Из всех существующих в настоящее время возможностей преобразования субъектного состава Российской Федерации процедура образования новых субъектов РФ путем объединения существующих является наиболее разработанной. Во-первых, процедура урегулирована статьями 3, 5 и главой III ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001. Во-вторых, эта процедура применялась неоднократно: в период с 01.12.2005 по 01.03.2008 были образованы пять новых субъектов Российской Федерации.

В мировой конституционной практике как правило определяются цели объединения субъектов федераций. Например, Конституция ФРГ прямо определяет цели преобразования субъектного состава: «Федеральная территория может быть переустроена заново, чтобы гарантировать землям возможность в зависимости от их величины и производительности эффективно выполнять возложенные на них задачи. При этом следует учитывать земляческую привязанность, исторические и культурные взаимосвязи, экономическую целесообразность, а также потребности землеустройства и территориального планирования» (ст.29 (1) Основного закона ФРГ) .

Таким образом, преобразование субъектного состава может осуществляться только с определенными целями. Конституция РФ не устанавливает цели создания нового субъекта. Однако ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 ограничивает свободу объединения субъектов соблюдением определенных принципов.

Статья 3 ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001 выделяет четыре принципа образования нового субъекта: добровольность, учет государственных [1] интересов и принципов федерального устройства РФ, учет прав и свобод граждан, и, наконец, учет исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов, т.е. указанный ФКЗ выделяет три группы субъектов, чьи права должны быть учтены при создании нового субъекта РФ: Федерацию, субъектов РФ и граждан.

Соответственно участниками процедуры образования нового субъекта РФ выступают федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых создается новый субъект РФ, и население этих субъектов. Далее будет показано, что роли этих трех групп участников процедуры образования нового субъекта РФ различны и их влияние на процедуру сильно отличается.

В п.1 ст.10 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 для субъектов РФ, участвующих в создании нового субъекта, вводится термин «заинтересованные субъекты РФ». Сам используемый термин подсказывает, что остальные субъекты РФ рассматриваются законодателем как незаинтересованные. И действительно, остальные субъекты РФ не участвуют в процедуре никоим образом. Правило исключения из процедуры образования субъекта РФ незаинтересованных субъектов, или, говоря шире, населения Российской Федерации, не проживающего на территории создаваемого субъекта, не является универсальной в мировой практике.

Показателен пример Швейцарии. Включение в состав Федерации, расположенной в центре Европы, новых территорий закончилось давно. Однако изменение состава Федерации продолжается путем изменения границ прежних субъектов. Последняя по времени процедура создания нового кантона Швейцарии путем выделения его из другого кантона началась в 1970 году, а завершилась только 1 января 1979 года.

За это время было проведено 4 референдума:

На референдуме кантона Берн граждане дали согласие на то, чтобы семь франкоговорящих общин вышли из состава кантона и создали новый кантон.

На референдуме в семи общинах было принято общее решение об их выходе из кантона Берн, однако в трех общинах не было получено большинства

голосов сторонников выхода.

На следующем референдуме в трех «сомневающихся» общинах перед избирателями был поставлен вопрос — в каком кантоне они хотят быть — Юра или Берн. Решили остаться в Берне.

Наконец, вопрос о выделении нового кантона был вынесен на «всешвейцарский» референдум, и он получил поддержку всей страны.

По окончании четвертого референдума кантон Юра был создан . Таким образом, все население Швейцарии признается «заинтересованным» в создании нового субъекта Федерации и привлекается к принятию решения.

С другой стороны, в Германии, как и в России, референдум проводится исключительно в землях, территории которых должны быть затронуты в результате преобразования субъектного состава. Особенностью германской модели изменения территорий земель следует признать очень слабую роль в данной процедуре властей регионального уровня. Процедура образования новых земель начинается с народной инициативы, то есть сбора подписей более 10% избирателей на территории, субъектную принадлежность которой планируется изменить. Далее, в течение двух лет федеральное правительство принимает федеральный закон о создании новой земли, который выносится на референдум в «заинтересованных» землях, и в случае его одобрения, вступает в силу. В отношении властей «заинтересованных» земель в ст. 29 (2) Основного закона ФРГ сказано, что их мнение должно учитываться[2] [3]. Выше изложенный сценарий был реализован в ФРГ только 1 раз: в 1952 году три земли: Вюртемберг-Баден, Южный Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн объединились в одну землю — Баден- Вюртемберг.

