Федеративное политико-территориальное устройство является

общепризнанной конституционной ценностью и одной из важнейших основ конституционного строя России.

Институт преобразования субъектного состава федерации является частью комплексного института политико-территориального устройства государства. Современные ученые выделяют различные типы политико-территориальных единиц. Так, С.В. Нарутто полагает: «Следует различать три вида политикотерриториальных единиц государства: 1) субъекты федерации, обладающие наибольшей степенью автономии (самостоятельности, независимости от центральной власти...); 2) муниципальные образования, степень автономии которых минимальна.; 3) автономные образования, занимающие промежуточное

положение между первыми и вторыми»[1].

Субъектный состав федеративного государства (состав субъектов федеративного государства) можно охарактеризовать как совокупное число субъектов федерации, обладающих конституционно-правовыми статусами, характеризующимися определенными взаимоотношениями между ними и Федерацией по поводу осуществления публичной власти, урегулированной нормами права в рамках политико-территориального устройства государства.

В настоящем исследовании предпринимается попытка проследить динамику, то есть процесс изменений субъектного состава Российской Федерации, предложить классификацию и систематизацию таких изменений с целью выявления присущих данному процессу закономерностей и тенденций.

Прежде всего, для четкого и единообразного использования терминологии необходимо определиться с понятийным инструментарием. В настоящее время в научной литературе единый понятийный аппарат не сформирован.

Наиболее полная система терминов предложена в диссертационной работе С.В. Нагаевой. Применительно к динамике субъектного состава Российской Федерации выделяются три базовые категории: образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации, а также детализирующие их - объединение, выделение, присоединение, разделение субъектов Российской Федерации[2].

Мы полагаем, что эта понятийная конструкция недостаточно раскрывает сущность исследуемого процесса. Диссертация С.В. Нагаевой опубликована в иной период развития федеративных отношений в России, когда основной блок конституционно-правовых норм, регулирующих изменение субъектного состава Российской Федерации, уже был принят, но еще не был применен. Естественно в работе отсутствует анализ практики объединения субъектов РФ и присоединения Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Таким образом, классификация С.В. Нагаевой носит излишне теоретический характер и не соответствует сформировавшейся правоприменительной практике. Например, присоединение считается отдельным видом преобразования субъектного состава. Однако с точки зрения Конституции РФ и федеральных конституционных законов присоединение — это частный случай объединения, поскольку результатом присоединения является новый субъект Федерации, даже если он сохранил прежние название, статус, административный центр и органы государственной власти и управления присоединяющего субъекта. Подробно эта особенность российского права будет описана ниже. С другой стороны, присоединение, как и любое преобразование субъектного состава РФ, включает несколько базовых категорий, предложенных С.В. Нагаевой. Так, при присоединении имеет место и создание нового субъекта, и упразднение двух ранее существовавших субъектов. То есть каждый вид изменения субъектного состава заведомо не описывается одним термином.

Мы предлагаем следующую терминологию, согласно которой каждый определяемый вид изменения субъектного состава Федерации реализуем в рамках российского конституционного права, и каждый случай такого изменения будет соответствовать только одному из предложенных видов.

Термин «преобразование» не используется в Конституции РФ, но в научных трудах он применяется широко и неоднозначно. Согласно словарю русского языка Ожегова «преобразование - то, что образовалось из чего-нибудь; образовать - составить собой, представлять собой; создавать, организовать; образоваться - получиться, возникнуть» . Словарь Даля дает следующее определение: «преобразование - переделать, устроить снова, иначе, в другом порядке, образовать на иной лад» .

Таким образом, «преобразование» - термин, имеющий широкое смысловое значение, охватывающий любое изменение структуры или ее элемента. Далее в работе термин «преобразование» будет применяться как в отношении субъектного [3] [4] состава, так и в отношении отдельных субъектов; иногда для лингвистического разнообразия будет заменяться на термин «изменение». Здесь и далее в настоящей диссертации мы будет использовать термины:

«Преобразование субъекта Федерации» - любое изменение, касающееся субъекта РФ, в том числе его возникновение, прекращение его существования в качестве субъекта РФ, изменение территории, изменение статуса, за исключением случаев, предусмотренных ч.3 ст.67 и ч.2 ст. 137 Конституции РФ.

«Преобразование субъектного состава РФ» - любое изменение субъектного состава России, включая изменение списочного состава субъектов, а также изменение статуса (статусов) одного или нескольких субъектов. Преобразование любого одного субъекта Федерации следует рассматривать как преобразование всего субъектного состава РФ.

«Образование субъектов РФ» - создание, учреждение из уже существующих субъектов или субъекта Федерации нового субъекта, не связанное с присоединением иностранного государства или его части. К видам образования нового субъекта РФ следует отнести их объединение, разделение,

реструктуризацию субъектов.

«Реструктуризация субъектов РФ» - комплексная процедура образования нескольких субъектов РФ, сопровождающаяся упразднением субъекта (субъектов), которая включает в себя не менее двух процедур объединения

и /или разделения субъектов.

«Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ» -

преобразование, не связанное с изменением границ субъекта, выражающееся в получении им другого правового статуса, предусмотренного Конституцией РФ.

«Выход субъекта РФ из сложносоставной конструкции» - преобразование, в результате которого прекращает существование сложная конституционноправовая конструкция, в рамках которой один субъект Федерации входит в состав другого субъекта РФ, с сохранением самих субъектов Федерации.

«Принятие нового субъекта в Российскую Федерацию» - изменение субъектного состава Федерации в результате присоединения иностранного государства или его части.

