Любая система должна иметь возможность развиваться и модифицироваться, чтобы эффективно соответствовать меняющимся внешним и внутренним условиям существования. Любая федерация - это также система, состоящая из субъектов и их взаимодействия с центром и между собой. Мировой исторический опыт наглядно показывает, что любая долго существующая федерация со временем изменяет свой субъектный состав. Следовательно, действующее законодательство должно предусматривать механизмы его изменения. Цели изменения диктуются политическими, экономическими, национальными и иными причинами. Цель правового регулирования - обеспечить сам механизм изменения, процедуры принятия решений, формы правового регулирования, а не определять его конечный результат.

Федеративные государства существовали с ранних этапов развития цивилизации. Исторически большинство государств являлись монархиями, которые выработали ряд собственных форм федерализации: уния (соединение государств через личность монарха, занимающего престол в нескольких странах), сеньориально-вассальные отношения и т.д. Субъектный состав федерации, как правило, определялся путем личных договоров между суверенами, что выходит за рамки настоящей диссертационной работы.

Длительное время республиканская форма правления встречалась в небольших по населению и территории государствах, достаточно монолитных, чтобы говорить о федерализации.

Однако формирование на определенных этапах человеческой истории больших по территории и населению государств, переход значительного числа государств к республиканской форме правления и развитие национального самосознания народов привели к возникновению федеративных государств с республиканской формой правления.

Понятие федерации дается во многих научных трудах. С.Н. Некрасов полагает, что институт территориальной организации публичной власти отождествляют с институтом государственно-территориального устройства и определяет его как совокупность правовых норм, регламентирующих территориальное деление, а также организацию, функционирование и взаимодействие органов публичной власти на различных территориях и уровнях

3

данного государства .

По мнению Б.Н. Топорнина «Федеративное государство можно в самом общем виде охарактеризовать как союзную государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации»[1] [2].

М. Гессен указывает, что федерация (союзное государство) - такое государственное устройство, когда каждая составная часть союзного целого (штат, кантон) обладает, хотя и ограниченной в своей компетенции, но независимой государственной властью[3]. Так, О.Е. Кутафин указывает, что в федеративном государстве все его субъекты обладают «спящим» суверенитетом, который фактически ничем не отличается от автономного статуса. Реальный же суверенитет субъектов федерации не совместим с ее существованием[4].

Н.А. Богданова под федеративным государством понимает «объединение нескольких государств в союзное государство или выделение из состава союзного государства нескольких государств (государственных образований), взаимодействующих на принципах союзного государства, в котором союзная (федеральная) власть распространяется на всю территорию государства, а его члены (субъекты) участвуют в формировании и осуществлении этой власти» .

Синтезируя приведенные определения, можно сказать, что федерация определяется как форма государственного устройства, при которой государство состоит из субъектов федерации, между которыми существуют особого рода федеративные отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти по территориям, включающие распределение предметов ведения и полномочий между центром и регионами, а также взаимоотношения политико-территориальных образований между собой. Таким образом, субъекты федерации являются ее основным необходимым элементом. Следовательно, преобразование субъектного состава федерации является существенным элементом федеративных отношений.

Федерации существенно различаются по своему устройству и способу функционирования. Это обусловлено условиями их возникновения и формирования, выбранными моделями развития, политическими режимами, национально-культурными, религиозными различиями и иными обстоятельствами. Мы приведем только те классификации, которые имеют отношение к преобразованию субъектного состава.

По способу образования выделяют федерации, образованные «сверху»,

о

«снизу» . В первом случае происходит деление унитарного государства на субъекты федерации с целью решить этнические вопросы (Эфиопия) или в процессе предоставления независимости бывшей колонии с сильными региональными различиями (Нигерия, Малайзия). «Снизу» считаются образованными федерации, возникшие в результате объединения ранее [5] [6]

независимых государств и государственных образований (США).

И.А. Конюхова в качестве критерия выделяет децентрализацию, как способ разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию выделяются два типа федерализма - делегированный и децентрализованный. Делегированный отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр «спускает» или «дарит» определенный объем государственной власти

9

территориям с учетом их интересов .

Некоторые авторы делят федерации по способу возникновения на договорные и конституционные, относя к первым те государства, которые объединились в федерацию, первоначально заключив между собой договор, ко вторым - государства, основанные путем принятия конституции[7] [8].

Классификация федеративных государств по этническому принципу позволяет выделить национальные, территориальные, и смешанные (национально-территориальные) федерации.

Исторически первым возник территориальный тип федерации, когда субъекты формируются без учета этнического состава их населения. Субъектами федераций становятся изначально самостоятельные государства, бывшие административно-территориальные единицы, экономически взаимосвязанные регионы и т.д. Примерами таких федераций являются США, Австралия, Германия.

Национальный тип получил развитие в результате распространения принципа национального самоопределения и был взят на вооружение преимущественно двумя группами федераций - социалистическими государствами и получающими независимость многонациональными колониями. Примером такого федеративного устройства государства является Советский Союз. Из существующих федераций к ним можно отнести Бельгию.

Такие государственные образования обычно имеют внешние атрибуты национальной государственности: национальный язык, национальные государственные символы, традиционные наименования органов государственной власти.

При смешанном типе в государстве часть субъектов образованы по национальному принципу, а часть по территориальному, например, современная Российская Федерация, Канада, Индия.

Как пишет Т.Я. Хабриева, «создание этнических частей и языковых регионов в составе федерации позволило притушить острые противоречия этносов, грозившие вылиться в открытое противостояние. Форма федерации была использована для примирения этносов ...»п. Однако исторический опыт показывает, что федерации, построенные по национальному (национальнотерриториальному) принципу, оказываются менее устойчивыми (СССР, Югославия, Чехословакия).

По степени однородности состава федерации делятся на симметричные и ассиметричные.

