С введением в российскую правовую науку понятия государственной услуги связано появление еще одного нового термина - многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ).

Ни для кого не секрет, что граждане нередко вынуждены одновременно получать несколько государственных или муниципальных услуг, а значит, обращаться в соответствующие инстанции напрямую, тратя много времени. Создание МФЦ предполагает развитие системы оказания услуг гражданам и организациям, обеспечивающей пользователям реальную экономию времени во взаимодействии с государством, когда гражданин не должен носить документы и справки из одного ведомства в другое. Он должен просто обратиться в специально созданное учреждение, а дальше весь взаимный обмен информацией и документами происходит без его «хождений» и в фиксированные сроки.

МФЦ представляет собой так называемую службу «одного окна» - одну из наиболее известных в мире сервис-ориентированных управленческих схем. Ее внедрение позволяет «снизить бремя вынужденного общения граждан и бизнеса с государством и характеризуется тем, что оказание государственных услуг концентрируется в одном месте, начиная от подачи заявления до выдачи решения государственного органа»[1].

Это предполагает, что часть административных процедур, которые раньше осуществлялись исключительно государственными служащими органа власти, предоставляющего государственную услугу (информирование заявителей о порядке предоставления государственной услуги, прием документов, формирование межведомственных запросов, выдача результата предоставления услуги и др), должны выполняться универсальными специалистами МФЦ. Более того, в случаях, предусмотренных законодательством, МФЦ могут быть наделены полномочиями по предоставлению государственных услуг в полном объеме.

На сегодняшний день процедуры взаимодействия заявителей и административно-публичных органов по принципу «одного окна» проходят наиболее активную стадию своего формирования, как нормативно-правового, так и инфраструктурного. Новый виток развития, предполагающий интенсивное развертывание сети МФЦ и, как следствие, внедрение централизованных и тиражируемых решений, во многом обусловлен изменившейся нормативной базой.

Административные процедуры предоставления государственных услуг в МФЦ развивается в двух основных направлениях.

1. Формирование нормативно-правового и методического обеспечения реализации проектов по созданию МФЦ как объектов социальной инфраструктуры. Основополагающим документом в этой сфере является постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг»,[2] которое с учетом практики правоприменения уже претерпело ряд изменений.

Утвержденные им правила определяют единые требования к размещению МФЦ, их оснащению и оборудованию, делению помещений на функциональные зоны, требования к информационной системе МФЦ, системе электронной очереди, доступу граждан к получению услуг в электронном виде и т.д. Реализация данных норм позволяет создать наиболее комфортные и удобные условия для заявителей и гарантируют качество и оперативность работы МФЦ.

2. Регулирование процедур взаимодействия заявителей и административно-публичных органов по принципу «одного окна» (выполнения отдельных административных процедур универсальными специалистами МФЦ).

Нормы действующего законодательства до последнего времени не позволяли осуществлять административные процедуры приема и выдачи документов для ряда наиболее массовых общественно значимых государственных услуг специалистами МФЦ, что приводило к практике размещения представителей соответствующих государственных органов непосредственно в помещениях МФЦ (так называемый принцип «одной двери»).

К примеру, утвержденный постановлением Правительства РФ от 27.09.2011 № 797[3] перечень государственных услуг, предоставление которых организуется по принципу «одного окна» включает такую услугу как «Прием и выдача документов о регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». В то же время постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»161 не предусматривало возможность осуществления каких-либо процедур предоставления услуги в МФЦ.

В целях снятия законодательных ограничений на выполнение административных процедур при предоставлении государственных услуг по принципу «одного окна» в 2012 году был принят Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»162, которым устранены имевшиеся законодательные ограничения для предоставления 34 социально-значимых услуг по принципу «одного окна».

Для обеспечения его реализации постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1377 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 797»163 утверждены перечень государственных услуг, предоставляемых на федеральном уровне, которые в обязательном порядке должны предоставляться по принципу «одного окна» на базе МФЦ (15 государственных услуг), и рекомендуемый перечень региональных и муниципальных услуг (14 государственных и муниципальных услуг).