Опираясь на предложенную терминологию, рассмотрим и классифицируем виды преобразования субъектного состав РФ, допускаемые Конституцией РФ. Данная классификация имеет значение для исследования субъектного состава РФ в его единстве и многообразии, выявления и систематизации наиболее существенных признаков разных типов субъектов РФ.

Как видно из первого параграфа диссертации, российский федерализм всегда отличался тенденцией к частому изменению субъектного состава. Причем эти изменения касались как количественного состава, так и статуса субъектов РФ. Принятие Конституции РФ 1993 года существенно усложнило процедуру преобразования субъектного состава Федерации, частично ограничило возможности преобразований субъектов. Тем не менее, допустимые виды преобразования достаточно многочисленны и нуждаются в систематизации.

На первом уровне систематизации предлагаем разделить все виды преобразований на две группы: количественные и качественные преобразования. Под количественными преобразованиями понимаются преобразования, результатом которых является изменение общего количества субъектов РФ.

К количественным преобразованиям также следует отнести частный случай реструктуризации, когда общее количество субъектов РФ может не измениться, но одни субъекты РФ прекратят свое существование, а на их месте образуется такое же количество новых субъектов Федерации с другими наименованиями и в других границах.

Изменение границ субъектов РФ, исчезновение существующих границ и/или появление новых границ (за исключением случая, предусмотренного ч.3 ст.67 Конституции РФ) следует признать характерным признаком количественных изменений. При количественном типе преобразования обязательно прекращает существовать прежний субъект, за исключением случаев принятия в состав Федерации нового субъекта. В случае количественного преобразования непременно упраздняются ранее существовавшие или появляются новые субъекты РФ.

Вторая группа видов преобразования субъектного состава РФ - качественная - включает в себя преобразование субъектов, не влекущие изменения количества субъектов РФ, их списочного состава, а также возникновения новых границ между субъектами. При качественном преобразовании изменяется конституционно-правовой статус субъектов РФ, но они остаются прежними, прекращения и создания новых субъектов Федерации не происходит, меняются только их характеристики.

Возможности количественных преобразований субъектного состава РФ предусмотрены ч.2 ст.65 Конституции РФ: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом», и ч.1 ст.137

Конституции РФ: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации».

Первым видом количественного преобразования является принятие в состав Федерации нового субъекта, то есть принятие в Российскую Федерацию иностранного государства или его части без изменения границ уже существующих субъектов Федерации. Таким образом, Российская Федерация является открытой.

Еще недавно перспектива создания таких субъектов РФ представлялась маловероятной, невозможной в существующей геополитической и экономической картине мира. Однако в 2014 году, после начала работы над настоящим диссертационным исследованием, в состав России вошли два новых субъекта — Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

В отличие от рассмотренных ранее случаев изменения субъектного состава Российской Федерации, данный вид преобразования увеличивает ее территорию за счет территорий других государств или государственных образований. Одновременно изменяется и внешняя граница России.

Последствия принятия в состав Федерации новых субъектов существенно отличаются от других преобразований. В частности, к Российской Федерации переходят международные права и обязанности, ответственность, непосредственно связанные с принимаемой территорией, возникшие из международных договоров, соглашений, конвенций и т.д., которые Россия не заключала, а также, возможно, возникших просто в силу особенностей самой территории.

Возникает ряд проблем, связанных с гражданством населения присоединяемых территорий, причем населения как желающего, так и отказывающегося принимать российское гражданство. Потенциально возможны коллизии в широком спектре вопросов, например, в вопросах охраны государственной тайны и т.д.

Для реализации этого типа преобразования субъектного состава используются специальные правовые механизмы. В первую очередь возникает необходимость заключения и в дальнейшем ратификации международного договора. Это влечет за собой вопрос о выборе контрагента в таком договоре, допустимость заключения с ним договора для России и также позиция по этому вопросу как международного права в целом, так и отдельных стран в частности.

Подробно этот вид преобразования субъектного состава будет рассмотрен в параграфе 1 главы 2 диссертации.

Следующий вид изменения субъектного состава РФ определен в ч. 2 ст.65 Конституции РФ как образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Законодательство РФ, формирующееся на основании этой конституционной нормы, пошло по пути расширительного толкования этого понятия. Даже включение одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации с прекращением правосубъектности первого и сохранением статуса и названия второго, квалифицируется как создание нового субъекта Федерации, хотя он совпадает с субъектом-акцептором и по названию и по статусу, принимает его символику, сохраняет административный центр и т.д. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 14.10.2005 №6-ФКЗ: «... в составе Российской Федерации образуется новый субъект Российской Федерации в результате объединения трех граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа». Согласно статье 2 того же ФКЗ «1. Новый субъект Российской Федерации имеет наименование Красноярский край ...

. 2. Новый субъект Российской Федерации имеет статус края»[5]. Таким образом, прежний Красноярский край (без автономных округов) прекратил свое существование, а новый Красноярский край (с территорией автономных округов) — считается вновь образованным субъектом Российской Федерации.

Таким образом, Конституция РФ допускает все возможные формы количественного преобразования субъектов Федерации: объединение нескольких субъектов, вхождение одного субъекта в другой, разделение субъекта на два или более субъектов, разделение одного субъекта между двумя соседними и т.д. Однако создание нового субъекта на основании только нормы Конституции РФ невозможно. Конституция РФ предусматривает обязательное принятие федерального конституционного закона для определения порядка образования нового субъекта РФ. В настоящее время существует только один соответствующий этому требованию федеральный конституционный закон - от 17.12.2001 №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[6] (далее - ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001). Однако он существенно ограничил возможности создания нового субъекта РФ. Фактически процедура установлена только для объединения двух или нескольких субъектов Федерации в один. Указанный Федеральный конституционный закон неоднократно подвергался критике.

