Эффективность внедрения процедур повышения качества и доступности государственных услуг во многом определяется совершенством механизмов административно-правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг. Это в свою очередь достигается научно обоснованным совершенствованием административных процедур обжалования решений и действий органов и должностных лиц,

предоставляющих государственные услуги, а также установлением критериев административной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за нарушение порядка предоставления государственных услуг. В то время как регулятивные нормы устанавливают административные права и обязанности субъектов права, охранительные - обеспечивают защиту административного правопорядка, предусматривая последствия неисполнения регулятивных норм. Тем самым регулятивные административно-правовые нормы, по сути, организуют общественные отношения, а охранительные - обеспечивают их охрану, «ведь уже сама по себе угроза негативных последствий, исходящая от них, выступает мощным профилактическим средством защиты правопорядка»[1].

Пример такой взаимосвязи мы можем проследить и при анализе административно-правового регулирования отношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг: в 2010 году был принят Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а чуть более года спустя в КоАП РФ была введена статья 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[2].

Как известно, возможность применения мер воздействия в виде привлечения к административной ответственности является одним из важнейших правовых средств, направленных на повышение уровня исполнительской дисциплины государственных служащих. В то же время, основания для привлечения должностных лиц к такой ответственности должны быть максимально конкретизированы и не допускать их неоднозначного толкования.

Первоначально редакция статьи 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не предусматривала возможности привлечения к административной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Круг общественных отношений, обеспеченных охранительными нормами статьи 5.63 КоАП, включал в себя только правоотношения, связанные с нарушением порядка предоставления государственной услуги, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти и государственным внебюджетным фондом Российской Федерации.

т~ч и и

В этой ситуации частично охранительное регулирование отношений, связанных с предоставлением региональных государственных услуг и муниципальных услуг, было осуществлено на уровне субъектов Российской федерации. Например, в Республике Башкортостан, Республике Мордовия, Удмуртской Республике, Забайкальском крае, Астраханской области, Кемеровской области, Костромской области, Липецкой области и ряде других регионов России были приняты нормативные правовые акты в части внесения изменений в законодательные акты субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, направленные на установление административной ответственности за нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.

Основной посылкой регионального нормативного правового регулирования административной ответственности за нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг является пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ, которым установлено, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

При этом анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях в сфере предоставления государственных услуг, как и сами подходы к формированию данного законодательства вызывали у специалистов ряд острых вопросов, в том числе об основаниях для привлечения в административной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ за нарушение порядка предоставления услуги, установленного федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такая ситуация возникает, в частности, в случаях, когда исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации предоставляют государственные услуги в рамках осуществления переданных им полномочий Российской Федерации. Согласно пункту 6 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»[3], исполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации. осуществляется в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, предоставление указанных государственных и муниципальных услуг осуществляется исключительно в соответствии с федеральным законодательством.

В итоге на практике сложилась противоречивая ситуация, когда диспозиции норм об административной ответственности за нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг в региональных законах, излагались в двух вариантах.

В частности, статьей 2 Закона Республики Мордовия от 12.07.2002 № 25- З «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия»[4] введена административная ответственность за нарушение должностным лицом порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, предоставляемой исполнительным органом государственной власти Республики Мордовия или органом местного самоуправления муниципального образования в Республике Мордовия.

Другой пример: статья 3.24. Кодекса Тюменской области об

административной ответственности190 устанавливает административную ответственность за нарушение установленного нормативными правовыми актами Тюменской области, муниципальными правовыми актами порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, повлекшее непредоставление государственной или муниципальной услуги заявителю либо предоставление государственной или муниципальной услуги заявителю с нарушением установленных сроков.

В последнем случае объективная сторона состава правонарушения была согласована с нормой пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП, однако при этом оставалось пробельным правовое регулирование административной ответственности указанных субъектов за нарушение порядка предоставления услуги, установленного федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Подобные неувязки правового характера привели к необходимости корректировки состава правонарушения, установленного статьей 5.63 КоАП РФ и введения единого механизма привлечения к административной

ответственности лиц, задействованных в процедурах, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Федеральным законом от 28.12.2013 № 430-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.63 Кодекса Российской Федерации об административных

правонарушениях»191 статья 5.63 КоАП дополнена частью 1.1 следующего содержания, устанавливающей ответственность за нарушение должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, осуществляющего исполнительнораспорядительные полномочия, порядка предоставления государственной услуги в случае, если нормативное правовое регулирование отношений,

Кодекс Тюменской области об административной ответственности Парламентская газета «Тюменские известия», № 242, 28.12.2007

Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pram gov.ru. 30.12.2013 возникающих в связи с предоставлением данной государственной услуги, осуществляется нормативными правовыми актами Российской Федерации, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

На наш взгляд, подобное изменение норм статьи 5.63 КоАП не является достаточным для решения всех правовых коллизий.

