Предоставление земли из государственных и муниципальных земель следует назвать в числе основных правовых предпосылок заключения договора купли-продажи земельных участков. В литературе акт предоставления земельного участка практически не называется и тем самым, не признается в качестве элемента сложного юридического состава. Так, по мнению H. H. Аверьяновой, предоставление земельного участка из земель государственной или муниципальной собственности в частную собственность выступает предпосылкой договора купли-продажи; решение об этом есть "закрепленное намерение. предоставить в собственность земельный участок", "условия же такого предоставления, то есть будущей сделки должны предлагаться в проекте договора купли-продажи"[1]. Но, как представляется, мотивы, намерения не могут признаваться юридически значимыми обстоятельствами. Поэтому более точно следовало бы определять эту предпосылку как определенный юридический факт, часть (элемент) сложного юридического состава, необходимого для купли-продажи.

Здесь хотелось бы подчеркнуть, что действующий порядок предоставления земель публичных образований - лишь частный случай в истории правового регулирования. Изначально, конечно же, права, аналогичные праву собственности, возникали у тех, кто фактически обладал землей, то есть в результате хозяйственного освоения или оккупации. Позднее распространение получили акты распределения и перераспределения общих земель.

Любопытно в этом отношении описание К.П. Победоносцевым таких способов приобретения земли в России как "заимка" и "овладение", само название которых говорит о характере и порядке приобретение земли[2].

Поэтому можно утверждать, что борьба этих двух порядков условно - "распределительного" и "сделочного" со временем не прекратилась и приобрела лишь новые формы. Ее основания поддерживались также постоянно существующим разрывом в фактических общественных отношениях землепользования и юридическим закреплением этих отношений; именно отсюда и возникал пресловутый "земельный вопрос", характерный и для всей истории России[3]. Перманентные "волны" огосударствления, национализации (обобществления), если даже это происходило в результате завоеваний или социальных потрясений, приводили к необходимости заново произвести распределение земель. Но одновременно возникал и вопрос - как это сделать в условиях изменившегося социально-экономического уклада?

Общие нормы о порядке предоставления земель публичных образований в собственность гражданам и юридическим лицам определены статьей 28 ЗК РФ, но они весьма кратки и имеют преимущественно отсылочный характер. В частности, предусмотрено, что участки предоставляются за плату, за исключением тех случаев, когда иное установлено ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Законодатель жестко различает фактически три различных основания предоставления земельных участков из государственных и муниципальных земель. Во-первых, участки могут предоставляться в собственность для строительства. Во-вторых, участки могут предоставляться в собственность для целей, не связанных со строительством. В-третьих, участки могут предоставляться в собственность в отдельных случаях по правилам, определяемым в особом порядке для этих исключительных ситуаций. В последнем случае имеются в виду, например, случаи, когда граждане имеют земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения. В соответствии с п.3 ст.21 ЗК РФ они имеют право приобрести их в собственность; при этом гражданин один раз имеет право получить такой участок бесплатно, что, полагаем, исключает и применение норм о договоре купли-продажи. Аналогичная норма имеется и в п.5 ст. 20, предусматривающей, что на таких же основаниях гражданин может приобрести в собственность участок, находящийся у него на праве постоянного (бессрочного) пользования. Поэтому в п.3 ст.28 ЗК РФ установлено, что общие нормы о предоставлении участков в собственность для указанных случаев не применяются.

Порядок предоставления участков для целей, не связанных со строительством, установлен нормами ст.34 ЗК РФ. В кратком изложении эти правила сводятся к тому, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принять акт, позволяющий на началах справедливости, публичности и открытости осуществлять процедуры и критерии предоставления земельных участков. Запрещается предоставление приоритетов для отдельных категорий граждан. Должен быть определен орган, управомоченный на управление и распоряжение земельными участками, а также свободно предоставляться информация об участках. Заявки заинтересованных лиц, содержащие сведения о цели использования земли, испрашиваемом праве, размере участка подаются в органы, указанные в ст.29 ЗК РФ. Орган местного самоуправления или по его поручению землеустроительная организация в месячный срок обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его, а исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении участка. Договор купли-продажи подлежит заключению в недельный срок после предоставления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка.

Что же касается предоставления земельных участков для строительства, то он урегулирован прежде всего нормами ст.30, 30.1., 30.2., 31, 38, 38.1., 38.2 ЗК РФ. Дополнительные нормы были внесены в текст ЗК РФ ФЗ РФ от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». При этом четко различается два различных порядка: один для выделения участков без предварительного согласования мест размещения объектов, другой - для случаев предоставления участков с предварительным согласованием мест размещения объектов. При этом участки с предварительным согласованием мест размещения объектов в соответствии с п.3 ст.30 должны предоставляться только в аренду. Статьей 17 ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ, внесшего существенные изменения в градостроительный процесс, предусмотрено, что с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки (в поселениях) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием места размещения объектов не осуществляется.