Так, И.В. Лексин полагает, что в существующем виде конституционные положения об образовании новых субъектов Российской Федерации не только небезупречны в юридико-техническом отношении, но и несколько сужают возможности территориальных изменений в сравнении с Конституцией 1978 г. или неоправданно усложняют их. Например, для разделения территории одного субъекта Федерации между двумя другими субъектами Федерации вначале потребуется - посредством референдума и федерального конституционного закона - объединить разделяемый субъект Федерации с одним из двух других, а затем передать часть вновь образованного субъекта Федерации второму из субъектов Федерации, между которыми должен был быть произведен раздел, - на основании соглашения между ними и решения Совета Федерации[7]. Сам ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 И.В. Лексин именует результатом политической ангажированности отечественного законодателя.[8] [9]

Следует признать, что ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 был принят, прежде всего, для реализации программы укрупнения субъектов Федерации и сокращения их общего числа, которая активно обсуждалась и в научных, и в политических кругах, и в средствах массовой информации в начале двухтысячных годов. Аргументация сторонников укрупнения была следующей: Россия - крупнейшая федерация мира по количеству субъектов. Специалисты по теории управления однозначно утверждают, что система из 85 управляемых элементов заведомо неуправляема . Сокращение субъектов РФ ведет к сокращению количества должностных лиц и чиновников в целом, сокращению управленческих расходов по многим статьям бюджета. Кроме того, уменьшается число субъектов РФ, которые из-за малочисленности населения вообще не имеют материально-социальной базы для обеспечения собственного существования и полностью существуют за счет федеральных дотаций[10].

Однако начавшаяся процедура сокращения субъектов РФ путем их объединения быстро затормозилась. Некоторые авторы полагают, что план уменьшения количества субъектов РФ путем их объединения полностью провалился, состоявшиеся объединения не дали ожидаемых результатов[11].

А.Н. Чертков подверг критике предложения по объединению субъектов РФ ради достижения абстрактных показателей (числа субъектов, размера их территории, численности населения, значения ВВП) из подражания опыту зарубежных федераций по численности субъектов. Перспективными названы «вызреваемые» в самих регионах предложения об их объединении с учетом историко-культурного и социально-экономического аспектов. Федеральный центр должен быть готов к реализации взвешенных инициатив регионов, но никак не «педалировать» интеграционные процессы[12] [13]. М.В. Глигич-Золотарева предлагает законодательно установить пределы укрупнения, что должно свидетельствовать о

107

продуманности процесса реформирования российского федерализма .

Мы согласны с позицией «вызревания» решений об объединении, однако предложение ограничить пределы укрупнения представляется таким же непродуманным, как и объединение субъектов, которое автор критикует. Совершенно не ясно, какие критерии установить для предела укрупнения (по населению, но валовому региональному продукту?). Самое важное, что указанное предложение представляется противоречащим Конституции РФ.

В результате большинство видов количественного преобразования субъектного состава остается разрешенным Конституцией РФ, но не реализуемым

на практике по разным причинам, в том числе из-за отсутствия необходимого правового регулирования. Нам представляется, что сложившаяся ситуация нарушает конституционные права граждан на равноправие и самоопределение народов, этносов и одновременно права субъектов Федерации. Поскольку право на образование нового субъекта Федерации закреплено Конституцией РФ, подразумевается обязанность законодателя обеспечить возможность реализации этого права путем создания соответствующего правового регулирования.

Основным нереализуемым видом преобразования субъектного состава Федерации остается разделение, частным случаем которого является выделение территории из состава субъекта РФ и образование на этой территории нового субъекта РФ. Скорее всего, отсутствие в ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 правовых норм, регулирующих образование новых субъектов Федерации путем разделения ее субъектов, является реакцией на сильные центробежные, и даже сепаратистские тенденции конца 80-х и всех 90-х годов прошлого столетия. Однако диссертант полагает, что это недостаточная причина, чтобы ограничивать конституционные права граждан.

Согласно п. «б» ст.71 Конституции РФ федеративное устройство России находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, любое преобразование субъектного состава возможно только с согласия Федерации. ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 предусматривает, что для образования нового субъекта необходимо прямо выраженное согласие Президента России. Таким образом, принятие правовых норм, определяющих порядок разделения субъектов РФ, не приведет к бесконтрольному делению субъектов и росту их количества. По каждому предложению о разделении решение будет приниматься федеральными властями, и нежелательные преобразования могут быть легко предотвращены.

По мнению диссертанта, ограничения преобразований субъектов РФ должны устанавливаться на управленческом, а не на законодательном уровне. С другой стороны, отдельные преобразования в виде разделения субъектов РФ, могут быть желательны для Российской Федерации исходя из политических, экономических и иных требований. Например, в 1992 году, до принятия действующей Конституции РФ, состоялось разделение Чечено-Ингушской республики на Чеченскую республику и Ингушскую республику . Насколько нам известно, никто до настоящего времени не заявлял о каких-либо отрицательных последствиях этого разделения.

В будущем процессе развития федеративных отношений могут возникнуть иные потребности преобразования субъектного состава РФ. Например, в ходе реализации федеральных программ развития Дальнего Востока, возможно создание в этом регионе города федерального значения для повышения его значимости как центра дальневосточного региона. Этим городом может стать, например, Хабаровск, или может быть основан новый город. В Советском Союзе городом союзного значения был Байконур. Возможно, будет признано целесообразным предоставить статус города федерального значения городу Циолковский, где расположен космодром Восточный. Создание города федерального значения на Дальнем Востоке возможно только путем выделения части территории существующего субъекта РФ.