Согласно пункта 9 статьи 11.2 Федерального закона № 210-ФЗ при установлении признаков состава административного правонарушения или преступления, должностное лицо, рассматривающее жалобу, обязано направить имеющиеся материалы в органы прокуратуры. Таким образом, исходя из системного толкования норм КоАП РФ и Федерального закона № 210-ФЗ следует, что возбуждение дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением процедур предоставления государственных услуг, отнесено к исключительным полномочиям прокурора.

Вместе с тем, при установлении административной ответственности в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в данных актах в обязательной прядке должны быть определены перечни должностных лиц, уполномоченных на возбуждение дел об административных правонарушениях.

В результате можно снова наблюдать совершенно различные и достаточно сложные к применению на практике механизмы привлечения к административной ответственности, в том числе в части споров о компетенции по возбуждению дел.

Возбуждение дел осуществляется прокуратурой.

К примеру, Кодекс Тюменской области об административной ответственности не включает нормы, определяющей перечень должностных

Кодекс Тюменской области об административной ответственности Парламентская газета // «Тюменские известия», № 242, 28.12.2007, лиц, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. По сути дела, аналогично, Закон республики Коми от 30.12.2003 № 95-РЗ «Об административной ответственности в Республике Коми» [5] определяет, что таковыми являются должностные лица, установленные законодательством Российской Федерации.

Представляется, что данный подход противоречит действующему законодательству. Как указано в Определении Верховного Суда РФ от 03.12.2014 № 1-АПГ14-16, прокуратура Российской Федерации является

единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, в том числе связанной с возложением полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации, не может осуществляться нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Таким образом, норма областного закона о возложении на прокурора права на возбуждение административных дел за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг принята с нарушением действующего федерального законодательства[6].

Возбуждение дел осуществляется органом, рассматривающим жалобу (т.е. предоставляющим государственную услугу), что ставит вопрос об эффективности данной нормы.

Закон Иркутской области от 15.07.2013 № 63-ОЗ «Об административной ответственности в сфере организации предоставления государственных и муниципальных услуг» 195 определяет, что протоколы об административных правонарушениях составляются непосредственно должностными лицами органов, предоставляющих государственные услуги.

Возбуждение дел осуществляется уполномоченным органом.

Кодекс Ульяновской области об административных правонарушениях», утвержденный Законом Ульяновской области от 28.02.2011 № 16-ЗО, возлагает данные полномочия на должностных лиц, уполномоченных в сфере информационных и коммуникационных технологий, дублируя при этом установленную Законом № 210-ФЗ обязанность направления материалов (сведений о наличии признаков административного правонарушения) в органы прокуратуры, а также, дополнительно, в уполномоченный оран исполнительной власти области. В результате могут возникнуть спорные ситуации при решении вопроса о компетенции по возбуждению дел.

В соответствии с разъяснениями Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.02.2014 № Д09и-221 нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной услуги, является административный регламент. Исходя из этого делается вывод о том, что установление административной ответственности за нарушение административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, утверждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, относится к ведению субъектов Российской Федерации.

Важно также отметить, что юридическая конструкция составов административных правонарушений за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг является бланкетной, т.е. не несет достаточной и необходимой информации о том, за нарушение каких конкретных правил предоставления государственных 1,5 Закон Иркутской области от 15.07.2013 № 63-ОЗ «Об административной ответственности в сфере организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Ведомости ЗС Иркутской области, № 57 (том 1), 19.08.2013 услуг должностными лицами органов исполнительной власти законодателем вводится административная ответственность.

Кроме того, объективная сторона состава правонарушения не позволяет определить, какие именно действия (бездействие) должностных лиц могут быть квалифицированы как непредоставление государственной услуги либо предоставление государственной услуги с нарушением установленных сроков, поскольку законодательное определение термина «непредоставление»

государственной услуги отсутствует, а административными регламентами устанавливается не только общий срок предоставления услуги, но сроки выполнения отдельных промежуточных административных процедур.

К примеру, возникают вопросы, образует ли состав административного правонарушения нарушение установленного административным регламентом срока регистрации запроса о предоставлении услуги, если при этом общий срок предоставления государственной услуги не был нарушен или можно ли считать непредоставлением государственной услуги случаи, когда органом исполнительной власти было принято решение о предоставлении

государственной услуги, но вследствие нарушение порядка выдачи

(направления) документов, являющихся результатом предоставления

государственной услуги, они не были получены заявителем.

