В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».

Государственный Совет должен был ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Госсовет должен был самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

Государственный Совет пользовалися правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).[1]

Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

Первому русскому парламенту не повезло дважды. Сначала ему не повезло в истории. Он появился на свет слишком поздно, в тот момент, когда противоречия, раздиравшие Россию, уже прошли ту роковую точку, до которой было возможно их мирное, эволюционное разрешение. Неизбежно отражая в своем составе эти противоречия, он был бессилен отвести страну от революционной катастрофы, хотя бы потому, что разные группы в нем диаметрально противоположным образом представляли себе желательные перспективы развития страны. Установление большевистской диктатуры стало политической и личной трагедией для подавляющего большинства думцев - кадетов и умеренных, трудовиков и социал-демократов и практически поголовно - для членов Государственного Совета - правых, центристов, левых.

Но потом первому русскому парламенту не повезло второй раз - в историографии: большая часть того, что о нем написано, выдержано в критических и даже уничижительных тонах. Причины этого очевидны: в советской историографии безраздельно господствовало то идейное течение, которое парламентаризм осуждало в принципе и было мало разборчиво в выборе средств полемики со своими оппонентами; за рубежом задавали тон свидетели и участники событий 1906-1917 годов, для которых первичной была полемика с политическими противниками, а не учет позитива, накопленного совместно с коллегами по Думе из других фракций.

Сторонники такого взгляда рассуждают примерно следующим образом. Давнишнее и разделяемое самыми широкими слоями общества стремление к преобразованиям в духе ограничения самодержавия институтами народоправства реализовалось в России в условиях революционного кризиса осени 1905 года в форме образования Государственной Думы как законодательного органа в смысле Манифеста 17 октября[2], а не законосовещательного, как было предусмотрено манифестом 6 августа того же года. Акты 20 февраля 1906 года, которыми подтверждались законодательные права не только Государственной Думы, но и устанавливались соответствующие права Государственного Совета и определялась процедура их взаимодействия в законодательном процессе, т.е. создавался двухпалатный парламент, были по существу контрреформой.

В подписанном Императором под давлением С.Ю. Витте манифесте 17 октября речь идет, в частности, о том, чтобы предоставить дальнейшее развитие начал общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку (т.е. установленной августовским манифестом процедуре последовательного рассмотрения законопроектов Государственной Думой, Государственным Советом и, наконец, Императором). К тому же одновременно с Манифестом был опубликован доклад С.Ю. Витте с высочайшей надписью «Принять к руководству», в котором речь прямо шла о преобразовании Государственного Совета как участника законодательного процесса «на началах видного участия в нем выборных элементов, ибо только при этом условии возможно установить нормальные отношения между этим учреждением и Государственной Думой».

Иное дело, что процедуры работы Государственного Совета с законопроектами, поступающими из Думы, по замыслу проектировщиков первого реализованного проекта русского бикамерализма, не должны были повторять процедур работы Думы (передача в комиссии, постатейные обсуждения и т.д.). Имелось в виду, пишет Витте, что верхняя палата будет рассматривать законопроекты только в принципе «и не соглашаться с Думою лишь в случаях принципиальных разногласий». Непонятно, правда, как такое многочисленное и пестрое по политическому и социальному составу собрание, как реформированный Государственный Совет, мог бы выяснить, что для него принципиально, а что нет без предварительного изучения законопроекта в комиссии.

Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как «средства, задуманного против Думы». Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков - вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.

В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей - не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - и в этом ее основная идея - не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества. Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой «мирной борьбы». Именно это имел в виду С. Ю Витте. «Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее»[3].

Соответственно этой функции - демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной Думы и Государства в лице царя - и был выстроен Государственный Совет, представлявший своими назначенными членами государство, а избранными - элиту общества. Под эту же задачу были определены полномочия Государственного Совета. «Государственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами», - определяла ст.106 «Основных государственных законов».