Следующим этапом данной работы стало принятие постановления Правительства Российской Федерации от 30.05.2014 № 496 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 года № 797»164. Данным постановлением обязательный перечень государственных услуг федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, предоставляемых по принципу

“ Собрание законодательства РФ", 24.07.1995, N 30, ст. 2939

16 2 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo. gov.ru. 30.07.2012,

“5 Российская газета, № 303, 31.12.2012

164 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 03.06.2014 «одного окна», расширен до 22 услуг, а рекомендуемый перечень государственных и муниципальных услуг - до 90 услуг, а также определены:

перечень предоставляемых МФЦ услуг, результатом предоставления которых является документ, содержащий информацию из информационных систем органов, предоставляющих государственные услуги;

перечень услуг, предоставление которых осуществляется в МФЦ без личной явки заявителя.

Таким образом, начиная с 2011 года, с российского законодательства непрерывно проходят процедуры постоянного поэтапного расширения комплекса услуг, предоставляемых в МФЦ. Совершенно очевидно, что данная работа будет продолжена и в дальнейшем, а ее итогом должна стать полноценная организация предоставления всех массовых государственных и муниципальных услуг в МФЦ и их оптимизация по жизненным ситуациям.

Создание МФЦ и введение принципа «одного окна» позволило продолжить реформирование системы взаимодействия граждан и государства в части введения нового для российской правовой действительности направления комплексной (межведомственной) оптимизации административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг по жизненным ситуациям. Внедрение подобного подхода позволяет заявителям, имеющим определенный статус (инвалидам, многодетным семьям, безработным гражданам и т.д.) при обращении в МФЦ получать полную информацию обо всех видах услуг, на получение которых указанный заявитель имеет право, и принять решение, за получением каких из них он хотел бы обратиться. Реализация такого комплексного принципа, безусловно, свидетельствует о переходе на новый уровень организации административных процедур взаимодействия заявителей с органами власти всех уровней, позволяющий максимально удобно для заявителя реализовать предоставленные ему права. Перечень ситуаций комплексной оптимизации может включать такие жизненные ситуации как «рождение или усыновление (удочерение) ребенка», «индивидуальное жилищное строительство», «открытие своего дела (малое предпринимательство)», «потеря работы», «инвалидность» и другие.

Параллельно в настоящее время приняты меры «инфраструктурного» формирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», что связано с созданием сети офисов МФЦ на всей территории Российской Федерации. Такая задача поставлена Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[4], определяющим целевое значение показателя «доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», к концу 2015 года в размере не менее 90%.

В целях реализации Указа и в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 июня 2012 г. № Пр-1607 Правительством Российской Федерации был утвержден план выполнения мероприятий по достижению показателей, указанных в пункте 1

и в подпункте «е» пункта 2 Указа (далее - план). Планом предусмотрено достижение следующих целевых значений показателя по годам: 2012 год - 12 %; 2013 год - 20 %; 2014 год - 40 %; 2015 год - 90 %.

Протоколом заседания Правительственной комиссией по проведению административной реформы от 30 октября 2012 г. № 135 утверждена методика, в соответствии с которой рассчитывается значение данного показателя (далее - методика). Методика основывается на следующих подходах:

во всех городских округах, внутригородских районах и центрах муниципальных районов создаются МФЦ. Количество окон в таком МФЦ рассчитывается исходя из норматива одно окно на 5000 жителей соответствующего населенного пункта, но должно составлять не менее 5 окон обслуживания заявителей;

во всех населенных пунктах с численностью свыше 1000 человек создается «окно приема и выдачи документов» (удаленное рабочее место МФЦ или окно привлекаемой организации) исходя из норматива одно окно на 2000 жителей, при этом жители более мелких населенных пунктов должны иметь возможность получать услуги в ближайшем офисе привлекаемой организации или МФЦ.

Это значит, что к завершению 2015 года в Российской Федерации будет создано более 3 000 МФЦ, из них более 1200 офисов МФЦ уже действуют.

Создание МФЦ было предусмотрено еще до принятия Закона № 210-ФЗ и Указа - Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года.

