Анализ действующего законодательства и юридической литературы показывает, что производство по делам об административных правонарушениях принадлежит к одному из видов административных производств, к которому также относятся производство по жалобам, дисциплинарное, исполнительное производства, производство по применению мер административно-процессуального принуждения[1]. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административного процесса.

Причем место производства по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса определяется следующим образом: более общим понятием является понятие «административно-юрисдикционный процесс» – производство по применению мер административного принуждения, в структуре последнего и находится производство по делам об административных правонарушениях[2].

Слово «процесс» толкуется в словарях русского языка и иностранных слов как «ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития»[3]. Таким образом, в ходе правового регулирования государством общественных отношений происходит последовательная смена юридических явлений. Юридический процесс возникает тогда, когда компетентные органы и лица начинают совершать определенные юридически значимые действия, направленные на разрешение гражданский или уголовных дел, в порядке, установленном законом.

Панова И.В. определяет производство по делам об административных правонарушениях как вид административно-юрисдикционного производства, который следует рассматривать как составляющее звено административно-юрисдикционного процесса, обладающее всеми признаками последнего, и несет в себе различную смысловую и правовую нагрузку, имеет:

- отличную (специфическую) процедуру рассмотрения дел по наложению административных взысканий;

- каждая стадия этого производства завершается принятием по делу соответствующего акта, не сходного с другими производствами;

- определенные отношения, охраняемые данным производством и урегулированные административным правом, обособленность и завершенность которых обеспечиваются с момента возникновения юридического (административного) спора и до его разрешения[4].

Бахрах Д.Н. определят производство по делам об административных правонарушениях как «деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, осуществленная в административно-процессуальной форме[5].

Следовательно, под производством по делам об административных правонарушениях следует понимать особый вид процессуальной деятельности, урегулированный законом процедуру разрешения определенной группы дел.

Характерной чертой производства по делам об административных правонарушениях, отличающей его от иных вышеперечисленных юрисдикционных производств, является то, что данное производство по широте затрагиваемых им интересов и по количеству участвующих в нем лиц является одним из наиболее крупных административно-юрисдикционных производств. Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой регламентированную процессуальными нормами административно-деликтного права деятельность правоприменителя по рассмотрению дел об административных правонарушениях по существу с вынесением постановления о привлечении к административной ответственности и наложении административного наказания или же об освобождении лица от административной ответственности.

Административно-юрисдикционный процесс представляет собой принудительную деятельность, которая регулируется нормами административного права, и включает в себя следующие части, или производства: по делам об административных правонарушениях; по применению мер административного пресечения и восстановления; по применению правовых мер общественного воздействия; по применению мер дисциплинарного воздействия на основе норм административного права; по применению мер материальной ответственности на основе норм административного права[6].

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) – это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений регулятивная, правоприменительная, правоохранительная деятельность органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.

В юридической литературе высказывается заслуживающее внимания мнение о том, что термин «производство по делам об административных правонарушениях» следует заменить на термин «производство по привлечению лиц к административной ответственности», под которым понимается деятельность компетентных административных органов (а в некоторых случаях – судей) по разрешению индивидуальных дел о правонарушениях, совершенных физическими или юридическими лицами, за которые законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности. С точки зрения П.И. Кононова, предлагаемое название более точно определяет содержание указанного производства, поскольку в его рамках разрешаются дела о нарушениях не только норм административного права, но и норм конституционного, земельного, финансового, налогового, экологического, таможенного и других отраслей права. Ответственность же за все эти различные отраслевые правонарушения является административной и применяется по единым процессуальным правилам[7].

Как составная часть административно-юрисдикционного процесса производство по делам об административных правонарушениях – это деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, осуществленная в административно-процессуальной форме[8].

Следует отметить, что основными элементами процессуальной формы являются группы норм, регулирующих: задачи производства; принципы производства; круг его участников, их права и обязанности; систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; сроки совершения действий; виды и условия использования доказательств; подведомственность дел, властных действий; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения; порядок возмещения процессуальных расходов.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях определяется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и принимаемыми в развитие его положений подзаконными актами[9]. Производство по отдельным категориям административных деликтов устанавливаются специальными нормами. Так, порядок судопроизводства в арбитражных судах по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (в частности, об административных правонарушениях), устанавливает Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Действующее законодательство об административных правонарушениях возлагает на процесс его применения следующие задачи: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

Анализ положений ст. 24.1 КоАП РФ позволяет сделать ряд выводов:

1) в них дается легальное определение задач производства по делам об административных правонарушениях;

2) эти задачи изложены исчерпывающим образом;

3) правила ст. 24.1 КоАП РФ конкретизируют (применительно к производству по делам об административных правонарушениях) общие задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ). В данных задачах производства по делам об административных правонарушениях реализуются правоохранительная, предупредительная и воспитательная функции законодательства об административных правонарушениях.

Анализ задач свидетельствует о том, что правоприменение по делам об административных правонарушениях представляет собой совокупность действий уполномоченных органов и должностных лиц по установлению фактов совершения административных проступков, сбору и анализу информации об обстоятельствах их совершения и данных о лицах, их совершивших, рассмотрению дел по существу и принятию решений с соблюдением установленных законом правовых гарантий, обеспечению исполнения принятых решений и выполнению предусмотренных законом правовоспитательных функций.

Можно выделить следующие особенности производства по делам об административных правонарушениях:

- во-первых, оно возникает только в связи с совершением административного правонарушения и является чисто юрисдикционным;

- во-вторых, эта юрисдикционная деятельность развертывается в сфере действия общеобязательных правил (государственный и общественный порядок, охраняющий права и свободы граждан; установленный порядок управления);

- в-третьих, эту деятельность осуществляют специально уполномоченные на то субъекты;

- в-четвертых, только посредством данного производства реализуются меры административного наказания.

