Становление Государственной Думы в Российской империи как представительного учреждения, в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные Думы).

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной Думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года. Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном Манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов»[1].

Как видно из Манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.

Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, т.е. самодержавный характер его власти, сохранялся.

Выбор в первую государственную думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств), не равными (один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч), не прямыми - двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех - и четырехстепенными.

Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

23 апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.

Ее самой многочисленной фракцией были кадеты - 179 депутатов. Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы - 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных - 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России, или, как они тогда назывались, «трудовики». Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов, и эту квоту практически сохранила все созывы.

Председателем первой Думы был избран кадет С.А. Муромцев, профессор Петербургского университета.

С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т.д.

Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».

Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года, председателем которой был Головин Федор Александрович. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой, хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой.

Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве народной избранницы не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.

В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, зато увеличилось число верноподданных избранников, в том числе крайне правых экстремистов типа В.М. Пуришкевича, заявившего с думской трибуны: «Правее меня - только стена!».

Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок - с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий.

Эта Дума была значительно реакционнее двух предыдущих. Об этом свидетельствовал и партийный расклад. В третьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов - 97. Появились группы: мусульманская - 8 депутатов, литовско-белорусская - 7, польская - 11.

Председателем Думы избрали октябриста Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промышленник А.И. Гучков, человек отчаянной храбрости, воевавший в англо-бурской войне, где прославился бесшабашностью и геройством.

Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам, а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек.

Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.

Четвертая, последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период - канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей, разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.

Председателем четвертой Думы весь период ее работы был крупный екатеринославский землевладелец, человек, обладавший масштабным государственным умом, октябрист М.В. Родзянко.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство.

В начале XX в. русский парламент по образцу западноевропейских парламентов состоял из двух палат, из которых нижняя палата носила название Государственной Думы, а положение верхней занимал преобразованный в 1906 г. Государственный Совет. Многие отечественные ученые сходятся во мнении, что появление Государственной Думы связано с реакцией государственной власти на массовые восстания 1903 - 1905 гг., катализатором явилось поражение в Русско-японской войне.

Впервые о народном представительстве было упомянуто на заседании Совещания под председательством императора Николая II, которое проводилось в Петергофе, в Большом дворце, 19 июля 1905 г. Там прошло обсуждение предначертаний, указанных в рескрипте на имя министра внутренних дел Булыгина, 18 февраля 1905 г. На этом заседании Николай II в своей речи указывал: «18 февраля сего года Мною издан Манифест об укреплении Самодержавия и о призыве всех русских людей собраться вокруг Моего Престола. В тот же день Мною был дан на имя Министра Внутренних Дел рескрипт о привлечении выборных людей к предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений, подлежащих внесению в Государственный Совет, при непременном сохранении незыблемости Основных Законов Империи. Связь между обоими актами естественная и не нуждается в пояснении»[2]. В рескрипте Императора указывалось на «всю сложность и трудность проведения сего преобразования в жизнь при непременном сохранении незыблемости основных законов империи» (т.е. самодержавия). Перед глазами правительства все еще витали разные гибридные формы «земского» представительства, соборов и сведущих людей, о конституции же не было еще речи. Одновременно (тоже 18 февраля 1905 г.) был издан Высочайший указ Государственному Сенату, в котором населению предоставлялась частная законодательная инициатива, благодаря чему в Министерство внутренних дел стало поступать большое количество заявлений и проектов, сведенных им в обширные объяснительные записки. Работы министерства велись в строжайшей тайне, довольно спешно, и уже в мае 1905 г. были переданы на рассмотрение Совета Министров. В мае также состоялся второй съезд земских и городских деятелей; 6 июня государь принял в Петергофе депутатов съезда, после этого проекты реформы были переданы на рассмотрение Особого совещания, заседавшего под личным председательством монарха. Результатом всего явилось опубликование 6 августа 1905 г. при Высочайшем манифесте и указе Сенату учреждения Государственной Думы и положения о выборах в Государственную Думу. В Высочайшем манифесте было сказано, что «ныне настало время призывать выборных людей, от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений, и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов. В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской Империи о существе Самодержавной власти, признали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили положение о выборах в Думу, распространив силу сих законов на все пространство Империи, с теми лишь изменениями, кои будут признаны нужными для некоторых, находящихся в особых условиях, ее окраин»[3]. Дальнейшее совершенствование Государственной Думы оставалось полностью за монархом.