В связи с этим появляется правовая неопределенность в применении нормы ч. 1 статьи 5.63 КоАП РФ и соответствующих норм региональных законов об административной ответственности, а следовательно, высокий риск возникновения административных споров при квалификации указанных правонарушений, т.к. используемая юридико-техническая конструкция нормы не отвечает требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

Принимая во внимание, что в соответствии с правовой позицией Верховного Суда РФ, выраженной, в частности, в Определении Верховного

Суда РФ от 24.06.2015 № 71-АПГ15-3196, неясность и неоднозначное состава административного правонарушения следует рассматривать как основание для признания нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному законодательству, состав административных правонарушений за нарушение порядка предоставления государственных услуг должен быть максимально конкретизирован.

Нарушение порядка предоставления государственной услуги, повлекшее ее «непредоставление», к примеру, может быть связано с нарушением должностными лицами требований порядку информирования заявителя о предоставлении государственной услуги; неправомерным отказом в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги; неправомерным приостановлением или отказом в предоставлении

государственной услуги; несвоевременным направлением или ненаправлением межведомственных запросов в органы (организации), участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Подобная детализация административных процедур, а также уточнение объективной стороны правонарушения в части действий (бездействия) должностных лиц, связанных с нарушением сроков выполнения административных процедур, является необходимым условием совершенствования законодательства об административной ответственности государственных служащих за нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.

Поскольку норма статьи 5.63 КоАП РФ является бланкетной, при рассмотрении вопроса о наличии признаков состава административного правонарушения обязательному доказыванию подлежит факт наличия в действиях должностного лица нарушения обязательных процедурных правил, установленных нормативным правовым актом, регламентирующим порядок предоставления услуги на момент ее предоставления. В частности, постановлением Верховного Суда РФ от 06.02.2014 N 50-АД13-6 было

Определении Верховного Суда РФ от 24.06.2015 № 71-АПГ15-3. СПС Консультант Плюс

отменено постановление о привлечении должностного лица к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 5.63 КоАП РФ, в связи с отсутствием состава административного правонарушения, поскольку порядок и сроки предоставления государственной услуги - выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, установленные законодательством, действовавшим на период подачи гражданами заявлений, должностными лицами территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации были соблюдены. [7]

Эффективное охранительное регулирование в сфере административных отношений является важной гарантией защиты прав граждан в их взаимоотношениях с органами власти. Ведь «к сожалению, государственное управление пока изобилует нарушением действующего законодательства, а его субъекты часто превышают полномочия и игнорируют обязанности, возложенные на них. Поэтому правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности субъектов государственного управления за нарушение установленных законом обязанностей»[8].

Еще одним важным направлением повышения эффективности

деятельности по предоставлению государственных услуг является

совершенствование системы досудебного обжалования решений и действий органов, предоставляющих государственные услуги системы досудебного обжалования решений и действий органов, предоставляющих государственные услуги.

Предоставление государственных услуг является тем видом публичной деятельности, где неизбежно затрагиваются права и свободы, а также защищаемые законом интересы физических и юридических лиц. Вполне очевидно, что неизбежными по своей сути являются и возможные конфликтные ситуации, которые могут возникнуть как по объективным, так и субъективным причинам в процессе взаимодействия заявителей и должностных лиц органов власти. В сложившейся бюрократической системе граждане (организации), защищая свои интересы, не были наделены статусом полноправной стороны, требующей объективного рассмотрения спора. При этом рассмотрение жалобы осуществлялось фактически по усмотрению того органа или лица, на рассмотрение которого она поступила. В новых, формирующихся отношениях гражданина с органами публичной власти защита гражданами (и организациями) граждане, защищающие свои интересы, рассматриваются как клиенты, интересы защиты прав которых обеспечиваются созданием дополнительной системы гарантий.

Совершенствование, надлежащее нормативное закрепление и применение процедур урегулирования спорных ситуаций стало необходимым фактором создания механизма первичного внутреннего административного контроля качества предоставляемых государственных услуг, повышения эффективности деятельности публичной власти и улучшению обратной связи с заявителями. Очевидно, что судебное рассмотрение споров не может и должно оставаться единственным эффективным способом рассмотрения споров. В ряде случаев, к примеру, когда речь идет об устранении технических ошибок или очевидно ошибочных решений, а спор о праве отсутствует, судебная процедура является излишней.