Идеально симметричной федерацией следует считать государство, в котором все субъекты наделены абсолютно одинаковым статусом и объемом компетенции. Идеально симметричных федераций не существует, но Германия довольно близко подходит к этому определению. Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин полагают, что «возможность асимметричной федерации вызывает споры в науке. Но в жизни это есть, и если народы определенных территорий не возражают ., то почему это нельзя закрепить в конституции» . Мы считаем, что асимметричность федерации может проявляться в двух формах. Наиболее часто встречающийся вариант - наличие в составе федерации территорий, не обладающих статусом субъекта федерации. Примером ассиметричной федерации следует признать США, состоящие не только из штатов, но также из федерального округа Колумбия и [9] [10] федеральных территорий, которые будут более подробно рассмотрены ниже. Ни округ, ни федеральные территории не обладают статусом штатов. Реже встречается ситуация, когда юридический статус отдельных субъектов федерации различается между собой. В качестве примера можно привести Индию, ряд штатов которой имеют особый статус: штат Джамму и Кашмир - единственный, имеющий собственную конституцию. Ряд северо-восточных штатов имеют свои особенности юридического статуса, например, право применять в качестве источников права обычаи и традиции, отличающееся от федерального права . Считаем, что отличия в юридических статусах субъектов также следует считать признаком асимметрии федерации.

Необходимо уточнить, что не следует считать, ассиметричной федерацию только на том основании, что ее субъекты сильно отличаются по территории, населенности, экономическим возможностям и иным не правовым показателям. Асимметрия состоит именно в различии юридических статусов разных частей государства.

Родиной федерализма по праву считается сформировавшаяся во второй половине XVIII века федерация США. Впервые слова «Соединенные штаты Америки» прозвучали в Декларации независимости 1776 г. Статьи «конфедерации и вечного союза» 1777 г. зафиксировали конфедеративный статус «объединения штатов». Процесс формирования статуса нового государства завершился принятием Конституции США в 1787 г. На этот момент США представляли собой объединение 13 государств, до этого некоторое время обладавших суверенитетом и передавших часть своего суверенитета федерации. В дальнейшем к федерации присоединились еще 37 штатов (Вермонт в 1791 стал 14-м штатом, Гавайи в 1959 — 50-м).

Старейшей федерацией в Европе является Швейцария. Годом основания Швейцарии считается 1291, когда жители трёх альпийских долин заключили соглашение о взаимной поддержке в случае нападения. Однако до середины XIX [11] века Швейцария существовала в форме конфедерации. До сих пор официальное название государства - Швейцарская конфедерация. Тем не менее, фактически в результате принятия конституции 1848 года Швейцария превратилась в федерацию. Ряд федеративных государств с республиканской формой правления возник в XIX веке в Латинской Америке, в начале XX века - в Европе. В целом в мире существует около 30 государств с федеративной формой устройства, накоплен большой опыт их функционирования. Используемые модели федерации достаточно разнообразны, многие их особенности могут быть использованы для совершенствования российского федерализма.

Вскоре после появлений федераций современного типа выяснилось, что почти все они постоянно (по историческим меркам) находятся в процессе изменения и трансформации состава их субъектов. Накоплен большой опыт изменения их субъектного состава, к которому мы будем неоднократно обращаться в настоящей диссертационной работе.

Историю федеративных отношений в России следует признать относительно короткой. Она насчитывает 99 лет. Диссертант считает целесообразным в рамках настоящей работы разделить историю становления и развития федеративных отношений в России на 5 этапов.

Первый (предварительный) этап - Российская империя до 1917 года - унитарное государство с элементами автономии.

Второй этап - от Октябрьской революции 1917 года до создания СССР в 1922 году - формирование Федерации параллельно с формированием Советского государства в условиях Первой мировой и Гражданской войн.

Третий этап - с 1922 года по 12 июня 1990 года - РСФСР, входящая в состав СССР - несимметричная, построенная исключительно на национальном принципе в условиях доминирования коммунистической партии, Федерация.

Четвертый этап - с 1990 по 1993 годы - развал СССР и преобразование РСФСР в Российскую Федерацию в условиях смены экономической модели, «парада суверенитетов» и иных проявлений сепаратизма.

Пятый этап - с момента принятия Конституции РФ 1993 года по настоящее время - совершенствование устройства, в том числе субъектного состава современной Федерации.

Российская империя была унитарным государством. Одной из основных политических и юридических догм было единство и неделимость России под неограниченной самодержавной властью Императора.

Система административно-территориального деления России имперского периода была введена Петром Первым в 1708 году[12] и просуществовала до 1917 года. Периодически вносимые в нее изменения не меняли ее сущности.

Основной территориальной единицей Империи являлась губерния. На окраинах государства создавались области и округа. Более крупным уровнем деления были генерал-губернаторства, создававшиеся не повсеместно, а только на территориях, требующих, по мнению центральной власти, ее дополнительного надзора.

На август 1914 года Российская империя включала в себя 78 губерний, 21 область, 2 округа (Сухумский и Закатальский). В 9 крупных городах были учреждены градоначальства[13].

Деление на губернии и более мелкие административные единицы, уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основная цель деления — приспособить новый административный аппарат к фискальным и полицейским делам. В основу деления положен чисто количественный критерий — численность населения[14].

Административно-территориальные единицы не обладали

законодательными полномочиями. Законы в государстве мог издавать только монарх (после 1905 года - совместно с Государственной думой). «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным

Советом и Государственной Думою» .

Все европейские губернии управлялись на основании единого «Общего Учреждения» . Во главе губернии стоял губернатор, назначавшийся императором по представлению центральных органов власти. Губернаторы и генерал- губернаторы являлись по своей должности чинами Министерства внутренних дел Российской империи.

Представительными коллективными органами управления были дворянские собрания, а после земской реформы 1864 - земства. Земства представляли собой двухуровневые органы местного самоуправления «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда» - ст. 1 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года[15] [16] [17].

Из всего вышеизложенного, безусловно, следует вывод: губернии Российской империи не являлись субъектами федерации и не имели никаких признаков автономии. Они были территориально-административными

подразделениями унитарного государства.

Вопрос автономизации регионов России и ее федерализации оставался на стадии научных исследований и даже в такой форме вызывал у многих ученых опасения для безопасности России.