В 2007 году Правительственной комиссией по проведению административной реформы было поддержано создание 18 МФЦ в 16 субъектах Российской Федерации: по одному МФЦ в Астраханской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Ростовской, Саратовской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Челябинской областях и Ставропольском крае, по два МФЦ в Омской области и ЯмалоНенецком автономном округе. Реализация данных проектов носила экспериментальный характер: понятие многофункционального центра не было закреплено на федеральном уровне и регионы самостоятельно определяли варианты организации и способы функционирования создаваемых центров. Это было обусловлено необходимостью обеспечить максимально благоприятный режим внедрения новых механизмов взаимодействия органов власти с гражданами и организациями. С целью выявления лучшего опыта создания МФЦ с 2008 года Минэкономразвития России проводился мониторинг действующих МФЦ в субъектах РФ, опросы общественного мнения, наблюдения за работой МФЦ, исследования на соответствие МФЦ требованиям стандарта комфортности166.

Практика создания МФЦ в Российской Федерации шла в ногу с общемировой тенденцией развития служб «одного окна». МФЦ зарекомендовали себя как успешная модель взаимодействия государства и граждан при предоставлении государственных услуг в ряде зарубежных стран: Германия, Канада, Бразилия, Португалия, Индия, Греция и др.

В Европе в 2006 году была принята Директива 2006/123/ЕС Европейского парламента и Совета об услугах на территории единого рынка ЕС (далее - Директива 2006/123)167, создающая общие правовые рамки для государств- членов в целях устранения территориальных границ и гармонизации процедур осуществления деятельности по оказанию публичных услуг. Директива 2006/123 распространила свое действие на производителей услуг, действующих на территории любого государства в пределах ЕС, оказывающих услуги как в государстве своего пребывания, так и в других государствах, путем создания в них своих филиалов, представительств или без такого создания. Она установила следующие общие для государств-членов административные требования, которые подлежали имплементации в национальные правовые системы до 28 декабря 2009 года.

Создание «единой инстанции» или «единого места обращения», «единого окна» (points of single contact, einheitlicher Ansprechpartner), т.е. службы, предназначенной для организации взаимодействия граждан и юридических лиц с органами власти. В соответствии с положениями директивы на данную службу не возлагаются функциональные обязанности органов власти, связанные с принятием решений по тем или иным обращениям заявителей. Предназначением данной инстанции является только координация

Яковлева Н.А., Калинин А.М. Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в России: результаты мониторинга // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. N 2. С. 182 - 189.

167 Directive 2006/123/EC of the European Parlament and of the Council on Services in the Internal Market (Official Journal of the European union L 376/36,27.12.2006) / Richtlinie 2006/123/EG des Europaischen Parlaments und der Rates vom 12 Dezember 2006 tiber Dienstleistungen in Binnenmarkt - DLRL (ABl. L. 376/36, 27.12.2006).

такой деятельности, позволяющая избавить заявителей от необходимости непосредственного обращения в органы государственного управления и хождения по различным инстанциям.

Ревизия национального права (национальных нормативных актов, Screening) - обязательство проанализировать нормативные правовые акты, действующие на территории государства - члена ЕС, на предмет их соответствия положениям Директивы 2006/123, а также в случае необходимости - обеспечить их приведение в соответствие с ней, в том числе в части дополнительной регламентации процедур взаимодействия административных органов с заявителями.

Информатизация процесса взаимодействия заявителей, единого центра обращения и других участников административных процедур (электронный документооборот).

Создание на территории ЕС единой электронной информационной системы ЕС (International Market Information System, IMI), позволяющей обеспечить информационное взаимодействие и оперативный обмен данными между органами власти государств - членов ЕС в целях создания механизма транснационального сотрудничества в сфере публичного управления.

Исходя из принципа приоритета и непосредственного действия права Европейского союза в национальных правовых системах государств-членов, последние обязаны реализовать поставленную задачу, самостоятельно определяя при этом способы ее решения.

В научной литературе более детальное изучение мирового опыта часто осуществляется на примере государств со сходной национальной правовой системой. Поскольку само понятие «государственной услуги» в аспекте его заимствования и сравнительного правоведения было рассмотрено нами ранее на примере Германии, именно на опыте Германии хотелось бы остановиться и при анализе практики создания «единой инстанции» в системе органов власти.

Достаточно глубокое изучение данного вопроса можно найти в исследовании Е.В.Гриценко и Е.Г. Бабелюка «Правовой статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в России и европейский опыт организации «службы единого окна»[5]. С точки зрения значимости сравнительного анализа опыта России и Германии, позволим себе остановиться на некоторых аспектах данного исследования.