Таким образом, земля в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов предоставляться не должна, а со временем, как следует из последних изменений законодательства, она не будет предоставляться и в аренду. Реализация данного порядка предоставления земли опирается также на нормы ст.31 (выбор земельных участков) и 32 ЗК РФ (порядок принятия решения). Одновременно отметим, что, на наш взгляд, сохранение существующего порядка предоставления земель для строительства без предварительного согласования и с согласованием места размещения объектов (в плане их противопоставления) является во многом анахронизмом, не по существу, ни по терминологии (по новому Градостроительному кодексу согласовывается размещение всех строительных объектов) не соответствует потребностям предоставления земель для строительства.

Таким образом, при выделении земли для строительства на праве собственности может быть получен лишь тот земельный участок, который предоставляется без предварительного согласования места размещения объекта. Соответствующие нормы практически полностью сконцентрированы в ст.30, 30.1., 30.2. ЗК РФ.

Предусмотрено, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах (исключение составляет ситуация, когда аукцион признается не состоявшимся в связи с тем, что участвовало менее двух участников - п.26, 27 ст.38.1 ЗК РФ). Начальные правила для проведения таких аукционов установлены ст.38.1 ЗК РФ. Аукцион может проводиться только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, а также, если для участка определено разрешенное использование и технические условия подключения такого объекта к сетям инженерно - технического обеспечения, установлена плата за подключение. Такой аукцион всегда открытый и начинается с подачи заявок. В качестве продавца выступает соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, а организатором аукциона может быть сам продавец или же специализированная организация. Начальная цена, сумма задатка и существенные условия, в том числе срок аренды, устанавливается продавцом. А вот время, место и порядок проведения аукциона, форму и срок подачи заявки, порядок внесения задатка, шаг аукциона устанавливает организатор торгов (однако шаг аукциона нормативно определен в пределах от одного процента до пяти процентов начальной цены). Установлено также, что организатор аукциона не мене чем за тридцать дней до дня проведения аукциона публикует извещение о проведении торгов в периодическом издании, определяемом Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, главой муниципального образования, а также помещает сообщение о торгах на официальном сайте указанных органов в сети "Интернет" (если такой сайт имеется). Организатор торгов может также отказаться от их проведения на определенных условиях (п.11 ст.38.1 ЗК РФ). Непосредственно законом предусмотрено, что прием документов прекращается не ранее чем за пять дней до дня проведения аукциона, а один заявитель может подавать лишь одну заявку. Предусмотрены также и иные правила, обеспечивающие справедливое проведение торгов, необходимое информирование заинтересованных лиц, возврат задатка в соответствующих случаях и т.п. Результаты торгов оформляются протоколом, который подписывается организатором торгов и победителем в день проведения аукциона, второй экземпляр протокола остается у победителя. Аукцион считается несостоявшимся, если в аукционе участвовало менее участников или если никто из участников после троекратного объявления начальной цены не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона.

Информация о результатах аукциона публикуется организатором в течение трех дней со дня подписания протокола в тех же изданиях, в которых сообщается о проведении аукциона. Договор купли-продажи с собственником заключается на основе протокола без права изменений тех условий, которые отражены в его тексте[4].

Иначе решен вопрос о предпосылках договора купли-продажи в тех случаях, когда требуется предварительно освоить земельный участок и осуществить некоторые подготовительные работы для ведения жилищного строительства на землях, относящихся к государственной или муниципальной собственности. На наш взгляд, речь идет об установлении самостоятельного вещного права, близкого ранее известному отечественному законодательству под названием "право застройки". Новая статья ЗК РФ - статья 30.2. - предусматривает, что земельные участки могут также предоставляться "для их комплексного освоения в целях жилищного строительства". Комплексное освоение участка в данном случае включает в себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с разрешенным использованием. Такие участки не продаются, а предоставляются лишь в аренду на аукционе. Только после выполнения требований, предусмотренных подп.6-8 п.3 ст.38.2., и выполнения указанных подготовительных работ арендатор получает исключительное право на приобретение данного участка в собственность или аренду. Иначе говоря, здесь введена ступенчатая процедура для заключения договора купли-продажи, поскольку при комплексном освоении первоначально земля может быть предоставлена только в аренду. Правда, необходимые действия на предварительном этапе (формирование участка, планировка и т.п.) может осуществить и само муниципальное образование, продавая для комплексного освоения уже готовый земельный участок.

