Сложные многоаспектные правоотношения в рамках федеративного устройства России предполагают не менее сложное многоуровневое правовое регулирование.

Как справедливо отмечает И.А. Конюхова: «Федеративные отношения в Российской Федерации регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях: Конституцией РФ, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и, наконец, конституциями, (уставами) и законами субъектов РФ» .

Среди источников конституционного права, непосредственно регулирующих процедуры преобразования субъектного состава РФ, базовым является Конституция РФ.

Часть 3 статьи 5 Конституции РФ гласит: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Таким образом, признается право народов на самоопределение, что может являться одним из оснований для изменения субъектного состава РФ.

После распада СССР и попыток ряда регионов России выйти из ее состава формулировка о праве нации на самоопределение воспринимается и политиками, и учеными-правоведами настороженно. По крайней мере, в действующей [1]

Конституции РФ нет полной «ленинской» формулировки - «право наций на самоопределение вплоть до отделения». Сецессия в Конституции РФ не предусмотрена. Современными учеными вырабатываются новые научные толкования нормы о самоопределении. Так, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин считают, что «Право наций на самоопределение — это выражение национального, а не государственного суверенитета, а эти явления нельзя смешивать, распространяя государственный суверенитет на субъекты федерации, в том числе образованные по этническому признаку, распространяя на них, как следствие, безусловное право

143

на сецессию» .

В международном праве одним из основополагающих принципов является принцип самоопределения народов и наций. Он закреплен в п.2 ст.1 Устава ООН, где сказано: «Организация Объединенных Наций преследует Цели: Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...»[2] [3]. Более полно этот принцип был сформулирован в Резолюции 637 (VII) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1952 г.[4] «Право народов и наций на самоопределение», в которой государствам - членам ООН рекомендовано признавать и поощрять осуществление права народов на самоопределение. В резолюции определено, что воля народа должна выявляться при помощи плебисцита. В дальнейшем принцип наций на самоопределение подтверждался многочисленными резолюциями ООН и иными актами международного права, в которых также делается вывод о невозможности осуществления личных прав граждан без соблюдения принципа права народов на самоопределение. Признавая права и свободы человека как высшую ценность, Россия ратифицировала такие общепризнанные международные акты, как Всеобщая декларация прав человека 1948 года[5], Международный пакт об

экономических социальных и культурных правах 1966 года и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года , а с вступлением в Совет Европы - Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года[6] [7] [8].

Однако право на отделение и создание собственного государства не является обязательным элементом права на самоопределение. В международных документах подчеркивается, что право на самоопределение не должно истолковываться как поощряющее или санкционирующее любые действия, которые вели бы к расчленению или нарушению территориальной целостности государств, соблюдающих принцип равноправия и самоопределения народов[9].

Международное право допускает сецессию не субъектов, а проживающих компактно народов. Кроме того, международным правом не признается односторонний выход из состава государства его части при отсутствии согласия самого государства-донора. Недопустимо злоупотреблять правом и использовать ссылки на принцип самоопределения для подрыва государственного и национального единства. Также международные нормы права устанавливают требования к процедуре принятия решения о выходе. Необходимой признается процедура референдума как минимум на отделяемой территории.

К международным принципам относится принцип территориальной целостности и нерушимости границ государства, закрепленный в III, IV пунктах заключительного акта «Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе» (Подписан в г. Хельсинки 01.08.1975)[10]. Можно назвать основные элементы этих принципов. В первую очередь территория государства не может быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения, т.е. не может быть аннексирована. Территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, признаются недействительными. Г осударства обязаны соблюдать существующие на местности линии границы; не допускать пересечения границы без разрешения или вне установленных правил на ее пересечение. В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1514 (XV) от 1960 г. закреплено, что «всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций» .

В числе источников международного права, регулирующих изменение субъектного состава РФ, следует также указать Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г. . Нормы конвенции (соблюдение принципа, подписание и ратификация договоров, исполнение договоров) применяются к частному случаю преобразования субъектного состава - принятию в состав Федерации иностранного государства.