Совершенно закономерно в связи с этим, что в условиях проводимой административной реформы задача расширения способов разрешения споров в административном прядке, альтернативных судебному разбирательству и предполагающих применение простых и удобных процедур, стала одной из приоритетных. Это потребовало, как создание дополнительных гарантий реализации заявителями права на административное обжалование действий и решений, так и включение критериев эффективности досудебного рассмотрения споров в систему оценки деятельности органов власти, включая:

установление ответственности должностных лиц за нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб;

совершенствование деятельности органов власти в целях устранения в целом возможностей нарушений законных интересов граждан и их организаций.

К анализу административных процедур досудебного обжалования решений и действий органов, предоставляющих государственные услуги, необходимо подходить с учетом двух факторов:

во-первых, нужно констатировать тот факт, что система досудебного обжалования в процедурах предоставления государственных услуг находится в стадии ее формирования, в связи с чем постоянно изменяется и совершенствуется ее нормативное регулирование;

во-вторых, нужно признать, что для ее оперативного формирования отсутствует какая-либо фундаментальная основа в силу неразвитости механизмов административного обжалования в российском правовом пространстве как таковых.

Как справедливо отмечает Т.Л. Кукса, «говоря о существующем правовом регулировании порядка досудебного обжалования, приходится констатировать тот факт, что до настоящего времени в России не создана цельная система систематизированных правовых норм, которая устанавливала бы прочную материальную и процессуальную основу для развития и формирования современного и эффективного режима досудебного обжалования. Разрозненные нормы, связанные с регулированием механизма обжалования действий и решений органов власти, устанавливаются в различных законодательных актах разной юридической силы, что не способствует совершенствованию правового регулирования в данной сфере.199

Вместе с тем, неразвитость института досудебного обжалования в административных процедурах вызывает ряд проблем, среди которых:

Т.Л. Кукса. Роль и место процедур досудебного обжалования в контроле за сферой государственного управления, или перспективные направления административной и судебной реформ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011 №1.

отсутствие заинтересованности органов власти и должностных лиц в рассмотрении жалоб и выявлении фактов нарушений прав заявителей при реализации закрепленных за ними полномочий;

платность судебного способа урегулирования спора, необходимость несения связанных с этим дополнительных расходов;

неверие заявителей в эффективность разрешения спора в административном порядке;

загруженность судов при рассмотрении споров, вытекающих из административных правоотношений.

С введением в российскую правовую доктрину понятия «сервисного государства» и «государственной услуги» вопрос о развитии системы досудебного обжалования приобрел особую значимость в связи с необходимостью полного пересмотра системы взаимоотношений граждан и власти. В связи с этим особую важность приобретают и предлагаемый учеными пересмотр и замена самого термина «жалоба», который в свете концепции административной реформы является особенно неудачным, поскольку подчеркивает роль гражданина как просителя, а не равноправной стороны спора. В частности, доктором юридических наук, профессором А.Б. Зеленцовым для обозначения средства административного оспаривания вместо понятия жалобы предлагается с учетом зарубежного опыта использовать понятие административного обращения или административной апелляции.200

Теория повышения эффективности обратной связи с заявителями нашла свое отражение в Законе № 210-ФЗ, согласно которого заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных услуг. Включение специального раздела, устанавливающего процедуру административного обжалования действий и решений органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц и государственных служащих, является обязательным требованием к структуре административного регламента.

История становления института досудебного обжалования действий и решений органов власти при предоставлении государственных услуг, несмотря на непродолжительный период его существования, прошла два ключевых этапа.

До конца 2011 года применение в российском правовом пространстве порядка внесудебного рассмотрения жалоб на действия и решения административно-публичных органов при предоставлении государственных услуг реализовывалось в рамках правового института обращений граждан, где жалоба рассматривается как разновидность обращения, наряду с заявлениями и предложениями граждан. Как показала практика, применение Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»201 в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг не оправдало себя и было признано неэффективным. В числе причин:

достаточно продолжительный срок рассмотрения жалобы (30 дней), при наличии менее коротких сроков самих процедур предоставления услуг;

запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

В целях устранения данных противоречий Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утвержденной распоряжением

Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р, было указано на необходимость установления специального порядка рассмотрения административных жалоб и принятия по ним решений, отличного от порядка рассмотрения иных обращений граждан и организаций. Это заставило обратить внимание на возможность:

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 95, 05.05.2006,

развития различных каналов (инстанций) обжалования;

использования апробированных в практике европейских стран форм и механизмов обжалования.