Установлены также особенности порядка организации и проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства. В целом эти правила совпадают с изложенными ранее нормами ст.38.1 ЗК РФ, но есть и некоторые отличия. Так, п.4 ст.38.2 установлено, что могут предъявляться дополнительные требования, связанные с комплексным освоением земельного участка; однако такие требования не должны приводить к дополнительным расходам победителя аукциона, помимо установленных законом. В соответствии с п.5 данной статьи участвующие в аукционе заявители представляют документы, содержащие предложения по планировке, межеванию и застройке территории. Предусмотрено также, что в извещении об аукционе заранее сообщается о способах обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка и их объеме, которые требуются для участия в аукционе и т.д.

Особо следует сказать о возможности признать отдельные стадии (этапы) процесса предоставления земли для строительства самостоятельными предпосылками последующего заключения договора купли-продажи.

Поскольку нормы ст.31 ЗК РФ, регулирующие отношения по выбору земельного участка для строительства, подлежат применению только для случаев, когда участок может быть предоставлен в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта, у нас нет оснований считать сам выбор и сопряженные с ним процедуры самостоятельными предпосылками заключения договора купли-продажи. В том числе нельзя считать обязательной предпосылкой и информирование населения о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства[5], информирование землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия или последующего выкупа определенного участка[6]. Естественно, это противоречит здравому смыслу и потребностям общества, конкретных субъектов. Оценка ситуации не изменяется под влиянием оговорки законодателя о том, что информировать заинтересованных лиц (население и лиц, имеющих определенные права на сопряженные земельные участки) следует и тогда, когда в последующем участок может быть выкуплен. По существу имеет место глобальная ошибка, когда законодатель разделил два различных порядка предоставления земельных участков для строительства, то есть с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового, адресовав нормы ст.31 только для первого случая. Ведь совершенно понятно, что если даже предоставляется участок без предварительного согласования, то, в конечном счете, он будет приобретателем или другими лицами осваиваться точно также, как и участок, выделяемый с предварительным согласованием места размещения объекта, точно также могут затрагиваться интересы населения и собственников (владельцев, пользователей) рядом расположенных земельных участков.

Известно также, что вопросы размещения объектов в населенных пунктах урегулированы и Градостроительным кодексом[7]. В нем имеются нормы, которые обязывают соответствующие органы обеспечить согласование размещения строительных объектов на различных стадиях составления проектов и самих генеральных планов поселений со значительным кругом заинтересованных лиц и организаций. В частности, в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования должны содержаться минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (включая инвалидов), проекты и генеральные планы; проекты генеральных планов подлежат согласованию с органами местного самоуправления, установлена процедура согласования и снятия разногласий и т.п. (ст. 20, 24 и др.). Предусмотрено проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов, их участники имеют право представлять свои предложения и замечания (ст.28).

Тем не менее, данные нормы, очевидно носящие административный характер, не дают основания считать согласование (либо сумму согласований) отдельный юридическим фактом в цепочке юридически значимых обстоятельств, позволяющих заключить договор купли-продажи. Представляется, для исправления положения было бы достаточным признать исполнение правил п.3 и 4 ст.31 ЗК РФ обязательным для всех случаев выделения земельных участков для строительства. Требуемого эффекта можно было бы добиться и без законодательных изменений, т.е. в результате соответствующего толкования норм ЗК РФ высшими судебными органами.

Нельзя признать относящимися к числу самостоятельных юридических фактов и большинство действий, указанных в ст.30 ЗК РФ (подготовка проекта границ участка, определение разрешенного землепользования, принятие решение о проведении торгов, публикация сообщения, проведение государственного кадастрового. учета и др.). Все эти многочисленные операции (действия), безусловно необходимые в техническом отношении, либо составляют элемент общего понятия "предоставление земельного участка", либо относятся к одному из видовоорганизационных предпосылок.

Что же касается проведения торгов, то они являются способом заключения договора и поэтому должны быть отнесены к элементам заключения самого договора купли-продажи. Не проведение торгов или проведение их ненадлежащим образом дают основание говорить об отсутствии самого договора, а не какого-либо иного юридического факта.

Статья 30 ЗК РФ, в том числе ее 7 пункт, позволяют допустить, что основанием заключения договора купли-продажи земельных участков из земель публичных образований могут быть или решение соответствующих органов или протокол о результатах торгов. Но такая трактовка не верна, поскольку решение компетентного органа о предоставлении земли имеется всегда. Только в случаях, когда проводятся торги, данное решение выносится предварительно как решение о проведении самих торгов и поэтому оно не содержит указания на конкретного правообладателя.

[1] Аверьянова, H. H. Правовое регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности: автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2004.С. 8.

[2] Победоносцев, К.П. Курс гражданского права. Том 1.С. 345 и далее.

[3] Земельный вопрос / под ред. Е.С. Строева. М.: Колос, 1999.

[4] П.24 ст.38.1 ЗК РФ.

[5] п.3 ст.31 ЗК РФ.

[6] п.4 ст.31 ЗК РФ.

[7] Российская газета. 2004. № 290, декабрь.