Как верно отмечает С.В. Нарутто, анализируя закрепление права наций на самоопределение в национальных и международных источниках: «Приоритет принципа самоопределения народов над территориальной целостностью государства, очевидно, возможен лишь при существенном условии - для обеспечения гуманитарной безопасности национальных меньшинств. В то же время принцип территориальной целостности превалирует над принципом самоопределения, если этносы не дискриминируются и имеют реальную

154

возможность осуществлять свои права в составе единого государства» . [11] [12] [13]

Так, Российская Федерация в марте 2014 года признала независимость Автономной республики Крым, провозглашенную на основании результатов референдума о выходе из состава Украины, проведенного непосредственно после государственного переворота в Украине, в период отсутствия в государстве законно избранной власти и активной деятельности вооруженных экстремистских формирований, что создавало реальную угрозу жизни и безопасности русскоязычного населения.

В преамбуле Конституции РФ выражается уважение к общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов и констатируется, что многонациональный народ России осознает себя частью мирового сообщества. Основы конституционного строя содержат положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч.4 ст.15 Конституции РФ).

Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Таким образом, Конституцией РФ предусмотрено включение в Федерацию новых субъектов как за счет новых территорий, так и за счет территорий, находящихся в составе Российской Федерации. Однако на практике реализация этих прав возможна только после вступления в силу

соответствующего федерального конституционного закона.

В настоящее время существует и действует Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 (в ред. от 31.10.2005) №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Помимо образования новых субъектов Конституция РФ предусматривает возможность изменения статуса субъекта РФ: часть 5 статьи 66 гласит: «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Формулировка Конституции РФ представляется не до конца ясной.

В теории права принято деление правовых норм на общие, регулирующие определенный род общественных отношений, и специальные, регулирующие более узкий круг общественных отношений по сравнению с общими нормами. Специальные нормы конкретизируют и детализируют общие в отношении конкретных условий их реализации. Специальная норма может отменять в части своего действия общую норму[14]. В соответствии с этой терминологией мы будем называть законами общего характера и общими нормами соответственно целые законы, регулирующие процедуры изменения субъектного состава РФ определенного типа, либо отдельные нормы, которые могут применяться к неограниченному числу случаев изменения субъектного состава РФ. Специальными же будем называть нормы и законы, на основании которых происходит конкретная реструктуризация определенных субъектов Федерации. Соответственно, из формулировки Конституции не ясно, требуется ли принятие общего федерального конституционного закона, регулирующего процедуру преобразования субъектов Федерации, или речь идет только о принятии специальных федеральных конституционных законов по каждому случаю преобразования. По крайней мере, общий федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ, аналогичный ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001, еще не принят. Все изменения статуса субъектов РФ имели место до вступления в силу Конституции РФ 1993 года и были «де факто» признаны путем закрепления в Конституции Российской Федерации.

Единственным федеральным конституционным законом общего характера, регулирующим процедуры преобразования субъектного состава, в настоящее время является ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001, он устанавливает только два вида соответствующих процедур.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая преобразование состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части (ч. 1 ст. 1). Образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая образование в составе Федерации нового субъекта и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (часть 2 статьи 1).

Помимо ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 каждая конкретная процедура изменения субъектного состава РФ оформляется федеральным конституционным законом, само изменение фиксируется в ст.65 Конституции РФ. В настоящий момент приняты и действуют федеральные конституционные законы: от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[15] [16] [17]; от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» ; от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» ; от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть- Ордынского Бурятского автономного округа»[18]; от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»[19]; от 21.03.2014 N 6-ФКЗ (ред. от 23.06.2016) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения

[20]. Таким образом, специальными федеральными

конституционными законами были образованы 5 новых субъектов в составе Российской Федерации и приняты в Российскую Федерацию 2 новых субъекта.

К источникам конституционно-правового регулирования преобразования субъектного состава РФ следует отнести многочисленные нормы, содержащиеся в федеральных законах.

Так, Федеральный закон от 15.07.1995 (с изм.) №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[21] определяет процедуру заключения международного договора о принятии в состав Федерации нового субъекта. Процедура рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации запроса о соответствии Конституции РФ проекта международного договора о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или его части регулируется гл.Х Федерального конституционного закона от 21.07.1994 (с изм.) №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[22]. Если международный договор, не вступивший в силу, будет признан не соответствующим Конституции РФ, он не подлежит ратификации палатами Федерального Собрания РФ.

Отдельные детали процедуры регулируются Федеральным законом от 14.06.1994 (с изм.) №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации»[23].

