Прежде чем переходить к рассмотрению организационных моделей местного самоуправления в современной России, необходимо четко разграничить такие понятия, как система органов местного самоуправления, структура органов местного самоуправления, система местного самоуправления.

Понятие «система» (от греч. systema - целое, составленное из частей; соединение) представляет собой множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство (т.е. совокупность органов)[1]. Структура (лат. strnctura - строение) определяется как строение и внутренняя форма организации системы. Таким образом, данные понятия являются многозначными в зависимости от конкретного контекста. Несмотря на то, что единого понятия структуры, так же как и понятия системы, не существует, их значения различны. Понятие «структура» является более узким, чем «система».

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

А.Н. Кокотов отмечает: «Органы местного самоуправления связаны между собой в единую систему, частью которой является структура органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления, в свою очередь, является подсистемой системы местного самоуправления, входя в нее наряду с иными субъектами местного самоуправления (граждане, муниципальные

предприятия и учреждения, органы территориального общественного самоуправления, др.)»[2] [3].

А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко, опираясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П , пишут, что «под системой органов местного самоуправления следует понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое, исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления, обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения»[4].

Ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ определяет структуру органов местного самоуправления как простую совокупность представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), контрольно-счетного органа муниципального образования, иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Для удобства именно этим определением структуры органов местного самоуправления мы и будем руководствоваться в настоящем параграфе.

При самом общем приближении под организационной моделью местного самоуправления следует понимать структуру органов местного самоуправления, находящихся в вертикальной и горизонтальной взаимосвязях между собой.

Законом РСФСР № 1550-1[5] была закреплена следующая структура местных органов власти и управления. Местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов или, в зависимости от местных, национальных

традиций, иные по наименованию представительные органы власти. Советы избирались гражданами, проживающими на территории соответственно района, города, района в городе, поселка, сельсовета, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Работу Совета организовывал Председатель Совета, избираемый депутатами на сессии из своего состава сроком на пять лет. Он же представлял Совет в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями

В соответствии со ст. 29 Законом РСФСР № 1550-1[6] органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение актов Союза ССР, действующих на территории Российской Федерации, законов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решений местных Советов, принятых в пределах их полномочий, обеспечивала права и законные интересы органов местного самоуправления и граждан. Структура местной администрации, а также размер расходов на ее содержание утверждались соответствующим Советом. Местная администрация была подотчетна соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах их компетенции. Деятельностью местной администрации руководил глава местной администрации, избиравшийся сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании.

Пришедший на смену Закону РСФСР № 1550-1 Федеральный закон № 154-ФЗ под органами местного самоуправления (ст. 1) понимал «выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие

органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований»[7]. При этом наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований являлось обязательным.

В соответствии со ст.ст. 15 - 17 Федерального закона № 154-ФЗ представительный орган местного самоуправления состоял из депутатов, избиравшихся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Уставом муниципального образования могла быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Г лава муниципального образования избирался гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ. Глава муниципального образования наделялся собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования были подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. В уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных выше, могли быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления[8].

Аналогичные положения были закреплены в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ[9]. В соответствии с ч. 2 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ в первоначальной редакции представительный орган поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоял из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за некоторыми исключениями, касающимися представительного органа муниципального района. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в первоначальной редакции глава

муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирался на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входил в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являлся его председателем либо возглавлял местную администрацию. Главой местной администрации являлся глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Модель, согласно которой глава муниципального образования избирается населением на прямых выборах либо представительным органом муниципального образования из своего числа и возглавляет местный представительный орган, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, получила название «совет-менеджер» или «сити- менеджер». При этом именно на назначенного по контракту сити-менеджера были возложены исполнительно-распорядительные функции, основные управленческие задачи на местах. Фактически сити-менеджер заменил собой мэра, хотя последний формально и оставался главой муниципального образования.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ в первоначальной редакции в случае назначения главы местной администрации по контракту члены конкурсной комиссии поселения назначались представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначались представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Как мы видим, уже первоначальная редакция Федерального закона № 131-ФЗ допускала

вмешательство органов государственной власти субъекта РФ (законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ) в процедуру назначения главы местной администрации.