Начало реформе федерального административного права было положено принятием 11 декабря 2008 года Четвертого закона «О внесении изменений в законодательные акты, регулирующие административные процедуры», которым предусматривалось установление порядка осуществления административных процедур через единое окно - единое место обращения (ЕМО). Вторая группа изменений была направлена на регламентацию внутренних административных процедур с участием ЕМО, предполагающую разделение полномочий по работе с населением (Front Office) и

взаимодействию с иными органами власти (Back Office). Для реализации данных положений соответствующие изменения были внесены и в закон о порядке передачи и доведения до сведения административных документов (Verwaltungszustenungsgesetz).

Регулирование организационных вопросов деятельности было передано в компетенцию федеральных земель. Федеральные земли в своих законах налелены правом самостоятельно определять вариант организации ЕМО: создать специализированную организацию для выполнения данных задач (вариант непосредственного государственного управления), либо передать указанные полномочия существующим субъектам публичного права

(объединениям предпринимателей, лиц свободных профессий (палатам) или организованным на принципах коммунального самоуправления территориальным муниципальным корпорациям - общинам, их объединениям (вариант опосредованного государственного управления).

Земли в своих законах также определяют порядок мониторинга и оценки результатов деятельности ЕМО, указывают, по каким вопросам и в каких пределах требуется конкретизирующее регулирование в постановлениях земельного правительства.

В отличие от Германии, где федеральные земли в своих законах определяют вариант организации ЕМО, в России подобных полномочий субъектам Российской Федерации не предоставлено.

Закон № 210-ФЗ полностью исключает вариант «непосредственного государственного управления» и ограничивает спектр «опосредованного государственного управления» при реализации принципа «одного окна», определяя МФЦ как организацию, созданную в форме государственного или муниципального учреждения (в том числе автономного), отвечающую требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченную на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна».

Надо отметить, что редакция данной нормы статьи 2 Закона №210-ФЗ претерпевала за свою непродолжительную историю ряд изменений. В первой своей редакции она определяла МФЦ как российскую организацию любой организационно-правовой формы, что вызывало ряд вопросов у специалистов, прежде всего - вопрос ответственности МФЦ и защиты персональных данных. По мнению И. Мальцева, в этом случае «с одной стороны, появлялся импульс для внедрения в МФЦ технологий малого и среднего бизнеса и создания конкурентной среды между государством и коммерческими организациями, с другой стороны возникала проблема недопущения коррупции в случае создания МФЦ как коммерческой организации, деятельность которой направлена на систематическое получение прибыли169.

Возникали сложности и в вопросах регулирования доступа МФЦ к информации, содержащей охраняемую законом тайну. Как отмечает С. Е.

" Мальцев И. МФЦ: новые возможности и новые сложности // «эж-ЮРИСТ» № 40, октябрь 2011.

170, «среди прав многофункциональных центров обращает на себя внимание право, предусмотренное ч. 2 ст. 16 Закона № 210-ФЗ, которое дает им возможность запрашивать и получать информацию, необходимую для успешного осуществления центрами своих функций, в органах, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. С ней коррелирует п. 2 ст. 17 Закона, предусматривающий обязанность

административно-публичных органов обеспечивать доступ МФЦ к

информационным системам, содержащим необходимые для рассмотрения запросов заявителей данные, если иное не предусмотрено федеральным законом». Подобная модель взаимодействия органов власти и организаций, продолжает М.В. Глигич-Золотарева, совершенно не вписывалась в урегулированную Конституцией и законодательством РФ систему

властеотношений, а также не согласовывалась с отдельными положениями Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» и другими действующими законодательными актами171.

В результате подобных коллизий деятельность МФЦ была выведена из частноправовой сферы исключительно в публично-правовую, что совершенно закономерно. МФЦ, хотя и не являются органами власти и управления, имеют публично-правовой статус в том смысле, что выполняют общесоциальные задачи, непосредственно связанные с реализацией государственных

полномочий172.

17" Чаннов С.Е. Отдельные проблемы правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах // Право и экономика. 2011. № 7. С. 10 - 13.

Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций") // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 36 - 40.