Федеральный закон от 31.05.2002 (с изм.) №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[24] регулирует вопросы предоставления российского гражданства населению присоединенного субъекта РФ, а именно, в ст.17 указано, что если территория поменяла государственную принадлежность, то постоянное население имеет право выбора гражданства (оптация).

В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. (с изм.) №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[25] и Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 06.04.2015) «О референдуме Российской Федерации»[26] проводится референдум субъекта РФ об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации. Так, в ч.4 ст.15 Федерального закона от 12 июня 2002 г. (с изм.) №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится, что референдум субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и на референдум выносится формулировка вопроса, согласованная между объединяющимися субъектами РФ и Президентом РФ (ст. 12).

Глубоко исследуя вопрос, следует отнести к источникам права, регулирующим преобразование субъектного состава России, и Федеральный закон от 06.10.1999 (с изм.) №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[27], устанавливающий систему органов власти субъектов РФ, в том числе и нового субъекта Федерации. Это актуально для вновь принимаемой территории, на которой ранее действовали иные нормы и принципы организации государственной власти. «В разных частях государства не может быть разных государственных властей, иначе неизбежен его распад»[28] [29] [30] [31].

Федеральные законы: от 17.06.1996 г. (с изм.) №74-ФЗ «О национальнокультурной автономии» ; от 30.04.1999 г. (с изм.) №82-ФЗ «О гарантиях прав

171

малочисленных народов» ; от 1.06.2005 (с изм.) №53-ФЗ «О государственном языке» ; от 19.05.1995 г. (с изм.) №82-ФЗ «Об общественных объединениях» регулируют права этносов, а также коренных малочисленных народов на

сохранение своей самобытности, языка, традиционной хозяйственной деятельности. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. №74-ФЗ «О национальнокультурной автономии» дает легальное определение национально-культурной автономии - это форма национально-культурного самоопределения,

представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ч.1, ст.1). В ч.4 ст.4 данного закона говорится, что право на национальнокультурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение, а значит, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, оно направлено на «обеспечение жизнеспособности и самостоятельности этноса, находящегося в состоянии национального меньшинства на соответствующей территории, именно в национально-культурной сфере» . По мнению А.В. Блещика «Существующий в нашей стране институт национально-культурной автономии, который исключает возможность

предоставления этносу территории - одного из основных средств формирования и поддержания этнической идентичности, утрачивает свою эффективность как механизм этнополитической стабилизации по мере возрастания притязаний

174

политически не организованного этноса» .

На основе Конституции РФ, федерального законодательства субъекты РФ принимают нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также по предметам исключительного ведения субъектов РФ. Федеральное законодательство выступает по отношению к [32] [33]

2000. С.205.

региональному как «учредительное, программное, координационное,

175

пресекательное» .

Особое место в регулировании преобразований субъектного состава, предусмотренных Конституцией РФ, занимает договорное регулирование федеративных отношений. Часть 3 ст.11 Конституции РФ предусматривает два способа разграничения предметов ведения и полномочий: конституционноправовой и договорный. По мнению С.А. Авакьяна, правило ч.3 ст.11 относится к двум группам вопросов: во-первых, о перераспределении полномочий внутри совместных предметов ведения по ст.72 Конституции РФ; во-вторых, о разграничении предметов ведения и полномочий вне ст. 72, если таковые выявились[34] [35]. Как было уже сказано в первом параграфе первой главы настоящего исследования, в период с 1992 г., когда был подписан Федеративный договор, до конца 90-х годов между центром и субъектами превалировал договорный способ разграничения полномочий. В настоящее время договоры занимают подчиненную роль по отношению к закону. Это подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 07.06.2000г. №10-П: «По смыслу ст. 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст.11, 76, 77, и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти». Исключение составляет единственный в настоящее время «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», утвержденный Федеральным законом от 24 июля
2007г. № 199-ФЗ. В договоре практически нет содержательных положений, он имеет скорее политический, нежели юридический характер.

В Федеральном законе от 06.10.1999 (с изм.) №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» детально регулируются предметы совместного ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, при этом остаются практически без внимания собственные полномочия субъектов. Следует согласиться с мнением И.А. Умновой, что по уровню детализации данный федеральный закон напоминает инструкцию, его содержание в определенной мере заменяет не только законы, но и регламенты органов государственной власти субъектов. В итоге субъекты РФ вынуждены повторять в конституциях, уставах и текущих законах положения Федерального закона №184-ФЗ. Степень их самостоятельности сведена к минимуму .