Собственно, законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим - первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой. Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.

Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства - предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой. Вслед за Думой, но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет, и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.

Определенный прогресс был достигнут в законодательстве о судоустройстве в части выравнивания условий подсудности для крестьян. После принятия Государственной Думой закон поступил в Государственный Совет, но был отвергнут им. Верхняя палата не согласилась с заложенным в законе уничтожением волостного суда. Законопроект поступил в согласительную комиссию палат, думская часть которой, в конце концов, согласилась с предложением представителей Государственного Совета - сохранить институт волостных судей, избираемых односельчанами. Закон вернулся в Думу и был принят в ней большинством голосов. Острая борьба развернулась по вопросу о порядке избрания земств в Западных Губерниях. Выше мы видели, что по этому вопросу Государственная Дума в союзе с правительством обыграла шельмование коснулось Государственный Совет. Легче прошло введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Здесь более демократичная позиция Думы - допущение избрания на должности председателей земских управ лиц без имущественного ценза - не была поддержана Государственным Советом, и закон прошел в редакции Государственного Совета.

Все эти и множество других примеров показывают, что в течение деятельности третьей и четвертой Государственных Дум шла нормальная законодательная работа, нормальное, порой плавное, порой конфликтное, но в целом конструктивное взаимодействие палат.

Не подтверждается историческими фактами и то распространенное суждение, что Государственный Совет был монолитным сообществом консерваторов, торпедировавших любое начинание первых дум в не законодательной сфере. Это, в частности, ярко проявилось в дискуссии об амнистии, которая наряду с обсуждением проекта регламента составила основное содержание первой сессии государственного Совета. Думское большинство, как известно, обратилось к Царю с просьбой о всеобщей амнистии для политических преступников, т.е. включая и тех, кто в ходе революционных событий совершал убийства, грабежи, поджоги и другие тяжкие преступления. Причем это требование распространялось только на правонарушителей антиправительственного лагеря, но не затрагивало лиц, совершивших преступления (превышение власти, излишняя жестокость, корыстные преступления и т.д.) при подавлении революционных выступлений. В Государственном Совете разгорелась по этому вопросу острая дискуссия, в результате которой была принята взвешенная формулировка, просившая монарха об амнистии лиц, совершивших правонарушения и арестованных, как со стороны революционеров, так и со стороны сил подавления, но за исключением лиц, виновных в убийствах и грабежах, или в подстрекательстве к этим действиям.

В этих условиях неоценимое значение приобретали правовая квалификация и опыт государственной работы членов Государственного Совета, и не только его членов по выборам, но и членов по назначению. Отсутствие у подавляющего большинства думцев профессиональной подготовки к законодательной деятельности делали участие бюрократии в законодательном процессе и неизбежным, и желательным. «В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа», - писал в последствие Маклаков. Этот опыт проявился уже в том, как быстро решал Государственный Совет процедурные вопросы - о порядке голосования, порядке формирования постоянных комитетов, каким отработанным бы регламент палаты. Об уровне аппаратной работы в Государственном Совете говорит хотя бы уже темп издания стенографических отчетов, отработанность справочного аппарата этих изданий, качество справочных изданий о верхней палаты - все те мелочи, по качеству которых и через много десятилетий так легко оценить уровень постановки дел в учреждении, а, пожалуй, и шире - уровень профессиональной культуры государственной бюрократии.[4]

Большой интерес представляет вопрос о том, как виделась членам каждой из палат перспектива выстраивания их отношений друг с другом. Этот вопрос получил отражения в ответных адресах к палат на тронную речь. Эти документы обсуждались в Государственном Совете и Государственной Думой почти одновременно - в мае 1906 года. На третьем заседании Государственного Совета С.Ю. Витте сделал следующие заявление: «Государственный Совет должен работать в единении и искренних отношениях с Государственной Думой. Единственно только при этом условии возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Русской империи невозможно».

Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским сообществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума.

