В соответствии с ч.2 ст.65 Конституции РФ 1993 года Российская Федерация является открытой, предусматривает возможность вступления в нее новых субъектов, организованных за счет территорий, не являющихся частью территории РФ. Принцип открытости федерации характерен для большинства существующих федеративных государств (например, США, ФРГ). Однако после Второй мировой войны случаи укрупнения государств за счет присоединения новых территорий крайне редки. Получили международное признание, прежде всего в Европе, принцип нерушимости границ и принцип территориальной целостности государств, закрепленные Заключительным актом «Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе», подписанного в г. Хельсинки 01.08.1975. Одновременно получил международное признание принцип права наций на самоопределение, закрепленный Уставом ООН. На вторую половину двадцатого века пришелся период деколонизации. Подавляющее большинство заморских территорий отделились от своих метрополий и создали новые суверенные государства. Колонии и доминионы предпочитали становиться суверенными государствами даже тогда, когда этнически их население совпадало с населением метрополии.

В конце двадцатого века распались три бывшие социалистические федерации: СССР, Югославия и Чехословакия.

Обратная, объединительная тенденция проявляется крайне слабо. Несколько попыток объединить два и более государства в одно потерпели неудачу

(Объединенная арабская республика, Сенегамбия). Наиболее значимым примером увеличения территории государства за счет присоединения новых субъектов федерации является Германия.

В то же время в мире существует целый ряд непризнанных большинством стан мирового сообщества государственных образований (Северный Кипр, Нагорный Карабах, Приднестровская Молдавская республика, Абхазия, Южная Осетия), которые в силу этнической, религиозной, или культурной некомплиментарности фактически отделились от государств, в которые они первоначально входили, но не могут быть приняты в состав других, родственных им государств, так как подобные объединения не находят поддержки и вызывают резкие возражения наиболее влиятельных в мире государств, формирующих мировое общественное мнение.

Конституция РФ 1993 г. и ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 предусматривают возможность вступления в Россию новых субъектов, хотя на момент принятия этих нормативных актов вероятность того, что указанная процедура будет когда-нибудь применена, казалась незначительной.

Российский законодатель своевременно и оправданно, как стало понятно позже, принял комплекс правовых норм, регулирующих процедуру принятия в состав Федерации иностранного государства либо его части. При этом были учтены уроки распада СССР. С исторической точки зрения распад Советского Союза произошел молниеносно. Многие его граждане не успели осознать происходящее, понять, какое место они хотят занять в постсоветском пространстве. Разделение Союза произошло по границам союзных республик. Эти границы создавались изначально для других целей, исключительно как внутренние административные, слабо учитывающие национальный состав населения, больше ориентированные на экономические районирование. Кроме того, после определения границ союзных республик, на протяжении нескольких десятилетий шло активное перемещение населения через них. В результате развала СССР много миллионов русских и других народов оказались за пределами своего национального государства. Споры и разногласия по поводу старых границ союзных республик оказались неизбежными и порой приводили к вооруженным столкновениям.

Опыт истории учит очень осторожно и внимательно относиться к правовому закреплению публично-правовых отношений, даже если вероятность реализации таких норм в момент их принятия невысока. В 2014 году многим казавшаяся гипотетической процедура принятия в Российскую Федерацию другого государства была реализована: Республика Крым и город федерального значения Севастополь стали новыми субъектами РФ. Так комплекс конституционно - правовых норм, регулирующий процесс принятия в Федерацию нового государства или части государства, прошел испытание.

Процедура принятия в состав Федерации нового субъекта закреплена во второй главе ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001, общие принципы и условия процедуры — в первой главе этого закона.

В статье 3 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 установлены общие принципы принятия нового субъекта и создания нового субъекта РФ, это:

- добровольность;

- соблюдение государственных интересов и принципов федеративного устройства РФ;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- учет сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов РФ, их социально-экономических возможностей.

Условия принятия новых субъектов в состав РФ даны в статье 4 ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12. 2001 и делятся на две группы. Первая группа условий определяет международно-правовые основания для включения территории в состав России. Принять в состав Федерации можно или иностранное государство, или его часть на основании международного договора с этим государством.

Вторая группа установленных законом условий касается статуса принимаемого государства (части государства). Во-первых, принимаемое государство или его часть может быть принято только в качестве субъекта

Федерации. Во-вторых, иностранное государство получает статус республики, если стороны в международном договоре не решили придать ему статус области или края. Часть иностранного государства может получить любой статус, указанный в ст. 5 Конституции РФ, кроме города федерального значения.

Перечисленные во второй группе условия представляются надуманными, плохо обоснованными и крайне неудачными. Это мнение разделяют многие ученые-правоведы.