Согласно статье 16 Закона № 210-ФЗ перечень функций МФЦ достаточно обширен и включает в себя:

прием запросов заявителей о предоставлении государственных или муниципальных услуг;

представление интересов заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги,

представление интересов органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при взаимодействии с заявителями;

информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также по иным вопросам, связанным с предоставлением государственных и муниципальных услуг,

взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе посредством направления

Кроме того, в соответствии с нормативными правовыми актами на МФЦ может быть возложена функция принятия решений по запросам заявителей в полном объеме (как положительных, так и решений об отказе), подготовка и заверение соответствующих документов по результатам предоставления такой услуги либо совершение надписей или иных юридически значимых действий, являющихся результатом предоставления государственной или муниципальной услуги.

Для обозначения значимости МФЦ и их государственной принадлежности в августе 2014 года подготовлен проект Указа Президента Российской Федерации «Об использовании государственного герба Российской Федерации в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг»,173 предусматривающий в числе прочего использование печати с изображением Государственного герба Российской Федерации для заверения МФЦ выписок из информационных систем органов власти, составления и подписания документов по результатам предоставления услуг, совершения юридически значимых действий.

Реализация механизма «одного окна» и передача полномочий по осуществлению ряда административных процедур МФЦ в свою очередь вызвала необходимость отдельной административно-процедурной регламентации взаимодействия МФЦ и органов исполнительной власти.

МФЦ, не будучи органом власти, является самостоятельным субъектом административного права, и юридическая основа его «встраивания» в систему межведомственного запроса с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры;

выдачу заявителям документов органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

составление и выдачу заявителям документов на бумажном носителе, подтверждающих содержание электронных документов, направленных в многофункциональный центр по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, в соответствии с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации;

прием, обработку информации из информационных систем органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги,

иные функции, установленные нормативными правовыми актами и соглашениями о взаимодействии.

Проект Указа Президента Российской Федерации «Об использовании государственного герба Российской Федерации в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг» // СПС «Консультант Плюс» административных процедур предоставления государственных услуг органами власти представляет особый исследовательский интерес.

Часть 6 ст. 15 Закона № 210-ФЗ содержит норму о том, что перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ, утверждаются:

актом Правительства РФ - для государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов;

нормативным правовым актом субъекта РФ - для государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти субъекта РФ, территориальными государственными внебюджетными фондами;

муниципальным правовым актом - для муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления.

Одной из проблем правоприменения в данной сфере является то, что действующая редакция ч. 5 ст. 16 закона № 210-ФЗ не позволяет ответить на вопрос, в какой перечень услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, следует включать переданные на уровень муниципальных образований государственные полномочия: региональный перечень должен включать только услуги, предоставляемые органами государственной власти субъекта РФ и территориальными государственными внебюджетными фондами, а муниципальный перечень - только муниципальные услуги. Вместе с тем, определение государственной услуги, данное Законом 210-ФЗ, относит к данной правовой категории не только деятельность органов исполнительной власти, но и деятельность органов местного самоуправления по реализации переданных государственных полномочий. Соответственно, государственные услуги предоставляются не только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления.

На сегодняшний день правоприменительная практика различна.

Например, постановлением Администрации муниципального образования городской округ г. Скопин Рязанской области от 31.07.2012 № 657 «Об

утверждении перечня муниципальных услуг, предоставление которых организуется в многофункциональном центре оказания государственных и

17 4 _ ______________________

муниципальных услуг» к числу муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ, отнесены такие услуги как:

организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными, или не полностью дееспособных граждан;

предоставление информации, прием документов органами опеки и попечительства от лиц, желающих установить опеку (попечительство) над несовершеннолетними.

Вместе с тем, данные полномочия являются государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления Законом Рязанской области от 28.12.2007 № 242-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Рязанской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству»175, т.е. являются государственной услугой. Их отнесение к числу муниципальных услуг является прямым нарушением норм закона № 210- ФЗ.

Постановлением Администрации города Смоленска от 29.12.2012 № 2415-адм утвержден Перечень государственных и муниципальных услуг, предоставление которых организуется в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг населению в городе Смоленске,176 включающий услуги по опеке в качестве государственных услуг. Данный подход также является спорным, поскольку на сегодняшний день органы местного самоуправления не наделены полномочиями по утверждению перечней государственных услуг, предоставляемых в МФЦ.