Закон от 6 августа 1905 г. о Государственной Думе был разработан детально, равно как и положение о выборах. Согласно Закону Дума являлась лишь законосовещательным органом, статус которого был существенно ограничен существовавшим самодержавным строем. Сложившаяся ситуация не могла удовлетворить общественное мнение; недовольство нарастало с огромной быстротой и силой. 19 сентября 1905 г. началась самая крупная забастовка в истории Российской империи.

Сложная обстановка в стране заставила Николая II издать Манифест от 17 февраля 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»[4], который даровал населению империи некоторые гражданские свободы, но не принес желаемого «умиротворения». Как указывал С.Ю. Витте в докладе царю, ставшем основанием для издания Манифеста, «волнение, охватившее разнообразные слои российского общества, не может быть рассматриваемо как следствие частичных несовершенств или только как результат организованных действий крайних партий. Корни этого волнения, несомненно, лежат глубже. Они в нарушении равновесия между идейными стремлениями русского мыслящего общества и внешними формами жизни. Россия переросла форму существующего строя. Она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы». Знаменитый Манифест 17 октября 1905 г. явился актом монархической власти, знаменовавшим ее отречение от начал неограниченности. Он заключал в себе четыре главных пункта: дарование населению гражданской свободы; привлечение к участию в Государственной Думе по возможности представителей всех слоев населения и предоставление дальнейшего развития начала общего избирательного права вновь созданным законодательным учреждением; установление в качестве незыблемого правила, чтобы никакой закон не мог вступить в силу без одобрения Государственной Думы[5]. Манифест явился предварительным конституционным актом, выражающим волю монарха по основным вопросам государственного устройства, выполнение которой во всех ее деталях, логически вытекающих из основных положений, возлагалось на правительство. Манифест 17 октября 1905 г. не только приказывал правительству вырабатывать законы для преобразования самодержавного строя, но и силой собственных своих постановлений ввел коренное преобразование старого права и создал новую законодательную власть. Конечно, власть эта не могла начать действовать раньше, чем она получила живых представителей, т.е. осуществление этой части Манифеста возводилось к моменту избрания и созыва Думы, но «новый путь» законодательства был уже «установлен», а не только проектирован или обещан Манифестом. Этим начиналась новая эпоха в истории Русского государства. Кроме того, Манифест 17 октября 1905 г. декларировал идею конституционного строя, но не гарантировал его реального осуществления[6] Этот нормативно-правовой акт обеспечил спад общественного недовольства. Его назначение выражалось в ограничении власти монарха, а значит, изменении законодательства Российской империи. Стали появляться различные проекты конституций, называвшихся проектами основных государственных законов.

Николай II подверг себя самоограничению, гарантом исполнения которого был сам, о чем неоднократно он заявлял. Подписав Манифест 17 октября 1905 г., император гарантировал своим подданным расширение избирательных прав русских граждан в сравнении с тем, что установлено было положением о выборах 6 августа. Обещание это нашло свое отражение в Указе Сенату от 11 декабря 1906 г., согласно которому русское избирательное право было построено на демократических началах[7]. 20 февраля 1906 г. были изданы Манифест и указы Сенату о пересмотре учреждений Государственного Совета и Государственной Думы[8], в целях согласования их с принципами, провозглашенными в Манифесте 17 октября; при этом в категоричной форме вновь упоминался главный конституционный принцип, согласно которому «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы закон не может вступить в силу без одобрения совета и думы». Государственный Совет превращался теперь в верхнюю палату русского парламента. Результатом всех преобразований явилось издание нового Учреждения Государственного Совета, введенного в действие Указом императора 23 апреля 1906 г.[9] Наконец, 23 апреля были обнародованы новые Основные законы, ст. 86 которых воспроизводила в точности только что указанное конституционное начало. 27 апреля собралась Первая Государственная Дума. Законодательными актами, регулирующими правовое положение полномочия Государственной Думы, были Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. и Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Основные государственные законы, как и Манифест 17 октября 1905 г., были встречены криками восторга в либеральных кругах, где они были названы конституцией.

Попытки Николая II ограничиться булыгинской совещательной Думой не увенчались успехом. Учреждение Государственной Думы, принятое 6 августа 1905 г., вызвало негодование общественности, что привело к необходимости принятия Манифеста 17 октября 1905 г., вслед за ним новых законов о Государственной Думе, которые поменяли ее статус. Результатом всего явилось издание нового Учреждения Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Первоначальная система избирательного права просуществовала весьма недолго. При роспуске Государственной Думы второго созыва был издан Указ 3 июня 1907 г.[10], которым создавались существенные ограничения избирательного права. Нарушение ст. 86 Основных законов было совершенно очевидно, ст. же 87 (трактующая об исключительном законодательстве) expressis verbis запретила применение к Основным законам, учреждениям Думы и Совета и выборам в Думу и Совет устанавливаемого ею чрезвычайного порядка. Несмотря на это явное нарушение конституции и основной порок своего издания, Указ 3 июня 1907 г. все-таки регулировал русское избирательное право.