Данная модель в ограниченном объеме начала применяться практически сразу после вступления Федерального закона № 131-ФЗ в силу. Так, в 2005 году модель «сити-менеджера» была введена в Пензе и Тюмени. По состоянию на 20.11.2007 г. около 4 тысяч местных администраций возглавляли назначенные по контракту по итогам конкурсов главы администраций[10] [11]. К 2009 году сити- менеджеры возглавляли уже около 9 тысяч местных администраций .

В 2009-2011 гг. процесс внедрения модели сити-менеджера охватил всю территорию России. К началу 2011 г. модель сити-менеджера была введена в 40 субъектах РФ из 83. Данный процесс носил ярко выраженную политическую окраску и характеризовался как «федеральный тренд». Далеко не во всех регионах данные нововведения проходили удачно. Массовые публичные мероприятия, имеющие своей целью недопущение установления организационной модели «сити-менеджер», прошли в таких крупных городах, как Екатеринбург, Пермь, Пятигорск, Омск, Сургут и другие. Несмотря на это, институт «сити-менеджера» уже тогда был введен в Екатеринбурге,[12] Перми[13] [14], Нижнем Новгороде, Челябинске и некоторых других крупных городах России . В Омске после продолжительных дискуссий институт сити-менеджера в тот период введен не был. Необходимо отметить, что данная модель заимствована российским законодателем из зарубежного опыта, в частности опыта США. Первый сити- менеджер в США был назначен на должность в 1914 г. в городе Стаунтон, штат Виргиния. В 1914 г. там была сформирована первая ассоциация сити-менеджеров. Однако в США модель сити-менеджера не применяется в мегаполисах и крупных городах населением свыше 250 тыс. человек. «В США модель сити-менеджера преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек, при этом данная система чаще появляется в новых, быстрорастущих средних и небольших городах, относительно однородных по социальному и расово-этническому составу»[15]. Заимствование зарубежного опыта, внедрение его в российское законодательство и муниципально-правовую практику без должного анализа и проработки привело к негативным последствиям.

На наш взгляд, главная причина введения и культивирования организационной модели «сити-менеджер» в крупных городах РФ во многом заключалась в наличии у этих городов значительных экономических ресурсов, управление которыми могло бы обеспечить политическую власть в РФ в целом. Так, А.Н. Костюков отмечает, что «процесс внедрения данной модели носил ярко выраженную политическую окраску»[16].

Не обусловленное объективными причинами внедрение модели сити- менеджера является губительным для местного самоуправления как

конституционной ценности, поскольку ограничивает закрепленную статьей 12 Конституции РФ самостоятельность органов местного самоуправления, предоставляет высшему должностному лицу субъекта РФ реальную возможность влияния на главу местной администрации и влечет его фактическую зависимость от высшего должностного лица субъекта РФ. Назначаемый глава местной администрации будет подотчетен назначившему его лицу (фактически им выступает высшее должностное лицо субъекта РФ), а не жителям муниципального образования. Побудительные мотивы у назначенного главы местной администрации защищать интересы населения значительно слабее, нежели у всенародно избранного главы. Население не имеет никаких реальных рычагов воздействия на сити-менеджера.

Сложившаяся муниципально-правовая политика в данной области уже в тот период несла в себе огромный деструктивный заряд, поскольку серьезно ограничивала местное самоуправление в Российской Федерации. Кроме того, отмечалось, что при назначении главы местной администрации по контракту членами конкурсной комиссии гораздо выше риск совершения коррупционных правонарушений в процессе подготовки и проведения конкурса, подтверждением чему служат возбужденные уголовные дела и обвинительные приговоры судов[17] [18].

В июле 2011 года Министр регионального развития РФ В.Ф. Басаргин, основываясь на мнении экспертов, заявил, что не считает возможным дальнейшее распространение сити-менеджеров. Министр подтвердил то, о чем говорили эксперты еще в начале 2000-х: «у наемного чиновника нет ответственности перед населением» . После данного заявления В.Ф. Басаргина процесс повсеместного внедрения модели «сити-менеджер» был приостановлен.