В 1906 году, с созданием Государственной думы, Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы (исключая вопросы изменения Основных законов).

После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент — рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент — по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907-1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905-1917 годы).

Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.

Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний — по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ - 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви — 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 человек; от Петербургской АН и университетов — 6 человек (АН и каждый университет избирали 3-х выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признана 1/3 Государственного совета.

После Февральской революции 1917 года Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).

24 декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.

Реформированный в 1906 г. Государственный совет становится законодательным органом, состав которого пополнен выборными членами от ряда курий. Было установлено, что никакой законопроект не получает дальнейшего движения, если он отклонен Государственным советом.

Государственный совет после преобразования состоял из членов по назначению и по выборам: количество членов по назначению не могло превышать общего числа членов по выборам. Появление данного правила объяснялось так: кроме членов, назначенных и присутствующих в заседаниях Совета, были члены, «не призванные к присутствованию». Состав членов по назначению пересматривался ежегодно 1 января. Поскольку с этой датой закон не связывал начала сессии, то изменение состава Совета в ходе сессионной работы создавало известные трудности в деятельности образуемых Государственным советом комиссий, в самом законодательном процессе. Да и с политической точки зрения цель такой сменяемости назначаемых членов была очевидна. Для того чтобы иметь определенный авторитет в общественном мнении, чтобы представлять противовес нижней палате, верхняя должна быть независимой. «Смысл нашего Государственного совета, как и всякой палаты, состоящей хотя бы и наполовину из членов по назначению от правительства, состоит именно в том, чтобы это правительство поддерживать. Но поддакивание человека или собрания, относительно которых общеизвестно, что они не поддакивать не смеют, решительно ничего не стоит», - писал А.П. Каминка. Положение закона о том, что члены по назначению «увольняются только по их о том просьбам», не исключало возможности отчисления к 1 января без каких бы то ни было объяснений тех из членов, которые по той или иной причине могли вызвать недовольство верховной власти или присутствие которых попросту признавалось менее желательным по сравнению с другими, чьи симпатии к правительству не вызывали сомнений.

Избрание членов Государственного совета производилось от 5 курий: 1) губернских земских собраний; 2) дворянских обществ, 3) православного духовенства; 4) академии наук и университетов; 5) совета торговли и мануфактур, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ.

Земские губернские собрания избирали по 1 члену Государственного совета. В губерниях, где земские учреждения не были введены, для избрания члена Совета образовывались губернские, а в области Войска Донского — областные съезды землевладельцев. Выборы членов Государственного совета проводились по правилам производства выборов членов Думы, но для кандидатов в члены Совета устанавливается более высокий возрастной ценз — достижение 40-летнего возраста, образовательный - обязательное окончание хотя бы среднего учебного заведения.

Дворянские общества в губерниях избирали по 2 выборщика, которые на съезде из общего состава избирали 18 членов Государственного совета. От православного духовенства Святейшим синодом избирались 6 членов Совета: по 3 из числа кандидатов от белого и монашествующего духовенства. От белого духовенства кандидаты избирались епархиальным духовенством на особых съездах, именуемых благочинными; кандидатов от монашествующего духовенства назначал епархиальный епископ-архиерей.

Академия наук и университеты выбирали в Государственный совет 6 членов на съезде выборщиков, куда Академия наук и университеты посылали по 3 представителя из числа ординарных академиков и ординарных профессоров соответственно. Процедура выборов регламентировалась правилами делопроизводства и выборов университетских советов на основании своих уставов.

Пятая курия - торгово-промышленная избирала 12 членов Государственного совета: 6 - от торговли и 6 - от промышленности. Местные комитеты торговли и мануфактур, биржевые комитеты, купеческие управы, а также совет торговли и мануфактур и его московское отделение избирали выборщиков (от 1 до 4) на общий съезд, который и избирал членов Государственного совета. Всего в I Государственном совете было 196 членов: 98 назначенных и 98 избранных.