Недостаточным является также правовое регулирование процедуры реструктуризации субъектов Федерации. Потребность в таком виде преобразования субъектов не очевидна, но потенциально оно интересно как возможное направление развития федеративных отношений. Например, в Российской Федерации существуют «двунациональные» республики: КабардиноБалкарская и Карачаево-Черкесская, причем с этнической точки зрения черкесы близки к кабардинцам, а карачаевцы - к балкарцам. Лингвисты выделяют кабардино-черкесский и карачаево-балкарский языки[14] [15]. В соответствии с конституционным принципом права народов на самоопределение может возникнуть инициатива создания Кабардино-Черкесской и Карачаево-Балкарской республик, что возможно только в порядке реструктуризации субъектов РФ, то есть разделения двух существующих субъектов РФ и объединение разделившихся частей в другом порядке.

Упомянутые выше варианты изменения субъектного состава РФ не являются предложениями по совершенствованию современного федеративного устройства России, а лишь демонстрируют возможности такого развития изменений субъектного состава РФ, для обеспечения которых необходимо своевременное создание правовых норм.

Возможность качественных преобразований предусмотрена ч.5 ст.66 Конституции РФ: «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом», и уже указанной ч.1 ст.137 Конституции РФ.

Положения Конституции РФ указывают только на один вид качественного преобразования субъекта - изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ. Определение самого субъектного статуса сильно разнится в работах различных авторов.

А.Н. Лебедев полагает, что конституционный статус (правовое положение) субъекта Российской Федерации - это совокупность установленных нормами Конституции РФ прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с Федерацией (федеральными органами государственной власти), другими субъектами Российской Федерации, с субъектами международного права, местным самоуправлением и гражданами[16].

А.А. Ливеровский выделяет статус субъекта Российской Федерации в узком смысле, совпадающем с титульным, определяемом ч.1 ст.65 Конституции России, и широком, определяемом Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также федеральными законами и договорами[17].

По мнению С.Н. Чернова «Статус субъекта федерации — это базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий правообязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации (на осуществление власти на своей территории, принятие законов, на формирование собственных органов власти и т.д.) и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т.п.)»[18] [19].

Н.А. Михалева не дает общего определения конституционно-правового статуса субъекта, но выделяет элементы статуса :

Учредительный характер региональной государственной власти. Он получает выражение в признании субъекта равноправным членом Федерации, органической составной частью России. Субъект РФ имеет им самим выбранное и закрепленное наименование. Установление конституционно-правового статуса субъекта РФ — исключительная конституционная компетенция Федерации, изменение статуса отнесено к совместному ведению федерального центра и его субъекта. Закрепление конституционно-правового статуса субъекта Федерации как ее члена означает распространение на конкретный регион суверенитета России.

Территориальное верховенство. В Конституции РФ закреплено, что каждый субъект РФ имеет территориальные границы, которые не могут быть изменены без его согласия. Юрисдикция субъекта РФ распространяется на всю его территорию. Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство.

Региональная правовая система, которая состоит из конституции (устава)

и региональных законов и других нормативно-правовых актов.

Предметы ведения и полномочия субъекта РФ. Федеральная компетенция и совместная компетенция закреплены в Конституции РФ. Все остальные предметы ведения и полномочия принадлежат субъекту РФ. Некоторые из них закреплены в Конституции РФ (определение административно-территориального устройства, инициатива преобразования субъекта РФ, принятие устава/конституции и т.д.), большинство — в конституциях и уставах субъектов РФ.

Система легитимных региональных органов публичной власти. Она должна соответствовать Федеральному закону от 06.10.1999 №184-ФЗ, но формируется субъектом РФ самостоятельно. Региональные органы признаются Федерацией, имеют полномочия в Федерации.

Ограниченная международная правосубъектность. Субъект Федерации может самостоятельно осуществлять международные и внешнеэкономические связи в той части, в которой это не затрагивает прерогативы Федерации.

Официальный государственный язык. Республики имеют право устанавливать свой национальный язык в качестве второго государственного языка (статья 68 Конституции РФ). Этот элемент нельзя признать универсальным. Он применим только к одному виду конституционно-правового статуса.

Региональная государственная символика. Все субъекты имеют право самостоятельно определять свой герб, флаг, гимн, административный центр.

С.Н. Чернов, учитывая положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также научные разработки, выделяет следующие группы элементов статуса субъекта Федерации:

статическая составляющая статуса (статика субъекта Российской Федерации, которая выражает его положение как субъекта публичного права);

функциональная составляющая статуса (предметы ведения и полномочия субъекта Российской Федерации и совокупность правовых актов, принимаемых по этим предметам ведения и в соответствии с их полномочиями органами государственной власти субъектов Российской Федерации);

юрисдикционная составляющая статуса (характеризует подконтрольность деятельности субъекта Российской Федерации и его ответственность)[20].

Конституция Российской Федерации и действующее законодательство РФ не дают официального определения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. В целях настоящего исследования под конституционно-правовым статусом субъекта РФ предлагается понимать «установленное нормами конституционного права (в привязке к его территории) организационно-правовое и компетентностное положение субъекта РФ в рамках публичного порядка, детерминированного формой государственного устройства Российской Федерации и особенностями реализованной в Российской Федерации модели вертикальной децентрализации государственной власти, определяющее особенности и меру иерархической соподчиненности и автономности субъекта РФ в его отношениях с Российской Федерацией, особенности его отношений с другими субъектами Российской Федерации и субъектами международного права, включая особенности распределения, разграничения и сопряжения государственной компетенции и обязательств, а также связанной с таковыми ответственности».