Принятие Федерального закона № 136-ФЗ ознаменовало собой новый этап реформирования института организационных моделей местного самоуправления. Попутно следует отметить, что «Ассоциация муниципальных образований

Челябинской области инициировала судебные процессы по признанию неконституционными положений областного закона, принятого в соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ и лишающего поселения права избирать глав муниципальных образований на прямых, всеобщих выборах. Кроме того, Ассоциация готовила обращение в прокуратуру с требованием выступить в

защиту конституционного права граждан на осуществление местного

128

самоуправления» .

Федеральный закон № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 136-ФЗ) сохранял существовавшие ранее три организационные модели местного самоуправления. Согласно первой модели (традиционная модель) глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию. Согласно второй модели глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования и одновременно замещает должность председателя представительного органа. Глава местной администрации в указанной модели назначается на должность по контракту, заключаемому представительным органом муниципального образования, по результатам конкурса на замещение указанной должности (модель «совет-менеджер» или «сити-менеджер»). Согласно третьей модели глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет представительный орган, а глава местной администрации назначается на должность по контракту (модель «избранный мэр и сильный управляющий»). В соответствии с пп. «а» п. 17 ст. 2 Федерального закона № 136-ФЗ субъектам РФ было предоставлено право региональным законом либо изменить, либо сохранить прежний порядок наделения полномочиями главы муниципального образования и, соответственно, организационную модель местного самоуправления (ранее этот вопрос решался в уставе муниципального образования из вариантов, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ). Причем в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона № 136-ФЗ субъекты РФ были обязаны в течение [19]

шести месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона принять законы субъектов РФ, изменяющие либо сохраняющие прежний порядок наделения полномочиями главы муниципального образования. Однако, как показала практика, муниципально-правовая политика была направлена на максимальное распространение модели «сити-менеджер», предполагающей замену прямых выборов главы муниципального образования населением на его выборы депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава, при этом глава местной администрации должен был назначаться конкурсной комиссией по результатам конкурса. Проиллюстрируем данную практику (табл. 3).

Организационные модели местного самоуправления в городах - административных центрах субъектов РФ после вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ (по состоянию на 1 января 2015 г.)

Таблица 3

Организационная модель Субъект РФ

Традиционная

модель

Модель

«сити-

менеджер»

«Избранный мэр и сильный управляющий»

ДВФО

Республика Саха (Якутия)

+

Камчатский край

+

Приморский край

+

Хабаровский край

+

Амурская область

+

Магаданская область

+

Сахалинская область

+

Еврейская автономная область

+

Чукотский автономный округ

+

ПВФО

Республика Башкортостан

+

+

Республика Марий Эл

+

Республика Мордовия

+

Республика Татарстан

+

Удмуртская Республика

+

Чувашская Республика

+

Кировская область

+

Нижегородская область

+

Оренбургская область

+

Пензенская область

+

Самарская область

+

Саратовская область

+

Ульяновская область

+

Пермский край

+

СЗФО

Республика Карелия

+

Республика Коми

+

Архангельская область

+

Вологодская область

+

Калининградская область

+

Ленинградская область

Организационная модель Субъект РФ

Традиционная

модель

Модель

«сити-

менеджер»

«Избранный мэр и сильный управляющий»

Мурманская область

+

Новгородская область

+

Псковская область

+

Г ород федерального значения Санкт-Петербург

Ненецкий автономный округ

+

СКФО

Республика Дагестан

+

Республика Ингушетия

+

Кабардино-Балкарская

Республика

+

Карачаево-Черкесская

Республика

+

Республика Северная Осетия (Алания)

+

Чеченская Республика

+

Ставропольский край

+

СФО

Республика Алтай

+

Республика Бурятия

+

Республика Тыва

+

Республика Хакасия

+

Алтайский край

+

Забайкальский край

+

Красноярский край

+

Иркутская область

+

Кемеровская область

+

Новосибирская область

+

Омская область

+

Томская область

+

УФО

Курганская область

+

Свердловская область

+

Тюменская область

+

Челябинская область

+

Ханты-Мансийский автономный округ — Югра

+

Ямало-Ненецкий автономный округ

+

Организационная модель Субъект РФ

Традиционная

модель

Модель

«сити-

менеджер»

«Избранный мэр и сильный управляющий»