Учреждение Первой Государственной Думы было прямым следствием Революции 1905–1907. Николай II под давлением либерального крыла правительства преимущественно в лице премьер-министра С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав подданным понять в августе 1905 о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо сказано в манифесте 6 августа: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется разработка и обсуждение государственных доходов и расходов». Манифест 17 октября 1905 существенно расширил полномочия Думы, третий пункт Манифеста превращал Думу из законосовещательного органа в законодательный, она становилась нижней палатой российского парламента, откуда законопроекты поступали в верхнюю палату – Государственный Совет. Одновременно с манифестом 17 октября 1905, содержавшим обещания привлечь к участию в законодательной Государственной думе «по мере возможности» те слои населения, которые были лишены избирательных прав, 19 октября 1905 был утвержден указ О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений. В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное учреждение, призванное обеспечивать «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего государственного управления». Устанавливалось, что законопроекты не могут быть внесены в Государственную думу без предварительного обсуждения в Совете министров, кроме того, «никакая имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров». Относительную самостоятельность получили военный и морской министры, министры двора и иностранных дел. Сохранялись «всеподданнейшие» доклады министров царю. Совет министров собирался 2–3 раза в неделю; председатель Совета министров назначался царем и был ответствен только перед ним. Первым председателем реформированного Совета министров стал С.Ю. Витте (до 22 апреля 1906). С апреля по июль 1906 Совет министров возглавлял И.Л. Горемыкин, который не пользовался ни авторитетом, ни доверием среди министров. Затем его на этой должности сменил министр внутренних дел П.А. Столыпин (до сентября 1911).

I Государственная дума действовала в период с 27 апреля по 9 июля 1906. Ее открытие состоялось в Петербурге 27 апреля 1906 в самом крупном в столице Тронном зале Зимнего дворца. После обследования многих зданий Государственную Думу было решено разместить в построенном Екатериной Великой для своего фаворита светлейшего князя Григория Потемкина Таврическом дворце.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те рабочие, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. В выборах не принимали участия женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств. Выборы были многоступенчатыми выборщиков, – депутатов избирали выборщики от избирателей – двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырехстепенными. Один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской – на 4 тысячи, в крестьянской – на 30, в рабочей – на 90 тысяч. Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек. 23 апреля 1906 Николай II утвердил Свод основных государственных законов, который Дума могла изменить только по инициативе самого царя. Согласно Своду все принимаемые Думой законы подлежали утверждению царем, вся исполнительная власть в стране также по-прежнему подчинялась царю. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в Свод основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени.

Дума состояла из 524 депутатов.

Выборы в I Государственную Думу проходили с 26 марта по 20 апреля 1906. Большинство левых партий бойкотировали выборы – РСДРП (большевики), национальные социал-демократические партии, Партия социалистов-революционеров (эсеры), Всероссийский крестьянский союз. Меньшевики заняли противоречивую позицию, заявив о готовности участвовать лишь на начальных стадиях выборов. Только правое крыло меньшевиков во главе с Г.В. Плехановым стояло за участие в выборах депутатов и в работе Думы. Социал-демократическая фракция образовалась в Государственной Думе только 14 июня, после приезда 17 депутатов с Кавказа. В противовес революционной социал-демократической фракции, все, кто занимал правые места в парламенте (их называли «правыми»), объединились в особую парламентскую партию – Партию Мирного Обновления. Вместе с «группой прогрессистов» их было 37 человек. Продуманно и умело провели свою предвыборную кампанию конституционные демократы КДП («кадеты»), сумевшие обязательствами навести порядок в работе правительства, провести радикальную крестьянскую и рабочую реформы, ввести законодательным путем весь комплекс гражданских прав и политических свобод привлечь на свою сторону большинство демократических избирателей. Тактика кадетов принесла им победу на выборах: они получили 161 место в Думе или 1/3 от общего числа депутатов. В отдельные моменты численность фракции кадетов доходила до 179 депутатов. КДП (Партия Народной Свободы) выступала за демократические права и свободы: совести и вероисповедания, слова, печати, публичных собраний, союзов и обществ, стачек, передвижения, за отмену паспортной системы, неприкосновенность личности и жилища и т.д. В программе КДП были пункты об избрании народных представителей путем всеобщих, равных и прямых выборов без различия вероисповедания, национальности и пола, распространении местного самоуправления на всей территории Российского государства, распространении круга ведомств органов местного самоуправления на всю область местного управления; сосредоточении части средств из государственного бюджета в органах местного самоуправления, невозможности наказания без вошедшего в силу приговора компетентного суда, отмене вмешательства министра юстиции в назначение или перемещение судей в ведение дел, упразднении суда с сословными представителями, отмене имущественного ценза при замещении должности мирового судьи и исполнения обязанностей присяжного заседателя, отмене смертной казни и т.д. Подробная программа также касалась реформы просвещения, аграрного сектора, сферы налогообложения (предлагалась прогрессивная система налогообложения).