Следовательно, вопросы совместного ведения не требуют со стороны Российской Федерации жесткой централизации, такой, как в вопросах ее исключительного ведения. Необходимо оставить компетенцию и субъектам РФ, которая является неотъемлемой частью их правового статуса. Получение большей самостоятельности субъектами РФ будет способствовать развитию отдельных регионов, повышению их экономического потенциала.

Важное место в правовой системе субъекта РФ принадлежит региональным конституциям и уставам, т.к. они являются основными законами субъектов РФ, определяют основы статуса субъектов, положения об административно - территориальном устройстве субъектов РФ, организации региональных органов публичной власти, устанавливают предметы ведения и полномочия субъекта РФ, вопросы регионального законодательства, языковые права (гарантируется сохранение родного языка), региональную государственную символику. [36]

Можно согласиться с Н.А. Михалевой: «Каждое государство - унитарное, и федеративное - юридически оформляет не только собственный конституционный статус, но и статус своих составных частей. ... региональные конституции и уставы закрепляют факт пребывания субъектов в составе Федерации, оформляют их конституционно-правовой статус, приоритет государственного суверенитета России, признание ее территориальной целостности, верховенство федерального закона, устанавливают механизмы реализации публичной власти в регионах, исключительную компетенцию субъектов» .

Так, в новых субъектах Российской Федерации приняты учредительные акты - это Конституция Республики Крым от 11 апреля 2014 г., Устав города федерального значения Севастополь от 14 апреля 2014 г. Прежде всего, в них закреплено, что Крым и Севастополь являются субъектами Российской Федерации, то есть представляют собой органическую часть России (ч. 1 ст. 1 Устава города Севастополя, ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Крым) .

Нормы этих учредительных актов, «определяющие конституционно- правовой статус субъектов, вторичны по отношению к нормам федеральной Конституции, воспроизводят их содержание и должны точно соответствовать Основному закону России» .

В процессе укрупнения субъектов Российской Федерации интересен вопрос, связанный с правовым статусом упраздняемых автономных округов и закреплением его в конституциях и уставах вновь созданных субъектов РФ. Специальными «объединительными» федеральными конституционными законами предполагается наделение территорий упраздняемых субъектов РФ особым статусом и сохранение за ними всех национальных и культурных прав, а также [37] [38] [39] создание за территориями определенных гарантий их особого статуса. Неопределенность по данному вопросу вызвана тем, что подобного понятия в конституционном праве России не существует .

В настоящее время данные публично-правовые образования фактически обладают разным статусом, правовое положение которых определяется законодательством субъекта РФ. В уставах субъектов РФ статусу особых округов посвящена отдельная глава, однако в Уставе Красноярского края статьи, посвященные районам с особым статусом, размещены фрагментарно. Особый статус Коми-Пермяцкого округа Пермского края устанавливает гл. VIII Устава Пермского края , согласно ч.1 ст.35 Устава, Коми-Пермяцкий округ входит в состав края как административно-территориальная единица с особым статусом - округ. Особый статус округа подчеркивается тем, что в структуре исполнительных органов края действует Министерство по делам Коми- Пермяцкого округа Пермского края, его руководителем является глава Коми- Пермяцкого округа. Территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ (ст.35 Устава).

Уставы содержат нормы, направленные на: сохранение этнической идентичности титульных наций, развитие национальной культуры и языка, обеспечение деятельности СМИ, учреждений образования и культуры на родном языке (ст.42 Устава Пермского края, ст.17 Устава Забайкальского края , ст.107, 108 Устава Камчатского края ). Предусмотрено право особых округов иметь символику, отражающую их исторические, культурные и иные местные традиции (ч.1,2 ст.35 Устава Пермского края, ч.3. ст.15 Устава Иркутской области[40] [41] [42] [43] [44] [45]).

В структуре исполнительной власти объединенного субъекта РФ создается орган специальной компетенции, осуществляющий управление на территории округа с особым статусом, обеспечивающий взаимодействие с другими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ (ч.2 ст.37 Устава Пермского края), либо орган общей компетенции, выполняющей функции государственного управления на соответствующей территории (ст.18 Устава Иркутской области, ч.2 ст.106 Устава Забайкальского края).