Не могли быть членами Государственного совета губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, лица, служащие в полицейском ведомстве, а также воинские чины армии и флота, женщины. Члены Государственной думы также не могли состоять в Государственном совете.

Проверка полномочий избранных членов являлась как бы завершением выборов и проводилась независимо от наличия жалобы на неправильность проведения выборов. Проверка включала в себя рассмотрение выборного производства и вынесение решения об утверждении или не утверждении избрания в члены Государственного совета. По общему правилу члены Совета избирались на 9 лет, причем каждые 3 года состав этого собрания обновлялся на треть. Члены от съездов землевладельцев и земств избирались сроком на 3 года.

Правовое положение членов Совета по назначению коренным образом отличалось от положения членов Совета по выборам. Последние пользовались неприкосновенностью и не были связаны отчетом перед избирателями, тогда как члены по назначению оставались должностными лицами, занимавшими определенный класс должности, и находились в непосредственной зависимости от монарха.

Полномочия членов Государственного совета по выборам прекращались вследствие добросовестного сложения звания, к которому приравнивался и отказ от принятия присяги; в результате утраты российского подданства; утраты ценза, дающего право на участие в выборах; назначения на оплачиваемую должность в государственном ведомстве. Члены Государственного совета по выборам могли отстраняться от участия в заседаниях Совета в случае привлечения к следствию; временное отстранение могло быть также дисциплинарной санкцией Совета. При этом дисциплинарная ответственность не устраняла наказуемость противоправных деяний членов Государственного совета.

Состав Государственного совета (наполовину из назначенных сановников) во многом предопределил соотношение политических сил в этом учреждении. Высокий избирательный ценз: имущественный, образовательный, возрастной, - обеспечил выборное представительство в Государственном совете преимущественно крупных землевладельцев и промышленников, отчасти купечества, что почти во все время деятельности обновленного Государственного совета обеспечивало преобладание в нем представителей правых взглядов. Представители других группировок - левые, центр, нейдгардцы, беспартийные в силу незначительности численного состава или из-за недостаточной согласованности при голосованиях существенно уступали правым, которые при решении тех или иных принципиальных вопросов выступали твердо и настойчиво.

Согласно ст. 29 Наказа Государственного совета в его составе образовывались комиссии из его членов: постоянные и временные. Последние осуществляли предварительное рассмотрение конкретных дел, поступающих в Государственный совет, главным образом законопроектов, а потому полномочия членов временных комиссий заканчивались с окончанием дела. [5]

Постоянные комиссии образовывались для рассмотрения определенной категории дел. Решение вопроса о количестве постоянных комиссий было предоставлено практике. Первоначально в Государственном совете их было 3: 1) личного состава и внутреннего распорядка; 2) финансовая; 3) законодательных предположений. Ведению первой из этих комиссий подлежали дела, касавшиеся личного состава Государственного совета: проверка полномочий членов Совета по выборам, рассмотрение сообщений и заявлений об обстоятельствах, влекущих лишение члена Совета свободы или временное отстранение его от участия в собраниях Совета, выбытие из его состава. На финансовую комиссию были возложены обязанности по предварительному рассмотрению проекта государственной росписи доходов и расходов в связи с финансовыми сметами министерств и главных управлений и вопросов, связанных с расходованием государственных средств, не предусмотренных росписью. Особыми постановлениями Совета в финансовую комиссию направлялись дела о сборах, налогах и других мероприятиях финансового характера. Комиссия законодательных предположений рассматривала законопроекты, передаваемые из общего собрания, но для рассмотрения которых не было необходимости образовывать специальные временные комиссии.

Постановление Наказа об образовании в составе Совета трех вышеуказанных постоянных комиссий не препятствовало, в случае необходимости, учреждению и других постоянных комиссий, внося соответствующие изменения в Наказ. Так, Государственный совет в заседании 5 августа 1915 г. признал желательным образование в составе Совета еще двух постоянных комиссий: по военным и морским делам и экономической. Позднее произошло разукрупнение экономической комиссии: на ее основе образовались постоянные комиссии по делам торговли и промышленности и по делам сельского хозяйства. Была создана и новая комиссия — народного просвещения. Последние изменения были вызваны главным образом войной и желанием Совета более активно участвовать в военно-экономической политике государства.