Черносотенные партии мест в Думе не получили. Серьезное поражение потерпел на выборах «Союз 17 октября» («октябристы») – к началу думской сессии у них было всего 13 депутатских мест, затем в их группе стало 16 депутатов. В составе Первой Думы было также 18 социал-демократов. От так называемых национальных меньшинств было 63 представителя, беспартийных – 105. Значительной силой в Первой Думе также были представители аграрной трудовой партии России – или «трудовики». Фракция трудовиков насчитывала в своих рядах 97 депутатов. 28 апреля 1906 на собрании депутатов 1-й Государственной Думы от крестьян, рабочих и интеллигенции была образована Трудовая группа и избран Временный комитет группы. Трудовики объявили себя представителями «трудящихся классов народа»: «крестьян, фабрично-заводских рабочих и интеллигентных тружеников, ставящими своей целью объединить их вокруг самых неотложных требований трудящихся, которые должны и могут быть осуществлены в ближайшее время через Государственную Думу». Образование фракции вызвано разногласиями по аграрному вопросу крестьян-депутатов с кадетами, а также деятельностью революционно-демократических организаций и партий, прежде всего Всероссийского крестьянского союза (ВКС) и эсеров, заинтересованных в консолидации крестьян в Думе. К открытию Первой Думы 80 депутатов определенно заявили о присоединении к фракции трудовиков. К концу 1906 в ней насчитывалось 150 депутатов. Крестьяне составляли в ней 81,3%, казаки – 3,7%, мещане – 8,4%. Первоначально фракция формировалась по беспартийному принципу, поэтому в нее вошли кадеты, социал-демократы эсеры, члены ВКС, прогрессисты, автономисты, внепартийные социалисты и др. Около половины трудовиков составили члены левых партий. Партийно-политическая пестрота преодолевалась с процессом выработки программы, устава группы и принятия ряда мер по укреплению фракционной дисциплины (членам группы запрещалось входить в другие фракции, выступать в Думе, без ведома фракции, действовать в противоречии с программой фракции и т.п.).

После открытия заседаний Государственной Думы образовался внепартийный Союз Автономистов, насчитывающий около 100 депутатов. В нем принимали участие как члены партии Народной Свободы, так и Трудовая группа. На базе данной фракции вскоре была образована одноименная партия, которая выступала за децентрализацию государственного управления на основе демократических начал и принципа широкой автономии отдельных областей, обеспечение меньшинствам гражданских, культурных, национальных прав, употребления родного языка в общественных и правительственных учреждениях, право на культурное и национальное самоопределение с отменой всех привилегий и ограничений по национальности и вероисповеданию. Ядро партии составили представители западных окраин, преимущественно крупные помещики. Самостоятельную политику вели 35 депутатов от 10 губерний Царства Польского, которые образовали партию «Польское Коло».

С самого начала своей деятельности Первая Дума продемонстрировала стремление к самостоятельности и независимости от царской власти. Вследствие неодновременности выборов работа I Государственной Думы проходила при неполном составе. Заняв первенствующее положение в Думе, кадеты 5 мая в письменный ответ на «тронную» речь царя дружно включили требование отмены смертной казни и амнистии политическим заключенным, установления ответственности министров перед народным представительством, упразднения Государственного совета, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных монастырских земель и принудительного выкупа частновладельческих земель для ликвидации земельного голода русского крестьянина. Депутаты надеялись, что с этими требованиями царь примет депутата Муромцева, но Николай II не удостоил его этой чести. Ответ думцев был отдан в обычном порядке для «монаршего прочтения» председателю Совета министров И.Л. Горемыкину. Через восемь дней 13 мая 1906 председатель Совета министров И.Л. Горемыкин ответил отказом на все требования Думы.

19 мая 1906 104 депутата Трудовой группы внесли своей законопроект (проект 104-х). Суть аграрной реформы по законопроекту сводилась к образованию «общественного земельного фонда» для обеспечения безземельного и малоземельного крестьянства путем отдачи ему - не в собственность, а в пользование -участков в пределах определенной «трудовой» или «потребительской» нормы. Что касается помещиков, то трудовики предлагали оставить им лишь «трудовую норму». Конфискация земли у помещиков, должна была, по мнению авторов проекта, компенсироваться вознаграждением помещиков за изъятые земли.

