управления. Субъект, обратившийся за получением услуги, является индивидуально определенным лицом, обладающим провоспособностью.

Субъекту, оказывающему государственную услугу, в правоотношении противостоит конкретный субъект, который, изъявляя волю на участие в этих отношениях, всегда преследует свой частный интерес. Однако важно то, что реализация данного интереса не приобретает для публичного субъекта самостоятельной правовой значимости. В этом случае в рамках административных правоотношений частный интерес совпадает с интересом публичным.

Юридическим фактом, выступающих основанием возникновения правоотношений по предоставлению услуги, является заявление, поданное заявителем в устной, письменной или электронной форме.

[1] Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М, Юридическая литература, 1976, С. 36; Л.С. Явич. Общая теория права, Л., 1976, С. 108.

” Толстой Ю.К. Еще раз о правоотношении // Правоотношение, 1969, № 1.

” Ткаченко Ю.Г., Методологические вопросы теории правоотношений, М. Юридическая литература, 1980 год.

[4] Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.Юр.лит. 1974.С 7.

” Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т .1, Свердловск, 1972. С. 265.

1Л" Толстой Ю.К. К теории правоотношений. Л.: Издательство Ленинградского Университета, 1959 С. 48-67

[7] °9 М.А. Лапина. К вопросу о сущности (составе) административных правоотношений // Административное и муниципальное право, 2008, № 7

Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Ответственный редактор профессор М.Н.Марченко, Москва, 1998 год, С. 279.

[9] Общая теория права для юридических ВУЗов. УЧЕБНИК под общей редакцией доктора юридических наук, профессора А.С. Пиголкина 2-е издание, переработанное и дополненное, Москва Издательство МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1996.

[10] Белов С.А. Пределы частноправового и публично-правового регулирования. Публичные услуги: правовое регулирование. Волтерс Клевер, Москва, 2007

[11] Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика,2005, № 8,

[12] Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Российская газета, № 162, 27.07.2006

[13] Приказ Главалтайсоцзащиты от 17.08.2012 № 486 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги «Предоставление ежегодной материальной помощи родителям и не вступившей (-ему) в повторный брак супруге (супругу) погибшего ветерана боевых действий, а также ветеранам боевых действий, являющимся инвалидами» // Сборник законодательства Алтайского края, № 196, ч. 2, август, 2012, С. 372

[14] постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.06.2012, № 26, ст. 3526.

[15] постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.06.2012, № 26, ст. 3528.

[16] постановление Правительства Кировской области от 25.03.2008 № 126/94 «Об утверждении Типового положения об органе исполнительной власти Кировской области» // Официальный информационный сайт Правительства Кировской области http://www.kirovreg.ru

[17] постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 24.01.2005, № 4, ст. 305.

[18] Распоряжение департамента социального развития Тюменской области от 28.06.2012 № 11 -р «Об утверждении и внедрении административных регламентов» // Тюменская область сегодня, № 113, 03.07.2012

[19] Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 16.03.2016 N 44-АПГ16-1. СПС Консультант Плюс.