Производство по делам об административных правонарушениях можно также охарактеризовать как институт административного права, включающий в себя нормы, регулирующие деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных наказаний за административные правонарушения.

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой и разновидность исполнительно-распределительной деятельности, поэтому в ней действуют общие принципы управления: законности, демократизма, оперативности.

Панова И.В., аргументируя вывод о существенной специфике исполнительных административных процессуально-деликтных правоотношениях, складывающихся в области дорожного движения, выдвигает гипотезу о существовании предпосылок для формирования административно-деликтного права[10]. Вместе с тем исполнительно-деликтное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах пока не является самостоятельной отраслью права. Оно выступает производным правовым образованием административно-процессуального права. Эта подотрасль административного права, как представляется, находится в стадии развития и пока окончательно не сформировалась.

Административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения – это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного или имущественного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения, посягающего на совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью специально предназначенных для этого устройств (транспортных средств) или без таковых в пределах обустроенной или приспособленной и используемой для движения таких устройств полосы земли либо поверхности искусственного сооружения, предназначенной для движения безрельсовых транспортных средств, трамваев и пешеходов, участниками которых могут выступать водители транспортных средств и приравненные к ним лица, их пассажиры, а также пешеходы и приравненные к ним лица.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляют следующие органы:

- органы внутренних дел (полиции) включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке;

- ГИБДД осуществляет исполнение распорядительных, организационно-хозяйственных, внутренних контрольных функций других ведомств стало более важным. Количество задач и функций, возложенных на нее, возросло в настоящее время до 48. Основными задачами ГИБДД в области обеспечения БДД являются: контроль и надзор за соблюдением ПДД, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, надзор за содержанием автомобильных дорог, техническим состоянием транспортных средств; регулирование дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий; регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним; участие в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а также иные задачи, связанные с надзорными функциями, указанными в Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации[11] (ст.11) и Наставлении по работе Дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации[12] (ст.4).

В настоящее время в процессе административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД следует выделить наиболее значимые виды административ-но-юрисдикционных производств; регистрационное; экзаменационное; лицензионное; разрешительное; процессуально-обеспечительное; ограничительное; по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения; исполнительное; по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.

К особенностям административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел в области дорожного движения, относятся следующие:

- имеет специфические порядок и правила рассмотрения индивидуальных дел;

- регламентируется как федеральным законодательством, так и федеральными ведомственными нормативными правовыми актами, т. е. имеется множественность нормативных правовых актов, регулирующих обозначенную сферу деятельности милиции;

- выявляется при реализации регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, проведении административного расследования и рассмотрении дел об административных правонарушениях;

- реализуется уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел и в установленных законом случаях — судом.

Административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД должна осуществляться исключительно в рамках полномочий профилактического и принудительного характера, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также мерами предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к административной ответственности. Лицензионные, регистрационные, экзаменационные и иные функции ГИБДД, выполняемые без принудительного воздействия, могут быть переданы в компетенцию Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее — Ространснадзор) и Федерального дорожного агентства (далее — Росавтодор).

Сотрудники ДПС, как представляется, должны выполнять функции по обеспечению безопасности участников дорожного движения, реализация которых предполагает возможность применения мер административного принуждения: физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Сфера деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта может распространяться на проведение технических осмотров транспортных средств, подготовку и обучение водителей, принятие контрольных экзаменов и т. д. Изъятие у ГИБДД не свойственных ее природе функций следует рассматривать в качестве перспективной тенденции. Вместе с тем, необходимо не сужать, а перераспределять полномочия федеральных служб, чтобы повысить эффективность их деятельности.

Таким образом, современная концепция административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения должна опираться на основные идеи статей 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым правовое демократическое государство призвано обеспечивать охрану прав и свобод и законных интересов человека и гражданина. Осуществление этих принципов обусловливает новые подходы к содержанию и реализации на практике основных положений административной юрисдикции – соблюдения законности, равенства граждан и должностных лиц перед законом, неотвратимости наказания, объективной истины, что, в свою очередь, влечет развитие новых аспектов взаимоотношений правоохранительных органов с гражданами, в частности должностных лиц ГИБДД и граждан как участников дорожного движения, на основе обновленного федерального законодательства.

[1] Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Гос. и право. - 2001. - № 10. - С. 18.

[2] Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс: Учеб. пособие / В.Г. Розенфельд, Ю.Н. Старилов. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1993. - С. 69.

[3] Ожегов С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. - М., 1981. - С. 558.

[4] Панова И.В., Юридический процесс / И.В. Панова. - Саратов., 1998. - С. 62.

[5] Бахрах Д.Н., Административное право России. Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах. - М.: Издательство НОРМА, 2000. - С.518.

[6] Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. – М.: Эксмо, 2006. - С.211.

[7] Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов: монография / О.В. Косоногова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007.С. 18.

[8] Кононов П.И. Административный процесс: Подходы к определению понятия и структуры // Гос. и право. - 2001. - № 6. - С. 24.

[9] Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД РФ от 20 апреля 1999 г. № 297 (ред. от 31.08.2007 г.) // СПС Консультант Плюс. Версия Проф.

[10] Панова И.В. Законодательство об административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения // Юристъ - Правоведъ. - 2010. - № 2. - С. 10.

[11] "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" (вместе с "Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации"): указ Президента РФ от 15.06.1998 N 711 (ред. от 27.10.2011) // СПС Консультант Плюс. Версия Проф.

[12] Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД РФ от 20 апреля 1999 г. № 297 (ред. от 31.08.2007 г.) // СПС Консультант Плюс. Версия Проф.