6 июня появился еще более радикальный эссеровский «проект 33-х». Он предусматривал немедленное и полное уничтожение частной собственности на землю и объявление ее со всеми недрами и водами общей собственностью всего населения России. Обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало рост общественного возбуждения в широких массах и революционные выступления в стране. Желая укрепить положение правительства, отдельные его представители – Извольский, Коковцев, Трепов, Кауфман – выступили с проектом обновления правительства путем включения туда кадетов (Милюкова и др.). Однако это предложение не получило поддержки консервативной части правительства. Левые либералы, назвав новое учреждение в структуре самодержавия «Думой народного гнева», начали по их словам «штурм правительства». Дума приняла резолюцию о полном недоверии правительству Горемыкина и потребовала его отставки. В ответ некоторые министры объявили бойкот Думе и перестали посещать ее заседания. Сознательным унижением депутатов был присланный в Думу первый законопроект об ассигновании 40 тыс. руб на постройку пальмовой оранжереи и сооружение прачечной при Юрьевском университете.

Таким образом I Государственная Дума просуществовала в России всего 72 дня, приняв за это время 391 запрос о незаконных действиях правительства.

Товарищами (заместителями) председателя Первой Государственной Думы были князь Петр Николаевич Долгоруков и Николай Андреевич Гредескул. Секретарем Государственной думы был князь Дмитрий Иванович Шаховской, товарищами секретаря Григорий Никитич Шапошников, Щенсный Адамович Понятовский, Семен Мартынович Рыжков, Федор Федорович Кокошин, Гавриил Феликсович Шершеневич.

II Государственная Дума Российской империи просуществовала с 20 февраля по 2 июля 1907.

Выборы во II Государственную Думу проходили по тем же правилам, что и в Первую Думу (многоступенчатые выборы по куриям). При этом сама избирательная компания проходила на фоне хотя и затухающей, но продолжающейся революции: «беспорядки на аграрной почве» в июле 1906 охватили 32 губернии России, а в августе 1906 крестьянскими волнениями было охвачено 50% уездов Европейской России. Царское правительство окончательно встало на путь открытого террора в борьбе с революционным движением, которое постепенно шло на убыль. Правительство П.Столыпина учредило военно-полевые суды, сурово преследовало революционеров, был приостановлен выпуск 260 ежедневных и периодических изданий применялись административные санкции к оппозиционным партиям.

Любым путем правительство стремилось обеспечить приемлемый для себя состав Думы: от выборов отстранялись крестьяне, не являющиеся домохозяевами, по городской курии не могли избираться рабочие, даже если они имели требуемый законом квартирный ценз, и т.д. Дважды по инициативе П.А. Столыпина в Совете министров обсуждался вопрос об изменении избирательного законодательства (8 июля и 7 сентября 1906), но члены правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага, поскольку он был связан с нарушением Основных законов и мог повлечь обострение революционной борьбы.

На этот раз в выборах участвовали представители всего партийного спектра, в том числе и крайне левые. Боролось в общем, четыре течения: правые, стоящие за укрепление самодержавия; октябристы, принявшие программу Столыпина; кадеты; левый блок, объединивший социал-демократов, эсеров и другие социалистические группы. Устраивалось много шумных предвыборных собраний с «диспутами» между кадетами, социалистами и октябристами. И все же избирательная кампания носила иной характер, чем при выборах в Первую Думу. Тогда никто не защищал правительство. Теперь же борьба шла внутри общества между избирательными блоками партий.

На долю левых депутатов во II Думе приходилось около 43% депутатских мандатов (222 мандата).

Поправили свои дела умеренные и октябристы (Союз 17 октября) – 32 места и правые – 22 мандата. Таким образом правое (или точнее правоцентристское) крыло Думы имело 54 мандата (10%).

Национальные группы получили 76 мест (Польское Коло – 46 и фракция мусульман – 30). Кроме того, казачья группа насчитывала 17 депутатов. Партия демократических реформ получила только 1 депутатский мандат. Наполовину сократилось число беспартийных, их оказалось 50. При этом польские депутаты, образовавшие Польское Коло принадлежали, в своем большинстве, к партии народных демократов, которая, по сути являлась блоком магнатов польской промышленности и финансов, а также крупных земельных собственников. Кроме «народовцев» (или национал-демократов), составлявших основу численного состава Польского Коло, в него входили несколько членов польских национальных партий: реальной и прогрессивной политики. Войдя в состав Польского Коло и подчинившись его фракционной дисциплине, представители этих партий «утратили свою партийную индивидуальность». Таким образом, Польское Коло II Думы образовалось из депутатов, являвшихся членами национальных партий народной демократии, реальной и прогрессивной политики. Польское Коло поддерживало правительство Столыпина в его борьбе с революционным движением как внутри Польши, так и во всей империи. Эта поддержка во II Думе выражалась преимущественно в том, что Польское Коло в противоборстве с левыми фракциями думской оппозиции, прежде всего с социал-демократической одобряло правительственные меры репрессивного характера. Направив свою думскую деятельность на отстаивание автономии Царства Польского, поляки представляли собой особую группу с особыми целями. Председателем Польского Коло II Думы являлся Р.В. Дмовский.