Наиболее успешные практики, применяемые за рубежом, свидетельствует о том, что одной из наиболее эффективных форм решения конфликтов граждан и административных органов является административная юстиция, т.е. создание системы специализированных административных судов, рассматривающих исключительно данную категорию дел20 2 . Во Франции существует система административных судов - трибуналов, в Германии - система административных судов и судов специальной юрисдикции (финансовых, дисциплинарных, социальных судов). Хотя Конституции как основные законы государств могут закрепить эту функцию и за общими судами (Израиль, Дания); административными органами (административными трибуналами - Великобритания, Шотландия и Уэльс; административными комиссиями, агентствами - США); за смешанными органами - административными или общими судами и административноюрисдикционными органами администрации (Бельгия, Индия, Канада, Нидерланды, Египет, Швейцария и др.) 203 .

Порядок досудебного обжалования регулируется в разных странах также неодинаково. Использования данных механизмов в международной практике развивается по двум направления:

классический (традиционный) порядок административного обжалования;

применение альтернативных, квазисудебных способов разрешения административных конфликтов.

Под альтернативным разрешением административных споров в науке понимается совокупность приемов, способов, процедур вне системы административной юрисдикции для урегулирования спора путем достижения взаимоприемлемого соглашения между сторонами на основе принципа справедливости и без непосредственного применения мер государственного принуждения[9] .

В странах континентальной системы существует система административной юстиции, при которой имеется возможность досудебного урегулирования спора, чаще всего путем обращения в вышестоящий орган или напрямую в административный орган, принявший решение. Данная процедура определяется термином «внутренний пересмотр» и наиболее развита она во Франции, Голландии, Германии.

В странах англосаксонской системы права механизмы досудебного обжалования развиваются по пути создания специальных административных инстанций (комиссий), которые наделены полномочиями по рассмотрению вопросов правомерности и обоснованности принятия решений органами власти (их должностными лицами) и вынесению соответствующих решений. Кроме того, довольно распространенными способами рассмотрения споров здесь являются такие квазисудебные формы как посредничество и арбитраж.

Таким образом, административный порядок разрешения конфликтов представляет собой внесудебную процедуру разрешения конфликта между сторонами спора вышестоящей инстанцией или квазисудебным (специально уполномоченным) органом посредством вынесения решения, имеющего юридически значимый характер и обязательного для исполнения, которое в свою очередь может быть пересмотрено в судебном порядке[10] .

Согласно приложению к Рекомендации № R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами20 6 в европейский странах применяются 5 способов альтернативного разрешения споров: внутренние пересмотры, примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров и арбитраж.

Внутренние пересмотры представляют собой иерархическую систему административного обжалования, при которой рассмотрение и разрешение споров осуществляется органом, принявшим решение, образованной им комиссией или вышестоящим в порядке ведомственной подчиненности органом.

Примирение является внесудебной процедурой, целью которой является рассмотрение возможности достижения компромиссного решения участниками спора с помощью третьей стороны. В результате применения данной процедуры заявитель может отозвать поданную жалобу или, напротив, орган, принявший решение, может его отменить.

Посредничество - это процедура, предполагающая привлечение

независимого эксперта, выражающего свое мнение по существу спора в форме рекомендации, не носящей обязательного характера.

Урегулирование путем переговоров предполагает заключение

определенного договора (соглашения) о прекращении спора и выработке взаимоприемлемого для сторон решения, в том числе в результате применения любой из процедур обжалования.

Арбитраж - это процедура, при которой в целях урегулирования конфликта определяется компетентное лицо, уполномоченное принять решение по существу спора, обязательное для исполнения сторонами.207

Высокая степень распространения в странах Европы альтернативных способов разрешения административных споров в определенной степени объясняется установлением требования обязательного досудебного разрешения

2" Рекомендация (2001)9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами» http ://mosmediator.narod. ru/index/0 -351

2 07 Рекомендация (2001)9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами» http ://mosmediator.narod. ru/index/0 -351 спора (принцип административной преюдиции), без соблюдения которого заявитель лишен права на рассмотрение данного дела судом. Применение подобного подхода, с одной стороны, позволяет оперативно разрешить конфликт при наличии такой возможности, с другой стороны - уменьшить загруженность судов и избежать судебных расходов сторон. Вместе с тем, право на судебную защиту было и остается неотъемлемым правом каждого человека и гражданина, а суд - высшей инстанцией для вынесения решения по спору.

Безусловными преимуществами альтернативных способов обжалования являются:

минимальные временные и финансовые затраты для заявителя;

удобство и простота процедуры;

возможность решения спора с участием независимой третьей стороны

возможность выбора той процедуры, которая наиболее приемлема для заявителя.

В России в настоящее время отсутствует система специализированных административных судов.

Как отмечает Н.Колоколов, «формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен»[11] .