Также существуют различные подходы к пониманию категории «изменение статуса». По мнению С.А. Авакьяна, изменение статуса субъекта РФ возможно несколькими способами: преобразование субъекта из одного вида в другой (например, из области в республику, из автономного округа в область и т.д.); путем упразднения субъекта, в том числе путем включения его в состав другого субъекта в виде одной или нескольких административно-территориальных единиц и раздробления территории между несколькими субъектами РФ; прямое вхождение в состав РФ с выходом из соответствующего края, области; вхождение субъекта в состав другого субъекта РФ (например, «возвращение» Еврейской автономной области в состав Хабаровского края); выход субъекта из состава

Российской Федерации (территория субъекта или приобретет международно - правовой статус, или станет частью зарубежного государства)[21].

С.В. Нарутто подчеркивает, что конституционно-правовой статус субъекта РФ согласно федеральному законодательству может быть изменен двумя способами: 1) путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой; 2) путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ[22] [23] [24].

Н.А. Михалева под изменением статуса субъекта РФ понимает переход из одного вида в другой, а кроме того, объединение и самоликвидацию субъектов . А.Н. Лебедев указывает, что под изменением конституционно-правового статуса понимается переход субъекта РФ из одного вида в другой в рамках перечня видов, приведенных в ч. 1 ст. 5 и ч. 2 ст. 65 Конституции РФ . И.Г. Дудко полагает, что конституционное положение об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ означает его трансформацию, затрагивающую структурные элементы статуса, в результате которой обретаются новые качества в системе правовых отношений с Федерацией, иными субъектами права[25]. Он также выделяет следующие способы изменения статуса субъекта РФ: 1) изменение «титула» (из области в край, из автономного округа в республику и т.д.); 2) изменение территории и прав (прекращение существования субъекта РФ и передача его территории другим субъектам Федерации); 3) изменение положения в составе Федерации (вхождение «напрямую» в состав РФ или другого субъекта РФ); 4) существенное изменение объема прав и обязанностей субъекта РФ без изменения территории. Последний способ относится к разряду «аморфных» и, как свидетельствует развитие взаимоотношений Архангельской области и Ненецкого автономного округа, не имеет «жестко» завершенного плана. Автор также считает невозможным изменение статуса автономных округов на республики или области без одновременного выхода их из состава сложносоставных субъектов.

Д.М. Сусликов объединил два указанных подхода. По его мнению, изменение статуса субъекта - это установленный федеральным законодательством ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, направленных на пересмотр элементов, составляющих статус субъекта Российской Федерации: перемена организационно-правовой формы субъектов Российской Федерации, а также территориальные и иные изменения, приводящие к пересмотру взаимоотношений субъектов Российской Федерации и Федерации и между собой и влекущие за собой трансформацию конкретного набора прав и обязанностей субъекта .

А.Н. Чертков считает, что системное толкование норм Конституции РФ позволяет сделать вывод, что изменение статуса субъекта - это присвоение ему статуса иного вида из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ .

И.А. Конюхова признает одним из способов изменения статуса субъекта Российской Федерации получение специального конституционно-правового статуса, который будет отличаться от статуса, определенного Конституцией РФ . А.А. Кондрашев считает возможным изменение статуса субъекта РФ путем преобразования в статус федеральной территории в качестве меры конституционно-правовой ответственности .

Последнее предложение представляется противоречащим Конституции Российской Федерации, не предусматривающей возможность лишения статуса субъекта РФ в качестве санкции, равно как и наличие в России федеральных территорий вне пределов территорий субъектов Федерации. В.В. Иванов считает изменением статуса субъекта Российской Федерации только отказ региона от статуса субъекта Федерации с последующим включением его территории в состав [26] [27] [28] [29] другого региона либо с предоставлением этому образованию какого-либо иного статуса в Федерации[30].

Глубинное понимание юридической сущности статуса субъекта РФ содержится в трудах О.Е. Кутафина: «нужно вести речь не о различных статусах субъектов Федерации, а об особенностях их правового статуса, т.е. о таких правах каждого субъекта, которые не ставят под сомнение общий статус равноправных субъектов Федерации, конкретизируют статус каждого субъекта в силу особых связанных с ними исключительных обстоятельств»[31].

Анализируя приведенные определения и классификации можно выделить два самостоятельных подхода к определению понятия изменения конституционно - правового статуса субъекта РФ. Научный подход опирается на понятие конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации как совокупности разнообразных прав, обязанностей и ответственности субъекта РФ, и включает в себя политический, экономический, территориальный и иные аспекты. Из этого понимания вытекает определение изменения конституционноправового статуса субъекта РФ как любого изменения его прав, обязанностей, компетенции и т.д. В этом случае изменением статуса следует считать любое преобразование субъекта Федерации (объединение, разделение, упразднение субъекта, изменение вида статуса без изменения территории).

К сожалению, это правильное с точки зрения науки конституционного права понимание не согласуется с нормами Конституции РФ. Сравнительный анализ положений статей 5, 65, 66 Конституции РФ приводит к другому, более ограниченному пониманию изменения конституционно-правового статуса. Конституция РФ признает 6 видов статусов, перечисленных в ч.1 ст.5: республика, край, область, автономная область, автономный округ и город федерального значения. При таком подходе под изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ следует признать его замену на статус другого вида, предусмотренного ч.1 ст.5 Конституции РФ.

