Как нами было отмечено ранее, правовой механизм дисциплинарной ответственности состоит из правовых норм, предусматривающих ее основание, и наложение соответствующих санкций. Раскрывая сущность механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, необходимо в первую очередь обратиться к общей теории механизма правового регулирования.

Иванов А.А. под механизмом правового регулирования выделяет «взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. При этом образующими механизм правового регулирования правовыми средствами являются: 1)юридические нормы; 2) права и обязанности 3)акты реализации прав и обязанностей;4)акты применения права».[1] Разброса мнений в дефиниции правового регулирования среди правоведов нет, единственное профессор Ю.Н. Старилов, предложил «для усвоения правовых основ, несведущими людьми, заменить слово «механизм» на «система», при этом сохранив сходность толкования правового регулирования».[2]

Подытожим мнения ученых о структуре правового регулирования: правовые нормы, правовые отношения, акты применения и толкования права выступают средствами механизма административно-правового регулирования. Исходя из того, что «дисциплинарные правоотношения являются ветвью административных правоотношений и им присущи все их основные черты, логично будет механизм правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих рассмотреть в соотношении с механизмом административно - правового регулирования».[3]

Соответственно, элементами механизма правового регулирования дисциплинарной ответственности являются: нормы права; правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности; в) акты применения и толкования права. С точки зрения механизма правового регулирования, норма права, закрепленная в источниках права – базис, определяющий его основу, направления правового поведения в складывающихся реальных общественных отношениях. Правовые нормы составляют базу правового регулирования, «от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов».[4]

Хотим сделать акцент на то, что в юридической литературе практически не встречается дефиниция «дисциплинарная норма» или «дисциплинарно –правовая норма», что объясняется тем, что указанные нормы законодатель относит к административно-правовым, в свою очередь, отражающим все качественные признаки норм, регламентирующих дисциплинарную ответственность: устанавливается и санкционируется государством; содержит в себе правило должного или возможного поведения субъектов права; обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

Исследуя содержание правовых норм, регламентирующих привлечение работника к дисциплинарной ответственности, необходимо рассмотреть их классификацию в зависимости от предмета регулирования. Разделяет нормы на 2 группы: Материально - правовые нормы о дисциплинарной ответственности характеризуются тем, что они «представлены материальными нормами административного права в рамках регулируемых правоотношений, и юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, ограничений и запретов, установленных для работников, виды дисциплинарных взысканий, нормы, устанавливающие требования к документам».[5]

Процессуальные нормы «обеспечивают восстановление нарушенных интересов либо понуждают к выполнению юридических обязанностей субъекта дисциплинарных правоотношений, и вместе с тем регламентируют динамику отношений, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности гражданских служащих».[6] Например, это нормы, определяющие порядок дисциплинарного производства: приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений гражданских служащих или частных лиц. Их назначение сводится к определению порядка реализации юридических обязанностей и прав участников дисциплинарного производства, установленных нормами права в рамках регулируемых дисциплинарных отношений.

Из всех видов юридической ответственности, дисциплинарная - характеризуется наименьшей степенью процессуально-правового обеспечения. Эти нормы в правовом ракурсе закрепляют, скорее, отдельные элементы того, что считается «дисциплинарным производством: правила об истребовании объяснений, сроки, субъекты привлечения к ответственности, порядок обжалования составляют для большинства видов дисциплинарной ответственности требования производства. Сложившуюся ситуацию можно объяснить «несовершенством правовой основы дисциплинарной ответственности. Желание максимально конкретизировать условия и порядок применения правовых норм справедливо и понятно. Закрепление более конкретных признаков тех или иных оценочных понятий возможно непосредственно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе России» или, что более предпочтительно, в Дисциплинарном кодексе государственного гражданского служащего России».[7]

Дисциплинарный, как и административный процесс, характеризуется «определенной логической последовательностью совершения процессуальных действий, которые группируются в определенные стадии»[8]. В отношении стадий производства по делам о привлечении к дисциплинарной ответственности подходы разные. Одни ученые называют стадии: возбуждение производства; служебная проверка; рассмотрение дела и принятие решения; пересмотр дела; исполнение наложенного взыскания. Другие: служебное разбирательство; рассмотрение дела, пересмотр дела; исполнение наложенного взыскания. В целом в дисциплинарном производстве выделены четыре стадии: возбуждение дисциплинарного дела; рассмотрение дисциплинарного дела и принятие по нему решения; обжалование; исполнение.