В соответствии с действующим законодательством административное судопроизводство осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами в соответствии с установленной подведомственностью. Право на обжалование в суд действий (бездействия), решений, а также нормативных актов государственных и муниципальных органов, несмотря на конституционное признание существования административной юстиции как особого вида судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и конституционным, регламентируется в рамках гражданского и арбитражного процесса по делам, возникающим из публичных правоотношений, соответственно в Гражданском процессуальном (подразд. III разд. II) 2 0 9 и Арбитражном процессуальном210 (разд. III) кодексах. При этом разграничение подведомственности административных дел в связи с рассмотрением публичных споров по признаку наличия (отсутствия) экономического характера спора (ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ) не является достаточно четким. На практике это приводит к рассмотрению административных дел одного типа и в арбитражных судах, и в судах общей юрисдикции, что, в свою очередь, не может не сказываться на единообразии решения сходных вопросов судами различной юрисдикции.

Среди проявлений неразвитости административной юстиции в Российской Федерации указывается и на отсутствие разветвленной системы «административных исков» в зависимости от характера выдвигаемых заявителем требований.211 Соответственно, даже те заявления, которые направлены на понуждение органов управления к совершению каких-либо действий, рассматриваются по российскому процессуальному законодательству как заявления об оспаривании действий (бездействия) органа.

До настоящего времени не разработан системный научный подход к самому понятию досудебного порядка рассмотрения жалоб: в недостаточной степени проведен анализ досудебного обжалования как правовой категории, его роль и значение в комплексе правовых гарантий защиты прав граждан и юридических лиц, перспективы и сложности развития и адаптации к российской правовой системе. Не нашли должного изучения вопросы досудебного порядка урегулирования споров, что требует его комплексного теоретического изучения и анализа с позиции юридической техники. Сам термин «досудебное обжалование» в российской научно-исследовательской парадигме используется достаточно хаотично. Действующее законодательство применяет следующие понятия:

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532,

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ //

Парламентская газета, № 140-141, 27.07.2002

Е.В.Гриценко Елена Владимировна. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное и конституционное обозрение. 2013. № 3.

досудебное обжалование;

внесудебное обжалование;

претензионное производство.

Оперируя то тем, то иным термином, законодатель не устанавливает ни их легальной дефиниции, ни принципов отграничения друг от друга, в связи с чем учеными предлагается ввести единообразное применение в юридической технике соответствующего понятия. Так, по мнению Т.Л. Кукса, целесообразным является использование категории «административное обжалование», поскольку данная процедура не носит характер обязательной стадии разрешения спора, предшествующей обращению гражданина в целях обжалования принятого административным органом решения в суд. Сам термин «досудебный порядок» на сегодняшний день является устаревшим, перешедшим из советского административного права, поскольку с 1993 года российское законодательство устанавливает право выбора гражданином порядка подачи жалобы либо в суд, либо в органы государственной власти, т.е. административный порядок является альтернативным по отношению к судебному[12].

В Российской Федерации право на судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав установлено Конституцией РФ и обеспечивается государством как одно из основных прав каждого человека. В силу ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Помимо этого, статьей 33 Конституции РФ закреплено право граждан РФ на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, которые должны быть своевременно и всесторонне рассмотрены.

Порядок рассмотрения обращений граждан конкретизирован в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», [13] при этом одновременно существует множество отраслевых нормативных правовых актов, которые содержат специальные нормы права, регулирующие порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти в рамках соответствующих правоотношений[14].

Подобный подход не только не способствует развитию института досудебного обжалования, но ив первую очередь неудобен для граждан, для которых применение различных механизмов и порядков является затруднительным и требует оказания определенной юридической помощи. Вышеуказанное свидетельствует о необходимости единого законодательного урегулирования порядка досудебного (внесудебного) разрешения споров. В числе первоочередных задач, требующих решения, остаются вопросы организации надлежащего контроля за соблюдением процедур рассмотрения спора административными органами и исполнением принятых по их итогам решений, повышения объективности выносимых административными органами решений и привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, внедрение новых принципов и способов рассмотрения и урегулирования споров.

Такого же мнения придерживается и высшее судебное сообщество, признавая целесообразным законодательное закрепление альтернативных средств разрешения споров (путем переговоров, посредничества, консультаций и т.п.) и предлагая предусмотреть в законодательстве обязательность процедуры досудебного урегулирования административного спора, прежде

всего, для юридических лиц и граждан-предпринимателей[15].

На наш взгляд, механизмы досудебного разрешения административных споров должны быть установлены единым федеральным законом, который должен в полной мере регулировать процедуры рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан и организаций. При этом очевидна необходимость в создании новых, более совершенных и приближенных к реалиям времени, механизмов и методов досудебного обжалования.