Так, Ф.Ф. Кокошкин проводил различие между субъектом федерации и автономией следующим образом: субъекты федерации отличаются от автономных территорий тем, что: «во-первых, они имеют не только свои местные законодательные собрания, но и свои особые, независимые от центральной власти правительства, во-вторых ... местные законы издаются исключительно местными органами, без всякого участия центральной власти» . Н.И. Лазаревский утверждал, что «... для государства, в смысле возбуждения в отдельных местностях стремлений к сепаратизму, опасна не автономия, а именно отказ от нее»[18] [19] [20] [21].

Ф.Ф. Кокошкин характеризует областную автономию как высшую ступень развития децентрализации - децентрализацию законодательную. Поэтому соответствующие территориальные союзы обладают частичной политической самостоятельностью и занимают промежуточное положение между самоуправляющимися провинциями и несуверенными государствами. Вместе с тем Ф.Ф. Кокошкин считал, что децентрализация не может служить исключительно только цели национального самоопределения. «Децентрализация, писал он, - имеет другие задачи, ... помимо национальных, а именно вытекает из потребности перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления. их местных условий, причем

в число этих местных условий национальные особенности могут входить только

22

как составная часть .

Однако в период существования Российской империи в ее составе периодически возникали территории, обладающие определенной автономией, иногда превышающей права субъектов типичной федерации, что служило даже поводом для многих исследователей усматривать «в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств» .

Наиболее известный пример — великое княжество Финляндское, полученное Россией от Швеции по результатам войны 1809 года. Великим князем Финляндским являлся Российский император, представленный в Финляндии

генерал-губернатором, назначаемым из Санкт-Петербурга. При этом Финляндия имела собственную конституцию (Сеймовый Устав) и ряд других прав, характерных для автономии. Статья 2 Основных государственных законов Российской империи 1906 г., определяя положение Финляндии, указывала: «Великое Княжество Финляндское, составляя нераздельную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основе особого законодательства» . К 1910 году Финляндию в полной мере можно было характеризовать как автономную провинцию в составе России. Ее автономия была выражена, прежде всего, в наличии особого финляндского законодательства, существовании собственного законодательного органа - Сейма и обособленных от русских судов судебных учреждений .

Аналогичной автономией первоначально обладало Царство Польское, включенное в состав Российской империи по результатам Венского конгресса в 1815 году. На первом этапе Царство Польское существовало в форме унии, имело собственную конституцию, законосовещательный сейм, собственное Войско польское. На территории царства (королевства — в польских документах) польский язык являлся государственным. В результате польских восстаний 18301831 и 1863-1864 годов автономные органы самоуправления были отменены, введено прямое имперское правление. В результате к моменту революции 1917 года польская автономия была существенно ограничена, и Царство Польское превратилось в Привисленский край. Одним из немногих сохранившихся остатков автономии было применение в гражданском законодательстве кодекса Наполеона[22] [23] [24].

В течение XIX века автономным статусом обладала Бессарабская область, позже ставшая административно-территориальным подразделением унитарной Империи. Еще ранее Малороссия, присоединенная к России на основании решения Переяславской Рады 1654 года, первоначально имела собственное высшее должностное лицо - гетмана, собственное территориальноадминистративное устройство — казацкие полки (как территориальные единицы), собственные выборные органы.

К моменту гибели Российской империи в ее состав входили автономии, обладавшие конфедеративным статусом: Бухарский эмират и Хивинское ханство (Хорезм), считавшиеся формально самостоятельными государствами, которые передали часть своих суверенных прав России на основании международных договоров.

Весь государственный аппарат, вооруженные силы, гражданство, финансы Бухары и Хивы оставались самостоятельными. Однако в Бухаре стояли и русские войска, российские подданные имели ряд льгот в гражданских правах, денежная система в 1901 году была соединена с российской. Бухарский эмират и Хивинское ханство лишались права самостоятельных дипломатических сношений с соседними государствами. Бухара по соглашению с эмиром была включена в российскую таможенную систему. Посланники Бухары и Хивы были аккредитованы не в Санкт-Петербурге, а при туркестанском генерал- губернаторе .

Таким образом, можно сделать вывод, что в Российской империи институт автономии существовал ограниченно и применялся (хотя и не всегда) как промежуточный этап процесса интеграции новых территорий в состав унитарного государства.

После ноября 1917 территориальное устройство России определялось политической волей и идеологическими концепциями партии большевиков. В дореволюционный период РСДРП(б) придерживалась общей для социал- демократов позиции о необходимости сохранения унитарного государства после социалистической революции, поскольку новый советский строй должен был свести на нет национальные противоречия, обеспечения самого тесного соединения пролетариата, так как федеративное единство является слабым . В [25] [26] частности, В.И. Ленин писал о том, что необходимо «устранить из своей программы требование федеративной республики, ограничиваясь требованием демократической республики вообще»[27] [28] [29].

Однако с момента прихода к власти Коммунистическая партия многократно демонстрировала способность и готовность жертвовать стратегическими концептуальными принципами в интересах конкретной тактической выгоды.

Поскольку в период революции и гражданской войны большинство оппонентов большевиков отстаивали идею «единой и неделимой России», или, как минимум, откладывали решение национального вопроса до созыва всероссийского Учредительного собрания, которое должно было определить все основополагающие вопросы реформирующегося Российского государства, коммунисты взяли на вооружение лозунги права наций на самоопределение, автономизации и федерализации, чем привлекли на свою сторону значительную часть национальных движений.

2(15) ноября 1917 г. - была издана Декларация прав народов России, достаточно развернуто и полно провозгласившая основные принципы новой большевистской национальной политики Советского государства .

Правом на самоопределение в форме отделения воспользовались несколько национальных регионов, составляющих незначительную часть Империи. 13(26) декабря 1917 года Центральный комитет Финляндской социал-демократической партии обратился в ЦК РСДРП(б) с письмом, в котором просил войти в СНК с представлением о признании независимости Финляндии. 18(31) декабря Советское правительство приняло Декрет о государственной независимости Финляндии , т.е. решило этот вопрос положительно. 22 декабря (4 января 1918 г.) независимость Финляндии была подтверждена постановлением ВЦИК.