В Индии проведение референдумов для образования новых штатов вообще не предусмотрено. Согласно ст.3 Конституции Индии Парламент (по представлению Президента) посредством закона может: а) образовать новый штат путем отделения части территории любого штата либо объединения двух или
более штатов или частей штатов либо путем присоединения любой территории к части любого штата; b) увеличить территорию любого штата; с) уменьшить территорию любого штата; d) изменить границы любого штата; е) изменить название любого штата. У Президента есть обязанность запросить мнение легислатур «заинтересованных» штатов, но нет обязанности действовать в

237

соответствии с мнением этих штатов .

Аналогично процедуре принятия в состав Федерации нового субъекта, процедуру создания нового субъекта также удобно делить на этапы. Полагаем целесообразным выделить 4 этапа (стадии) процедуры, которые в упрощенном виде можно изложить так:

предварительное волеизъявление заинтересованных субъектов РФ;

предварительное волеизъявление Федерации;

окончательное волеизъявление заинтересованных субъектов РФ;

окончательное волеизъявление Федерации.

Первому этапу - стадии инициации процесса посвящены ч. 1 и 2 ст. 10 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001, где устанавливается, что инициатива процедуры объединения субъектов РФ принадлежит только и исключительно самим заинтересованным субъектам РФ. Любые федеральные органы, политические партии и иные политические группировки, разумеется, могут публично или неофициально выдвигать свои предложения по преобразованию субъектного состава РФ в целом, и по образованию конкретных субъектов РФ. Федеральные органы власти также могут создавать политические и экономические предпосылки, то есть условия, в которых у отдельных субъектов РФ усиливается мотивация для объединения в новые, более крупные субъекты Федерации.

Так, подготовительные работы по объединению Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа начались после визита в область и автономный округ в июле 2002 года Председателя Совета Федерации С. Миронова и Полномочного представителя Президента в Поволжском [4]

лло

федеральном округе С. Кириенко .

Однако основанием для начала юридической процедуры образования нового субъекта РФ может служить только инициатива заинтересованных субъектов РФ. В этой норме находит свое отражение конституционный принцип независимости субъектов РФ в рамках их компетенции.

ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 определяет форму этой инициативы — совместное предложение органов законодательной (представительной) власти и глав исполнительной власти всех заинтересованных субъектов РФ, адресованное Президенту РФ. Отметим, что до 31.10.2005 субъекты РФ сами устанавливали правовые нормы о том, кто именно имеет право выходить с предложением от имени субъекта РФ, однако после начала процессов объединения законодатель счел необходимым уточнить список лиц, подписывающих предложение . Процедура выработки этого совместного предложения как минимум четырех сторон не определена и отдается на усмотрение самих заинтересованных субъектов РФ. Зато установлен подробный перечень требований к содержанию предложения и дополнительных к нему материалов.

Инициаторами должны быть подробно проработаны и изложены все основные вопросы и проблемы образования нового субъекта РФ. В частности, должны быть указаны: наименование, статус, границы нового субъекта РФ, предложения о правопреемстве нового субъекта РФ, предложения о действии органов власти заинтересованных субъектов и нового субъекта РФ в переходный период, предложения о действии нормативных правовых актов заинтересованных субъектов и создаваемого субъекта РФ на переходный период, социальноэкономический прогноз создания нового субъекта РФ; представлен законопроект федерального конституционного закона о создании нового субъекта РФ, проект [5] [6]

изменений в федеральный закон о бюджете на соответствующий год и т.д.

Предложение, направляемое Президенту РФ, проводя аналогии с гражданским правом, можно рассматривать как оферту. Это не призыв к обсуждению вопросов объединения или изменения субъектов РФ, а фактически готовая программа их объединения.

Существенно важно отметить, что законодательство требует не только определения порядка образования нового субъекта РФ, но и предоставления социально-экономического прогноза. Эта норма коррелирует с принципами образования нового субъекта РФ, установленными ст.3 ФКЗ «О порядке принятия ....» от 17.12.2001, требующими соблюдения интересов всех участников процедуры.

