Как известно, порядок наделения полномочиями главы муниципального образования и его положение в системе органов местного самоуправления является главным критерием дифференциации различных организационных моделей местного самоуправления. Одним из принципов, закрепляющих формы осуществления населением права на местное самоуправление, является принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления. Данный принцип обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

По мнению большинства специалистов в сфере конституционного и муниципального права, принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления на разных исторических этапах был определяющим и традиционным не только для России, но и для зарубежных стран с развитыми моделями организации муниципальной власти.

Один из «отцов-основателей» современного российского муниципального права В.И. Фадеев определял местное самоуправление как «особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость»[1]. А.Н. Костюков также выделяет «принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления в числе принципов, связанных с организационными формами осуществления муниципально-правовых отношений»[2]. Как отмечает Б.А.

Страшун, «местное самоуправление - это выборная власть. Выборы легитимируют власть местного самоуправления. Это один из признаков, отличающих местное самоуправление от государственной власти. Легитимация органов государственной власти осуществляется не только путем выборов» . По мнению В.И. Васильева, «выборность является главным признаком местного самоуправления, если она не служит лишь демократическим прикрытием безвластия органов местного самоуправления, а служит одной из существенных гарантий реальности местного самоуправления» . В.И. Васильев очень верно отмечает: «Выборы - средство создания органов муниципальной власти, главное начинается после выборов, когда органы местной власти приступают к решению насущных проблем городской или сельской жизни. И тут жители городов и сел должны иметь возможность напрямую утверждать свою волю. Наиболее существенные проблемы местной жизни могут и должны решаться самим населением. Если граждане приобщаются к решению финансовых и имущественных вопросов в городе, поселке, селе, у них укрепляется чувство хозяина своей жизни, чувство ответственности за устройство этой жизни. Преодолевается разрушительная для местного самоуправления привычка - безразличие, отступает уверенность в том, что все за тебя кто-то решит. А если эта привычка остается, не стоит надеяться на то, что местное самоуправление как таковое сохраняет какую-то перспективу. Ведь одно из основных его проявлений - решение вопросов местного значения под свою ответственность. А «своя» ответственность - это ответственность не только муниципальных органов, но и в известном смысле самого населения, выступающего главным субъектом самоорганизации местной жизни»[3] [4] [5]. Н.В. Постовой «выделяет наличие выборных органов местного самоуправления в качестве одного из обязательных признаков муниципального образования»[6].

Поскольку муниципальная реформа 2014-2016 гг. затронула, в первую очередь, порядок наделения полномочиями глав муниципальных образований, кратко рассмотрим генезис принципа выборности на примере указанного должностного лица.

Принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления был закреплен в первых российских законах о местном самоуправлении. Так, в соответствии со ст. 30 Закона РСФСР 1550-1 глава местной администрации избирался сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. В период поэтапной конституционной реформы выборность органов и должностных лиц местного самоуправления фактически была отменена вплоть до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и основанного на ней законодательства.

Федеральный закон № 154-ФЗ в целом также закреплял принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, хотя и предусматривал некоторую вариативность. В соответствии со ст. 16 Федерального закона № 154-ФЗ глава муниципального образования избирался гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Аналогичные положения были закреплены в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ151. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131 -ФЗ глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования либо избирался на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входил в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являлся его председателем, либо возглавлял местную администрацию. С 2006 года в российскую политико-правовую практику был внедрен и стал активно

вводиться в крупных российских городах институт сити-менеджеров как должностных лиц, выполняющих основные, конкретные управленческие задачи на местах. Фактически сити-менеджер заменил собой мэра, хотя последний формально и оставался главой муниципального образования.

Федеральным законом № 136-ФЗ и Федеральным законом № 8-ФЗ по принципу выборности органов и должностных лиц местного самоуправления был нанесен самый серьезный удар за всю современную историю местного самоуправления в России.

Нелишним будет вспомнить, что в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы

государственного управления» В.В. Путин поручил Правительству РФ до 1 сентября 2012 г. внести в Государственную Думу РФ проект федерального закона, предусматривающего расширение перечня выборных муниципальных должностей. Такой проект был подготовлен и внесен в Государственную Думу. Однако он был отложен без обсуждения. Позднее на пресс-конференции 19 декабря 2013 г. В.В. Путин заявил: «Мэров надо только выбирать. Дело в том, что муниципалы - это самый близкий уровень власти к людям. Поэтому мэры должны быть такими, которых народ лично будет знать, чтобы прийти к нему, сесть и поговорить о проблемах и путях решения» .