В отсутствие единых процедур досудебного разрешения административных следует признать, что на сегодняшний день формирование цельной системы досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти при предоставлении государственных услуг также находится на начальном этапе. Пока еще не полностью сформирована нормативно-правовая база, практически отсутствует практика правоприменения, не запущена технологическая основа для реализации возможности подачи жалобы в электронном виде с использованием единой системы досудебного обжалования.

В то же время, учитывая, что значительная часть административных полномочий осуществляется органами исполнительной власти на заявительной основе, можно предположить, что формирование системы досудебного обжалования при предоставлении государственных и муниципальных услуг является значительным шагом в данном направлении. Ее постепенное формирование, апробация в практических ситуациях, выявление пробелов и недостатков позволят в дальнейшем создать платформу для тиражирования данной практики в других сферах и выработке единых подходов для фундаментального правового регулирования.

Федеральным законом от 3 декабря 2011 года № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[16] Федеральный закон № 210-ФЗ был дополнен главой 2.1 «Досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу или органа, предоставляющего муниципальную услугу либо государственного или муниципального служащего».

Закон № 210-ФЗ дополнен рядом принципиальных положений, связанных с процедурами обжалования. Установлен перечень случаев, в которых заявитель может обратиться с жалобой, в том числе:

превышение установленного срока предоставления услуги; требование у заявителя документов, не предусмотренных законодательством;

необоснованный отказ в приеме документов или в предоставлении услуги;

затребование у заявителя платы, не предусмотренной законодательством. В целях создания максимально удобных механизмов обжалования законом установлено, что жалоба может быть подана не только на бумажном носителе, но и в электронном виде, что значительно упрощает процедуру обращения заявителя в административный орган. В соответствии с требованиями, установленными Законом № 210-ФЗ, жалобы на решения, принятые руководителем административно-публичного органа, подаются в вышестоящий орган либо в случае его отсутствия непосредственно руководителю органа, предоставляющего государственную услугу.

Помимо этого, Закон № 210-ФЗ, к примеру, определил общие процедуры рассмотрения жалобы органом исполнительной власти. Одним из ключевых является сокращенный срок рассмотрения жалобы - 15 дней со дня ее получения данным органом. При этом в случае обжалования отказа в приеме документов у заявителя или в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования срока таких исправлений срок составляет 5 рабочих дней со дня ее регистрации.

Вышеуказанные положения Закона № 210-ФЗ составили основу

дальнейшего подзаконного нормативного правового регулирования. В 2012 году принято постановление Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации».217 Установленный данным подзаконным актом порядок рекомендован региональным органам власти и местным администрациям при установлении особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих.

Постановление Правительства от 16.08.2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» является первым наиболее системным правовым актом, регламентирующим данные правоотношения. Его несомненными достоинствами являются достаточно детальная административно-процедурная регламентация вопросов подачи и рассмотрения жалоб на предоставление государственных услуг с позиции удобства для заявителей.

Анализ выделяемых административных процедур досудебного обжалования с позиции теории и практики позволяет выделить несколько проблем. Среди них хотелось отметить следующие:

сложность квалификации жалоб заявителей, поданных в рамках Федерального закона № 59-ФЗ и Федерального закона № 210-ФЗ.

217 Постановление Правительства от 16.08.2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 27.08.2012, N 35, ст. 4829

Одной из проблем реализации административных процедур рассмотрения жалоб на нарушение порядка предоставления государственных услуг является то обстоятельство, что номенклатура дел большинства органов исполнительной власти не предусматривает отдельную регистрацию данной категории жалоб. В итоге поступившая в орган власти жалоба регистрируется в общем потоке обращений. Данная проблема усугубляется еще и тем, что при подаче жалобы граждане, как правило, не соблюдают требований к ее содержанию, излагая жалобу в произвольной форме, указывая достаточно много сопутствующих фактов, объединяя жалобу с различного рода заявлениями и предложениями. В итоге такое обращение, как правило, не содержит всех обязательных реквизитов, установленных требованиями постановления Правительства от 16.08.2012 № 840, и регистрируется в соответствии с требованиями Федерального закона № 59-ФЗ. Для решения данной проблемы представляется целесообразным разработать и утвердить форму жалобы, включая ее в качестве приложения в административные регламенты.

закрытость процедуры досудебного обжалования.

Право заявителя быть заслушанным, в том числе в рамках урегулирования досудебного порядка разрешения споров, как важная гарантия надлежащего управления в процессе осуществления административных процедур пока не получила должного закрепления в российском законодательстве.