Так, И.В. Лексин полагает, что перечисленные в ст. 4 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 конституционно-правовые статусы для пожелавших войти в состав РФ иностранных государств или их территорий (республика, край, область, автономная область, автономный округ), во-первых, подчеркивают статусное неравенство субъектов Федерации, во-вторых, игнорируют

«существование за рубежом населенных пунктов, могущих претендовать на статус городов федерального значения»[1]. В.Б. Евдокимов и Т.А. Тухватуллин считают, что имеющаяся правовая коллизия, связанная с отсутствием возможности присвоения вновь принимаемому субъекту РФ статуса города федерального значения, является в данном случае несовершенством самого ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12. 2001[2].

Считаем, что вся схема распределения конституционно-правовых статусов РФ, на которые может рассчитывать принимаемый субъект, бессмысленна по своей сути. Тем более нелепо выглядит распределение доступных статусов между принимаемыми государством и частью государства, так как ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 не определяет понятия государства и части государства. Введенные ограничения нарушают потенциальные права принимаемых субъектов РФ, не предусмотрены Конституции РФ 1993 года и не соответствуют ее принципу равноправия субъектов РФ. Создается впечатление, что авторы, формулируя статью 4 ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001, имели в виду принятие в состав РФ каких-то вполне конкретных государственных образований, для которых сформулировали определенные условия, не подумав о том, что эти правовые нормы должны действовать неограниченное время, в отношении любых возможных субъектов. На наш взгляд было бы разумно указать в статье 4, что конституционно-правовой статус принимаемого субъекта определяется международным договором.

Неудачно звучит формулировка ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 о том, что принимаемое государство или часть государства должно стать одним субъектом РФ. Такая конструкция стазу создаст трудности в случае, если вступить в Российскую Федерацию пожелает достаточно крупное государство. Принятие его в качестве единого субъекта РФ ущемит его права (например, на представительство в Совете Федерации Федерального Собрания РФ), и одновременно усилит постоянно критикуемую диспропорцию между субъектами РФ. Если же вступающее государство сначала разделится на несколько частей, которые затем будут вступать в РФ как самостоятельные субъекты международного права, то в качестве контрагента в международном договоре вместо одного общепризнанного государства Российская Федерация будет иметь ряд государственных образований, никем не признанных, никому не известных, с сомнительным международно-правовым статусом, что повышает риск

возникновения международных споров и конфликтов.

В истории известен случай, когда государство вступало в другое государство по частям. 31 августа 1990 года между ФРГ и ГДР был заключен Договор обоих германских государств об установлении единства Германии (Einigungsvertrag), согласно которому ГДР перестала существовать с 30 сентября 1990 года, пять ее земель и объединившийся Берлин вошли в состав ФРГ в качестве полноправных федеральных земель.

Однако следует учесть, что быстрота и бесконфликтность процесса объединения Германии объяснялись тем, что это объединение стало составной частью общего урегулирования отношений между Советский Союзом и блоком НАТО по вопросу окончания «холодной войны». 12 сентября 1990 года в Москве между ГДР, ФРГ, Францией, США, Великобританией и СССР был заключен Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии (Treaty on the Final Settlement with Respect to Germany), который признавал объединение Германии и утверждал ее границы. То есть согласие на объединение Германии было дано сразу почти всеми наиболее влиятельными государствами мира и было составной частью глобальных геополитических преобразований . Нет никаких оснований рассчитывать, что присоединение к Российской Федерации иностранных государств будет происходить так же бесконфликтно.

Процедуру принятия нового субъекта РФ целесообразно разделить на стадии. А.Н. Чертков выделяет восемь стадий , В.Н. Лексин, А.Н. Швецов — девять стадий. Считаем, что это излишняя детализация. По сути дела, это не стадии, а список всех последовательно совершаемых юридически значимых действий. Полагаем целесообразным, выделить четыре стадии.

Первая стадия — предложение иностранного государства принять его или его часть в состав РФ, то есть предварительное волеизъявление со стороны вступающего субъекта.

Вторая стадия — принятие уполномоченными органами РФ решения о заключении международного договора, то есть предварительное волеизъявление РФ о готовности принять новый субъект в состав Российской Федерации.

Третья стадия — заключение международного договора, то есть совместное волеизъявление России и иного субъекта международного права.

Четвертая стадия — окончательное решение федеральных органов государственной власти РФ о принятии в состав РФ нового субъекта Федерации (ратификация международного договора и принятия специального Федерального конституционного закона). [3] [4] [5]

Согласно ч.1 ст.6 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 инициатором процедуры вступления в РФ может быть только иностранное государство. Россия не вправе публично инициировать процедуру, хотя конечно имеет возможность сделать предварительное неформальное предложение. Официальное предложение иностранного государства делается в форме, установленной для процедуры заключения международных договоров.