Как правило, комиссии имели в своем составе 10 членов. Однако Совету было предоставлено право образовывать комиссии с большим или меньшим числом членов (ст. 29 Наказа). Финансовая комиссия состояла из 30 членов, комиссии законодательных предположений и экономическая - из 15 членов. Система избрания комиссий состояла из выборов по конкурирующим спискам с пропорциональным распределением мест между ними.

Среди вопросов внутреннего распорядка вопрос о комиссиях являлся существенным, поскольку заключением комиссии част? всецело предрешалось постановление Государственного совета. Преобладание в Совете сторонников правого крыла не могло не отразиться на работе его комиссий. Показательна в этом смысле деятельность особой комиссии, образованной для рассмотрения законопроекта о волостном земстве.

Резко оппозиционное отношение правых к законопроекту выявилось уже в самом начале заседаний; комиссии, когда было предложено отклонить законопроект даже без Постатейного обсуждения. Это предложение не было принято комиссией, так как против него голосовали не только левые и члены центра, но и нейдгартцы. После знаменитого хождения крестьян - депутатов III Государственной думы к председателю Совета министров и председателю Государственного совета принятие законопроекта оказалось обеспеченным. Проект был передан в особую подкомиссию для всестороннего обсуждения и исправления. Подкомиссия работала около года. За это время существенно изменилось отношение членов Государственного совета к законопроекту. Изменилась и роль нейдгартцев - появилась тенденция поддержки ими правых, главным образом в связи с отрицательным отношением к законопроекту, высказанным на съезде объединенного дворянства. Деятельность комиссии была заторможена тем, что, часть ее членов перестала посещать заседания, и собрать кворум не удавалось. Затем противники проекта внесли предложение об отклонении, ссылаясь на то, что Министерство внутренних дел начало разработку законопроектов, касающихся земской реформы, а рассмотрение законопроекта о волостном земстве якобы препятствует скорейшей разработке этих проектов.

Не решившись отклонить законопроект, комиссия нашла другой способ не доводить его до рассмотрения общего собрания Государственного совета, постановив обратиться к правительству с запросом, насколько дальнейшее движение законопроекта является целесообразным и соответствует интересам правительства. Защитники проекта доказывали, что такой запрос умаляет достоинство законодательной палаты, так как по сути сводится к испрошению разрешения на то или иное направление деятельности палаты. Даже не отличавшееся прогрессивными взглядами «Новое время» в таком запросе усмотрело тяжкий удар по достоинству Государственного совета. Однако противники законопроекта оказались в большинстве и воспользовались своим преимуществом. Законопроект не рассматривался в общем собрании Государственного совета.

Преобразованный в 1906 г. в верхнюю палату, Государственный совет своей деятельностью наглядно раскрывает одну из сторон приспособления правительственного аппарата к требованиям действительности: Совет был призван играть роль некоего буфера между Государственной думой и самодержавной властью. Причины такой роли Государственного совета лежали не столько в правовой, сколько в политической сфере: они были связаны с социально-экономическим и историко-политическим прошлым и настоящим России начала XX в. В числе мотивов, определявших действия государственных органов, стремление следовать закону играло отнюдь не единственную роль: соображения «целесообразности», «общего блага» или блага отдельных групп, политический расчет не в меньшей мере руководили государственной жизнью. Это прекрасно подтвердила история конституционных преобразований после 1906 г.

Компетенция Государственного совета определялась прежде всего ст. 106 Основных государственных законов, которая гласила, что Государственный совет и Государственная дума пользовались «равными в делах законодательства правами».