Так, в Уставе Красноярского края бывшие округа названы муниципальными районами, с сохранением территории в границах, в которых существовали автономные округа до объединения с соответствующим субъектом, предусматривается представительство от особой административнотерриториальной единицы в Законодательном Собрании Красноярского края - по 2 депутата от Таймырского Долгано-Ненецкого района и от Эвенкийского района. В системе органов исполнительной власти края могут создаваться территориальные органы исполнительной власти края, в том числе на территориях административно-территориальных единиц с особым статусом. Устав не включает нормы о самостоятельном бюджете особой административнотерриториальной единицы, но в соответствии со ст. 165 Устава «Органы государственной власти края при решении вопросов бюджетной обеспеченности муниципальных образований, ... должны учитывать особый статус Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов».

Существующее правовое регулирование особого статуса административнотерриториальных единиц субъектов РФ представляется достаточно спорным. Территории с особым статусом не предусмотрены Конституцией РФ и не являются субъектами Федерации. Только административно-территориальные единицы с особым статусом Красноярского края могут быть признаны интегрированной частью местного самоуправления, в остальных субъектах РФ округа с особым статусом следует признать элементами административно - территориального устройства субъектов. Это означает, что правовое регулирование их статуса может относиться к совместному ведению Федерации и субъектов (пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), или к исключительному ведению субъектов РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 №289-О ). Следовательно, особый статус административно-территориальных единиц не может устанавливаться федеральными конституционными законами. Закрепление особого статуса уставами субъектов РФ частично снимает вопрос о его легитимности, но порождает новый - особый статус территорий дет его населению привилегированное положение по отношению к другим административно-территориальным единицам субъекта Федерации, что является нарушением конституционного принципа равноправия и самоопределения народов РФ. Наши предложения состоят в том, что особый статус территорий может устанавливаться федеральным конституционным законом только на переходный период образования нового субъекта РФ. Подробнее об этом будет сказано в параграфе 3 главы 2 настоящего исследования.

По мнению многих ученых в системе источников права России следует рассматривать решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них правовые позиции как массив правил судебно-прецедентного характера, регламентирующий федеративные отношения. Так, Б.А. Страшун и Л.В. Лазарев считают, что за правовыми позициями органов конституционного контроля следует признать качество источника конституционного права. При этом возникает вопрос о месте этих правовых позиций в общей иерархии источников конституционного права. «Представляется, что в тех случаях, когда правовые позиции формулируются органами конституционного контроля в процессе толкования конституционных положений, эти правовые позиции имеют ту же юридическую силу, что и толкуемые конституционные положения. Если же правовые позиции дают конституционное истолкование положениям законов или приравненных к законам актов, их юридическая сила равна силе [46]

188 189

закона» . Сторонниками такого подхода являются С.А. Авкьян , С.В. Нарутто[47] [48] [49], В.Д. Зорькин[50], Михалева Н.А.[51] и др.

Сам Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «...решения, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же как нормативные акты общего значения»[52] [53].

В то же время ряд ученых не считают решения Конституционного Суда РФ источником права, например, О.Е. Кутафин и Е.И. Козлова указывали, что постановления Конституционного Суда РФ - лишь акты применения Конституции, они не создают правовых норм, а лишь применяют конституционные нормы к конституционным правовым актам или отдельным их нормам, тем самым, констатируя соответствие последних нормам Конституции , хотя О.Е. Кутафин все же относил их к источникам права «в широком смысле слова»[54].

Мы придерживаемся позиции, что за решениями Конституционного Суда Российской Федерации следует признать роль источников права, так как в них выявляется конституционно-правовой смысл нормативного содержания, разрешаются коллизии, а также придается современное содержание оспариваемой норме закона.

Например, в значительной степени повлияли на федеративные отношения в Российской Федерации выводы Конституционного Суда РФ, сформулированные в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П и Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О, где Конституционный Суд РФ признал нормы республиканских конституций о суверенитете неконституционными и постановил, что действующая федеральная Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России. Конституционный Суд РФ признал недопустимым присвоение субъектами Федерации ее исключительных полномочий, основанных на государственном суверенитете, означающем полноту, верховенство, независимость и самостоятельность власти государства на его территории и абсолютную международную правосубъектность вне ее территории.