Основной вопрос на этой стадии процедуры — какой субъект международного права можно признать иностранным государством. Поскольку ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 не дает пояснений на этот счет, необходимо руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права, согласно которым иностранное государство — это субъект международного права, получивший признание других государств. Признание - это политико-правовой акт государства, в котором проявляется расположение к взаимным отношениям. История института признания началась еще в XVI в., когда от Испании отделились Нидерланды, а потом Португалия. США были признаны Францией, когда вели борьбу за независимость (1778 г.), в результате британское правительство объявило Франции войну. В 1871 г. состоялось признание Италии и Германии. На Берлинском конгрессе в 1878 г. европейские державы признали Румынию, Сербию и Черногорию, которые отделились от Османской империи. США признали Панаму в 1903 г., почти сразу же после ее образования .

Долгое время в мире действовала система, сложившаяся в период «холодной войны», в рамках которой мировым сообществом признавались в качестве государств только колонии, отделившиеся от своих метрополий. Остальные территории, отделившиеся от признанных государств, полностью подконтрольные сепаратистам на протяжении многих лет, не получали международного признания. Как правило, принятие государства в ООН или признание за ним права вступления в ООН (решением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности) делало статус нового государства бесспорным. [6]

Устоявшаяся система была сломана США и странами НАТО в 2008 году путем признания независимым государством Косово[7] [8], несмотря на решительные протесты со стороны Сербии, на чьей территории создано новое государство, а также на отказ в признании со стороны постоянных членов Совета Безопасности ООН - России и Китая. В прессе тех дней неоднократно высказывалось мнение, что США открыли «ящик Пандоры». Россия со своей стороны признала целый ряд новых государств на территории бывшего СССР. Значительная часть стран мира признала суверенным государством Палестинские территории, несмотря на то, что Израиль не предоставил им независимость и продолжает осуществлять свои права суверенитета над этими территориями.

В результате критерии понятия международного признания сильно размыты, что дает возможность России самостоятельно определять, какой субъект международного права следует признавать независимым государством на основе норм и принципов международного права. Таким образом, неопределенность формулировок ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 в настоящий исторический период «работает» в пользу России.

Учитывая, что в настоящее время система признания новых государств основывается на принципах международного права: принципе права народа на самоопределение и принципе нерушимости границ и целостности государства, Г.Д. Садовникова предлагает следующий критерий признания нового государства - «отделение части государства по решению его населения, высказанному на общенародном голосовании при соблюдении демократических принципов и норм международного права»[9].

Механизм выражения иностранным государством своей воли на заключение договора определяется этим государством. Первоначально в законопроекте ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 было предложение о том, что обращаться к

Российской Федерации должны уполномоченные органы государства . Это предложение было разумно отвергнуто, поскольку оно является ненужным ограничением возможностей России. Гораздо удобнее принимать в каждом конкретном случае решение о том, кого следует признавать уполномоченным субъектом для выражения воли иностранного государства, чем пытаться раз и навсегда установить единые правила в этом вопросе.

Кстати, депутаты фракции «Родина» Д.О. Рагозин, А.Н. Савельев, Н.А. Нарочинская в 2004 году вносили законопроект о принятии в состав РФ новых субъектов РФ без заключения и ратификации международного договора . В качестве правового обоснования согласия иностранного государства предлагалось использовать результаты референдума СССР 17 марта 1991 года , где автономные образования в бывших союзных республиках голосовали по вопросу сохранения СССР отдельно от союзных республик, и все высказались за сохранение СССР. Законопроект не был поддержан, на наш взгляд вполне оправданно, поскольку в 1991 году автономии голосовали за сохранение Союза, а не за переход в состав РСФСР. За прошедшую четверть века население этих территорий существенно изменилось за счет естественных причин, то есть значительная часть нынешнего электората этих территорий не голосовала в 1991 году.

А.Н. Чертков высказал мнение, что предложение о заключении международного договора, сделанное от имени другого государства, должно содержать проект договора, обоснование целесообразности заключения, определение соответствия проекта договора законодательству РФ, оценку возможных социально-экономических последствий[10] [11] [12] [13].

Считаем эту позицию полностью неприемлемой. Во-первых, на иностранное государство, еще не вступившее в Российскую Федерацию, не распространяется действие ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 Предложение о вступлении в РФ делается суверенным государством в соответствии с международными принципами и нормами, его национальным законодательством и собственным пониманием задач и целей желаемого результата. Принуждение суверенного государства придавать своему предложению определенные форму и содержание, не установленные международными принципами и правилами, есть нарушение его суверенитета.