Поскольку в рамках настоящей диссертации не предлагается внесение изменений в текст Конституции РФ, мы вынуждены ограничиться именно вторым подходом к понятию изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Безусловно, образование нового субъекта Федерации ведет к изменению статусов субъектов, участвующих в преобразовании субъектного состава Федерации, однако это изменение будет иметь вторичный характер по отношению к территориальным преобразованиям. В целях принятой в диссертации классификации преобразований субъектного состава РФ мы будем подразумевать под изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ получение им статуса другого вида без изменения его территории.

Такое преобразование невозможно в рамках идеальной симметричной федерации. Однако для большинства существующих федераций это процедура находила реальное применение. Можно привести пример из истории США.

США нельзя считать безусловно симметричной федерацией, поскольку кроме штатов она обладает иными субъектами, правовой статус которых существенно отличается от статуса штатов. Указанные субъекты именуются «территориями».

Территория в составе США может быть инкорпорированной или неинкорпорированной, а также организованной или неорганизованной.

Инкорпорированная территория — территория, на которой Конгресс США установил действие Конституции США в полном объёме, включая предоставление гражданства её жителям. Такая территория считается неотъемлемой частью США и не может быть выведена из их состава. В противоположность этому, неинкорпорированная территория не входит в состав США, а является их владением; действие Конституции США там ограничено.

Организованная территория — территория, на которой Конгресс США организовал местное правительство. Неорганизованная территория находится под непосредственным управлением правительства США.

Инкорпорированных организованных территорий в настоящий момент в составе США нет.

Инкорпорированная неорганизованная территория сейчас существует в единственном экземпляре — это атолл Пальмира. В силу размера территории и отсутствия постоянного населения у него нет шансов превратиться в новый штат.

Неинкорпорированные организованные территории, как правило - бывшие колониальные владения, отнятые или купленные Соединенными Штатами у других колониальных империй — это Пуэрто-Рико, Гуам, Северные Марианские острова, Американские Виргинские острова. Пуэрто-Рико уже длительное время находится в процессе трансформации из территории в штат.

Неинкорпорированные неорганизованные территории — Американское Самоа, атолл Мидуэй, остров Уейк и ряд других мелких территориальных объектов, более мелкие, чем неинкорпорированные организованные территории.

Нормы, определяющие правовой режим территорий, были сформированы прецедентным правом: Rassmussen v. TheUnitedStates (197 U.S. 516, 522 (1905))[32], Dorr v. USA (195 U.S. 138, 141-142 (1904))[33] и др.

Около половины штатов в прошлом прошли через стадию

инкорпорированных организованных территорий. Причем в момент

преобразования территорий в штаты проходили многочисленные переделы границ. Институт территорий был нужен как промежуточная стадия формирования штата. Для принятия в состав США нового штата требовалось наличие определенного минимального числа избирателей. Поэтому завоеванные или освоенные районы Дикого запада первоначально, дабы закрепить на них права США, принимались в федерацию в качестве территорий, получали статус инкорпорированных организованных территорий и наконец, после увеличения их населения, полностью или по частям принимались в федерацию в качестве полноправных штатов.

Для СССР и РСФСР в его составе, преобразование субъектов было регулярной процедурой, называвшейся «советское строительство», и обоснованное на теоретическом уровне как отражение процесса развития малых народов.

Россия остается не полностью симметричной Федерацией, изменение конституционно-правового статуса ее субъектов в ограниченном его понимании, определенном Конституцией РФ, принципиально возможно, но не реализуемо в настоящее время в силу отсутствия федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта, предусмотренного ч.5 ст.66 Конституции РФ. Необходимость принятия такого закона поддерживается многими конституционалистами. Мы также поддерживаем эту позицию, но вернемся к вопросу принятия федерального конституционного закона в параграфе 3 главы 2 диссертации.

Последним видом качественного преобразования субъектного состава диссертант считает выход субъекта из сложносоставной конструкции.

С учетом выше изложенного следует признать выход субъекта РФ - автономного округа - из состава включающего субъекта подвидом изменения конституционно-правового статуса этого автономного округа. Списочный состав субъектов Федерации не меняется при выходе субъекта из сложносоставной конструкции. Границы между субъектами не меняются. Однако в таком толковании есть один недостаток. Согласно п.4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. №12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» сказано «вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта» .

Из этого толкования Конституционного Суда РФ следует вывод: при выходе автономного округа из сложносоставной конструкции изменяется территория включающего субъекта. Следовательно, при общей похожести преобразований [34] субъектного состава путем изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ и путем выхода субъекта из сложносоставной конструкции, между ними есть различие, что дает основание признать выход субъекта РФ из сложносоставной конструкции самостоятельным видом преобразования субъектного состава Федерации, относимого к качественному типу преобразований.

Следует также упомянуть еще две процедуры, предусмотренные Конституцией РФ, но не признаваемые преобразованиями субъектов и, следовательно, не влекущие преобразования субъектного состава РФ.

Первая процедура — изменение наименования субъекта РФ, указанная в ч. 2 ст. 137 Конституции РФ. Само по себе изменение названия субъекта, в случае сохранения неизменной его территории и сохранения вида его конституционно - правового статуса, указанного в его названии (республика, автономный округ и т.д.) не признается формой преобразования субъектного состава РФ и осуществляется в относительно упрощенном порядке. Конституционный Суд Российской Федерации признал изменение наименования субъектов Федерации исключительной компетенцией самих субъектов. Уполномоченные органы власти субъекта Федерации принимают решение о смене названия и информируют об этом Президента РФ, который своим указом вносит соответствующие изменения в Конституцию РФ . За время действия Конституции РФ внесены следующие изменения наименований субъектов:

Указом Президента РФ от 09.01.1996 №20 в Конституцию РФ вместо названия Ингушская Республика внесено новое название - «Республика Ингушетия», и вместо названия Республика Северная Осетия — новое название «Республика Северная Осетия — Алания». [35] [36]

Указом Президента РФ от 10.02.1996 №73 в Конституцию РФ вместо названия Республика Калмыкия - ХальмгТангч внесено новое название «Республика Калмыкия».