ЦФО

Белгородская область

+

Брянская область

+

Владимирская область

+

Воронежская область

+

Ивановская область

+

Калужская область

+

Костромская область

+

Курская область

+

Липецкая область

+

Московская область

Орловская область

+

Рязанская область

+

Смоленская область

+

Тамбовская область

+

Тверская область

+

Тульская область

+

Ярославская область

+

Г ород федерального значения Москва

ЮФО

Республика Адыгея

+

Республика Калмыкия

+

Краснодарский край

+

Республика Крым

+

Астраханская область

+

Волгоградская область

+

Ростовская область

+

Г ород федерального значения Севастополь

+

81

18

62

1

Из анализа региональной практики следует, что:

Во-первых, после вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ большинство субъектов РФ избрали для себя модель «сити-менеджер», согласно которой глава муниципального образования избирается не напрямую населением, а представительными органами муниципального образования из своего состава.

Из 81 субъекта РФ, подвергнутого анализу, 18 городских округов (22,2%), являющихся административными центрами соответствующих субъектов РФ, выбрали (сохранили) для себя традиционную организационную модель местного самоуправления; 62 городских округа (76,6%), являющихся административными центрами соответствующих субъектов РФ, выбрали (сохранили) для себя организационную модель местного самоуправления «сити-менеджер»; 1 городской округ (1,2%), являющийся административным центром соответствующего субъекта РФ, выбрал для себя организационную модель местного самоуправления «избранный мэр и сильный управляющий».

В городе федерального значения Москва различные внутригородские муниципальные образования выбирают организационную модель местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования . В городе федерального значения Санкт-Петербург различные внутригородские муниципальные образования также выбирают организационную модель местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования . В городе федерального значения Севастополь выбрана организационная модель местного самоуправления «сити-менеджер» . Административный центр Московской области юридически не закреплен, фактически административным центром является город федерального значения Москва, не являющийся муниципальным образованием. Аналогичная ситуация сложилась в Ленинградской области, где юридически административный центр субъекта РФ отсутствует, а фактически им является городе федерального значения Санкт-Петербург, не являющийся муниципальным образованием. По указанным причинам Москва, Санкт-Петербург, Московская область и Ленинградская область при подсчете распределения организационных моделей местного самоуправления не учитываются. [20] [21] [22]

Во-вторых, в соответствии с действующей редакцией Федерального закона № 131-ФЗ, выбор организационной модели местного самоуправления осуществляется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования из числа моделей, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако устав муниципального образования не может противоречить закону субъекта РФ, а в случае противоречия подлежит приведению в соответствие с законом субъекта РФ. Таким образом, фактически субъект РФ самостоятельно определяет организационную модель местного самоуправления для всех муниципальных образований, находящихся на его территории (до вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ определение организационной модели местного самоуправления находилось в компетенции органов местного самоуправления). По нашему мнению, предоставление субъектам РФ столь широких полномочий в сфере местного самоуправления противоречит Конституции РФ и Европейской

132

хартии местного самоуправления , лишает население, действующее непосредственно или через органы местного самоуправления, возможности самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. В соответствии со ст.ст. 12, 131 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В соответствии с п.п. 2, 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. [23]

Кроме того, подобный подход к выбору организационных моделей местного самоуправления противоречит действующим правовым позициям Конституционного Суда РФ. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15.01.1998 г. № 3-П признал не соответствующими ст.ст. 12, 130 и 132 Конституции РФ ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», согласно которой местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми. Конституционный Суд РФ отметил, что «должны быть отменены законы Республики Коми, устанавливающие структуру органов местного самоуправления, общую схему органов местного самоуправления, поскольку это противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции РФ».

В Постановлении от 30.11.2000 г. № 15-П[24] [25] [26] Конституционный Суд РФ еще раз указал, что определение структуры органов местного самоуправления в силу ст.ст. 130, 131 Конституции РФ является вопросом местного значения, который должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.

В Постановлении от 18.05.2011 г. № 9-П Конституционный Суд РФ указал, что законодательное регулирование в сфере определения структуры органов местного самоуправления должно быть, по возможности, гибким и гарантировать местным сообществам реальную возможность на основании закона и в установленных им пределах самостоятельно определять конкретные требования, касающиеся организации и осуществления местного самоуправления

на соответствующей территории, которые учитывали бы исторические и иные местные традиции и позволяли бы эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения.