Во-вторых, политики и эксперты иностранного государства заведомо не могут оценивать социально-экономические последствия для России принятия нового субъекта, так как не располагают достоверной информацией.

В части 3 статьи 6 ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 содержится отсылка к Федеральному закону №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», согласно которому обязанность подготовить

обоснование целесообразности заключения международного договора и подготовка его текста — это функции российских федеральных органов власти, которым поступило предложение иностранного государства. Если подписание международного договора определенного вида относится к компетенции Президента РФ, значит, материалы для него готовятся Министерством иностранных дел РФ (п.2 ст.9). Предложение поступает от Министерства иностранных дел либо от другого федерального органа власти по согласованию с МИД РФ.

Президент РФ, получив предложение, уведомляет Совет Федерации, Государственную Думу и Правительство РФ. При необходимости проводит с ними консультации. Здесь присутствует неопределенность в вопросе обязательности, сроках и последствий разногласий между участниками консультаций. Если Президент РФ подтвердит готовность заключить международный договор, далее подготовка к заключению идет в обычном порядке, установленном Федеральным законом от 15.07.1995 №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Следующая стадия процедуры — заключение международного договора. Согласно статье 7 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 международным договором могут быть урегулированы следующие условия:

наименование и статус нового субъекта РФ;

порядок приобретения гражданства РФ иностранными гражданами;

правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

действие законодательства РФ на территории нового субъекта РФ;

функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ.

Допускается установление международным договором переходного периода для интеграции нового субъекта Федерации в системы РФ (законодательную, финансовую, кредитную и др.).

В этой статье имеет место неопределенность — условия принятия нового субъекта РФ по своему смыслу должны быть обязательно урегулированы в целях создания нового субъекта РФ, однако в статье 7 они указаны как факультативные. Закон не дает ответа на вопрос, каковы последствия отсутствия этих условий в международном договоре.

Поскольку эти условия носят основополагающий характер и не могут остаться не определенными, они должны быть включены в специальный федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. В этом случае принимаемый субъект фактически отстраняется от решения ключевых вопросов принятия, что представляется несправедливым по отношению к гражданам, постоянно проживающим на территории принимаемого субъекта. Кроме того, условия специального федерального конституционного закона могут не устроить принимаемое государство, и оно, например, откажется ратифицировать международный договор.

Определенные в ФКЗ как факультативные, вопрос гражданства и вопрос правопреемства в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов, на наш взгляд, могут быть разрешены исключительно в рамках международного договора. Если остальные условия после принятия нового государства в Российскую Федерацию становятся преимущественно внутренними проблемами РФ, то в правоотношениях гражданства и членства в международных организациях возможно участие других субъектов международного права. Следовательно, легитимацию передачи полномочий присоединяемого государства или его части целесообразно осуществить через международный договор, а не федеральный конституционный закон.

Последним, четвертым этапом данной процедуры является окончательное решение Российской Федерации о включении в свой состав нового субъекта.

Первоначальным действием в этом направлении является предварительный конституционный контроль. Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ подписанного международного договора в соответствии с п. «г» ч.2 ст.125 Конституции РФ и статьями 88-91 Федерального конституционного закона от 21.07.2004 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о признании не вступившего в силу международного договора или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ международный договор не может быть ратифицирован и вступить в силу. Вновь в законе присутствует неопределенность дальнейших действий сторон после отрицательного постановления Конституционного Суда РФ.

В случае положительного решения Конституционного Суда РФ международный договор вносится Президентом РФ по предложению МИД РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ на ратификацию. Одновременно Президентом РФ вносится проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, который должен содержать нормы по списку вопросов, которые могут включаться в международный договор (ч. 3 ст. 8 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001). Возвращаясь к упомянутому ранее пробелу, обращаем внимание, что внесение всех условий в международный договор факультативно, а в федеральный конституционный закон — обязательно. Если часть перечисленных условий будет включена только в проект ФКЗ, насколько относимым можно считать заключение Конституционного Суда РФ, поскольку на момент нахождения дела в Конституционном Суде РФ проекта «объединительного» ФКЗ еще не существует, а значит, существенные условия принятия нового субъекта РФ не определены. Это противоречие лишь подтверждает необходимость обязательного включения всех условий в международный договор.

