Одним из направлений российской муниципально-правовой политики последнего десятилетия стало укрупнение муниципальных образований. По [1]

данным Федеральной службы государственной статистики, число городских поселений за период с 1 января 2010 г. до 1 января 2016 г. сократилось с 1 739 единиц до 1 592, то есть на 8,5%. Число сельских поселений за период с 1 января 2010 г. до 1 января 2016 г. сократилось с 19 591 единиц до 18 177, то есть на 7,2%. Число муниципальных районов сократилось с 1 829 до 1 788, а число городских округов, напротив, увеличилось с 512 до 563[2].

Процесс укрупнения муниципальных образований происходил в несколько этапов. Одновременно со вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ в Краснодарском крае и Приморском крае, Свердловской, Сахалинской, Мурманской и Калининградской областях региональными представительными органами были приняты решения о формировании в массовом порядке городских округов в границах административных районов. Так, в Сахалинской области появилось 2 муниципальных района и 17 городских округов. В Свердловской области было образовано 68 городских округов (из них 27 - бывшие районы) и 5 муниципальных районов[3].

В 2003-2005 гг. процессы преобразования городских поселений и муниципальных районов в городские округа были осуществлены в Калининградской, Белгородской, Московской, Нижегородской, Сахалинской, Тульской областях и Пермском крае.

Между тем, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной

инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

В последнее десятилетие укрупнение муниципальных образований шло произвольно, без учета инфраструктурного и исторического единства объединяемых городских поселений. Все это привело к тому, что в некоторых субъектах РФ (Республика Якутия, Сахалинская, Свердловская и Мурманская области, Красноярский, Краснодарский, Приморский и Пермский края) статусом городского округа были наделены обширные, преимущественно неурбанизированные территории площадью в несколько тысяч квадратных километров и небольшой плотностью населения. Как указывают Д.М. Худолей, К.М Худолей: «населенные пункты, входившие в состав таких муниципальных образований, по своим объективным территориальным, экономическим и географическим характеристикам не могут признаваться прилегающей зоной города, которая имела бы единые цели и принципы развития, отраженные в генеральном плане соответствующего городского поселения, и обладала бы инфраструктурным единством с городской территорией» .

Недостатки укрупнения муниципальных образований достаточно очевидны. Во-первых, недостаточно эффективно решаются вопросы местного значения городского округа из-за большой площади муниципального образования, различий в социальных, экономических, инфраструктурных характеристиках сельских населенных пунктов и административного центра (сложности с градостроительным проектированием, единой ставкой земельного налога, единого тарифа на транспортное обслуживание населения на всей территории городского округа и т.д.). [4]

Во-вторых, ограничивается право населения на осуществление местного самоуправления, поскольку достаточно проблематично организовать публичные слушания по бюджету городского округа в населенных пунктах, находящихся на значительном расстоянии друг от друга.

В-третьих, снижается доступность муниципальных услуг опять же в связи со значительным расстоянием между населенными пунктами.

В-четвертых, вопрос бюджетной обеспеченности вновь созданного городского округа зачастую остается нерешенным.

В-пятых, жители упраздняемых поселений могут лишиться льгот по ряду налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Преобразование муниципальных районов в городские округа на практике осуществляется путем присоединения сельских поселений к административному центру муниципального района и дальнейшего преобразования в городской округ.

В новейшее время процесс укрупнения муниципальных образований не просто был продолжен, а получил новый законодательный импульс. Государственной Думой РФ 24 марта 2017 г. принят в третьем чтении, 29 марта 2017 г. одобрен Советом Федерации РФ, 3 апреля 2017 г. подписан Президентом РФ Федеральный закон от 03.04.2017 г. № 62 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - Федеральный закон № 62-ФЗ). Закон

предусматривает преобразование муниципальных районов и входящих в его состав городских и сельских поселений в городские округа по «упрощенной процедуре». Так, в соответствии с часть 3.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изложена в следующей редакции: «Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, [5] с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования».