Федеральный закон № 8-ФЗ закрепил две новые организационные модели местного самоуправления. Согласно первой из них глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию (условно назовем ее модель «лидер-кабинет»). Согласно другой модели глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию (условно назовем ее модель «совет-комиссия»).

«В конце января 2015 г. Комитет гражданских инициатив обратился с заявлением к Президенту РФ с предложением отклонить Федеральный закон № 8- ФЗ. По мнению членов Комитета, в том числе его председателя А.Л. Кудрина, Закон дает возможность окончательного «встраивания» местного самоуправления в региональную властную вертикаль вопреки конституционным нормам. Такая реформа сводит к минимуму возможность влияния граждан на местную власть, заменяя ответственность мэров перед жителями их подчинением вышестоящему начальнику. Она влечет за собой снижение качества муниципальных услуг из-за дефицита механизмов «обратной связи», лишение территорий стимулов к развитию, запаздывание антикризисных мер в связи с необходимостью их согласования «по вертикали»136.

Федеральный закон № 8-ФЗ был принят и начал очень активно воплощаться в жизнь субъектами РФ. Проиллюстрируем данную практику (табл. 4).

Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности С. 155.

Организационные модели местного самоуправления в городах - административных центрах субъектов РФ после вступления в силу Федерального закона № 8-ФЗ (по состоянию на 1 марта 2017 г.)

Таблица 4

Организационная модель Субъект РФ

Традиц

ионная

модель

Модель

«сити-

менедж

ер»

«Избранный мэр и сильный управляющи й»

«Лидер

кабине

т»

«Совет-

комисси

я»

ДВФО

Республика Саха (Якутия)

+

Камчатский край

+

Приморский край

+

Хабаровский край

+

Амурская область

+

Магаданская область

+

Сахалинская область

+

Еврейская автономная область

+

Чукотский автономный округ

+

ПВФО

Республика

Башкортостан

+

Республика Марий Эл

+

Республика Мордовия

+

Республика Татарстан

+

Удмуртская Республика

+

Чувашская Республика

+

Кировская область

+

Нижегородская область

+

Оренбургская область

+

Пензенская область

+

Самарская область

+

Саратовская область

+

Ульяновская область

+

Пермский край

+

СЗФО

Республика Карелия

+

Республика Коми

+

Архангельская область

+

Организационная модель Субъект РФ

Традици

онная

модель

Модель

«сити-

менедже

р»

«Избранны й мэр и сильный управляющ ий»

«Лидер-

кабинет

»

«Совет

комисс

ия»

Вологодская область

+

Калининградская область

+

Ленинградская область

Мурманская область

+

Новгородская область

+

Псковская область

+

Г ород федерального значения Санкт- Петербург

Ненецкий автономный округ

+

СКФО

Республика Дагестан

+

Республика Ингушетия

+

Кабардино-Балкарская

Республика

+

Карачаево-Черкесская

Республика

+

Республика Северная Осетия (Алания)

+

Чеченская Республика

+

Ставропольский край

+

СФО

Республика Алтай

+

Республика Бурятия

+

Республика Тыва

+

Республика Хакасия

+

Алтайский край

+

Забайкальский край

+

Красноярский край

+

Иркутская область

+

Кемеровская область

+

Новосибирская область

+

Омская область

+

Томская область

+

УФО

Курганская область

+

Свердловская область

+

Организационная модель Субъект РФ

Традици

онная

модель

Модель

«сити-

менедже

р»

«Избранны й мэр и сильный управляющ ий»

«Лидер-

кабинет

»

«Совет

комисс

ия»

Тюменская область

+

Челябинская область

+

Ханты-Мансийский автономный округ - Югра

+

Ямало-Ненецкий автономный округ

+

ЦФО

Белгородская область

+

Брянская область

+

Владимирская область

+

Воронежская область

+

Ивановская область

+

Калужская область

+

Костромская область

+

Курская область

+

Липецкая область

+

Московская область

Орловская область

+

Рязанская область

+

Смоленская область

+

Тамбовская область

+

Тверская область

+

Тульская область

+

Ярославская область

+

Г ород федерального значения Москва

ЮФО

Республика Адыгея

+

Республика Калмыкия

+

Краснодарский край

+

Республика Крым

+

Астраханская область

+

Волгоградская область

+

Ростовская область

+

Г ород федерального значения Севастополь

+

81

11

32

1

5

33

Москва, Санкт-Петербург, Московская и Ленинградская области при подсчете распределения организационных моделей местного самоуправления не учитываются по причинам, указанным ранее.