Открытие II Государственной Думы состоялось 20 февраля 1907. Председателем Думы стал избранный от Московской губернии правый кадет Федор Александрович Головин.

У Второй Думы также состоялась всего одна сессия. Вторая Дума продолжила борьбу за влияние на деятельность правительства, что вело к многочисленным конфликтам и стало одной из причин краткого периода ее деятельности. В целом II Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница. Депутаты изменили тактику, решив действовать в рамках законности. Руководствуясь нормами статей 5 и 6 Положения об утверждении Государственной Думы от 20 февраля 1906 депутаты образовали отделы и комиссии для предварительной подготовки дел, подлежащих рассмотрению в Думе. Созданные комиссии приступили к разработке многочисленных законопроектов. Основным оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция представила свой проект. Кроме того, II Дума активно рассматривала продовольственный вопрос, обсуждала Государственный бюджет на 1907, вопрос о призыве новобранцев, об отмене военно-полевых судов и т.д.

В ходе рассмотрения вопросов кадеты проявляли уступчивость, призывая «беречь Думу» и не давать правительству повода для ее роспуска. По инициативе кадетов Дума отказалась от прений по основным положениям правительственной декларации, с которой выступил П.А. Столыпин и главная идея которой заключалась в создании «материальных норм», в которых должны найти воплощение новые общественно-правовые отношения.

На основании этого надуманного повода Николай II 3 июня 1907 объявил о роспуске II Думы и изменении избирательного закона (с юридической точки зрения это означало государственный переворот). Депутаты Второй Думы разъехались по домам. Как и ожидал П.Столыпин, никакой революционной вспышки не последовало. Считается общепринятым, что акт 3 июня 1907 означал завершение российской революции 1905–1907.

В Манифесте о роспуске Государственной Думы 3 июня 1907 сказано: «... Значительная часть состава второй Государственной Думы не оправдала ожиданий Наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй, приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению Государства.

По этой причине выработанные Правительством обширные мероприятия Государственная Дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже перед отклонением законов, каравших открытое восхваление преступления и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках. Уклонившись от осуждения убийств и насилий. Государственная Дума не оказала в деле водворения порядка нравственного содействия Правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетия.

Право запросов Правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с Правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения.

Наконец свершилось деяние, неслыханное в летописях истории. Судебной властью был раскрыт заговор целой части Государственной Думы против Государства и Царской Власти. Когда же Правительство Наше потребовало временного, до окончания суда, устранения обвиняемых в преступлении этом пятидесяти пяти членов Думы и заключения, наиболее уличаемых из них под стражу, то Государственная Дума не исполнила немедленно законного требования властей, не допускавшего никакого отлагательства.

Все это побудил нас указом, данным Правительствующему Сенату 3 сего июня, Государственную Думу второго созыва распустить, определив срок созыва новой Думы на 1 Ноября сего 1907...

Созданная для укрепления Государства Российского, Государственная Дума должна быть русскою и по духу. Иные народности, входящие в состав Державы Нашей, должны иметь в Государственной Думе представителей нужд своих, но не должны и не будут являться в их числе, дающем им возможность быть вершителями вопросов чисто русских.

В тех же окраинах Государства, где население не достигло достаточного развития гражданственности, выборы в Государственную Думу должны быть приостановлены. Все эти изменения в порядке выборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную Думу, состав коей признан нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства самого способа избирания ее Членов. Только Власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической Власти Русского Царя, довлеет право отменить оный и заменить его новым...»

III Государственная Дума Российской Империи действовала полный срок полномочий с 1 ноября 1907 по 9 июня 1912 и оказалась самой политически долговечной из первых четырех государственных дум. Она была избрана в соответствии с Манифестом о роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу и Положению о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907, которые были изданы императором Николаем Вторым одновременно с роспуском Второй Государственной Думы.