Далее мы переходим к наиболее существенному пробелу ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001. У двух законопроектов, одновременно поступивших в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, разная процедура принятия. Федеральный закон о ратификации международного договора принимается простым большинством голосов палат Федерального Собрания РФ, а федеральный конституционный закон о принятии нового субъекта считается принятым после одобрения квалифицированным большинством в обеих палатах российского парламента: тремя четвертями голосов членов Совета Федерации и двумя третями голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Если Государственная Дума примет, а Совет Федерации одобрит простым большинством голосов федеральный закон о ратификации международного договора, но при этом проект ФКЗ не наберет в одной или обеих палатах Федерального Собрания квалифицированного большинства голосов и будет отклонен, то возникает коллизия. Международный договор о вступлении в Российскую Федерацию иностранного государства подписан и ратифицирован, значит, он вступил в силу и его нормы стали обязательными для России в силу ст. 15 Конституции РФ. Иностранное государство прекратило свое самостоятельное существование и стало составной частью Российской Федерации. С другой стороны, специальный ФКЗ о принятии в состав Федерации нового субъекта или новых субъектов не принят и новый субъект РФ не может быть создан, также невозможно внести изменения в ст.65 Конституции РФ. То есть иностранное государство (его часть) вошло в состав России, но не получило конституционно - правового статуса субъекта РФ. Каков в этом случае будет его юридический статус? Такое развитие событий тем более вероятно, что установленный Государственной Думой Федерального Собрания РФ порядок прохождения законопроекта о ратификации международного договора и проекта о принятии федерального конституционного закона имеют отличия: один законопроект может быть уже подписан Президентом РФ, а другой - еще не пройти все чтения в Государственной Думе. Принятие в состав России Республики Крым и города федерального значения Севастополя получило полную поддержку Федерального Собрания РФ и большинства населения. Однако в будущем, если встанет вопрос о принятии в состав Российской Федерации другого государства или его части, возможна менее единодушная позиция. Рассмотренная правовая коллизия может иметь место и повлечь непредсказуемые последствия.

Считаем целесообразным скорректировать норму ч. 3 ст. 9 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001: международный договор и специальный ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должны вступать в силу только одновременно, при этом существенные условия международного договора и обязательные положения федерального конституционного закона должны полностью совпадать.

Последнее действие процедуры - Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ принимают специальный ФКЗ о принятии нового субъекта и направляют его Президенту РФ для подписания.

Как было отмечено ранее, рассмотренная процедура была проверена на практике в связи с принятием в состав России Республики Крым и города федерального значения Севастополя, где выявился целый ряд недостатков ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001.

История государственной принадлежности Крыма в имперский и советский периоды описана в параграфе 1 первой главы диссертационного исследования.

После распада СССР Крым и Севастополь предпринимали попытки провозгласить себя суверенным демократическим государством в составе Украины. В Декларации о государственном суверенитете Крыма от 4 сентября 1991 и Конституции Крыма от 6 мая 1992 года устанавливался договорный характер связей Крыма с Украиной. Предусматривалось двойное гражданство Крыма и Украины. Однако Украина не признала широкой независимости Крыма, в 1994 г. в Конституцию Украины были внесены изменения, согласно которым Крым является Автономной Республикой и самостоятельно может решать только те вопросы, которые отнесены к ее ведению Украиной. Новая Конституция Автономной Республики Крым была принята 21 октября 1998 г. Хотя Крым внешне имел признаки политической автономии (Конституция, верховные органы государственной власти), фактически его статус был урезан до уровня административной автономии. В соответствии с Конституцией Украины от 28 июля 1996 г. и Законом Украины «Об Автономной Республике Крым» от 17 марта 1995 г. из состава Крыма был исключен город Севастополь, которому придан статус административно-территориальной единицы Украины[14] [15].

К началу 2014 года административно-территориальное устройство полуострова Крым выглядело следующим образом: Севастополь являлся городом республиканского подчинения, а остальная часть полуострова входила в состав Автономной Республики Крым.

После государственного переворота в Киеве 22 февраля 2014 года на Украине не осталось законных органов государственной власти.

В совместной декларации Автономной Республики Крым и города Севастополя «О независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя» (утверждена постановлениями Верховной Рады АР Крым и Севастопольского городского совета 11.03.2014) сформулирована дальнейшая программа действий государственных органов власти и населения полуострова

Крым: на 16.03.2014 в обоих территориальных образованиях был назначен референдум о дальнейшей судьбе Крыма, на который вынесены два возможных варианта ответа: вступление Крыма в Российскую Федерацию или восстановление статуса Крыма по Конституции 1992 года - статус широкой автономии в унитарном государстве Украины. Возможность голосовать за сохранение status quo бюллетенями не предусматривалась. На случай, если население Автономной Республики Крым поддержит предложение о вступлении в состав России, предусматривалось, что представительные органы власти Крыма провозгласят независимость Республики Крым в составе АР Крым и города Севастополя и обратятся к России с предложением включить их в состав Российской Федерации. Республика Крым будет объявлена независимым государством.