Из 81 субъекта РФ, подвергнутого анализу, 11 городских округов (13%), являющихся административными центрами соответствующих субъектов РФ, выбрали (сохранили) для себя традиционную организационную модель местного самоуправления; 32 городских округа (39,2%), являющихся административными центрами соответствующих субъектов РФ, выбрали (сохранили) для себя организационную модель местного самоуправления «сити-менеджер»; 1 городской округ (1,2%), являющийся административным центром соответствующего субъекта РФ, выбрал для себя организационную модель местного самоуправления «избранный мэр и сильный управляющий», 5 городских округов (6,2%), являющихся административными центрами соответствующих субъектов РФ, выбрали организационную модель местного самоуправления «лидер-кабинет», 33 городских округа (40,4%), являющихся административными центрами соответствующих субъектов РФ, выбрали для себя организационную модель местного самоуправления «совет-комиссия».

Увеличение числа моделей организации местного самоуправления само по себе не влечет негативных последствий. Напротив, увеличение числа организационных моделей местного самоуправления должно, по логике вещей, привести к более гибкой законодательной регламентации данной сферы общественных отношений, полнее учитывать местные традиции и особенности и позволить эффективнее решать вопросы местного значения. Однако федеральный законодатель пошел по другому пути. Муниципально-правовая политика основана на том, что субъекты РФ определили одинаковые безальтернативные правила организации местной власти для каждого типа или даже для всех типов муниципальных образований (прежде всего это касается административных центров субъектов РФ). Основная цель - ограничение прямых выборов населением органов местного самоуправления, что приводит к его дальнейшему отчуждению от местной власти. Это серьезно колеблет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия и противоречит ст.ст. 3, 12, 130, 131 Конституции РФ. Как справедливо отмечают Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян, «установление региональным законом единственного способа формирования органов местного самоуправления требует четкого обоснования необходимости и пропорциональности такой меры, имея в виду, что кумулятивный эффект, возникающий от ее применения в отношении конкретных органов местного самоуправления в сочетании с иными правовыми средствами обеспечения сбалансированной реализации на данной территории местных и государственных интересов, не должен парализовать реальную возможность населения муниципального образования оказывать результативное

- 137

воздействие на решение вопросов местного значения» .

Большое значение для понимания логики законодательных и правоприменительных новелл имеет анализ Постановления Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 г. № 30-П. Конституционный Суд РФ указывает: «...федеральный законодатель, определяя на основе баланса конституционных ценностей и общенациональных интересов наиболее эффективный в конкретных исторических условиях организационно-правовой механизм достижения конституционных целей с участием всех уровней публичной власти, вправе закрепит оптимальные, на его взгляд, на данном этапе варианты (способы) формирования органов местного самоуправления ... законодатель субъекта РФ вправе осуществлять лишь вторичное, производное регулирование в этой сфере» .

Сразу необходимо отметить противоречие. Федеральный законодатель фактически передал в ведение именно субъектов РФ (а не федеральных органов государственной власти) решение вопросов о порядке формирования органов местного самоуправления. Однако в силу объективных причин субъекты РФ не смогут обеспечить муниципальным образованиям тот уровень организационных и [27] [28] материальных гарантий, который может быть обеспечен Российской Федерацией в целом.

Далее Конституционный Суд РФ указывает, что «принимая решение о возложении на субъекты Российской Федерации полномочий по определению в установленных случаях порядка формирования органов местного самоуправления, федеральный законодатель был вправе исходить из того, что учет региональных особенностей, во многом зависящих от географического положения, численности и расселения жителей, соотношения городского и сельского населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д., является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. В случае использования прежних моделей организации местного самоуправления могли обнаружиться факторы, затрудняющие решение органами государственной власти субъектов Российской Федерации задач комплексного социально-экономического развития своей территории (с учетом ее особенностей) и не способствующие обеспечению политической стабильности»[29].

