Согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г. законодательная власть делилась между императором и двумя палатами - Государственным советом и Государственной думой. Они формально пользовались равными правами. При обсуждении реформы Государственного совета несколько министров предлагали предоставить ему право отлагательного вето. Однако большинство высших сановников отождествляли такой порядок с однопалатной системой, а также указывали, что с ограниченными правами Совет не сможет выполнить свою основную задачу - предотвращать прямые столкновения Думы и императора[1].

Можно отметить, что двухпалатная система с формальным равноправием палат в начале XX в. существовала в большинстве конституционных монархий Европы (кроме нескольких балканских стран и, с оговорками, Норвегии), а также Японии. Впервые права верхней палаты были ограничены отлагательным вето в Великобритании лишь в 1911 г.

Порядок организации и деятельности Государственной Думы определялся следующими законами:

а) «Манифест о переустройстве учреждения Государственной Думы» от 20 февраля 1906 года.

б) Указ «Учреждение Государственной Думы» 20 февраля 1906 года.

в) «Свод основных государственных законов» от 23 апреля 1906 года.

Эти законы не колебали царской власти, которая по-прежнему объявлялась носителем верховной самодержавной власти (ст.ст. 4-22 Свода Основных государственных законов).

Законодательную власть он осуществлял совместно с Государственным советом и Государственной Думой (ст.ст. 86-87 «Свода Основных государственных законов»).

Государственная Дума учреждалась как орган для разработки и обсуждения законопроектов для Государственного Совета, Верховной Самодержавной Власти. (ст. 1) Государственная Дума формируется путём выборов, сроком на пять лет.(ст. 2) Указом Императора Государственная Дума может быть распущена до истечения пятилетнего срока и назначены новые выборы. Также Императором определяется срок заседания Государственной Думы и перерывы в её деятельности. (ст.3-4) В составе Государственной Думы образуются Общее Собрание и Отделы. (ст. 5-7, 57) Финансирование деятельности Государственной Думы осуществляется из бюджета Российской Империи. (ст.8).

Законодательная деятельность Государственной Думы Российской империи (1906 - 1917 гг.) явилась качественно новым явлением в истории российского права. При всей усеченности российской демократии того времени учреждение в системе законодательных органов органа народного представительства обусловило появление комплекса, новых юридико-технических явлений, отсутствовавших ранее в российском праве. Это, в частности, законодательный процесс, протекающий в условиях открытости и гласности, возможности сопоставления различных - позиций. Это, далее, появление в системе источников российского права закона в формально-юридическом смысле, что обусловило актуализацию юридико-технических проблем законотворчества и совершенствования структуры российского права.

Юридико-технические аспекты думского законотворчества можно понять лишь сквозь призму историко-культурного подхода к проблеме. В силу исторических особенностей Россия отставала по уровню развития от стран Западной Европы, где представительные учреждения существовали уже длительное время. Поэтому, создание и деятельность собственного парламента предполагала необходимость использования- практического опыта и теоретических наработок передовых стран в этой области. Вместе с тем, в пореформенной России шел процесс активизации правовых исследований, в том числе в области юридической техники. К моменту создания Государственной Думы ситуацию отличало явное несоответствие между техникой правотворчества, сложившейся в условиях самодержавного строя, и достаточно высоким уровнем научных исследований в сфере юридической техники. Оно отражало противоречия между двумя тенденциями в общественной жизни России: тенденции к ее демократизации и тенденции к недопущению демократизации. Сквозь призму этого противоречия и следует рассматривать законотворческую деятельность Государственной Думы, ее юридико-технические аспекты.

Оно проявилось, прежде всего, в характере законодательной процедуры. Положительно оценивая факт ее существования, следует признать при этом ее серьезную ограниченность с точки зрения возможности выражения воли различных слоев общества, а также воздействия на позицию правительства. Вместе с тем, как существенное достижение следует рассматривать принятие правил законодательного процесса, изложенных в «Учреждении Государственной Думы» 1906 г. и «Наказе Государственной Думы». В результате, впервые в истории России были законодательно закреплены и гарантированы права участников законодательного процесса.

Появление в системе источников права России закона в формальном смысле поставило в повестку дня вопрос о его юридико-технической характеристике. Дума, с одной стороны, вынуждена была преодолевать инерцию старых подходов к этому вопросу, с другой, нарабатывать и закреплять новый парламентский опыт в этой области. «Правила изложения законопроектов» 1913 г. явились обобщением, с одной стороны, этого опыта, с другой, научных исследований в сфере юридической техники.

Таким образом законотворчество в условиях народного представительства вскрыло серьезные проблемы, существовавшие в сфере языка законодательства. Они коренились в низком уровне культуры российского общества, значительных заимствованиях иностранных терминов, косности, многословии и: т.д. С одной стороны, работа Думы в этой области в известной мере воспроизводила эти недостатки, с другой стороны, здесь также можно отметить известные положительные тенденции (создание Редакционной комиссии Думы, активизация научных исследований по проблемам языка законотворчества и т.д.)

Деятельность Думы обнаружила явную несовместимость принимаемых ею законов с кодификационным порядком их размещения в Своде законов Российской империи, сложившимся еще в 30-х гг. XIX в. Логика развития парламентского законотворчества требовала его ликвидации. Однако направленные на это усилия Думы, а также научной общественности, сталкивались с сопротивлением правительства, сознательно консервировавшего старые порядки. Поэтому попытки Государственной Думы осуществить систематизацию российского законодательства на новой основе остались нереализованными.

[1] Мемория совещания для разработки необходимых в действующем Учреждении Государственного совета изменений. (СПб., 1906). Протоколы секретного совещания в феврале 1906 года под председательством бывшего императора по выработке Учреждения Государственной думы и Учреждения Государственного совета // Былое. 1917. N 5 - 6.