В середине 1918 г. от России отделилась Тува. В июне 1918 года на объединенном заседании русского и тувинского Съездов Советов был заключен

Договор о самоопределении Тувы, дружбе и взаимной помощи русского и тувинского народов[30] [31]. Тува конституировалась как независимое государство, находящееся в международно-правовых, но дружеских отношениях с Россией. Эту независимость Тува сохранила до 1944 года.

Декрет о мире 1917 года провозгласил отказ России от всех аннексий, следовательно, и от удержания в подчинении Хивы и Бухары. Декларация прав народов России закрепила за всеми народами, в том числе за населением этих двух государств, право на самоопределение. Таким образом, Советское государство предоставило народам Хивы и Бухары возможность определить свою судьбу. Однако монархи эмирата и ханства предпочли просто не признавать Октябрьскую революцию и продолжали поддерживать дипломатические отношения с представителями свергнутого Временного правительства в Бухаре. В результате правоотношения России с бывшими протекторатами оставались не урегулированными, что в дальнейшем имело негативные последствия для самостоятельности Бухары и Хивы.

Таким образом, в первые месяцы своего существования Советская власть согласилась на отделение от России некоторых территорий. Полагаем, что это объясняется слабостью и неустойчивостью государственной власти, а также уверенностью лидеров Советского государства, что в ходе ожидаемой «всемирной революции» эти изменения будут носить временный характер.

18 января 1918 года на III съезде Советов была утверждена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», провозгласившая, что: «1. Россия объявляется Республикой Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам; 2. Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» . В резолюции Съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской республики»[32] отмечалось, что высшими органами власти Федерации являются органы Российской Социалистической Советской Республики — Всероссийский Съезд Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов, ВЦИК и СНК. Будущим членам Федерации предоставлялось право участвовать в этих органах.

Таким образом, унитарное государство было преобразовано в Федерацию, у которой на тот момент отсутствовали субъекты. Центральная власть очертила рамки Федерации и делегировала местным Советам право самостоятельно создавать субъекты Федерации на местах. Нам представляется, что такая позиция Советского правительства была вынужденной, так как в условиях частичной оккупации и революционного хаоса возможности построить Федерацию сверху просто не было. Будущее показало, что решение было тактически верным, так как Советское правительство сразу обрело сторонников среди национальных меньшинств, желающих получить автономию, и получило множество добровольных и инициативных помощников в процессе федеративного строительства.

При этом Российская Федерация сразу приобрела особенные черты, отличающие ее от ранее существовавших типичных федераций.

Во-первых, в России допускалось создание исключительно национальнотерриториальных субъектов. Возможность создания субъектов Федерации с доминирующим русским (великоросским) населением не предусматривалась. Также отвергались и идеи национально-культурных автономий, то есть автономий без территории.

Вторая особенность создаваемой Федерации, вытекающая из первой — ее несимметричность. Большую часть государства составляли территории с доминирующим русским населением, для которых автономия не предусматривалась. Они оставались административно-территориальными

единицами в составе унитарного государства. С другой стороны, национальные субъекты Федерации подчинялись тем же центральным органам власти, что и

административные единицы, но обладали большими правами, чем последние. То есть закладывалось неравенство прав и обязанностей частей создаваемой Федерации.

Это дает основание некоторым ученым говорить о фактическом отсутствии в России периода гражданской войны и далее в РСФСР федерации, и о существовании унитарного государства с автономными областями .

Считаем это мнение излишне радикальным. На наш взгляд не существует четкой границы между несимметричной федерацией и региональным унитарным государством, в состав которого входят автономные образования. Формально РСФСР была федерацией, ее субъекты имели свое законодательство. Кроме того, РСФСР входила в состав Советского Союза, чей федеративный статус не оспаривается. Субъекты РСФСР были указаны в Конституции СССР, имели прямое представительство в Верховном Совете СССР, некоторые вопросы учреждения российских автономий относились к ведению СССР, это плохо согласуется со статусом унитарного государства.

Начальная волна автономий возникает в период с октября 1917 по июль 1918 годов. Первой в составе Российской Федерации оказалась Туркестанская Советская Федеративная Республика, провозглашенная 20 апреля 1918 года на V съезде Советов Туркестанского края.

В этот период были созданы Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские республики, имели место неудачные попытки создания Татаро-Башкирской автономной Республики, Дальневосточной Республики[33] [34].

Все эти вновь созданные государственные образования назывались республиками, Туркестан — даже федеративной республикой, но признавали свой статус автономий в составе РСФСР. Они территориально совпадали с бывшими административными единицами Российской империи и лишь частично соответствовали текущей большевистской концепции создания национальнотерриториальных автономий, поскольку являлись многонациональными, и никакой этнос не составлял значительного большинства на территории автономий.

Однако большевики, предпочитая тактику стратегии, признавали все автономии, так как нуждались в поддержке регионов в условиях разгорающейся гражданской войны. Более того, создание части автономий не имело целей, связанных с национальным строительством. Так, причиной создания Таврической республики, прежде всего, было предотвращение оккупации Крыма германскими войсками. Советская автономия на Дону была создана в противовес Войску Донскому — не поддерживавшему советскую власть образованию, ориентированному прежде всего на Германию.

Все автономии, кроме Туркестанской, не «пережили» гражданскую войну, поскольку были оккупированы иностранными государствами и белогвардейцами. На тех территориях, которые вернулись под контроль советской власти, были созданы новые автономии в новых границах, более соответствующих национальным принципам.

19 июля 1918 года вступила в силу Конституция РСФСР, которая закрепила новое официальное название советского государства — Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика .

Конституция РСФСР, включившая в себя целиком «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», содержала все нормы о Федерации, имевшиеся в этом законе. Кроме того, вопросы федеративного устройства нашли отражение в новых статьях. В ст. 11 Конституции РСФСР говорилось: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы... Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Таким образом, Конституция РСФСР четко определила федеративную форму государства. Членами Федерации являлись автономные областные союзы.