По общему правилу, рассмотрение жалобы в административном порядке осуществляется без участия заявителя, на основании анализа документов, имеющихся в материалах дела. Законодательством не предусмотрено требование, в соответствии с которым заявитель имеет право присутствовать при рассмотрении жалобы и давать дополнительные пояснения по ее существу. Таким образом, «в досудебном юристдикционном процессе отсутствует прямая связь между заявителем и должностным лицом. «Безвластный» субъект практически не принимает личного участия в разбирательстве, рассмотрение жалобы по существу как стадия досудебного обжалования не урегулирована и непрозрачна для заявителя. В силу этого само досудебное обжалование оказывается процедурой по усмотрению, что практически сводит на нет его достоинства».[17]

ограниченность каналов досудебного обжалования.

Федеральный закон № 210-ФЗ определяет только один механизм

обжалования - внутренний пересмотр. Согласно части 1 статьи 11.2. Закона № 210-ФЗ жалоба подается в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Вместе с тем, органы исполнительной власти, как правило, не всегда объективны при пересмотре собственных решений. Даже если речь идет о вышестоящем органе, им трудно сохранять объективность при вынесении решений. Как справедливо отмечал М.Д. Загряцков, важной гарантией субъективного права жалобы является разделение функций «активного управления» и судебно-административных функций в соответствующем компетентном органе, т.к. такое разграничение повысит вероятность справедливого рассмотрения жалобы незаинтересованными в результате лицами[18].

В связи с этим очевидна и необходимость в создании новых, более совершенных и приближенных к реалиям времени методов досудебного обжалования. Такими методами могли бы стать: посредничество, примирение, разрешение споров путем переговоров и арбитраж. Это позволит существенно расширить возможности граждан и организаций отстаивать нарушенные государственными и муниципальными органами, их должностными лицами, интересы и права, а также значительно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Отсутствие механизмов обеспечения исполнения решения, принятого по жалобе. Для повышения эффективности внесудебного обжалования в случае неисполнения принятого по жалобе решения, на наш взгляд, должна быть предусмотрена административная процедура обеспечения исполнения такого решения, а также в нормах КоАП установлен конкретный состав административного правонарушения, позволяющий привлечь к административной ответственности виновных должностных лиц.

[1] Вершинина С.И. О соотношении охранительных норм и норм принуждения // Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 52 - 63.

[2] Федеральный закон от 03.12.2011 № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Официальный интернет-портал правовой информации http ://www.pravo. gov.ru, 05.12.2011

[3] Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства РФ, 30.05.2011, № 22, ст. 3169.

[4] Закон Республики Мордовия от 12.07.2002 № 25-З «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия» // Известия Мордовии, № 105, 16.07.2002

[5] Закон республики Коми от 30.12.2003 № 95-РЗ «Об административной ответственности в Республике Коми» // Республика, № 9, 13.01.2004,

[6] Определение Верховного Суда РФ от 03.12.2014 N 1-АПГ14-16. СПС Консультант Плюс.

[7] Постановление Верховного Суда РФ от 06.02.2014 N 50-АД13-6. СПС Консультант Плюс.

1,8 Уманская В.П. Административная ответственность в сфере государственного управления // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3. С. 42 - 47.

[9] А.Б. Зеленцов. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. Изд. 2-е, испр..и доп. - М.: РУДН, 2009, С. 582.

”5 А.Б. Зеленцов. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. Изд. 2-е, испр.. и доп. - М.: РУДН, 2009, С. 582 А.Б. Зеленцов. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. Изд. 2-е, испр..и доп. - М.: РУДН, 2009, С. 576

[11] Н.Колоколов. Новый шаг к административной юстиции // ЭЖ-Юрист. 2014 № 3.

[12] Т.Л. Кукса. Роль и место процедур досудебного обжалования в контроле за сферой государственного управления, или перспективные направления административной и судебной реформ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011 №1.

[13] Российская газета, № 95, 05.05.2006

[14] Гл. 19 Налогового Кодекса РФ (порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц); ст. 361 Трудового Кодекса РФ (обжалование решений государственных инспекторов труда); ст. 11 Жилищного Кодекса РФ (защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных данным Кодексом, другим федеральным законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в судебном порядке); нормы Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации; основания судебного обжалования в Земельном, Водном, Лесном, Семейном кодексах. Нормы об обжаловании содержатся в Федеральных законах от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».

[15] Постановление VI Всероссийского съезда судей от 2 декабря 2004 г. // Ше://А:\съезд.1йт.

[16]Федеральный закон от 3 декабря 2011 года № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru

[17] Минашкин А. Досудебное и внесудебное рассмотрение споров с участием органов публичной власти // Арбитражный и гражданский процесс. 2007 № 11.

21 ’ Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С. 84.