В целях устранения возникших противоречий административнопроцедурной регламентации взаимодействия МФЦ и органов исполнительной

Информационный бюллетень муниципального образования - городской округ город Скопин, № 17, 21.09.2012.

Рязанские ведомости, № 344, 29.12.2007.

Рабочий путь, № 12, 22.01.2013.

власти, представляется правильным изложить п. 3 ч. 6 ст. 15 Закона № 210-ФЗ в редакции:

«Перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональных центрах, утверждаются:

3) муниципальным правовым актом - для муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и государственных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Несмотря на то, что перечни государственных и муниципальных услуг утверждаются нормативными правовыми актами, их нормы не являются нормами прямого действия. Связано это с тем, что предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется на основании соглашений о взаимодействии.

Соглашение о взаимодействии как вид административного договора представляет собой двусторонний акт, основанный на волеизъявлении сторон, что отличает его от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов177. Признаки административного договора соответственно можно определить так: 178

заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия;

административный договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения);

содержание административно-правового договора составляют управленческие отношения;

одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления.

Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2010.

Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: Проспект, 2010.

Такая «согласительная» природа отношений МФЦ и органов власти на практике определяет целый ряд трудностей в решении задач административнопроцедурной регламентации взаимодействия МФЦ и органов исполнительной власти.

Возьмем простой пример. Распоряжение Правительства Российской Федерации опубликовано от 1 декабря 2012 г. №223 6-р «О плане мероприятий по повышению качества услуг в сфере государственного кадастрового учета

17 9

недвижимого имущества, регистрации прав на него и сделок с ним» предусматривает, что в 2015 году доля государственных услуг Росреестра, предоставленных в МФЦ, в общем количестве указанных государственных услуг (процентов) должна составить 70%, а в 2018 году - 90%. При этом в числе возможных препятствий для успешной реализации «дорожной карты» указано на риск невыполнения субъектами Российской Федерации мероприятий планов-графиков организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна».

Первый вопрос, который возникает при анализе данного положения, конечно же вопрос о том, каким образом субъекты Российской Федерации могут быть ответственны за выполнение показателей качества и доступности государственных услуг, предоставляемых федеральными органами власти?

Как известно, согласно Конституции Российской Федерации деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах:

разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ;

самостоятельного осуществления регионами принадлежащих им полномочий.

Ни Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

Распоряжение Правительства Российской Федерации опубликовано от 1 декабря 2012 г. №2236-р «О плане мероприятий по повышению качества услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества, регистрации прав на него и сделок с ним» //Собрание законодательства РФ, 10.12.2012, № 50 (ч. 6), ст. 7088 государственной власти субъектов Российской Федерации»180, ни Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 181 не определяют, к административным полномочиям какого уровня следует отнести полномочия по созданию и обеспечению деятельности МФЦ.

Федеральный закон от 21.12.2013 № 359-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный

закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных

18 2

услуг» отнес к административным полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), вопрос организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Одновременно с этим, статья 15 Закона № 210-ФЗ определяет, что в целях осуществления организации деятельности многофункциональных центров высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации определяет один многофункциональный центр, расположенный на территории данного субъекта Российской Федерации, уполномоченный на заключение соглашений о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, а также на координацию и взаимодействие с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории данного субъекта Российской

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822

Федеральный закон от 21.12.2013 N 359-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ, 23.12.2013, № 51, ст. 6679

Федерации, и организациями, указанными в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона. Статья 2 Федерального закона № 210-ФЗ указывая, что МФЦ может быть государственным или муниципальным учреждением, определяет таким образом, что учредителем МФЦ может быть и Российская Федерация, и субъект Российской Федерации, и муниципальное образование. Публично-правовое образование, являющееся учредителем МФЦ, осуществляет соответственно его материально-техническое и финансовое обеспечение за счет средств бюджета такого публично-правового образования и доводит государственное задание на организацию предоставления

государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», определяя функциональные возможности учреждения183.