Отсюда следовало, что Совету принадлежало право обсуждения законодательных вопросов, установленных для Думы. Независимо от этого Совету были предоставлены право законодательной инициативы, право требовать разъяснений у членов Совета министров, право обращения с запросами, право составления Наказа.

Если при обсуждении законопроектов Несогласие одной из палат одобрить поправки, внесенные другой, влекло неминуемое «падение» законопроекта, то при обсуждении проекта государственной росписи доходов и расходов (бюджета) положение дел было несколько иным.

Государственный совет, как и Государственная дума, мог вносить изменения в бюджет: включать в проект росписи новые кредиты или увеличивать уже внесенные правительством. Относительно этого права Совета и Думы в Государственном Совете неоднократно высказывались протесты. Последним могли восстанавливаться кредиты, целиком вычеркнутые Думой из росписи. Объяснялось такое правомочие так: Государственный совет рассматривал не думское постановление по росписи, а министерский проект вместе с постановлением Думы; в его власти принять, изменить или отвергнуть все Параграфы росписи, в том числе отвергнутые Думой». Разногласия в бюджетных постановлениях палат устранялись согласительными комиссиями. При неустранимости разногласий действовало правило: «вызвавший разномыслие кредит вносится в роспись и цифре назначения последней установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение, и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи». Такой способ систематически применялся для того, чтобы обойти закон: внесения в любой параграф расходной росписи нового кредита было достаточно для того, чтобы кредит был закреплен в размере предыдущей росписи помимо воли Думы, хотя такой порядок и не вполне соответствовал закону: после введения народного представительства новые расходы могли вноситься министрами в роспись только на основании представлений, прошедших через Думу и Государственный совет.

Разногласия между Государственным советом и Думой были вообще обыденным явлением. Но и Дума в своей конституционной практике порой не считала нормы права обязательными для себя. Она хотела работать «на почве осуществления прав, проистекающих из самой природы народного Представительства». Так был установлен руководящий критерий для случаев, когда приходилось считаться с предписанием законодательства.

Общему движению законодательных дел нередко препятствовал Государственный совет. В парламентских кругах ему даже был дан нелестный эпитет «законодательной пробки». «История III-ей Думы едва ли не более богата не осуществившимися надеждами, чем проведенными реформами», - писал М.М. Ковалевский. «Говорят: вина лежит на Государственном совете, — продолжал он. Рассмотрим это обвинение. Оно отправляется от того предположения, что Совет сознательно стремится тормозить законодательную работу Думы. Мое пятилетнее пребывание в его среде не позволяет мне поддержать этот слух». М.М. Ковалевский причину такого положения связывал с отсутствием в России «при сильной власти твердой политики».

Право законодательной инициативы формально принадлежало Государственному совету как учреждению и не являлось правом каждого его члена. Это право не распространялось на основные законы, учреждения Государственного совета и Государственной думы и положения о выборах в Совет и Думу. Фактически право законодательной инициативы превратилось в «право петиций». Заявление об отмене или изменении действующего или издании нового закона согласно ст. 54 Учреждения Государственного совета должно было быть подписано не менее чем 30 членами Государственного совета. Совет, выразивший одобрение такому заявлению, сообщал о своем постановлении через председателя соответствующему министру, который мог взяться за выработку законопроекта, а мог отказаться: в последнем случае Совет поручал создаваемой им комиссии «разработать законопроект». Обсуждение законодательного предположения не могло состояться сразу после его внесения определенным количеством инициаторов, а только спустя месяц со дня оповещения соответствующего министра. И отказ, и согласие выработать законопроект, и представление выработанного законопроекта могли быть отложены на самое неопределенное время: никакой обязательный срок для министра закон не устанавливал.