Указом Президента РФ от 09.06.2001 №679 в Конституцию РФ вместо названия Чувашской Республики - Чаваш республики внесено новое наименование «Чувашская Республика — Чувашия».

Указом Президента РФ от 25.07.2003 №841 в Конституцию РФ вместо названия Ханты-Мансийского автономного округа внесено новое наименование «Ханты-Мансийский автономный округ — Югра».

Вторая процедура — изменение границ между субъектами РФ по их взаимному согласию, предусмотренная ч. 3 ст. 67 Конституции РФ. Изменение границ субъектов РФ утверждается постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ (п. а) ч.1 ст.102 Конституции РФ. Примером реализации такой процедуры может служить создание Большой Москвы путем передачи Московской областью городу Москве части своей территории[37] [38] [39] [40]. Главное отличие этой процедуры от преобразования в виде образования нового субъекта РФ состоит в том, что процедура изменения границ не ведет к прекращению уже существующих, равно как и к образованию новых субъектов Федерации. Результаты таких территориальных изменений в тексте Конституции РФ не отражаются, не ведут к преобразованию субъектного состава РФ.

Прежде чем переходить к изучению имеющихся и предложению новых механизмов изменения субъектного состава Российской Федерации, следует определиться с целью таких преобразований.

Стоит подчеркнуть, что ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 не говорится о целях возможных преобразований. Для сравнения в Конституции ФРГ (ч. 1 ст. 29.2) цель четко сформулирована - эффективное выполнение задач, при этом должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность.

Н.А. Михалева обобщила нормы федеральных конституционных законов, принятых по вопросам объединения конкретных субъектов РФ в период с 2003 по 2008 годы, касающиеся целей объединения:

обеспечение сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территории соответствующих округов;

ускорение социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышение уровня жизни населения, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территории округов;

эффективное осуществление государственной власти;

организация местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом;

дополнительные гарантии для коренных малочисленных народов .

Однако эта практика лишь дает возможность понять цели применения

конституционно-правовых норм в конкретных случаях в прошлом, но не определяет цели на будущее.

В работах, написанных учеными-правоведами по вопросам изменения субъектного состава Российской Федерации, значительную часть занимают рассуждения авторов о целесообразности изменений, основанные на политических, экономических, этнических и прочих доводах, имеющих мало отношения к правовой специальности, которые можно объединить цитатой из А.И. Солженицына «Как нам обустроить Россию». Надо признать, что такой подход поддерживают не все авторы.

Так, И.В. Лексин пишет, что вопрос об оптимальном числе субъектов РФ является, прежде всего, политическим и имеет весьма опосредованное отношение к праву в целом и к конституционному праву в частности. Юриспруденция должна [41] обеспечить процессуальный порядок преобразований, а не предсказуемость их фактических результатов. Конституционная и законодательная основа изменения территориального устройства государства должна быть сравнительно «безразличной» к политическому курсу, предоставляя набор механизмов осуществления преобразований, достаточный для проведения более или менее гибкой политики[42].

Мы полностью разделяем эту позицию, и во второй главе диссертационной работы постараемся по возможности аргументировать предложения по изменению и дополнению действующего законодательства исключительно правовыми обоснованиями, не давая политических и прочих неюридических оценок возможности и целесообразности тех или иных действий. Так, считаем необходимым изучить возможности создания многовариантного правового аппарата для решения политических проблем лицами, к чьей компетенции эти проблемы относятся, а также указать на правовые противоречия, требующие, на наш взгляд, создания механизма их разрешения.

В первую очередь речь идет о «сложносоставных» субъектах РФ, само существование которых нарушает принцип равноправия субъектов РФ и создает правовые неопределенности, о чем будет рассказано во второй главе диссертационной работы.

В настоящем параграфе мы кратко остановимся на проблеме, условно именуемой проблемой Еврейской автономной области, хотя она в равной мере может коснуться и автономных округов, и городов федерального значения.

Препятствием для объединения Еврейской АО с Хабаровским краем считается то обстоятельство, что Еврейская АО - это единственная автономная область в составе РФ, и в случае прекращения ее существования в результате преобразования субъектного состава в Российской Федерации не останется ни одной автономной области.

Многие ученые-конституционалисты придерживаются мнения, что

исчезновение автономной области из списка субъектов РФ будет формально противоречить ч.1 ст.5 Конституции РФ, где среди видов субъектов РФ упомянута автономная область в единственном числе.

Иных оснований для существования Еврейской АО нет. Эта автономная область была создана в 1934 году, в период «сталинского» государственного строительства на территории, где этнических евреев практически не было, и исторически эта территория никак не была связана с еврейским народом. Область была создана исключительно по политическим причинам. В интербеллуме идея создания еврейского национально-территориального очага была крайне популярна в мировой политике. Кроме движения сионистов, добивавшихся создания еврейского государства в Палестине, разными политическими силами выдвигались различные другие предложения. Многие поддерживали идею создания национального очага в Эфиопии, на территории проживания фалашей . А. Гитлер собирался выселить евреев на Мадагаскар. Японское правительство пыталось заселить евреями часть Манчжурии.