Новый избирательный закон существенно ограничивал избирательные права крестьян и рабочих. Общее количество выборщиков по крестьянской курии было сокращено в 2 раза. Крестьянская курия, таким образом, имела лишь 22% от общего числа выборщиков (против 41,4% по избирательному праву Положения о выборах в Государственную Думу 1905 года). Число выборщиков от рабочих составляло 2,3% от общего числа выборщиков. Значительные изменения были внесены в порядок выборов от Городской курии, которая была разделена на 2 разряда: первый съезд городских избирателей (крупная буржуазия) получил 15% всех выборщиков и второй съезд городских избирателей (мелкая буржуазия) получил лишь 11%. Первая курия (съезд земледельцев) получила 49% выборщиков (против 34% по положению 1905 года). Рабочие большинства губерний России (за исключением 6) могли участвовать в выборах только по второй городской курии – как квартиронаниматели или в соответствии с имущественным цензом. Закон 3 июня 1907 предоставлял министру внутренних дел право изменять границы избирательных округов и на всех стадиях выборов делить избирательные собрания на самостоятельные отделения. Резко сократилось представительство от национальных окраин. Например, от Польши раньше избирали 37 депутатов, а теперь 14, от Кавказа раньше 29, теперь же только 10. Мусульманское население Казахстана и Средней Азии вообще лишалось представительства.

В Третьей Думе, просуществовавшей дольше всего, действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек. Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Губернские по делам о выборах комиссии формировались под председательством председателя окружного суда из управляющего казенной палатой, предводителя дворянства уездного губернского города, председателя губернской земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда, назначенного общим собранием, одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, по назначению губернатора. Позднее на основании Положения о выборах от 3 июня 1907 г. <3> в состав губернской комиссии были также включены непременный член губернского по земским и городским делам или городским делам присутствия, старший советник губернского правления, а также один из начальников местных губернских правлений по приглашению губернатора.[11]

Губернатор координировал вопрос формирования избирательных комиссий на всех уровнях. В частности, 9 июля 1912 г. перед выборами в четвертую Думу в связи с обязательным нахождением в составе уездной по делам о выборах комиссии одного из земских начальников губернатор предлагал уездным съездам «озаботиться безотлагательным назначением в местные по делам о выборах комиссии по одному из земских начальников, а также заместителей к ним на случай отлучки кого-либо из них в отпуск».

Следует отметить, что избирательная комиссия (и губернская, и уездная) создавалась не для конкретного проведения выборов, не для конкретного подсчета голосов избирателей. Этим занимались участковые избирательные комиссии, председатели избирательных собраний. Упомянутые избирательные комиссии создавались, прежде всего, для разрешения всевозможных спорных ситуаций в избирательном процессе. Хотя организационные вопросы, связанные с устройством выборов, комиссии решали. К примеру, перед выборами в Государственную Думу первого созыва министр внутренних дел П.Н. Дурново просил владимирского губернатора сообщить ему, представляется ли по местным условиям и в какой мере необходимым и возможным перенесение губернских выборов на иной срок и какой. Необходимость перенесения выборов возникла в связи с поступавшими в МВД заявлениями, что созыв губернских избирательных собраний 26 марта 1906 г. затруднит прибытие в эти собрания выборщиков из числа священнослужителей. Для разрешения этого вопроса губернатор испрашивал специальное заключение у губернской по делам о выборах в Государственную Думу комиссии. На запрос главы губернии комиссия дала ответ, что нет необходимости в перенесении выборов, так как в состав выборщиков попадает небольшое число священнослужителей, которые могут реализацию своего права поручить другим.

Но все-таки основной задачей губернских и уездных избирательных комиссий было решение казуистических вопросов, различных юридических споров. Спорные вопросы вытекали из подаваемых участниками избирательного процесса в уездные избирательные комиссии заявлений и жалоб. Губернская избирательная комиссия рассматривала заявления и жалобы на действия нижестоящих уездных комиссий. Материалы Владимирского архива свидетельствуют, что нередко жители по своему незнанию подавали жалобы на действия должностных лиц, занятых в выборном производстве, непосредственно на имя губернатора, которому приходилось постоянно разъяснять установленный порядок обжалования именно в соответствующие избирательные комиссии.

Сохранилась статистика, которая свидетельствует о количестве и характере поданных во владимирскую губернскую по делам о выборах комиссию жалоб в период выборного производства во вторую Думу. Так, всего было подано 18 жалоб на постановления уездных по делам о выборах в Государственную Думу комиссий. Из них 12 - на неправильности в списках избирателей, 4 - на выборы уполномоченных от волостей и 2 - на избрание губернских выборщиков. Интересно, что имел место один случай принесения протеста губернским начальством на действия одной из уездных избирательных комиссий. Отдельные дела губернская комиссия передавала на разрешение в Правительствующий сенат. Таковых в обозначенный период было 6.