Практика законодательной инициативы часто отличалась от той, которую предписывал закон и которая тем не менее практически не оспаривалась. Говоря о практике применения членами Государственного совета права законодательной инициативы, следует заметить, что такие случаи в силу естественного исхода дел в верхней палате были немногочисленны. Из 16 законопроектов, поступивших в реформированный Государственный совет за 13 сессий, прошли все стадии законодательного процесса, став законами, лишь 7. Судьба других законопроектов была предрешена указанием правительства на их нежелательность в порядке инициативы законодательных учреждений вообще либо их дальнейшее движение блокировали правые.

Государственный совет мог обращаться с запросами к министрам и главно-управляющим отдельными частями министерств. Запросы могли касаться лишь действий, «кои представляются незакономерными», целесообразности действий они касаться не могли. Постановка права запросов в русском законодательстве была осуществлена таким образом, что оно не позволяло Совету воздействовать на правительство: здесь не был воспринят порядок, распространенный в некоторых государствах Западной Европы, где принятие запроса могло повлечь его отставку.

Практика Государственного совета, однако, показывает, что правом обращаться с запросами и за разъяснениями к министрам Совет пользовался более чем умеренно. А потому вполне справедливо замечание А.Ф. Кони, который, указывая на политику обновленного Государственного совета, в 1916 г. писал: «Нельзя отрицать, что за этот период времени наша государственная жизнь и общественный быт представляли не раз не только достаточные, но и настоятельные данные для законодательного почина и для запросов даже при предположении олимпийского равнодушия к потребностям страны и к правовому положению ее».

Государственный совет осуществлял не только законодательные функции. Речь идет о тех вопросах, которые не требовали издания новых юридических норм. «Народному представительству, - считал Л.А. Шалланд, - также принадлежат некоторые функции управления» Государственный совет в лице его Первого департамента обладал правом предания суду. «Компетенция Государственного совета распространяется на все области государственной деятельности, юстиции, благосостояния, финансов», - указывал Н.М. Коркунов. На это также обращал внимание член Государственного совета Д.И. Пихно: «Если обратиться к Учреждению Государственного совета, то в нем точно так же департаментам Совета и особым присутствиям принадлежит рассмотрение целого ряда дел, имеющих близкое соприкосновение с делами законодательными, причем одни из этих дел разрешаются в департаментах, и совершенно подобные же дела разрешаются в общем законодательном порядке. Такой именно случай имеет место по отношению к делам о сооружении железных дорог. Железные дороги, строящиеся на средства и распоряжением казны, разрешаются в общем законодательном порядке, а дороги, сооружаемые без участия средств казны, разрешаются вторым департаментом Государственного совета».

Отправление административных функций возлагалось на департаменты и особые присутствия Государственного совета. Вообще говоря, Государственный совет по Учреждению 1906г. состоял из собственного Государственного совета и департаментов, и особых присутствий в Государственном совете. Государственный совет был учреждением законодательным, имеющим наполовину представительный состав; департаменты и особые присутствия были учреждениями административными, состоящими исключительно из членов по назначению. Между собственно Государственным советом и департаментом и особыми присутствиями не существовало никаких инстанционных отношений; не было у них и совместных действий. Объединяла их лишь общая канцелярия и то, что личный состав мог быть частично общим, потому что департаменты и особые присутствия образовывались из числа членов Государственного совета по назначению, как призванных к присутствованию в Государственном совете на текущий год, так и не призванных.

Делопроизводство в Государственном совете: его комиссиях, департаментах, особых присутствиях, а также в собраниях образованных в Совете групп, - было возложено на государственную канцелярию. Она заведовала и библиотекой Государственного совета, зданиями Мариинского дворца, где проходили его заседания, архивом Государственного совета.

Представителей различных юридических специальностей - адвокатских, судейских и юридической науки объединял в своем членстве Государственный совет. Наиболее выдающиеся научные, общественные и государственные деятели сыграли значительную роль в работе обновленного Совета. Преклоняясь перед авторитетом права, они тем не менее не были проводниками правового фанатизма. Наоборот, признавая закон верховной и абсолютной ценностью, являясь при этом законодателями государства, в критическом отношении к закону они видели свою обязанность.