Как нами уже указывалось в предыдущем параграфе, по состоянию на 1 марта 2017 года прямые выборы населением главы городского округа, являющегося административным центром соответствующего субъекта РФ, сохранены лишь в 11 городах (Абакан, Биробиджан, Великий Новгород, Воронеж, Екатеринбург, Кемерово, Новосибирск, Томск, Улан-Удэ, Южно-Сахалинск, Якутск).

По мнению ряда квалифицированных экспертов, «вне зависимости от модели местной власти должность главы муниципального образования замещается в результате выборов (хотя и с разным кругом субъектов процесса [7] [8]

избрания), а лицо, избранное главой, приобретает статус выборного должностного лица»[9]. Представляется, что подобная трактовка понятия «выборы» грубо противоречит как природе данного правового института, так и его законодательному определению. В соответствии с п. 9 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ «Выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица»[10]. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22.01.2002 г. № 2-П также указал, что «в Российской Федерации выборные органы формируются путем проведения свободных выборов на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»[11].

Избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст.36 Федерального закона № 131-ФЗ, как из числа депутатов этого представительного органа, так и из числа представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, выборами в том значении, которое придается этому понятию Федеральным законом № 67-ФЗ, не являются. Выборы предполагают прямое волеизъявление граждан. При избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования граждане РФ прямого участия в данном процессе не принимают.

Продемонстрируем это на примере порядка заключения конкурсной комиссией контракта с главой местной администрации. В соответствии с ч.ч. 5, 6 ст. 37 Федерального закона № 131 -ФЗ порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается

представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса . Как мы видим, здесь прямо употребляется термин «назначение».

Рассмотрим порядок наделения полномочиями главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (модель «совет-комиссия»).

В соответствии с ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) .

Как мы видим, порядок наделения полномочиями главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (модель «совет-комиссия»), аналогичен порядку назначения главы местной администрации конкурсной комиссией (модель «сити-менеджер»). Только в случае с назначением главы местной администрации федеральный законодатель прямо использует термин «назначение», а в случае с наделением полномочиями главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, федеральный законодатель сознательно заменяет термин «назначение» термином «избирается», что, однако, не меняет самой сути наделения полномочиями.

Избрание главы муниципального образования представительным органом из числа депутатов этого представительного органа нельзя назвать выборами в том значении, которое придается этому понятию Федеральным законом № 67-ФЗ, это «суррогат выборов», поскольку «выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица»[12] [13].

В ходе муниципальной реформы 2014-2016 гг. принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления фактически нивелирован.

С одной стороны, Федеральный закон № 136-ФЗ и Федеральный закон № 8-ФЗ не содержали императивных норм, предписывающих субъектам РФ отменить прямые выборы глав муниципальных образований. Однако, как показала практика, муниципально-правовая политика направлена на максимальное ограничение прямых выборов глав муниципальных образований. В большинстве субъектов РФ прямые выборы глав муниципальных образований были заменены непрямыми выборами депутатами соответствующих представительных органов из своего состава либо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.

Г осударство усиливает свое влияние на местное самоуправление, все настойчивее выстраивая привычную для него вертикаль власти, передоверяет местное самоуправление субъектам РФ, поскольку для государства привычнее и, на взгляд политической элиты, безопаснее управлять соподчиненной системой органов власти, без учета мнения населения и местных особенностей.

Подобная политика приводит к дальнейшему отчуждению населения от местной власти, необоснованному ограничению права граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (в то время как основной целью проводимой муниципальной реформы являлось приближение местной власти к населению, чтобы «гражданин мог дотянуться до нее рукой»[14]). Это серьезно колеблет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия, способа самоорганизации населения для решения вопросов местного значения и противоречит смыслу статей 3, 12, 32, 130, 131 Конституции РФ.