Часть 7 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изложена в следующей редакции: «Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований». Ранее действовавшая редакция ч. 7 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ

предусматривала выявление мнения населения городского поселения и мнения населения муниципального района путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение (процедура голосования аналогична процедуре местного референдума). Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Следует отметить, что рассмотрение законопроекта вызвало на редкость острые дискуссии среди депутатов Государственной Думы РФ. В итоге за принятие законопроекта в третьем чтении проголосовала только фракция ВПП «Единая Россия» - 326 депутатов. Представители фракций от всех остальных политических партий - 102 депутата - проголосовали против принятия законопроекта, что, впрочем, не повлияло на окончательное решение.

Параллельно на рассмотрении в правовом управлении Государственной Думы РФ находится законопроект, внесенный депутатом А.П. Марковым, предлагающий ввести новый вид муниципального образования - сельский округ. В сельские округа предлагается объединять поселения в составе сельских муниципальных районов. Органы местного самоуправления в объединяемых поселениях подлежат упразднению. Как пояснил А.П. Марков: «В сельский округ можно будет объединять малонаселенные районы, где сельские поселения не то, что свои функции не могут выполнять, даже содержание собственного административного аппарата не могут обеспечить. Эта инициатива находила поддержку у моих коллег из других регионов. Так же, как и при образовании городского округа, в сельском округе после укрупнения будут упраздняться поселенческие органы власти - администрации и советы депутатов. Наши предложения - это попытка оживить существующую систему»[6]. Сразу вспоминается инициатива губернатора Ульяновской области С.А. Морозова об упразднении администраций сельских поселений и замене их институтом старост, исполняющих свои обязанности на общественных началах. Данная инициатива была выдвинута С.А. Морозовым на совещании по реализации федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года» с участием Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева. Этот пример уже в то время свидетельствовал о том, что органы государственной власти субъектов РФ вместо того, чтобы решать существующие проблемы деятельности органов местного самоуправления на уровне сельских поселений (в первую очередь недостаточность материальных и финансовых ресурсов, пассивность местного населения и т.п.), предпочитают ликвидировать органы местного самоуправления на сельском уровне, дополнительно аргументируя свои действия экономией бюджетных средств на содержание органов местного самоуправления. Глава комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике и местному самоуправлению С.М. Киричук тогда обоснованно указал на то, что предложение С.И. Морозова противоречит Конституции РФ: «Самоуправление должно быть на всей территории страны, а его строение и форму определяет само население. Предложений было много разных, но все они противоречат Конституции и 131-му Закону». Вице-премьер Д.Н. Козак также с осторожностью воспринял инициативу С.И. Морозова: «Укрупнение муниципальных или упразднение органов местного самоуправления - вопросы крайне непростые, которые затрагивают конституционные принципы организации местного самоуправления»[7].

На наш взгляд, введение института сельских старост может быть весьма полезно, но лишь в том случае, если сельские старосты будут функционировать наряду с органами местного самоуправления сельских поселений (не входя в них организационно). Сельский староста должен быть выборным лицом общественного самоуправления жителей сельского населенного пункта и представлять интересы своего населенного пункта в общении с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями. В своей деятельности сельский староста должен быть подконтролен органам местного самоуправления сельского поселения, которые вправе требовать от него отчет о проделанной работе.

Реализация Федерального закона № 62-ФЗ приведет к ликвидации городских и сельских поселений, а также муниципальных районов, находящихся на территории будущего городского округа. Реализация законопроекта, внесенного в Государственную Думу РФ депутатом А.П. Марковым приведет к массовой ликвидации сельских поселений.

Подобная муниципально-правовая политика не просто противоречит основной цели муниципальной реформы - приближению местной власти к населению, обеспечению гражданину реальной возможности принимать участие в управлении городом или поселком. В совокупности данные «новации» направлены на ликвидацию поселенческого уровня местного самоуправления,

что прямо противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, закрепляющей осуществление населением местного самоуправления, в первую очередь на первичном - поселенческом уровне, и правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении от 01.12.2015 г. № 30-П, согласно которой «на первичном (базовом) территориальном уровне местное самоуправление осуществляется в поселениях, создаваемых с учетом естественного расселения людей и потому являющихся наиболее близкими к населению публично - территориальными единицами, главная задача которых - удовлетворение его основных жизненных потребностей, т.е. непосредственное решение вопросов местного значения ... сельские и городские поселения более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества; на территориях сельских и городских поселений более востребованными являются прямые, непосредственные отношения органов местного самоуправления с населением[8]; противоречит ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, поскольку решение о преобразовании муниципальных районов и входящих в его состав городских и сельских поселений в городские округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований и ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В пояснительной записке к проекту № 768237-6 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации

местного самоуправления» сказано, что «в случае изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменения статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения проведение голосования населения по правилам, установленным для местного референдума, может быть заменено процедурой выражения мнения населения через представительные органы соответствующих муниципальных образований. Согласие населения на изменение статуса городского округа, городского и сельского поселений будет выражаться не путем прямого голосования, а опосредованно (путем принятия решений их представительными органами). Таким образом, будет оптимизирован процесс преобразования указанных видов муниципальных образований, что позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления оперативно принимать необходимые управленческие решения, не ущемляя при этом интересы населения. Предлагаемые законопроектом изменения будут способствовать совершенствованию процедуры публичного управления на местном уровне, а также сокращению расходов местных бюджетов на проведение

107

голосования населения» .

Оба законопроекта подменяют согласие населения на согласие

представительного органа муниципального образования, который далеко не всегда адекватно представляет интересы населения соответствующей территории.

Между тем, еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П высказана правовая позиция, состоящая в том, что по смыслу ч. 2 ст. 130 наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу Конституции РФ, является референдум. [9] [10]

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, выражение мнения о согласии или несогласии с изменениями территорий и границ муниципального образования является неотъемлемым исключительным правом населения муниципального образования как субъекта права.

Как верно отмечает И.Ф. Фасеев: «Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ. Следовательно, право населения выражать мнение по вопросам изменения границ территорий местного самоуправления не может быть передано другим субъектам права и тем самым ограничено правовыми актами, имеющими более низкую юридическую силу, чем Конституция РФ. Нормы ч. 2.2 ст. 12, ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ передают закрепленное Конституцией РФ право населения выражать мнение по вопросам изменения границ территорий местного самоуправления представительным органам муниципальных образований. Хотя органы местного самоуправления действуют и принимают решения в рамках установленных законодательными актами полномочий от имени муниципальных образований, нет оснований считать представительный орган субъектом права, тождественным другому субъекту

109

права - населению» .

Следовательно, установленное ч. 2 ст. 131 Конституции РФ право населения выражать мнение о согласии или несогласии с изменением территории местного самоуправления не может быть подменено выражением мнения представительного органа муниципального образования.

Согласно ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Несмотря на все указанные выше обстоятельства, массовое упразднение муниципалитетов первичного поселенческого уровня и создание на их

Фасеев И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 13. С. 19.

территории городских округов продолжается в Москве, где все поселения Люберецкого муниципального района были объединены с ним, а сам Люберецкий муниципальный район был преобразован в Люберецкий городской округ. Аналогичные законопроекты разрабатываются органами государственной власти Тверской и Ярославской областей.

Подводя итог, еще раз отметим, что новейшая муниципально-правовая политика укрупнения муниципальных образований направлена на ликвидацию поселенческого уровня местного самоуправления, что прямо противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, закрепляющей осуществление населением местного самоуправления в первую очередь на первичном - поселенческом уровне.

[1] Цит. по: Ларичев А.А. Реформирование территориальной организации и управления городскими округами в Российской Федерации: обоснованность изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 51 - 54.

База данных показателей муниципальных образований // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm.

[3] См: Худолей Д.М., Худолей К.М. Муниципальный район или городской округ? // Российский юридический журнал. 2015. № 5. С. 37 - 47.

См. Худолей Д.М., Худолей К.М. Муниципальный район или городской округ? С. 41

[5] Российская газета. 2017. 5 апр.

В муниципальную реформу вписывают сельские округа // Коммерсантъ. 2017. 21 марта. URL:

http://www.kommersant.ru/doc/3248014

[7]Губернатор Ульяновской области предложил упразднить сельские администрации // Информационное агентство «Актуально». URL: http://aktualno.ru/view2/18617.

[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 2.

[9] Пояснительная записка к проекту № 768237-6 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=768237- 6&02

[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 1.