Вопросы Федерации нашли свое отражение и в ст. 49 Конституции РСФСР, [35] определявшей компетенцию высших органов власти РСФСР. Здесь, в частности, затрагивались и вопросы взаимоотношения центральной власти с автономными областными союзами. Тем не менее, взаимоотношения Федерации и национальных субъектов были отражены в Конституции 1918 года слабо и недостаточно для построения работоспособной системы.

Таким образом, в основу строительства государства был положен национальный принцип. Русские государствоведы отрицательно относились к таким взглядам. Так, Ф.Ф. Кокошкин писал: «Построение Российской Федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строительства практически неосуществимой» . А.С. Ященко утверждал, что сложно строить государство, когда в основу положен национальный принцип, т.к. «нет такой политической панацеи, которая могла бы устранить все конфликты, возникающие на национальной почве...необходимо строго различать два вида национальных стремлений ... Есть национальная идея объединительная, такова была идея русского, итальянского, германского объединения. именно для таких национальных стремлений конфедерализм и федерализм являются одним из наиболее удобных политических форм компромисса при переходе от полного разъединения к совершенному слиянию . Национальная идея разъединительная, стремящаяся к обособлению национальных групп в уже существующем обширном политическом целом . невозможна как

- ~ 39

основа политического устройства ... потому, что она - анархической природы» .

Новый период формирования Федерации начинается с окончания первой мировой войны и денонсации советским правительством Брестского мира, и продолжается до создания СССР в 1922 году.

В этот период идет активное строительство федеративного устройства страны. Федерализация идет в условиях гражданской войны и иностранной интервенции, когда основная часть национальных территорий на короткий или [36] [37] длительный срок выходит из-под власти Советов и попадает под оккупацию иностранных армий или политических противников большевистской власти. Центральная власть в целом придерживается принципа признания прав автономии только за национально-территориальными образованиями, учрежденными местными Советами. Государственные образования, придерживающиеся монархической или либерально-демократической позиции, как правило, рассматриваются как оккупанты. Часто используется прием создания советского правительства на окраине или вообще за пределами соответствующей национальной территории, и признание его со стороны РСФСР. В дальнейшем действия Красной армии на этой национальной территории рассматриваются как помощь местному советскому правительству.

Хотя Конституция РСФСР 1918 года упоминала исключительно об автономных союзах, в этот период возникают сразу несколько видов автономии:

республики;

автономные республики;

автономные области;

трудовые коммуны.

Инициатива создания новых автономий постепенно перетекает от местных Советов к центральным органам власти РСФСР Например, создание Чувашской и Марийской автономных областей инициировано в Москве. Местные Советы отстаивают идею культурной автономии, а центральные органы власти долго и упорно убеждают их в необходимости поддержать национально-территориальную автономию.

Одновременно происходит отказ от старых административных границ Российской империи и попытки провести границы автономий в соответствии с расселением отдельных этносов.

В декабре 1917 — январе 1919 годов РСФСР признала советскую власть, учрежденную на территориях, освобожденных от немецкой оккупации: Украинской, Белорусской, Литовской (некоторое время Белорусско-Литовской), Латвийской, Эстонской советских республик. В трех прибалтийских республиках советская власть не «удержалась», а по мере продвижения Красной армии, в Закавказье советские республики возникли в Азербайджане, Армении и Грузии, а в Средней Азии были образованы Бухарская и Хорезмийская республики[38].

на развалинах бывшей Российской империи новых независимых социалистических государств влекло за собой фиксацию новых границ РСФСР. Вместе с тем создание независимых советских республик не означало их полного отрыва от России. Фактически между РСФСР, с одной стороны, и Украиной, Белоруссией, Азербайджаном, Арменией, Грузией, Бухарой и Хорезмом, с другой, сложились федеративные отношения. Однако эти федеративные отношения были весьма своеобразными. Их важнейшей характерной особенностью являлось то, что в качестве общефедеральных для всех независимых советских республик признавались органы власти и управления, а также законодательство РСФСР. Таким образом, высшие органы и

законодательство России выступали одновременно в двух ролях: они служили самой РСФСР и в то же время общим нуждам федеративного объединения независимых советских республик.

Такая необычная система отношений дала возможность некоторым ученым утверждать, что в период с 1919 по 1921 годы на территории бывшей Российской империи существовала конфедерация советских республик[39]. Следует признать, что фактически признаки конфедерации имели место, хотя формально конфедеративные договоры на территории России никогда не заключались. Кроме того, в период гражданской войны степень интегрированности республик быстро изменялась, так что представляется затруднительным и малоценным дать точную квалификацию объединению советских республик.

Одновременно возникают многочисленные автономные образования на территории РСФСР. С конца 1918 по 1922 годы возникли 7 автономных республик, 8 автономных областей и две трудовые коммуны (Карельская, Немцев Поволжья).

Народное Собрание Дальневосточной Республики (ДВР) 14 ноября 1922 г. приняло решение присоединиться к РСФСР. 16 ноября ВЦИК признал ДВР нераздельной частью Российской Федерации, причем сама республика была расформирована. Три закавказские советские социалистические республики объединились в 1922 г. в Закавказскую Федерацию[40].

В 1918 году автономные республики выглядят почти как независимые государства. Некоторые республики самостоятельно выступали во внешних сношениях с соседними иностранными державами. В наибольшей мере это относится к Туркестану. Здесь существовал Наркомат иностранных дел. Он имел своих комиссаров при бухарском и хивинском правительствах, своих консулов - в приграничных городах Китая и Персии. Правительство Туркестана распоряжалось таможенными органами на границе республики. Некоторые автономные республики осуществляли свою денежную эмиссию. Широко трактовали автономные республики свои права в области руководства вооруженными силами. Все или почти все республики имели свои красные армии. Армии эти, конечно, считались частью всероссийской Красной Армии, но в то же время находились в полном распоряжении республик, где обычно имелись для управления ими наркоматы по военным делам.

Автономные республики остаются государственными образованиями в РСФСР, имеют свои конституции, свои правительства, свой ЦИК, наркоматы.