Механизм административно - правового регулирования «приводится в действие при помощи конкретных методов правового регулирования, который во многом ориентирован на способы правового регулирования, к которым относятся дозволения, запрещения, обязывания».[9] Проанализируем их.

1. Обязывающие - нормы, возлагающие на субъекта дисциплинарных правоотношений обязанность совершать действия определенного содержания. Примером этих норм могут послужить обязанности, предусмотренные нормативно-правовыми актами различной юридической силы и возложенные на работника при трудоустройстве. Он обязан соблюдать служебный распорядок, поддерживать необходимый уровень квалификации, являться на аттестацию, соблюдать технику безопасности и т.д. Работодатель обязан создать условия, необходимые для соблюдения работником дисциплины труда; требовать от него письменные объяснения об обстоятельствах деликта; проводить служебную проверку в случае ходатайства об этом со стороны работника и контролировать своевременность и правильность ее проведения; издавать соответствующий акт о применении дисциплинарного взыскания.

2.Запрещающие - нормы, устанавливают обязанность работника воздерживаться от совершения определенных действий. Так существуют нормы, запрещающие гражданскому служащему или, например, прокурорскому работнику осуществлять предпринимательскую деятельность; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; разглашать служебную информацию. В связи с тем, что «дисциплинарное законодательство не предусматривает конкретных составов дисциплинарных проступков, невыполнение обязывающих и несоблюдение запрещающих норм, фактически, является основанием для применения дисциплинарного взыскания».[10] И диспозитивные нормы, предоставляют право субъекту на совершение им тех или иных действий.

Перед тем как мы проанализируем дисциплинарно - правовые нормы в российском трудовом праве, хотим рассмотреть базисные основы трудового права, закрепленные в «Европейской социальной хартии»,[11] которая была открыта для подписания в Турине в 1961 г. и пересмотрена 1996г. в Страсбурге, для РФ данный документ вступил в силу с 01.12. 2009 года. В ней закреплены основные социальные права человека, в том числе интересующие нас и подлежащие защите государствами, ратифицировшими её: «Право на труд (статья 1), право на справедливые условия труда (ст.2), право на безопасные и не причиняющие ущерба здоровью условия труда (ст.3), право на справедливое вознаграждение за труд (ст.4), право на организацию (ст.5), право на коллективные договоры (ст. 6), включающее и право на забастовки (ст. 6.4), право работающих женщин на защиту (ст. 8), право на профессиональную ориентацию (ст.9), право на профессиональную подготовку и обучение (ст. 10), право на занятие оплачиваемым трудом на территории других стран-участниц Хартии (ст.18); право рабочих-мигрантов и их семей на защиту и помощь (ст. 19)».[12]Дополнительный протокол 1988 г. добавил к этому списку еще ряд прав, из которых Сторона, подписавшая протокол, должна принять хотя бы одно в дополнение к правам, перечисленным в основном тексте: «Право на равные возможности и одинаковый подход при приеме на работу и в профессиональной деятельности без какой-либо дискриминации по признаку пола (ст. 20), право работников на информацию и консультации (с. 21), право работников участвовать в решении вопросов, касающихся условий труда и их улучшения (ст. 22)».[13]

Наконец, в 1996 г. в Хартию были внесены еще восемь прав: «право на защиту в случае потери работы (ст.24), право работников с семейными обязанностями на равные возможности и одинаковый подход (ст. 27), право на защиту для рабочих представителей (ст. 28), право работников на информацию и участие в обсуждении вопросов о сокращении численности персонала (ст.29), право на защиту претензий работников в случае финансовой несостоятельности работодателя (ст.25)».[14]