Живое понимание действительности заставляло порой решительно выступать в защиту принятия закона в той области, где он был призван восполнить правовую нишу. Так, при рассмотрении законопроекта о допущении женщин в адвокатуру в Государственном совете выступали такие выдающиеся юристы, как А.Ф. Кони, Н.С. Таганцев, Д.Д. Гримм. Резюмируя прения, докладчик комиссии пояснил, что «законопроект не имеет никакой скрытой политической цели, не имеет ничего общего с феминизмом». Законопроект был отклонен даже без постатейного обсуждения -против него категорически возражал министр И.Г. Щегловитов, а в голосовании принимал участие почти весь Совет министров.

Во многом благодаря выступлениям Д.Д. Гримма и поддержке А.Ф. Кони в Государственном совете был одобрен проект об авторском праве. По законопроекту выступали Н.С.Таганцев и М.М. Ковалевский. В речах о свободе совести, по аграрным вопросам, по вопросам о расширении области высшего образования и многих других они выражали широкие общественные взгляды.

Однако атмосфера Государственного совета не всегда способствовала реализации тех идей, которые привносили в его среду ученые-юристы. Только «безграничная вера в общественное значение своей работы, потребность излучать свет знания и глубокий общественный оптимизм сохраняли надежду на успешность работы в тех условиях. Показательно в этом смысле отношение многолетнего председателя Государственного совета М.Г. Акимова к сторонникам левых идей, крупному ученому М.М. Ковалевскому. Когда при обсуждении небольшого законопроекта об отмене налогового сбора М.М. Ковалевский приводил историческую справку, председатель прервал его речь: «Позвольте Вас просить не упоминать ни о французской коммуне, ни о французском терроре». «Я только с осуждением», - пытался возразить Ковалевский. «Если вы желаете говорить по вопросу, то оставайтесь в рамках, в которые он вложен. Высокое собрание не нуждается в лекциях», - последовала реплика председателя.

Юристы принимали активное участие как в работе общего собрания Государственного совета, так и в его комиссиях, в частности комиссии законодательных предположений. М.М. Ковалевский и Д.Д. Гримм - многолетние члены этой комиссии часто выступали с разъяснениями прав законодательных учреждений и условий их деятельности, с предостережением слишком широкого и неоправданного применения ст. 87 Основных законов.

В самом начале деятельности преобразованного Совета выступавшему при обсуждении ответного адресата царю и защищавшему включение в него пункта о необходимости амнистии Н.С. Таганцеву удалось убедить Государственный совет: упоминание об амнистии было включено.

Последние заседание общего собрания Государственного совета состоялось 20 февраля 1917 г., позднее заседали только комиссии и групповые собрания.

Таким образом Государственный совет был фактически ликвидирован в мае 1917 г.: 1 мая были упразднены должности членов Совета по назначению, 5 мая - департаменты, а особые присутствия реорганизованы. Фактически бездействовала и государственная канцелярия, обеспечивающая делопроизводство в государственном совете. В июне были объединены отделения свода законов и местных узаконений канцелярии, а в сентябре это отделение было преобразовано в кодификационный отдел при Сенате, к которому перешли библиотеки и архив Совета.

Государственный совет и государственная канцелярия были официально упразднены декретом рабоче-крестьянского правительства - СНК 13 декабря 1917 г.

[1] “О переустройстве учреждения Государственного Совета”, Указ 20 февраля 1906г., В кн. Политическая история России, стр. 580.

[2] Об усовершенствовании государственного порядка. Манифест 17 октября 1905г., п. 3. Политическая история России, стр. 575

[3] “Былое”, 1917, №3 (25), стр. 245; Цит. по: История СССР, Том VI, стр. 245.

[4] Леонтович В.В. История либерализма в России (1762-1914) М.: Русский путь, 1995. С. 79-83

[5] Е.А.Юртаева Государственный совет в России. 1906-1917 гг. М., 2011. С 83.