Советский Союз показал эффективность в решении проблемы и первым создал еврейскую автономию на территории, выбранной, скорее всего, по принципу «не жалко». В настоящее время евреи составляют менее 1% населения АО, а общее население области - около 170 000 человек. В августе 2013 года Правительство РФ запустило программу привлечения в ЕАО евреев, в рамках которой в ЕАО приехал 1 еврей[43] [44] [45] [46]. Если присоединить данную автономную область к Хабаровскому краю в качестве одной муниципальной единицы, она займет лишь третье место среди муниципальных единиц края. Ближайший населенный пункт Еврейской АО находится в пяти километрах от центра Хабаровска.

Есть все объективные основания для того, чтобы при наличии политической воли автономная область могла объединиться с Хабаровским краем, либо выбрать иной вариант, ведущий к изменению ее статуса.

Однако если строго следовать этой точке зрения, то ограничения на изменение статуса субъектов РФ гораздо шире. Так как в ч.1 ст.5 Конституции РФ все виды конституционно-правовых статусов упомянуты во множественном числе, а автономная область - в единственном, то:

- никакой субъект Федерации не может получить конституционно-правовой статус автономной области;

- из четырех автономных округов три не могут изменить свой конституционно-правовой статус;

- из трех городов федерального значения два не могут изменить свой конституционно-правовой статус.

Кроме того, «единственные в своем роде» субъекты РФ не могут объединиться с другими субъектами РФ, не могут участвовать в реструктуризации субъектного состава Федерации.

Считаем, что изменение конституционно-правового статуса единственной автономной области не противоречит действующей Конституции РФ. Действительно, в ст. 5 Конституции РФ упомянута автономная область, но не Еврейская автономная область. Действительно, ст. 5 Конституции РФ содержится в неизменяемой в рамках действующей Конституции РФ первой главе «Основы конституционного строя». Однако правовая норма, в том числе, конституционная правовая норма существует и имеет ценность не как словесная формулировка сама по себе, а как инструмент для защиты интересов и ценностей отдельных лиц, публичных и государственных интересов. Применительно к Конституции РФ невозможность изменения глав 1, 2 и 9 установлена с целью обеспечить стабильность действия конституционных норм, отражающих наиболее важные интересы личности и общества. Совершенно несерьезно утверждать, что сохранение в составе Федерации хотя бы одной автономной области имеет какую- то важную ценность для России и ее граждан. Важным является право населения субъекта РФ выбрать определенный статус для своего субъекта.

Напротив, нарушение права населения Еврейской АО на выбор иной формы конституционно-правового статуса субъекта Федерации есть нарушение конституционных прав части граждан России, не обусловленное защитой интересов остальных ее граждан.

Аналогичной позиции придерживается И.В. Лексин[47], предлагающий признать перечень видов субъектов РФ в ст. 5 Конституции РФ «констатирующим фрагментом» конституционной нормы, а положение о равноправии субъектов РФ - «регулирующим фрагментом». Автор также обращает внимание на то, что законодатель косвенно признал возможность фактического изменения перечня видов субъектов РФ. В ч.4 ст.4 ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001 оговорена возможность получения новым субъектом РФ статуса автономной области, что формально противоречит перечню в ст. 5 Конституции, где автономная область указана в единственном числе. Также после объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в России не осталось ни одного автономного округа, входящего в состав края, что формально противоречит тексту ч. 4 ст. 66 Конституции РФ. В обоих случаях принятые законы не повлекли соответствующих изменений в Конституции РФ.

Мы поддерживаем мнение И.В. Лексина, предлагающего разъяснить указанную коллизию путем толкования нормы Конституции РФ Конституционным Судом Российской Федерации.

Предлагаем считать ссылку на автономную область в ч. 1 ст.5 Конституции РФ предоставлением возможности создавать субъекты РФ с таким статусом, либо сохранять существующий статус у субъекта РФ. Отсутствие автономных областей в составе Российской Федерации в любой период действия Конституции РФ не признавать нарушением ч.1 ст. 5 Конституции РФ. Позиция о правовой необходимости сохранять «минимальное количество» субъектов определенного статуса есть типичный пример признания «буквы», но отказа от «духа» Конституции РФ.

Считаем, что есть все основания для законодательного органа заинтересованного субъекта РФ на основании п.4 ст.3, ст.105 и ст.106 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании ч.1 ст.5 Конституции РФ в части наличия или отсутствия необходимости постоянного пребывания в субъектном составе РФ только одной автономной области и не менее двух субъектов с другими конституционно-правовыми статусами.

Аргументацией такой необходимости должны быть: положение ч.5 ст.66 Конституции РФ, принципы равноправия субъектов РФ, защиты конституционных прав граждан, права народов на самоопределение.

Таким образом, принятие в состав Российской Федерации нового субъекта, образование нового субъекта РФ и изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ (включая примыкающий к нему вид выхода субъекта из сложносоставного образования) - являются возможными в рамках действующей Конституции РФ путями преобразования субъектного состава РФ.

Механизмы реализации этих изменений недостаточно определены в самой Конституции РФ, что создает ряд правовых споров и коллизий, разрешение которых возможно тремя разными концептуальными способами: внесением изменений в Конституцию РФ, принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления о толковании конституционных норм, и развитием законодательства в рамках, определенных Конституцией РФ.

В настоящей работе мы исходим из нежелательности изменения Конституции РФ, будем обращать внимание на преимущество толкования отдельных норм Конституционным Судом Российской Федерации, и представим конкретные предложения по изменению имеющихся и принятию новых законов.