16 марта 2014 года в Автономной Республике Крым и городе Севастополе проводится референдум, на котором абсолютное большинство населения голосует за вступление в Россию .

17 марта 2014 года принято Постановление Верховного Совета Автономной Республики Крым «О провозглашении Республики Крым независимым суверенным государством» (в котором г. Севастополь имеет особый статус) .

17 марта 2014 года подписывается Указ Президента РФ №147 «О признании Республики Крым» , согласно которому Республика Крым, в составе которой город Севастополь имеет особый статус, признается суверенным и независимым государством.

18 марта 2014 года заключен международный Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым, о принятии в состав Российской Федерации Республики Крым и создании двух новых субъектов Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя .

19 марта 2014 года Конституционный Суд РФ принимает Постановление [16] [17] [18] [19]

№6-П , согласно которому международный договор от 18.03.2014 соответствует Конституции РФ.

21 марта 2014 года Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла Федеральный закон №36-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» и Федеральный конституционный закон №6-ФКЗ «О

принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города

224

федерального значения Севастополя» . В этот же день оба закона одобрены Советом Федерации РФ и подписаны Президентом РФ.

Помимо скоростного рекорда прохождения сложной правовой процедуры у ученых-конституционалистов сразу возник ряд вопросов и разногласий.

Россия заключила международный договор с одним государством — Республикой Крым, а приняла в Российскую Федерацию 2 субъекта: Республику Крым и город федерального значения Севастополь.

Так, из положений ст. 4 ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001 следует, что принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Республики Крым и города Севастополя соответственно, осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным договором, заключенным Российской Федерацией с этим иностранным государством. Каждый новый субъект Федерации должен быть принят по отдельному международному договору, заключенному между Российской Федерацией и иностранным [20] [21] [22] государством. Внимание на это противоречие обратили А.А. Данько , В.Б. Евдокимов и Т.А. Тухватуллин[23] [24] [25].

На несоответствие международного договора процедуре указал Конституционный Суд РФ, который признал международный Договор соответствующим Конституции РФ, но рекомендовал внести соответствующие изменения в федеральный конституционный закон «О порядке принятия ...» от 17.12.2001.

А.В. Безруков пишет, что имело место совмещение двух процедур: принятия в состав Федерации иностранного государства и создание 2-х новых субъектов Федерации . Он видит из данной ситуации два выхода: указать в ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001 возможность одновременной реализации двух процедур: принятия иностранного государства и образования субъектов РФ. В качестве альтернативы указанный автор полагает, что было необходимо заключить два международных договора с Республикой Крым: первый — о принятии в состав РФ части Республики Крым — города Севастополь, второй — о принятии в состав РФ «остальной части» Республики Крым в качестве одного субъекта РФ с тем же названием.

Интересно отметить, что Севастополь принят в Российскую Федерацию в «запрещенном» статусе города федерального значения. Это отклонение от норм ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 является дополнительным основанием для внесения изменений в указанный федеральный конституционный закон с целью снятия необоснованных ограничений.

Еще одной особенностью международного договора от 18.03.2014 было то, что договор двусторонний, но фактически был подписан представителями трех сторон: от Российской Федерации, Республики Крым и города Севастополя.

Следуя логике описанной выше процедуры выхода Крыма из Украины, Республика Крым как независимое государство просуществовала только 1 сутки. Она возникла 17.03.2014 в результате объявления независимости и объединения Автономной Республики Крым и города Севастополя и уже 18.03.2014 была разделена вновь на два субъекта Российской Федерации: Республику Крым и город федерального значения Севастополь. В течение этих суток, разумеется, не были сформированы органы государственной власти Республики Крым. Видимо поэтому стороны признали целесообразным, чтобы от имени Республики Крым действовали уполномоченные представители обеих составивших ее частей: Автономной Республики Крым и города Севастополя.

В качестве еще одной особенности Договора необходимо отметить порядок его применения. Согласно ст. 10 Договора он временно применяется с даты подписания и вступает в силу с даты ратификации.

Пункт 1 ст. 25 Венской конвенции «О праве международных договоров» от 23 мая 1969 г. предполагает возможность применения международного договора до его вступления в силу, если это указано в нем или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор. Аналогичная норма содержится в ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», а допустимость такой правовой конструкции подтверждена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 марта 2012 г. N 8-П , в котором, в частности, указано, что временное применение международного договора используется Российской Федерацией в практике межгосударственного общения, как правило, в случаях, когда предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу. [26]

Обобщая противоречия между ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 и процедурой принятия Республики Крым и города федерального значения Севастополь в состав Российской Федерации следует признать, что процедура принятия новых субъектов РФ соответствует Конституции РФ в силу преимущества специальной нормы Федерального конституционного закона от 21.03.2014 №6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» над общей нормой базового ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001, а также в силу преимущества нормы ратифицированного международного договора над нормами федеральных конституционных законов согласно ст. 15 Конституции РФ.