Исходя из доведенного государственного задания (или сметы) МФЦ обеспечивает реализацию определенных полномочий, связанных с

процедурами предоставления государственных и муниципальных услуг, и осуществляет заключение соответствующих соглашений с органами власти.

Требования к заключению соглашений о взаимодействии между МФЦ и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления установлены Постановлением Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления».

В соответствии с установленным им порядком оферта (предложение) о заключении соглашения может быть направлена любой стороной, т.е. как органом власти, так и МФЦ. По результатам рассмотрения данной оферты стороны могут заключить соглашение, продолжить процедуру урегулирования

Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления».

разногласий путем переговоров либо отказаться от заключения такого соглашения.

При этом разногласия, возникающие между сторонами соглашения, могут разрешаться в только ходе консультаций и переговоров путем выработки взаимоприемлемых решений.

Таким образом, использование процедур добровольного взаимодействия сторон при организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» и возможный отказ в заключении соглашению любой из сторон, как органом власти, так и МФЦ, выводит проект «одного окна» из сферы непосредственного управления и определяет достаточно высокий риск его реализации.

Это в свою очередь вызывает ряд трудностей в организации предоставления услуг в МФЦ. С одной стороны, федеральным органам исполнительной власти и органам государственных внебюджетных фондов предписывается организовать предоставление государственных услуг, определенных утвержденным перечнем, в МФЦ. С другой стороны, тем же постановлением аналогичная обязанность МФЦ не установлена и, более того, не может быть установлена de iure. МФЦ, будучи государственными или муниципальными учреждениями, финансируются собственником. Функциональные возможности фронт-офиса МФЦ ограничены его пропускной способностью (количеством «окон» приема и выдачи документов), в результате чего заключение соглашений с органами власти часто обусловлено объективными причинам. Увеличение потока заявителей в таком случае невозможно без снижения качества предоставления услуг и, в первую очередь - без появления очередей, что является прямым нарушением требований к организации деятельности МФЦ.

Таким образом, сложность конструкции МФЦ как государственного или муниципального учреждения, на базе которого организуется предоставление услуг 3 уровней власти, неизбежно ставит вопрос о финансовой модели его создания и обеспечения функционирования. Помимо того, что обеспечение деятельности МФЦ требует значительных расходов, возникают вопросы о правомерности бюджетных расходов на осуществление отдельных полномочий органов власти другого уровня исходя из принципа самостоятельности бюджетов.

В результате неоднократных попыток решения проблемы

Минэкономразвития России и Минфином России были представлены предложения по вопросу компенсации расходов субъектов Российской

Федерации, связанных с предоставлением государственных услуг федеральных органов исполнительной власти на базе МФЦ. Итогом многочисленных обсуждений стало решение о:

внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации,

предусматривающих пересмотр размеров государственной пошлины за предоставление государственных услуг с учетом ее индексации на уровень инфляции с 2009 года,

внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации,

предусматривающих распределение дохода, полученного от уплаты

государственной пошлины за оказание государственных услуг,

предоставленных на базе МФЦ, между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом.

С учетом вносимых изменений статья 56 Бюджетного кодекса будет дополнена нормой о зачислении в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 50% государственной пошлины за государственную услугу, оказанную в многофункциональном центре.

Таким образом, в случае, если в субъекте Российской Федерации функционируют МФЦ, учредителем которых выступает непосредственно субъект Российской Федерации, механизм компенсации затрат на оказание услуг федеральных органов исполнительной власти, начинающий действовать с 01.01.2015, становится понятным. Хотя признать его идеальным сложно.

Во-первых, остается открытым вопрос соотношения реальных доходов и затрат, ведь при оказании на базе МФЦ услуг Пенсионного фонда РФ, к примеру, государственная пошлина не взимается. В результате, в зависимости от конкретных показателей обращаемости заявителей, может сложиться ситуация, когда расходы на обеспечение деятельности МФЦ превысят те налоговые доходы, которые получит региональный бюджет за соответствующий период, и наоборот - возникнет ситуация недофинансирования.

Во-вторых, непонятной остается схема компенсации расходов на предоставление услуг федеральных органов власти местным бюджетам, когда МФЦ являются муниципальными учреждениями, поскольку аналогичные изменения в структуру налоговых доходов местных бюджетов не внесены.

