Законодательство 1906 г. (Учреждение Государственной думы 20 февраля; Правила 8 марта о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных; Учреждение Государственного совета 24 апреля) предусматривало следующий порядок взаимодействия палат. Все правительственные законопроекты (кроме выработанных по инициативе Государственного совета) первоначально вносились в Думу и после одобрения ею передавались в верхнюю палату.

Совет мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В первом случае проект представлялся на утверждение императору, во втором считался отпавшим, в последнем Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. Ее численность определялась Советом (обычно в составе 6-7, иногда 10 членов от каждой палаты). Заключение комиссии с мнением меньшинства рассматривалось Думой. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в верхней палате. Иначе законопроект вновь передавался в Государственный совет. Он либо соглашался с проектом в редакции Думы, либо его отклонял.

Законопроекты, разработанные по инициативе Совета, первоначально рассматривались им, после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет, относительно остальных проектов. Впрочем, практического значения законодательная инициатива верхней палаты не имела, за исключением частных вопросов его формирования.

Бюджет империи («государственная роспись доходов и расходов») также первоначально вносился в Думу. В случае не устранённых разногласий между палатами считалась принятой сумма, установленная прошлогодней росписью. Однако, если обе палаты предлагали изменить ее в одну сторону, считалось принятым меньшее изменение. Таким образом, для отмены или сокращения существующих расходов требовалось соглашение обеих палат. Не допустить введения новых законов или увеличения, существующих Дума (формально - и Совет) по общему правилу могла собственной властью[1].

На практике в России, как и в других странах, фактического равноправия палат не сложилось. Из примерно 3,5 тыс. проектов, одобренных Думой за все время ее существования, Совет отклонил 46, 19 отказался рассматривать (из-за роспуска одобрившего их состава нижней палаты), не успел рассмотреть 158. По 39 проектам не была окончена согласительная процедура. Остальные законопроекты были одобрены верхней палатой, в том числе без поправок - около 3,3 тыс. (93%). В редакции, установленной Советом при первом рассмотрении, Дума одобрила лишь 23 проекта.

Из права Думы рассматривать проекты первой вытекало два фактических ограничения прав верхней палаты. Во-первых, были случаи, когда Дума в конце сессии одобряла срочный законопроект, который по практическим причинам было необходимо принять до каникул. Если в этих случаях Государственный совет был согласен с проектом в принципе, то фактически был лишен возможности вносить в него поправки (палаты не имели времени для выработки согласованного решения) даже в случае несогласия с существенными положениями думской редакции. В частности, таким образом было принято Положение о Московском народном университете (1908 г.). Имели место и другие подобные случаи[2].

Еще более ограниченными были права Государственного совета при обсуждении законопроектов, ранее проведенных в чрезвычайно-указном порядке. Они фактически не могли быть отменены и даже пересмотрены верхней палатой. Во-первых, Государственная дума могла не рассматривать их неопределенное время, не передавая в Совет. В частности, таким образом с 1911 по 1917 гг. действовало положение о земском самоуправлении в западных губерниях (Белоруссии и Правобережной Украине), законопроект о котором ранее был отклонен верхней палатой.

Во-вторых, при нормальном ходе законодательного процесса такие вопросы не могли попасть в верхнюю палату раньше, чем через несколько лет после издания, так как приемлемые для Думы проекты этого рода не могли быть для нее срочными: они уже действовали. Отмена уже вошедших в жизнь страны законодательных указов была отнюдь не всегда возможна по политическим причинам. Например, Совет не решился отменить указ об облегчении положения старообрядцев, которому не сочувствовал.

При рассмотрении соотношения палат по остальным законопроектам можно заметить следующее. В начале XX в. в зарубежной Европе решающую роль в законодательстве играли нижние палаты как представляющие нацию и вследствие этого более легитимные. В вопросах, имеющих политическое значение, верхние палаты не решались длительное время блокировать решение нижней. Такая попытка, имевшая место в Великобритании на рубеже 1-го и 2-го десятилетий, повлекла за собой, как указывалось, сокращение полномочий верхней палаты. Обратное положение имело место в США из-за особенностей их партийной системы[3].

В России Государственный совет фактически играл роль арбитра между Думой и правительством. Во времена I и отчасти II Думы (1906 - 1907 гг.), а также Первой мировой войны и Прогрессивного блока (1915-1917 гг.), когда нижняя палата в определенной степени отражала настроения общества, верхняя стремилась избегать конфликтов с ней. В частности, почти все важные решения думские решения времен войны одобрялись Советом (кроме тех, которые он не успел рассмотреть). В 1906-1907 гг. решения Думы по финансовым вопросам также неизменно утверждались верхней палатой, несмотря даже на возражения правительства. Думские проекты, направленные против контрреволюционных репрессий, отклонялись Советом по формальным мотивам.

В то же время в 1907-1914 гг. Государственная дума, избранная по «бесстыжему». Положению о выборах 3 июня 1907 г., не представлялась полноценным народным представительством. Поэтому Государственный совет обычно поддерживал правительство против него, внося существенные поправки или отклоняя думские проекты о либеральных преобразованиях, а также предложения о сокращении или, в отдельных случаях, повышении государственных расходов.

Вопреки мнению правительства Совет отклонил лишь три важных проекта, из которых одному (о введении условного осуждения) правительство не придавало важного значения (его поддерживал лишь министр юстиции, а не председатель Совета министров), по второму (о введении земства в западных губерниях) сам император разрешил членам верхней палаты голосовать «по совести», по третьему (о введении городского самоуправления в Польше) имелись разногласия в среде министров.

Рассматривая общие итоги законодательства начала XX в., можно отметить следующее. Государственный совет отклонил целый ряд реформаторских проектов (о создании волостного земства, расширении веротерпимости, введении земства на большинстве окраин, введении условного осуждения, допуске женщин в адвокатуру, подчинении ведомству народного просвещения церковно-приходских школ и др.) и внес консервативные поправки в другие.

Тем не менее большинство реформ было одобрено верхней палатой. Из трех важнейших преобразований (крестьянского землевладения, местного суда, создания волостного земства) Совет одобрил два первых. Из других реформ значительное большинство также прошло через верхнюю палату. В частности, были приняты законы о распространении земского самоуправления на юго-восточные губернии, усилении финансирования местного самоуправления, введении и улучшении страхования промышленных рабочих от несчастных случаев и болезни, очень значительном увеличении расходов на народное образование, введении условного досрочного освобождения, разрешении суду засчитывать время предварительного заключения в срок наказания, введении права застройки, увеличении максимального срока аренды до 36 лет, уравнении женщин в наследственных правах (кроме внегородских земельных владений) и др.

Таким образом, именно Государственная дума определяла направление развития законодательства. Государственный Совет в соответствии с требованиями императора и правительства ограничивался корректировкой думских реформ, практически отказавшись от права законодательной инициативы и не пытаясь провести контрреформы.

[1] Демин В.А. Государственная дума России (1906 - 1917). М., 1996. С. 56 - 60. Правила 8 марта // Государственная дума России. Энциклопедия. Т. 1. М., 2006. С. 508 - 509.

[2] Всеподданнейший отчет председателя Государственного совета за III сессию. СПб., 1908. С. 19.

[3] Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Т. 2. М., 1930. С. 243.