Автономные области имели более низкий статус, они не имели своих конституций, высших органов власти и управления. Во главе автономной области, как и автономной республики, стоял Съезд Советов. Но в автономной области не было ЦИКа, СНК, наркоматов. Их органами управления являлись исполком и его отделы.

Автономные трудовые коммуны практически ничем не отличаются от автономных областей и со временем переименовываются в автономные области.

Создание новых автономных республик и автономных областей требовало определения их территорий. Уже созданные границы нуждались в пересмотре. Национально-территориальный принцип при определении границ автономных образований начал реализовываться более строго, но не стал абсолютным. Помимо этнического расселения учитывались экономические связи, географическое положение, желание населения.

Первоначальное определение территории обычно проводилось в ходе подготовки к провозглашению той или иной автономии. В разработке вопроса о границах автономий участвовали многие центральные органы власти, но в первую очередь Наркомнац, НКВД и Административная комиссия ВЦИК, а также представители соответствующей национальности.

Важное место в государственном строительстве занимала развернувшаяся в 20-х годах XX века работа по так называемой «коренизации» государственного и общественного аппарата, составляющей одно из существенных проявлений национальной автономии. Проблема «коренизации» складывалась из двух взаимосвязанных вопросов: введения языка коренных народов во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих автономных единиц, и прежде всего в работу государственных органов, и привлечения в органы власти, управления, юстиции представителей коренного населения, знающих особенности этого населения, пользующихся его доверием.

На первом Съезде Советов СССР 30 декабря 1922 года было провозглашено образование Союза Советских Социалистических Республик.

Россия оказалась участником многоступенчатого федеративного государства, состоявшего из союзных республик, автономных республик, автономных областей и национальных округов (с 1977 года — автономных округов).

Высший уровень Федерации составили союзные советские республики, подписавшие 30 декабря 1922 года Декларацию и Договор об образовании СССР:

РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР[41]. На этом уровне Федерация приобрела формальную юридическую симметричность. Российская Федерация становилась во всех отношениях юридически равной другим республикам. Территории союзных республик не входили в состав РСФСР, российские органы государственной власти утратили полномочия по управлению союзными республиками. Все вопросы компетенции союза были переданы вновь созданным органам власти и управления СССР.

Тем не менее, будучи симметричным с юридической точки зрения, Советский Союз оставался фактически асимметричным с экономической, политической и иных точек зрения. В мире практически нет федераций, где все субъекты были бы равны по территории, населению, экономическим возможностям. Здесь прав Р.Г. Абдулатипов, заметивший, что «если нет асимметрии, то мало оснований для федерализма»[42]. Тем не менее, в США, например, в самом населенном штате Калифорния проживает только 12,18% населения Федерации[43]. Если посчитать доли самого большого штата по площади или по ВВП от общих показателей по стране, то результат будет аналогичным, не более 20%. В СССР на момент его создания общее население, площадь и экономический потенциал трех союзных республик во много раз уступали соответствующим показателям РСФСР. Поэтому РСФСР продолжала доминировать почти во всех вопросах жизнедеятельности союзного государства. Государственное и партийное руководство предпринимало значительные усилия для реализации юридического принципа равенства на практике, но это не всегда удавалось. Например, Коммунистическая партия занимала в СССР доминирующую позицию. В Конституции СССР 1977 года она была определена, как «Руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций»[44] [45]. При этом в ее составе были коммунистические партии Украины, Белоруссии, Грузии и остальных союзных республик, но Российской коммунистической партии не было. Коммунистическая партия Советского Союза фактически управляла РСФСР напрямую. Аналогичный пример: в 1934 году наряду с Общесоюзным Наркоматом Внутренних Дел были созданы одноименные наркоматы во всех союзных республиках, кроме РСФСР, где были созданы краевые и областные управления внутренних дел, напрямую подчиненные НКВД СССР . С одной стороны, прямое подчинение областных и краевых государственных и партийных органов РСФСР соответствующим органам Союза выглядят как ущемление прав РСФСР по отношению к правам других союзных республик. С другой стороны, в этом проявлялась подспудно осознаваемая всеми роль России как «метрополии» СССР, занимавшей особое положение среди союзных республик.

Вторым уровнем Федерации были автономные республики в составе РСФСР и других союзных республик (автономии других союзных республик в настоящей работе не рассматриваются). Автономная республика (АССР) — высшая форма национальной автономии в РСФСР, признаваемая политической автономией, имела свою конституцию, утверждаемую Верховным Советом РСФСР, имела свое гражданство, ее территория не могла быть изменена без ее согласия. Каждая АССР представлена в Совете Национальностей СССР 11 депутатами.

Следовательно, на уровне автономных республик сохранилась несимметричность Федерации. Большая часть РСФСР не обладала никакой автономией, оставалась унитарной, ее деление носило исключительно административный характер. Автономные республики по своим размерам, экономике, бюджетной роли находились на уровне российских областей и краев, однако обладали дополнительными правами государственного образования.

Третьим уровнем были автономные области, не обладающие государственными признаками, однако имеющие национальную автономию, выражавшуюся в наименовании, возможности использования национального языка наравне с русским языком, прямом представительстве в Верховном Совете СССР. Территориально автономные области входили в состав краев РСФСР и приравнивались к окружному уровню административного деления. Этот уровень существовал в 20-е - 30-е годы ХХ века, как промежуточный между уровнем районов и уровнем областей и впоследствии был отменен. Автономные области имели представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР - 5 депутатов.

Четвертый, самый низкий, уровень составляли национальные округа, с 1977 года — автономные округа, созданные в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока для защиты малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока. Первым национальным округом был Коми-Пермяцкий, образованный в 1925 году в составе Пермской области. Государственно-правовое закрепление термина «национальный округ» впервые было установлено в главе VII Конституции РСФСР 1937 года.