Очевидно, что в настоящее время «стандарты Европы трудно выполнимы, прежде всего, в силу экономических причин, наиболее востребованные российским обществом социальные гарантии, касающиеся повышения уровня жизни граждан и условий труда и уровня его оплаты, требующие значительных финансовых вливаний. Реализация некоторых статей и пунктов хартии на территории России потребуют существенного изменения российского законодательства, что повлечет значительные дополнительные расходы из федерального бюджета».[15] Например, в статье 22 закреплено право участия работников в улучшении условий труда, страны «принявшие» обязуются принять меры, предоставляющие работникам или их представителям в соответствии с национальным законодательством и практикой участвовать: а) в определении и улучшении условий труда, организации труда и производственной среды; б) в обеспечении безопасности и гигиены труда на предприятии; в) в организации социально-бытового обслуживания работников на предприятии; г) в надзоре за соблюдением указанных правил».[16]

Важно: в период подготовки к ратификации, российское законодательство в социально-трудовой сфере уже развивалось в направлении соответствия нормам и положениям Хартии. Приняты обязательства от имени РФ в отношении статей о праве на труд, праве на объединение, праве на коллективные переговоры, правовую и экономическую защиту, праве на равные возможности и равное обращение в сфере занятости и профессиональной деятельности без дискриминации по признаку пола. Ратификация хартии обеспечила гражданам дополнительные гарантии защиты социальных и экономических прав.

Совместно с Хартией, хотим акцентировать внимание на Конвенции Международной Организации Труда N 105 «Об упразднении принудительного труда»,[17] принятой в 1957 году в Женеве. Каждый член Международной организации труда, ратифицирующий Конвенцию, обязуется: «упразднить принудительный или обязательный труд и не прибегать к какой-либо его форме: в качестве средства политического воздействия или воспитания или в качестве меры наказания за наличие или за выражение политических взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе; в качестве метода мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития; в качестве средства поддержания трудовой дисциплины; в качестве средства наказания за участие в забастовках; в качестве меры дискриминации по признакам расовой, социальной и национальной принадлежности или вероисповедания».[18] Основные положения о трудовой ответственности, закрепленные в Трудовом Кодексе РФ, дисциплинарных уставах и регламентах, положениях и инструкциях, не противоречат данной Конвенции. В целом все правовые нормы российского трудового права, в их градации по действию в пространстве, во времени и по кругу лиц, не противоречат нормам международного права. Проанализируем источники правового регулирования трудовой, административной и дисциплинарной ответственности.

Во-первых, общефедеральные, распространяющие свое действие на всей территории России. Это нормы закрепляющие, виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, обжалования, а также нормы, «регулирующие порядок деятельности комиссии по урегулированию служебных споров, порядок рассмотрения служебного спора данной комиссией, сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и прочие, регламентируются исключительно на федеральном уровне».[19] Отметим, что нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы прохождения государственной гражданской службы в субъектах России в части, касающейся дисциплинарной ответственности гражданского служащего или полностью дублируют положения ст. 56-59 Федерального закона «О государственной гражданской службе России»[20] или дают на него ссылку. Во-вторых, правовые нормы субъектов РФ, в большей части дублирующие общефедеральные, которые не должны противоречить Конституции РФ.

Кодифицированным источником современного российского трудового права, регулирующим все общественные отношения в сфере труда и дисциплинарной ответственности, является Трудовой кодекс РФ. Для полного исследования проблем дисциплинарной ответственности, необходимо изучить нормы, регулирующие отношения, не попавшие в поле действия ТК РФ целиком. Например, Закон РФ «О коллективных договорах и соглашениях»; Федеральные закон «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «Об основах охраны труда в РФ». А также Постановления Правительства РФ сфере организации труда и нормативные акты Министерства труда и социального развития РФ, последнее в свою очередь является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим единую государственную политику в области труда, занятости и социальной защиты населения. А также, на местах, действуют иные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, содержащие нормы трудового права.