Вышеизложенные рассуждения Конституционного Суда РФ основаны на догадках и предположениях, без приведения конкретных доказательств, что недопустимо для высшего органа судебной власти, чьи решения являются окончательными и обжалованию не подлежат[30]. Принимая решение по столь важному вопросу общественно-политической жизни, касающемуся, по сути, каждого гражданина РФ, Конституционному Суду РФ следовало бы привести более развернутые и убедительные аргументы в пользу принятого решения, с примерами из правоприменительной практики субъектов РФ, поскольку Постановление Конституционного Суда РФ № 30-П, по сути, окончательно подтвердило конституционность ограничения принципа самостоятельности местного самоуправления, а также конституционность ограничения прав граждан

на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст.ст. 12, 130, 131 Конституции РФ).

Продолжая свою мысль, Конституционный Суд РФ пишет, что «федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение

141

самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления» . Однако федеральный законодатель не предусмотрел гарантий защиты права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что противоречит ст.ст. 12, 130, 131 Конституции РФ, а также ранее высказанным правовым позициям Конституционного Суда РФ. Сегодня Федеральный закон № 131-ФЗ обязывает каждое муниципальное образование привести свой устав в соответствие с принятым законом субъекта РФ в течение трех месяцев. Предусмотренное статьей 131 Конституции РФ право граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления совершенно очевидно ущемлено.

Конституционный Суд РФ условно разделил все муниципальные образования на муниципальные образования верхнего уровня (городские округа, муниципальные районы) и нижнего уровня (городские и сельские поселения). По мнению Суда, «муниципальные образования верхнего территориального уровня представляют собой муниципальные образования, сочетающие в себе одновременно и качества территориального объединения граждан, совместно реализующих на соответствующей территории право на местное самоуправление, и качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций. Этим обусловливается необходимость правовых средств, которые позволяли бы обеспечивать взаимодействие и согласованное функционирование органов местного самоуправления указанных муниципальных образований и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Для данных муниципалитетов Конституционный Суд РФ признал конституционным возможность воспроизведения законами субъектов РФ единственно возможного порядка формирования представительных органов, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов. Что касается поселений (сельских и городских) - они более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества»142.

Соответственно, по мнению Конституционного Суда РФ, прямые, отношения органов местного самоуправления с населением более востребованы на территориях сельских и городских поселений, что исключает формирование органов местного самоуправления органами государственной власти. Статья 131 Конституции РФ якобы предусматривает именно на поселенческом уровне широкую свободу усмотрения местных сообществ, которая востребована именно на этом уровне.

Данная позиция Конституционного Суда РФ также не выдерживает критики. Как мы указывали ранее, наукой установлено, что именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города объективно обусловливает их ускоренное, по сравнению с другими видами муниципальных образований, экономическое развитие. Крупные города являются «тягачами» региональной и федеральной экономики. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство - все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь право решающего голоса

при выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов. Местное самоуправление со всеми присущими ему признаками в крупных городах не менее (а возможно, и более) востребовано, чем на уровне городских и сельских поселений.

О спорности и неоднозначности выводов Постановления Конституционного Суда РФ № 30-П свидетельствует особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова, который резонно отмечает: «Субъекты РФ, воспользовавшись изменившимся регулированием, зачастую вводят единственный и

безальтернативный для разных видов муниципальных образований способ избрания главы муниципального образования, причем во многих случаях это именно избрание главы по конкурсу. Очевидно, что федеральный законодатель, предоставив субъектам Российской Федерации право законодательно регулировать вопросы структуры органов местного самоуправления, не предусмотрел соответствующих гарантий, защищающих право граждан на

143

самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления» .

По мнению А.Н. Кокотова, которое мы полностью разделяем, вполне разумным вариантом было бы допущение федеральным законодателем введения субъектами Российской Федерации с учетом их национально-культурных, исторических, иных особенностей дополнительных по отношению к федеральным вариантов организации органов местного самоуправления. Однако, как считает А.Н. Кокотов, «главное, чтобы возможность выбора тех или иных вариантов структуры органов местного самоуправления оставалась за муниципальными образованиями, местным населением, а видовое разнообразие региональных моделей организации аппарата муниципальной власти соответствовало закрепленным на федеральном уровне общим принципам организации местного

144

самоуправления» .