Национальные округа соответствовали уровню районов в административно - территориальной структуре «унитарной» части РСФСР. Как правило, титульная нация округа составляла меньшинство его населения. Национальный округ обладал лишь частью автономных черт, например, он имел минимальное представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР — 1 депутат, в нем действовали органы государственной власти и управления на языках соответствующих народностей, избирались свои органы власти - Советы национальных округов. Так, некоторые советские ученые (И.Д. Левин, С.С. Кравчук) решительно выступали против отнесения национальных округов к видам советской автономии на том основании, что об автономии национальных округов ничего не говорится ни в конституциях, ни в законодательстве, касающемся национальных округов . Конституция СССР 1977 года переименовала национальные округа в автономные, тем самым был более четко [46] определен их государственно-правовой статус и было унифицировано название всех национальных автономий. 25 июня 1980 г. был принят Закон СССР «Об автономных округах»[47]. В нем определялось, что автономный округ есть форма советской автономии и в соответствии с Конституцией СССР и РСФСР находится в составе края или области РСФСР. Были перечислены все 10 автономных округов и области (края) куда они входили.

Существенное отличие национального округа от области состояло в том, что автономная область - это форма самоопределения народности, когда сама народность выступает инициатором предоставления ей автономии, образование национального округа является формой защиты этнической самобытности малых народностей, предоставляемой государством по своей инициативе.

В период существования СССР федеративное устройство России не было статичным. В него постоянно вносились изменения. Общей тенденцией было увеличение количества автономий в субъектном составе на всех уровнях Федерации и укрупнение самих субъектов, повышение их «федеративного статуса». Такой рост осуществлялся преимущественно за счет присоединения к РСФСР новых территорий и за счет сокращения «унитарной» части России. При этом национальным федеративным образованиям передавались не только большинство территорий со смешанным населением, но и чисто русские по населению территории, усиливавшие экономическую составляющую национально-территориальных автономий.

Обратное движение имело место редко и, как правило, оно было результатом более раннего необоснованно быстрого укрупнения и повышения статуса национальной территории.

Например, Карельская трудовая коммуна, созданная до образования СССР, была укрупнена за счет ликвидированной Олонецкой губернии России и в 1923 году преобразована в Карельскую АССР. В 1940 году после присоединения к ней территорий, отторгнутых от Финляндии в ходе «Зимней войны», достигла высшего федеративного статуса в СССР - стала Карело-Финской ССР[48]. Позже, в 1956 году ее статус был понижен до Карельской АССР, от нее были отделены и переданы в состав Ленинградской области районы на Карельском перешейке[49] [50] [51].

Особое место в истории СССР заняла депортация народов во время Второй мировой войны, в результате которой были ликвидированы Калмыцкая, Крымская, Немцев Поволжья, Чечено-Ингушская автономные республики и Карачаевская автономная область. Однако основная часть автономий, ликвидированных в ходе депортации, была восстановлена в конце 50-х годов. Исключение составили автономии Крыма и Немцев Поволжья.

На истории создания Республики Крым хотелось остановиться подробнее. Указом Екатерины II от 28.06.1783 «О присоединении к Российской Империи Крыма, Тамана и Кубани» Крымский полуостров включен в Российскую империю. На территории Крыма и прилегающих областей Северного Причерноморья создана Таврическая губерния.

18 октября 1921 г. СНК РСФСР принял решение об образовании Крымской Автономной Социалистической Республики. Через месяц была принята первая Конституция новой республики. В 1945 году после депортации крымских татар с территории полуострова Крымская АССР была преобразована в Крымскую область в составе РСФСР , утратив таким образом автономный статус, она стала административно-территориальной единицей РСФСР В 1948 году город Севастополь получил статус города республиканского подчинения в составе РСФСР . Законом СССР от 26.04.1954 Крымская область была передана из
состава РСФСР в состав УССР[52]. Севастополь в законе не был упомянут, его статус оставался неопределенным, хотя бюджетное финансирование города осуществлялось за счет УССР. Только в Конституции УССР 1978 года Севастополь получил статус города республиканского подчинения в составе УССР.

В целом можно сказать, что за весь период существования Советского Союза его федеративное устройство развивалось, но не менялось в своих существенных, структурных характеристиках.

Возникает естественный вопрос: с какой целью политическое руководство страны создало и сохраняло такую смешанную форму Федерации — симметричная на верхнем уровне и несимметричная на низших уровнях союзных республик? Второй закономерно возникающий вопрос: зачем нужно было постоянно наращивать количество и размеры автономий на всех уровнях?

По мнению автора диссертационного исследования, форма и развитие Федерации определялись прежде всего политическими, отчасти экономическими причинами.

Как было отмечено ранее, Федерация была тактическим оружием, уступкой, направленной на привлечение национальных меньшинств на свою сторону, поэтому, любые действия советской власти по расширению автономии — это всегда уступка чьим-то интересам. В.И.Ленин и его последователи предпочли создать Федерацию равных республик, чтобы сделать объединение с Украиной, Белоруссией и ЗСФР более привлекательным для этих республик.

В частности, В.И. Ленин не поддержал план «автономизации» И.В. Сталина в связи с крайне отрицательной позицией руководства Украины и Грузии по вопросу об образовании СССР. По мысли В.И. Ленина, республики-члены Союза должны быть равноправными с РСФСР, а не с ее составными частями.[53]

Что касается автономий внутри РСФСР, то, видимо, имел место эффект
«джина, выпущенного из бутылки». Легко дать национальному меньшинству автономию, гораздо сложнее ее забрать. Кроме того, имело место лоббирование создания автономий и повышение их статуса со стороны местного партийносоветского аппарата, и покупка лояльности национальных меньшинств путем предоставления им пусть декоративного, но автономного статуса.

Третья российская Конституция 1937 года в качестве субъектов Федерации признавала автономные республики и автономные области, последние находились в составе краев. Согласно Конституции РСФСР 1978 года субъектами, наряду с автономными республиками и автономными областями, стали автономные (бывшие национальные) округа.

Все формы национальной государственности в РСФСР базировались на автономии, что являлось отличительной чертой Российской Федерации в сравнении с классическими федерациями. На остальную часть РСФСР распространялись унитарные отношения.