К примеру, в Краснодарском крае уже достаточно давно создана сеть МФЦ, учредителями которых выступают муниципальные образования. Доходы от государственной пошлины будут зачисляться в бюджет субъекта Российской Федерации, но каким образом они будут направляться в муниципальные образования? Ответ на данный вопрос, видимо, будет сводиться к усмотрению субъектов Российской Федерации. Согласно части 5 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации налоговые доходы могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном статьей 58 настоящего Кодекса, т.е. путем принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации. При этом законом субъекта Российской могут быть установлены единые для всех муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов.

Для введения единообразного порядка применения данной нормы представляется целесообразным дополнить статью 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации специальной нормой о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации в этом случае обязаны установить нормативы отчислений в местные бюджеты от государственной пошлины. Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты было бы правильным установить исходя из количества государственных услуг, предоставленных в МФЦ, за предоставление которых взимается государственная пошлина.

В-третьих, на сегодняшний день остается полностью нерешенным вопрос о механизме компенсации затрат МФЦ - государственных учреждений при предоставлении услуг органов местного самоуправлении и наоборот - при предоставлении муниципальным МФЦ региональных государственных услуг.

В настоящий момент четкая позиция по данному вопросу отсутствует. В соответствии с письмом Минфина России от 26.05.2014 № 02-01-10/24990184 при оказании многофункциональным центром, созданным муниципальным образованием, государственных услуг органов государственной власти, созданных иными публично-правовыми образованиями, данные органы осуществляют плату за организацию предоставления государственных услуг в соответствии с соглашением, заключенным с многофункциональным центром, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных им на руководство и управление в сфере установленных функций.

Очевидно, что решение данных вопросов не требует отлагательства. Несмотря на то, что 2012-2014 годах проведена масштабная работа по формированию нормативной правовой базы, предприняты необходимые организационные меры, сформированы единые стандарты деятельности МФЦ, практика правоприменения ставит перед теорией права и норматворчестовом ряд вопросов, требующих оперативного и квалифицированного решения, основным из которых остается вопрос финансовой модели обеспечения деятельности МФЦ.

Принятие Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» придало общегосударственный масштаб задаче развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна». МФЦ должны стать ключевым элементом в системе предоставления 84 Письмо Минфина России от 26.05.2014 № 02-01-10/24990 // СПС «Консультант Плюс» государственных и муниципальных услуг, минимизировав непосредственное взаимодействие граждан с органами власти и органами местного самоуправления. Это позволит полностью реализовать принцип «сервисного государства», благодаря чему гражданин мог бы получить все необходимые госуслуги рядом с местом своего проживания[6].

В целях полноценного «встраивания» МФЦ как субъекта административного права в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, на наш взгляд, было бы правильным:

Дополнить статью 6 Закона № 210-ФЗ, устанавливающую обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, нормой о том, что органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, обязаны обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги по принципу «одного окна», если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами путем нормативного установления обязанности направлять оферту в целях заключения соглашения о взаимодействии с МФЦ.

Закрепить в постановлении Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» положение о том, что:

при оказании многофункциональным центром, созданным муниципальным образованием, государственных услуг органов государственной власти, созданных иными публично-правовыми образованиями, данные органы осуществляют плату за организацию предоставления государственных услуг в МФЦ;

при оказании многофункциональным центром, созданным субъектом Российской Федерации, муниципальных услуг, органы местного самоуправления осуществляют плату за организацию предоставления муниципальных услуг в МФЦ.

Утвердить на федеральном уровне методику расчета такой платы за организацию услуг в МФЦ.

[1] Бледнова Е.М. Многофункциональные центры оказания государственных услуг в структуре гарантий реализации права на информацию // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 28 - 30

[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета, № 303, 31.12.2012

[3] Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ", 03.10.2011, N 40, ст. 5559

[4] Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях

совершенствования системы государственного управления» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 07.05.2012

[5] Гриценко Е.В., Бабелюк Е.Г. Правовой статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в России и европейский опыт организации «службы единого окна» // Закон. 2012. № 6. С. 159 - 171; № 7. С. 139 - 155.

[6] Кирсанов М.В. МФЦ: реалии создания и перспективы развития // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 6. С. 36 - 42.