Одно из этих шести дел, дошедших до Сената, получило широкую огласку в местной прессе. Это дело К.К. Черносвитова, которому нелегко досталось место во второй Думе. Как видно из содержания Указа Правительствующего сената по жалобе Черносвитова на постановление губернской комиссии, Владимирская уездная избирательная комиссия на заседании 28 ноября 1906 г. постановила исключить из списка избирателей по г. Владимиру присяжного поверенного С.-Петербургского судебного округа Черносвитова, так как, хотя он и уплатил за 1906 г. квартирный налог в г. Владимире, в котором он проживал, тем не менее, как обязанный проживать согласно ст. 356 Учреждения судебного устава в одном из городов округа Судебной палаты, к каковому г. Владимир не относился, он, Черносвитов, не мог быть признан имеющим право на участие в выборах по г. Владимиру. Владимирская губернская комиссия постановление нижестоящей комиссии не отменила. Но Правительствующий сенат указал на необходимость принять во внимание следующие факты: 1) что лица, проживающие не менее года в пределах городского поселения уезда и уплатившие налог, имеют на точном основании закона право участия в съезде городских избирателей; 2) что присяжный поверенный Черносвитов прожил в г. Владимире установленный законом срок; 3) что ст. 356 Учреждения судебного устава для присяжного поверенного фактической возможности вне пределов округа Судебной палаты, при которой он состоит; 4) тем менее Черносвитов может быть ограничен в своем праве, так как он получил разрешение от Судебной палаты проживать во Владимире. Поэтому на основании вышеизложенного Сенат постановил отменить обжалованное Черносвитовым решение Владимирской губернской по делам о выборах комиссии.

Примечательно, что анализ материалов местной периодической печати показывает, что участковые избирательные комиссии нередко использовали свои полномочия с целью формирования желательных для губернских начальников результатов баллотировки на избирательных собраниях. Газета «Владимирец», в частности, сообщала: «...весной баллотировка шла по двум спискам, и прошел список левых, но благодаря содействию избирательной комиссии правые протащили г. Змеева»

Подводя итог данному рассмотрению, следует подчеркнуть, что полный контроль и надзор за ходом выборов на региональном уровне проводил глава отдельной части империи, в частности владимирский губернатор, реализовавший к тому же жестко идущую сверху линию имперского правительства, которая диктовала характер действий местной администрации на тот или иной период проведения избирательной кампании. Такая система управления избирательным процессом заведомо предопределяла возникновение фактов злоупотребления со стороны должностных лиц административным ресурсом при организации и проведении выборов, начиная с самого владимирского губернатора и заканчивая членами избирательных комиссий в уездных городах.

Последние были составной частью впервые сформированной отдельной подсистемы органов Министерства внутренних дел - комиссий по делам о выборах в Государственную Думу. Возглавляла такую подсистему на уровне рассмотренного региона Владимирская губернская по делам о выборах комиссия, которая, в частности, рассматривала жалобы лиц на действия уездной по делам о выборах комиссии, а последняя формировала так называемые участковые избирательные комиссии и руководила их работой. Комиссии разделяли надзорные и организационные функции губернатора по проведению выборов, но предназначались главным образом для разрешения спорных и казуистических вопросов, связанных с реализацией избирательного права подданных, таких, например, как включение или не включение лица в избирательный список, применение или неприменение отдельного цензового правила в отношении лица и т.п. Практика проведения выборов во Владимирской губернии показала, что избиратели нередко прибегали к обжалованию действий и решений нижестоящих уездных избирательных комиссий, но часто не знали правильного порядка такого обжалования и обращались с этими вопросами непосредственно к владимирскому губернатору, вынужденному указывать, что надлежит обращаться именно в губернскую по делам о выборах в Государственную Думу комиссию.

[1] Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XХV. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Ст. 26656. С. 637-638.

[2] Петергофские совещания о проекте Государственной Думы. Какую Думу хотели дать народу Николай II и его министры. 2-е изд. СПб., 1917. С. 10.

[3] Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 30.

[4] Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 90.

[5] Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 311.

[6] Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие (государственно-правовые проблемы). Л., 1975. С. 8.

[7] Корф С.А. Русское государственное право. Репр. изд. Ч. 1. СПб., 1915. С. 133.

[8] Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXXVI. 1906. Отделение I. СПб., 1909. N 27423.

[9] Государственный строй Российской империи накануне крушения. М., 1995.

[10] Государственная Дума в России в документах и материалах // Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 115, 271.

[11] Высочайше утвержденное Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. ПСЗ. Собрание 3-е. Т. XXVII. N 29242.