В отдельных отраслях экономики для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине, которые принимаются указом Президента РФ или утверждаются Правительством РФ в соответствии с федеральными законами. Эта группа источников правового регулирования -очень многогранна, она состоит из Уставов и положений отдельных ведомств, обеспечивающий охрану государства, правоохранительных органов, оказывающие различные виды перевозок в государстве, т.е. которые не распространяются на всех работников, а применяются только к отдельным категориям, предусмотренным в этих актах, а значит регулируют специальную дисциплинарную ответственность, которую мы рассмотрим во второй главе. Положения и уставы о дисциплине обязательны для тех работников, которые подпадают под их действие. Сами работодатели не имеют права вносить в них дополнения и изменения. И главное в этих актов - наличие в них более строгих, чем для остальных работников, мер взыскания. Они издаются с учетом «Типовых правил внутреннего трудового распорядка»[21] и по существу в части применения мер дисциплинарных взысканий заменяют правила внутреннего трудового распорядка. Однако «поскольку уставы о дисциплине не касаются вопросов рабочего времени и его использования, времени отдыха, порядка приема и увольнения и т.п., то в этой части правила внутреннего трудового распорядка полностью распространяются и на те отрасли народного хозяйства, где введены уставы о дисциплине».[22] Уставы определяют содержание трудовой дисциплины, основные обязанности работников данной отрасли народного хозяйства, дисциплинарные взыскания, порядок их наложения и порядок обжалования, а также поощрения и награды.

И наконец, самые «проблемные» локальные нормативно-правовые акты. Работодатель принимает акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами, коллективным договором, соглашениями. В случаях, предусмотренных ТК РФ, законами и иными правовыми актами, коллективным договором «работодатель при принятии локальных актов учитывает мнение представительного органа работников. Коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников. Локальные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными. В таких случаях применяются иные законы или правовые акты, содержащие нормы трудового права».[23] К локальным источникам можно отнести: нормативные части коллективных договоров, Правила внутреннего трудового распорядка, Положения о премировании, соглашения по вопросам охраны труда. «Акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ»[24].

И вот тут начинают возникать проблемы, вдобавок это касается не только положений и приказов на производстве, но и нормативных актов особенно, принятых представительными органами исполнительной власти в городских и сельских поселениях. Кандидаты в депутаты выдвигаются из самих жителей, выборы проходят по тому же принципу: «дядька он хороший, я с ним в армии служил….». В небольших территориальных образованиях на выборы идут в большинстве пожилые люди, молодежь разъехалась по городам, и тут самое интересное – выбирают, не чтоб было лучше, а чтоб «старых» сняли, почему мы этого коснулись? Потому что эти же депутаты принимают правовые нормы, которые вразрез идут с правовым курсом государства, и начинают суды пополняться «вагонами» «важных местных законов», предлагаем любой нормативный акт органов местного самоуправления, и трудовые в то числе, давать на проверку юристу, знающему систему права, чем сэкономим время и деньги бюджета. Важно: акты органов местного самоуправления, содержащие нормы трудового права, действуют в пределах территории соответствующего образования, локальные акты в пределах конкретной организации.

Проанализировав источники правового регулирования дисциплинарной ответственности, хотим акцентировать внимание на том, что нормативный акт, содержащий нормы трудового права, не имеет обратной силы и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. Иное может применяться в случаях, прямо им предусмотренных. В отношениях, возникших до введения в действие правового акта, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие.

Правовые акты, содержащие нормы трудового права, охватывают всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. Они обязательны для применения на всей территории государства, и для всех работодателей независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Трудовые и дисциплинарные нормы распространяются на «трудовые отношения иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных ими либо с их участием, работников международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ».[25]

В свою очередь нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц «если в установленном ТК РФ порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей: военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы; членов советов директоров организаций (кроме, заключивших с данной организацией трудовой договор); работающих по гражданско-правовым договорам».[26]

Подводя итоги, тезисно отметим основные грани дисциплинарной ответственности в рамках трудового права. Дисциплинарная ответственность работников является самостоятельным видом юридической. К ней могут привлекаться работники, совершившие дисциплинарный деликт. Выбор меры взыскания принадлежит работодателю и зависит от тяжести совершенного проступка, обстоятельств, при которых он совершен, предшествующей деятельности и поведения работника.