Так, решая проблему «сложносоставного» субъекта РФ, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14.07.1997 N 12-П пришел к выводу, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. «Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации». В последующем Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что «Предоставление таких полномочий только органам государственной власти края, области имеет целью рационализацию государственного управления, исключение функционирования на одной и той же территории параллельных, дублирующих друг друга органов власти с одинаковыми полномочиями и не означает, что автономный округ, входящий в состав края, области, является их административно-территориальной единицей, утрачивая статус равноправного субъекта Российской Федерации»[55] [56].

К нетипичным источникам, применимым к регулированию преобразования субъектного состава РФ, можно отнести и государственные декларации (Декларация о государственном суверенитете РСФСР , Декларация о языках народов России[57], Декларация прав и свобод человека и гражданина[58]), которые носят ярко выраженный политический характер и содержат программные установки, отличающиеся от привычных норм-правил.[59] [60] [61] Сформулированные в декларациях принципы устанавливают развитие государственности, обязательны для конституционно-правового развития государства, им должно быть подчинено соответствующее законодательство . Некоторые ученые относят к источникам права послания Президента РФ Федеральному Собранию . Несмотря на отсутствие в посланиях нормативного содержания, выдвигаемые Президентом РФ идеи, определяемые им в силу конституционного статуса главы государства основные направления внутренней и внешней политики являются обязательными для органов государственной власти.

В целом, после ознакомления с имеющимися конституционно-правовыми источниками преобразования субъектного состава Российской Федерации, возникает ощущение недостаточности нормативно-правового регулирования. Прежде всего, полагаем необходимым принятие федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта Федерации. Имеющиеся конституционноправовые нормы регулируют данную процедуру недостаточно подробно, возникает множество дополнительных вопросов и опций поведения. Принятия только специальных федеральных конституционных законов по факту изменения статуса субъекта РФ недостаточно.

Подводя итог, можно сказать, что в своей основе конституционно-правовое регулирование процесса формирования и развития современных федеративных отношений устанавливается Конституцией РФ, международно-правовыми нормами, не противоречащими Конституции РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами и может дополняться договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Важное значение имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации, корректирующие действующее законодательство, а также «нетипичные» источники права.

[1] Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. М.: Городец, 2006. С.584.

[2] Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции, М. Норма, 2005. С.257.

[3] Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/sections/un-charter/chapter-i/index.html (дата обращения 18.06.2016).

[4] Официальный сайт ООН. URL: https://documents-dds-

ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/081/62/IMG/NR008162.pdf?OpenElement. (дата обращения 18.06.2016).

[5] Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl conv/declarations/declhr (дата обращения 18.06.2016).

[6] Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl conv/conventions/pactecon.shtml (дата обращения 18.06.2016).

[7] Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl conv/conventions/pactpol (дата обращения 18.06.2016).

[8] Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 04.11.1950 (с изм. от 13.05.2004, вместе с Протоколом [N 1] (Подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), Протоколом N 7 (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. N 2.Ст. 163.

[9] Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24.10.1970 г. / Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. - М.: БЕК, 1996. С.2-8.

[10] Международная защита прав и свобод человека // Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 58 - 80.

[11] Официальный сайт ООН на русском языке. URL: http://www.un.org/ru (дата обращения 27.05.2016).

Официальный сайт ООН на русском языке. URL:

http://www.un.org/ru/documents/decl conv/conventions/law treaties.shtml (дата обращения 27.05.2016).

[13] Нарутто С.В. Проблемы соотношения принципов самоопределения народов и территориальной целостности государства: международный и национальный аспекты // Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации / Отв. ред. И.М. Мацкевич, Е.С. Шугрина. М., 2009. Т. 1. С. 163.

[14] В.В. Лазарев, С.В. Липень. Теория государства и права. М.: Юрайт, 2010. С.305-306.

[15] Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 27. Ст. 2706; 2006. № 16. Ст. 1644.

[16] Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.

[17] Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.

[18] Собрание законодательства РФ. 2007. № 1. Ст. 1; № 23. Ст. 2690.

[19] Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.

[20] Собрание законодательства РФ. 24.03.2014, N 12, ст. 1201.

[21] Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757; 2014. №11. Ст. 1094.