И.В. Лексин полагает, что противоречие может быть разрешено одним из двух способов. Либо правовые нормы, регулирующие процедуру принятия нового субъекта в Российскую Федерацию, должны быть перенесены в Конституцию РФ, тем самым получив преимущественную правовую силу перед нормами специального ФКЗ, либо, Конституционный Суд РФ должен дать толкование конституционно-правовых норм ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, согласно которому будет признано достаточным существование только одного ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001, на основании которого в Российскую Федерацию должны приниматься новые субъекты. Принятия специальных ФКЗ по поводу вступления нового субъекта в состав РФ не требуется, это можно осуществлять федеральным законом[27].

Мы считаем эти оба предложения нецелесообразными. Как показал опыт, принятие в состав Российской Федерации - процесс редкий, иногда требующий принятия молниеносных решений. Придание высшей юридической силы нормам, определяющим процедуру преобразования субъектного состава России, сделает невозможным изменить ее специальными нормами в случае возникновения потенциальных коллизий. Считаем разумным оставить в силе конструкцию из двух федеральных конституционных законов - общего (регулирующего порядок принятия) и специального (на основании которого осуществляется принятие). Но столь существенная коррекция норм общего федерального конституционного закона в первом же его применении является поводом для размышлений о необходимости доработки ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001.

Принятие в состав Российской Федерации двух новых субъектов РФ породило массу правовых коллизий, связанных с распространением российского законодательства на территории, существовавшие ранее в юрисдикции другого государства. Ситуация осложняется отказом Украины и значительного числа стан мира признать российскую юрисдикцию над территорией Крыма. Некоторые из этих проблем решены полностью или в части, некоторые ждут своего решения.

Например, С.С. Зенин обращал внимание на то, что согласно статье 5 международного договора от 18.03.2014, лица, постоянно проживающие на территории Республики Крым и Севастополя, приобретают гражданство РФ, за исключением тех, кто в течение 1 месяца с момента вхождения Республики Крым в состав РФ заявит о своем намерении сохранить украинское гражданство. При этом согласно законодательству Украины отказаться от украинского гражданства может только лицо, постоянно проживающее за пределами Украины. Поскольку Украина продолжает считать территорию Республики Крым и Севастополя собственной территорией, временно оккупированной Россией, то заявлений от жителей Крыма о выходе из гражданства Украины она не принимает. Таким образом, и Россия, и Украина признают население Крыма своими гражданами. Возник прецедент «вынужденного двойного гражданства». В результате новые граждане РФ оказались ограничены в своих гражданских правах. Так в соответствии с п.7 ч.1 ст.13 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае наличия у него двойного [28] гражданства. Аналогичную норму содержит п.7 ч.1 ст.16 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» . Это противоречие было устранено Федеральным конституционным законом от 29.12.2014 N 19-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 4 и 12 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» .

Г.Д. Садовникова обращает внимание на потерю крымчанами и севастопольцами вкладов в украинских банках . Российское право гарантировало на тот момент возмещение через Агентство страхования вкладов сумм в пределах 700 000 рублей, хотя украинские банки не были участниками российской системы страхования вкладов. Однако ограничение компенсации до суммы 700 000 рублей не вполне логично. Граждане России знают, или должны знать о существующем ограничении суммы возмещения на момент помещения своих денежных средств в банк и способны оценивать свои риски. Жители Крыма и Севастополя не предполагали, что окажутся в данной сфере под юрисдикцией российских законов. В результате их материальное положение в связи с присоединением к России ухудшилось.

Примеры демонстрируют сложность правовой процедуры принятия иностранного государства в состав РФ и необходимость длительного переходного периода.

По результатам изучения нормативной базы и практики образования нового субъекта в составе России диссертант предлагает внести в ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 следующие изменения и дополнения.

1. Все условия статьи 4 ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 о том, какой конституционно-правовой статус может избрать входящий субъект РФ, подлежат отмене, равно как и условия, которые могут толковаться в том смысле, [29] [30] [31]

что из международного договора с участием одного иностранного государства может образоваться только один субъект Российской Федерации. Принимаемый субъект РФ вправе выбрать любой конституционно-правовой статус,

предусмотренный ч. 1 ст. 5 Конституции РФ.