Местное самоуправление конституировано волей многонационального народа России, в своих основных содержательных характеристиках определено [31] [32] непосредственно в Конституции РФ и уже по этой причине не может считаться «креатурой регионов».

Закрепление в законе субъекта РФ единственной модели формирования органов местного самоуправления даже на верхнем территориальном уровне противоречит демократическим принципам организации местного

самоуправления и потому, на наш взгляд, может являться исключительной мерой, связанной с особыми историческими, экономическими и политическими условиями, сложившимися в конкретном субъекте РФ.

На сегодняшний день ярко прослеживается тенденция к унификации организационных моделей местного самоуправления на всей территории Российской Федерации к двум моделям - «сити-менеджер» и «совет-комиссия», юридически оформлено серьезное необоснованное вмешательство органов государственной власти субъектов РФ в осуществление местного

самоуправления, что противоречит ст.ст. 12, 130 и 131 Конституции РФ. Игнорирование принципов местного самоуправления, предполагающих приоритет местного населения при осуществлении местного самоуправления, в том числе при решении вопросов формирования органов местного самоуправления, интеграция местного самоуправления в систему государственной власти Российской Федерации, неизбежно повлечет за собой отчуждение населения от власти, рост протестных настроений, апатию населения, потерю контроля общества за формированием органов местного самоуправления, деградацию системы местного самоуправления и постепенное включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

На наш взгляд, федеральному законодателю следовало бы более последовательно подходить к реализации закрепленной в Конституции РФ модели местного самоуправления. В этой связи федеральному законодателю было бы целесообразно вернуться к ранее существовавшему порядку, при котором перечень моделей организации местного самоуправления закрепляется в Федеральном законе № 131-ФЗ, а конкретная модель организации местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования,

принимаемом представительным органом муниципального образования квалифицированным большинством голосов депутатов.

[1] Советский энциклопедический словарь. М., 1981. С. 1225.

[2] Кокотов А.Н. О системе и структуре органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 3. С. 3.

[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.

[4] См.: Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116 - 127.

[5] Ведомости Совета Народных Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 18.07.1991, № 29, ст. 1010.

[6] Ведомости Совета Народных Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 18.07.1991, № 29, ст. 1010.

Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, № 35, ст. 3506.

Там же.

[9] Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

[10] Выступление статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития Российской Федерации В.В.

Шипова на сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы по презентации доклада Российской Федерации о выполнении Рекомендации 143 (2004) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы «О местной и региональной демократии в Российской Федерации» URL: http://e-

rentier.ru.emsu.ru/nmsu/2007/n20_shipov.htm

[11] Повсеместному введению сити-менеджеров пришел конец / Ежедневная деловая газета РБК. 2011. 25 июля. URL: http://rbcdaily.ru/politics/562949980767169

[12] В Екатеринбурге назначен сити-менеджер // Коммерсантъ.2010. 8 декабря. №227 (4527).

[13] Назначен сити-менеджер Перми URL: http://www.lenta.ru/news/2011/05/31/makhovikov/

[14] От Советов к менеджерам. Российское информационное агентство «Федерал пресс». 2012. 22 мая. URL: http://fedpress.ru/news/polit_vlast/reviews/ot-sovetov-k-menedzheram

[15] Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 52.

[16] Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. С. 138.

[17] Сити-менеджер, давший показания на замгубернатора Сандакова, может стать фигурантом дела. URL: http://news.rambler.ru/29908096/; За взятку осудили условно. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1573431

[18] Повсеместному введению сити-менеджеров пришел конец / Ежедневная деловая газета РБК. 2011. 25 июля. URL: http://rbcdaily.ru/politics/562949980767169

[19] Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. № 9. С. 154.

[20] Ведомости Московской городской Думы. 2002. 30 дек. № 12. Ст. 276.

[21] Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт- Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2009.27 нояб. № 11.

[22] Закон города Севастополя от 30.12.2014 г. № 102-ЗС «О местном самоуправлении в городе Севастополь» // Севастопольские известия. 2014. 31 дек. № 122-123 (1744).

[23] Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.

[24] Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 4.

[25] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 1.

[26] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 4.

Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики). С. 97-98.

[28] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 2.

[29] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 2.

[30] Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 25.07.1994, № 13, ст. 1447.

[31] Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 2.

[32] г-р

Там же.