Выборность - внутренне присущий признак демократической публичной власти, сокращение, а тем более нивелирование этого процесса, безусловно, является ограничением демократических основ местного самоуправления. С

отменой прямых выборов происходит все большее отчуждение населения от органов местного самоуправления, что недопустимо в условиях и без того низкой гражданской активности населения.

Кроме того, как верно отметил Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: «Выборы - это не просто совокупность юридических процедур, но и исторические уроки, в которых общество приобретает опыт влияния на принятие решений и, что самое ценное, культуру управления»[15].

Как верно отмечается в литературе, отмена прямых выборов главы муниципального образования носит политический характер и направлена на подавление самостоятельности муниципальных образований, все большее подчинение их органам государственной власти[16].

Логика федерального законодателя, предоставившего субъектам РФ возможность заменить прямые выборы главы муниципального образования его назначением с использованием различных процедур, понятна и опирается на статью 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда РФ № 30-П сказано, что «в Конституции РФ нашло отражение требование об обязательности наличия на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление, выборного (представительного) органа муниципального образования, играющего особую роль в формировании и выражении согласованной воли местного сообщества. Однако это не означает, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21.12.2005 г. № 13-П, что «выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, являются единственно допустимым механизмом

формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации, включая местное самоуправление»163.

Иначе говоря, принимая Федеральный закон № 136-ФЗ и Федеральный закон № 8-ФЗ, законодатель исходил из того, что Конституция РФ закрепила обязательное наличие в муниципальном образовании только выборного представительного органа. Иные же органы местного самоуправления могут формироваться и иным путем в зависимости от местных особенностей и в целях обеспечения необходимого баланса местных и государственных интересов.

Мы не можем согласиться с этим по следующим причинам. Именно муниципальные образования являются наиболее близким к населению публичноправовым образованием, органы местного самоуправления наиболее близки к населению (и в соответствии с Конституцией РФ должны состоять из представителей населения, проживающего на территории муниципального образования), их главная задача состоит в решении основных вопросов местного значения, включая вопросы организации местной жизни. В этой связи в муниципальном образовании его глава должен избираться напрямую населением на открытых и свободных выборах. Как показывает российская и зарубежная практика, только избранный напрямую населением глава муниципалитета получает легитимацию напрямую от избравшего его населения, работает с наибольшей отдачей и чувствует свою ответственность перед избирателями даже при серьезном дефиците финансовых ресурсов в муниципалитете. Кроме того, крупнейшие города мира с населением свыше одного миллиона человек используют организационные модели, в которых глава муниципалитета избирается населением на прямых муниципальных выборах.

Ввиду вышесказанного, мы предлагаем изложить ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в следующей редакции:

«2. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; глава муниципального образования, являющегося административным центром субъекта Российской Федерации, избирается исключительно на муниципальных выборах;

в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона является председателем представительного органа муниципального района».

Необходимо отметить, что в ходе муниципальной реформы 2014 - 2016 гг. изменился и порядок формирования представительного органа муниципального образования. Согласно ч. 4 ст. 35 действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Однако до принятия и вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ, действовал иной порядок формирования представительного органа муниципального района. Так, представительный орган муниципального района либо формировался из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; либо избирался на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не могло превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Причем в соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ до внесения в нее изменений Федеральным законом № 136-ФЗ общим правилом формирования представительного органа муниципального района было избрание его депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Таким образом, тенденция сокращения выборности наблюдается и при формировании представительного органа муниципального района.

[1] Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. д-ра. юрид. наук. М., 1994. С. 23.

[2] Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 99.

[3] Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 319.

[4] Теоретические основы государственной власти и самоуправления: сб. науч. тр. Вып. III / сост. М.Ф. Маликов. Уфа: изд-во Башкир. ун-та, 2000. С. 35.

[5] Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 9-10.

[6] Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы: учебное пособие. М., 2002. С. 182.

[7] Собрание законодательства Российской Федерации, 07.05.2012, № 19, ст. 2338.

[8] Информационное агентство «Regnum». URL: http://www.regnum.ru/news/point/1747398.html.

[9] Материалы Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Апрель 2015 г. // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056053124049057055049.html

[10] Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.

[11] Постановление Конституционного Суда РФ в от 22.01.2002 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 3.

[12] Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

[13] Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.

[14] Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=469827- 6&02

[15] Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 г. М., 2016. С. 89.

[16] См., напр.: Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов. С. 62; Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 69; Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 50.