2. Существенные условия международного договора, указанные в ст. 7 ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001, а именно:

- наименование и статус нового субъекта;

- порядок приобретения гражданства РФ иностранными гражданами и распространения на них в полном объеме статуса гражданина РФ;

- правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

- действие законодательства РФ на территории нового субъекта;

- функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ,

должны в обязательном порядке быть урегулированы международным договором, на основании которого осуществляется принятие в состав РФ новых субъектов. Стороны международного договора также могут определить в его тексте, какие еще условия они считают существенными. Все существенные условия международного договора подлежат обязательному включению в специальный федеральный конституционный закон.

Поскольку последовательное принятие федерального закона о ратификации международного договора и федерального конституционного закона о принятии нового субъекта Федерации могут (при определенном соотношении голосов в палатах Федерального Собрания РФ) создать ситуацию, при которой иностранное государство принято в состав Российской Федерации, но не стало ее субъектом, необходимо внести в ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 норму, согласно которой международный договор и федеральный конституционный закон о принятии в состав России нового субъекта РФ вступают в силу только одновременно.

[1] Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы . С. 315.

[2] Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Принятие Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 5. С. 37 - 42.

[3] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов / отв. ред. Б.А. Страшун. - 3-е изд., - М.: Норма, 2008. - С.430-434.

[4] Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (постатейный). - М.: ЗАО Юстицинформ. 2006. С.41-42.

[5] Лексин В.И., Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11. Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. 2004. №8. С.21-22.

[6] Международное право: Учебник. М., 2012. С. 83.

[7] Строева А.С. Проблема международно-правового признания Косово: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.10 - М., 2011. С.17.

[8] Постановление ГД ФС РФ от 17.02.1999 N 3670-II ГД «О Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обстановке вокруг Косово» // Собрание законодательства РФ. 01.03.1999. N 9. Ст. 1151.

[9] Садовникова Г.Д. Международные стандарты прав человека: проблемы реализации в новых субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права, 2015, №11. С.46-47.

[10] Законопроект № 97802110-2, второе чтение, 15.05.2001 // Официальный сайт Государственной Думы РФ. URL: http://www.gosduma.net/ (дата обращения 14.06.2016).

[11] Проект ФКЗ №116471-4 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (внесен в Государственную Думу 01.12.2004; 11.03.2005 - отклонен. Постановление №1591-IV ГД). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[12] Соломатин Ю.П. Всесоюзный референдум 17 марта 1991 года о сохранении СССР: помним! // Открытая электронная газета Forum.msk.ru. URL: http://forum-msk.org/material/society/777200.html (дата обращения 16.06.16).

[13] Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О порядке принятия ... С.24.

[14] Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учеб. Пособие - М.: Юристъ, 1998. С. 214-217; Мешков Ю.А. Конституционно-правовой статус Республики Крым: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02, Москва, 2000. С.25-27.

[15] Официальный сайт Государственного Совета Республики Крым. URL: http://www.crimea.gov.ru/news/11 03 2014 1 (дата обращения 11.06.2016).

[16] Официальный сайт Государственного Совета Республики Крым. URL: http://crimea.gov.ru/o gossovete/istoriva sovremennost (дата обращения 14.06.2016).

[17] г-р

Там же.

[18] Собрание законодательства РФ. 24.03.2014. N 12. Ст. 1259.

[19] Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов // Собрание законодательства РФ. 07.04.2014. N 14. Ст. 1570.

[20] Постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2014 N 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» // Собрание законодательства РФ. 31.03.2014. N 13.Ст. 1527.

[21] Собрание законодательства РФ. 24.03.2014. N 12. Ст. 1202.

[22] Собрание законодательства РФ. 24.03.2014. N 12. Ст. 1201.

[23] Данько А.А. Правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 8. С. 41 - 46.

[24] Евдокимов В.Б. и Тухватуллин Т.А. Там же. С.37-42.

[25] Безруков А.В. Совершенствование и разграничение процедур принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта. // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 8. С. 32 - 36.

[26] Постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.2012 N 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова» // Собрание законодательства РФ 09.04.2012, N 15. Ст. 1810.

[27] Лексин И.В. Территориальное устройство России. Конституционно-правовые проблемы. ... С. 319320.

[28] Зенин С.С. Отдельные аспекты развития института гражданства в Российской Федерации // Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. Том II. - М: Проспект, 2015. С.685-696.

[29] Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3215;2015, N 14. Ст. 2008.

[30] Собрание законодательства РФ. 05.01.2015. N 1 (часть I). Ст. 1.

[31] Садовникова Г.Д. Международные стандарты прав человека ... С.46-47.