[22] Собрание законодательства РФ.1994. N 13. Ст. 1447; 21.12.2015. №51(ч.1). Ст.7229.

[23] Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 31.12.2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7579.

[24] Собрание законодательства РФ. 03.06.2002. N 22.Ст. 2031; 05.01.2015. N 1 (часть I). Ст. 60.

[25] Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 11.04.2016. №15. Ст.2054.

[26] Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. N 27.Ст. 2710; 06.04.2015. N 14.Ст. 2006.

[27] Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005; 06.04.2015. N 14. Ст. 2017.

[28] Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции, М. Норма, 2005. С.257.

[29] Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. N 25.Ст. 2965.

[30] Собрание законодательства РФ. 03.05.1999. N 18.Ст. 2208.

[31] Собрание законодательства РФ. 06.06.2005. N 23.Ст. 2199.

[32] Постановление Конституционного Суда РФ от 03.03.2004 N 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер» // Собрание законодательства РФ. N 11. 15.03.2004. Ст. 1033.

[33] Блещик А.В. Конституционно-правовое регулирование национальных отношений в России как федеративном государстве: монография. - М.: Юрлитинформ, 2015. С.146.

[34] См.: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Н.Новгород, 2004. С.14.

[35] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. - М.: РЮИД, Сашко,

[36] Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. №2.С.50.

[37] Михалева Н.А. Региональный аспект конституционных принципов федерализма // Право и демократия: региональные аспекты развития федерализма в России. Сборник материалов всероссийской конференции, посвященной 20-летию провозглашения государственного суверенитета в России. 25 ноября Вологда, 2011 г. С.104.

[38] Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым 11.04.2014) // «Крымские известия». N 68(5479). 12.04.2014 ; Устав города Севастополя от 14.04.2014 N 1-ЗС (ред. от 24.07.2014), (принят Законодательным Собранием г. Севастополя 11.04.2014) // «Севастопольские известия». N 31(1652). 23.04.2014.

[39] Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации ... С.137.

[40] См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 86.

[41] Устав Красноярского края от 05.06.2008 N 5-1777, (ред. от 04.04.2013). Доступ из СПС «КонсультантПлюс ».

[42] Устав Пермского края от 27.04.2007 N 32-ПК, (ред. от 05.09.2014) // Российская газета. N 94. 04.05.2007.

[43] Закон Забайкальского края от 17.02.2009 N 125-ЗЗК (ред. от 24.09.2014) Устав Забайкальского края. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[44] Устав Камчатского края от 04.12.2008 №141 (ред. от 06.11.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[45] Устав Иркутской области от 17.04.2009 №1 (ред. 30.05.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[46] Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 N 289-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 6.

[47] Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. 2-е изд., доп. М.: Формула права, 2008. С.66-89 ; Страшун Б.А. Конституционная юстиция: причины возникновения и некоторые ее современные формы // Проблемы конституционного развития Российской Федерации: сб. статей, посвященных 90-летию проф. Б.С. Крылова / отв. ред. В.И. Фадеев - М.: 2013. С. 375.

[48] Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С.70, 71.

[49] Нарутто С.В. Конституционный судебный процесс: учебник для магистрантов, аспирантов, преподавателей / С.В. Нарутто, С.Э. Несмеянова, Е.С. Шугрина. - М.: Норма: ИНФРА - М, 2014. С. 138139.

[50] Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. 2-изд. М., 2008. С.133.

[51] Михалева Н.А. Российский Федерализм в объективе конституционного правосудия // Конституционное правосудие в Российской Федерации и Германии: материалы круглого стола 9-10 октября 2012 года / Под общ ред. В.И. Фадеева - М. Изд. центр Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). С. 140-148.

[52] Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. N 25. 22.06.1998. Ст. 3004.

[53] Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С.145 ; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 547.

[54] Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 146.

[55] Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 234-О «По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. II). Ст. 3201.

[56] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

[57] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 12.12.1991. N 50. Ст. 1742.

[58] Постановление Верховного Совета РФ от 22 ноября 1991 г. №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. №52. Ст. 1865.

[59] Нарутто С.В. Нетипичные источники конституционного права России // Материалы международной научно-практической конференции Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения): Сборник тезисов. - М.: ООО «Изд-во «Элит», 2010. С.85.

[60] Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации ... С.138.

[61] Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации ... С.246.