Управлять дисциплиной труда можно введением штрафных санкций, материальным поощрениям, воздействуя психологически, и главное - правовыми методами. Таким образом дисциплина труда -своеобразный комплекс правовых средств и мероприятий по установлению, соблюдению и обеспечению внутреннего трудового распорядка.

«Сейчас, в условиях рыночной экономики, безработицы, переизбытка рабочей силы, когда работодатель с нарушителями дисциплины труда может расторгнуть трудовой договор и заполнить вакантные места грамотными, дисциплинированными профессионалами, важно чтобы работодатель помнил о своей обязанности строго руководствоваться законом и нормами локальных нормативных актов».[27]

[1]Иванов А.А. Иванов В.П. Правонарушение и юридическая ответственность. Учебное пособие-СПб: «Юнити - Дана», 2009г. – С.181.

[2]Энциклопедический словарь /под ред. В.Е.Крутских–М.: «Норма-Инфра- М», 2011г.-.357.

[3]Марченко М.Н., Лейст О.Э., Бережнов А.Г., Теория государства и права. Учебник. Часть 1: Теория государства. -М: «Зерцало – М»,2010 г.-С.209.

[4]Колобова С.В. Трудовое право России: Учебное пособие.– М.: Юстицинформ, 2012г.-С. 97.

[5]Сыроватская Л.А. Трудовое право. Учебник - М.: «Высшая школа», 2012г.-С.209.

[6]Колобова С.В. Трудовое право России: Учебное пособие.– М.:Юстицинформ, 2012г.-С.103.

[7]Орловский. Ю.П. Трудовое право России, учебник –М.:«Ось 89»-2012г. –С.198.

[8]Там же, - С.199.

[9]Там же – С.207.

[10]Климкина Е.В. «Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего РФ». Дис… канд. юр.наук. М.2006г-С.39.

[11]«Европейская социальная хартия» (Страсбург 03.05.1996), (для РФ данный документ вступил в силу с 1.12.2009 года)// «Бюллетень международных договоров», N 4, 2010)-С.19.

[12] Европейская социальная хартия» (Страсбург 03.05.1996), (для РФ данный документ вступил в силу с 1.12.2009 года)// «Бюллетень международных договоров», N 4, 2010)-С.20

[13] Там же-С.21.

[14] Кравцова Д. Л. Европейская социальная хартия как источник российского трудового права // «Молодой ученый», 2012, N 4-С.283.

[15]Кравцова Д. Л. Европейская социальная хартия как источник российского трудового права // «Молодой ученый», 2012, N 4- С.284.

[16]Там же -С.285.

[17]Конвенция Международной Организации Труда N 105 «Об упразднении принудительного труда» (Женева, 25.06.1957 г) // «Собрание законодательства РФ», 2001. N 50. Ст.4649.

[18]Конвенция Международной Организации Труда N 105 «Об упразднении принудительного труда» (Женева, 25.06.1957 г) // «Собрание законодательства РФ», 2001. N 50. Ст.4649.

[19]Чуча С.Ю. Социальное партнерство в сфере труда: становление и перспективы развития правового регулирования в Российской Федерации: Монография. Омск, 2008г.-С.29.

[20]Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 22.10.2013) «О государственной гражданской службе РФ»//«Собрание законодательства РФ», 02.08.2004, N 31, ст. 3215.

[21]Постановление Госкомтруда СССР от 20.июля 1984 N 213 «Об утверждении Типовых правил внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих предприятий, учреждений, организаций» // «Бюллетень Госкомтруда СССР», N 11, 1984 г.

[22]Петренко А.В. Трудовое право- М.: «АСТ»-2011г. –С.133

[23]Там же - С.140.

[24]Орловский. Ю.П. Трудовое право России, учебник –М.: «Ось 89» 2012г,-С.236.

[25]Скачкова Г.С Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) , 4-е изд..- М.: «Норма-Инфра-М», 2010г.-С.12.

[26]Там же-С.14

[27]Ежегодное Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года // «Российская газета» 23.12.2011.