Дать определение понятию автономия пытались многие ученые различных периодов российской истории. Так, академик РАН О.Е. Кутафин пишет, что для России определенность в этом вопросе имеет особое значение, поскольку как федеративное государство Россия никогда не была и не будет союзным государством. Ее федерация всегда базировалась на автономии. Однако если в Советской России автономия использовалась лишь для решения национального вопроса, то в современной России она, хотя и не признанная юридически, фактически выступает, прежде всего, в качестве формы обеспечения децентрализации управления страной. Сегодня автономией пользуются практически все ее субъекты[54].

На этой основе О.Е. Кутафин определяет территориальную автономию как самоуправляющуюся часть государства, наделенную правом самостоятельного законодательства в рамках Конституции РФ и федеральных законов и признанную в качестве таковой государством. Конечно, не всякая автономия является государственным образованием, но любое государственное образование ... не может не располагать всеми признаками автономии. Кроме того, автономия не обязательно является субъектом федерации ... . Однако субъект федерации всегда

57

является автономией ...» .

Ю. В. Ким делает вывод, что автономные образования в отличие от

58

субъектов федерации государственностью не обладают .

И.А. Конюхова (Умнова) видит основной недостаток в применении термина «автономия» к правам субъекта федерации в «централистском взгляде на систему разделения государственной власти ... . Независимость и самостоятельность субъекта федерации рассматривается сама по себе как ценность без привязки к задачам и функции территории. Реализация самоуправления предполагает иной подход - территория должна получить все те права и обязанности, которые адекватны ее предназначению обладать самодостаточностью для развития.. Таким образом, соединение в понятии самоуправления двух элементов: власти и ответственности за ее осуществление - предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая бы была основана на системе сдержек и противовесов, сотрудничестве и взаимоконтроле»[55] [56] [57].

Автономия определяется как организация государственной власти, при которой органы государственной власти на определенной территории государства получают часть государственной компетенции и реализуют ее относительно независимо от центральной власти. При этом обязательным условием существования автономии является передача компетенции государства (что отличает автономию от местного самоуправления). Уровень автономии может быть разным. Высший уровень - государственная автономия, характеризуется правом на законодательную деятельность, из чего следует, что субъекты федерации обладают государственной автономией. Возможен и более низкий уровень автономии, обычно называемый административной автономией.

Так, А.И. Лепешкин отмечает, что исторически в стране сложились две формы советской автономии - государственно-политическая и административнополитическая. Первая выступает в виде автономных советских социалистических республик (АССР), другая - в форме автономных областей и национальных округов[58]. В правовом положении АССР обладали всеми признаками государственного образования - наличие собственной конституции, которая утверждается Верховным Советом РСФСР, свои высшие органы государственной власти в лице Верховного Совета АССР и его Президиума, а также Совет Министров АССР, Верховный Суд, право собственного законодательства, гражданства, территориального верховенства, широкое представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.

Конституция СССР 1977 г., переименовав национальные округа в автономные, также изменила форму акта, который должен определять правовое положение автономных округов - таким актом стал Закон «Об автономных округах» от 1980 года, который принимался Верховным Советом Союзной Республики.

Законом определялось, что автономный округ есть форма советской автономии, и он входит в состав области или края, изменения границ и внутреннее административное деление округов находится в ведении РСФСР, однако осуществляется с учетом мнения государственных органов округа. Закон закреплял основные принципы образования и деятельности, компетенцию окружных Советов народных депутатов, повысил их роль по «руководству на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством»[59]. Следовательно, автономные округа были автономными административно-политическими образованиями, правовой статус которых был закреплен в Конституции СССР 1977 года, РСФСР 1978 года и в Законе РСФСР «Об автономных округах РСФСР».

Е.И. Козлова относила конституционно-правовые статусы автономных областей и округов к административной автономии и отмечала, что автономные области поименно названы в Конституции СССР, утверждение новых областей относится к ведению СССР, Конституцией предусмотрен отдельный закон о каждой автономной области, который принимается Верховным Советом РСФСР по представлению областного Совета народных депутатов, входит в РСФСР через край, «а поскольку РСФСР является федерацией, то автономные области, входящие в состав этой республики являются субъектами федерации»[60].

К концу своего существования СССР представлял собой сложное по субъектному составу и статусу отдельных частей национально-государственное образование. Выделение автономных областей, автономных округов, автономных и союзных республик не имело четких оснований, что зачастую приводило к межнациональным конфликтам.

Во второй половине 1980-х годов советская Федерация быстро «сползает» в кризис. На фоне экономического и политического кризиса резко усиливаются сепаратистские тенденции. В годы существования СССР его руководство последовательно придерживалось ленинского принципа что у «главного» члена федерации больше обязанностей и меньше прав. Бюджетные средства постоянно перераспределялись в ущерб русским регионам и в пользу национальных автономий всех уровней, за рядом исключений (например, ХМАО, ЯНАО).

Показательна статистика производства и потребления товаров, работ и услуг на душу населения в союзных республиках (расчет в долларах США на 1990 год)[61]. Только две из пятнадцати республик производили больше, чем потребляли: РСФСР - 17 500 производство и 11 800 потребление. Аналогично Белоруссия: 15 600 и 12 000. Все остальные союзные республики производили меньше, чем потребляли. Если у Украины разрыв был небольшой: 12 400 производства и 13 300 потребления, то, например, у Узбекистана производство и потребление соотносились как 6 600 и 17 400, а у Эстонии - 15 800 и 35 800. Узбекистан и

Эстония не производили даже половины потребляемых ими товаров, работ и услуг. Остальная часть потребления обеспечивалась за счет РСФСР.

В результате, при общем ухудшении экономической ситуации вследствие падения мировых цен на нефть и перегруженности СССР военными расходами, в автономных республиках, автономных областях и округах развивалась иллюзия их экономического превосходства над центром и возможности самостоятельно выйти из кризиса эффективнее, чем вместе с Союзом. Кроме того, национальная бюрократия и национальная интеллигенция устали от декоративного федерализма и хотели самостоятельности. Параллельно в России развивалось мнение об убыточности и обременительности национальных окраин.