Тем не менее, результатом первого этапа процедуры является прямо выраженная согласованная воля законодательных и исполнительных органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ о создании нового субъекта Федерации на определенных конкретных условиях.

Второй этап процедуры закреплен в ч. 3 ст. 10 и ч. 1 ст. 11 ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001. Получив предложение от заинтересованных субъектов, Президент РФ уведомляет об этом Государственную Думу и Правительство РФ, и при необходимости проводит с ними консультации. Вопрос об образовании нового субъекта РФ выносится на референдумы только после поддержки Президентом РФ этой инициативы. Таким образом, второй стадией процедуры образования нового субъекта РФ является получение согласия федеральных органов власти на предложение заинтересованных субъектов РФ.

Следует обратить внимание, что в отличие от инициативы заинтересованных субъектов РФ процедура получения согласия Федерации описана очень неопределенно. Во-первых, указан круг федеральных органов, участвующих в процедуре — это Президент РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ и Правительство РФ. При этом роль двух последних ограничена. Президент РФ уведомляет их о поступившем от заинтересованных субъектов РФ предложении и проводит с ними консультации только в случае необходимости. Прямо не определено, кто оценивает необходимость консультаций. Наиболее естественным представляется толкование, что Президент РФ сам определяет, нужна ли ему консультация или нет. Но допустимым является вариант, когда Правительство РФ или Государственная Дума сами уведомляют Президента РФ о необходимости проведения консультаций. Не определено, каковы последствия консультаций, особенно в случае отрицательной позиции государственных органов в отношении предложения.

Из всей этой неопределенности можно сделать один вывод - мнение Государственной Думы РФ и Правительства РФ носит факультативный характер. Принципиальное значение имеет только позиция Президента РФ.

Также Федеральный конституционный закон не определяет, в какой форме Президент РФ должен выразить поддержку предложению об образовании нового субъекта РФ. Может ли Президент РФ вносить изменения в процедуру и условия образования, указанные в предложении заинтересованных субъектов? Логично предположить, что может. Но поскольку форма внесения Президентом РФ изменений в предложение регионов не определена, остается неясным вопрос, как в связи с этим должны корректироваться формулировки вопросов, которые будут вынесены на референдумы в заинтересованных субъектах РФ?

Следует предположить, что если Президент РФ не поддержит инициативу, то процедура создания нового субъекта РФ прерывается. Здесь также имеет место неопределенность последствий отказа Президента РФ: процедура

приостанавливается и предложение отправляется на доработку, или процедура прерывается окончательно и в следующий раз должна инициироваться с самого начала по прошествии определенного времени либо без ограничений по времени?

Заданные вопросы представляются риторическими и схоластическими в современных условиях, когда центральная власть успешно «контролирует» субъекты РФ, именно федеральная власть выступает сторонником сокращения количества субъектов РФ путем их объединения, а рейтинг Президента РФ очень высок. Сейчас трудно себе представить ситуацию, в которой Президент РФ не сможет быстро, четко и эффективно донести до высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ свою волю. Однако в истории России неоднократно складывалась ситуация, когда система государственного управления в целом и нормативно-правовая база такого управления в частности, строились под конкретного главу государства в расчете на его индивидуальные возможности и способности. При его преемниках, имеющих другую степень влияния и другой стиль управления, система тут же начинала давать сбои или вообще прекращала работать.

Конституционное право, включая нормы, регулирующие федеративное устройство, отличается от остальных отраслей права в том числе высокой степенью стабильности. Сложные процедуры изменения норм конституционного права создают условия для их неизменности на протяжении длительного времени. Поэтому целесообразно создавать процедуру образования нового субъекта РФ таким образом, чтобы она успешно функционировала длительное время, в любых условиях, с любым персональным составом участников. Следовательно, этап выражения предварительного согласия федеральных органов власти на образование нового субъекта Федерации следует обеспечить более точными правовыми нормами, которые будут предложены далее.

Итак, вторая стадия оканчивается одобрением инициативы субъектов РФ со стороны федеральных органов власти в лице Президента РФ, т.е. оба уровня государственной власти Российской Федерации выразили предварительное согласие на создание нового субъекта РФ.

Следующий, третий этап — это получение окончательного согласия заинтересованных субъектов РФ, для которого недостаточно согласия каких-либо государственных органов, но требуется волеизъявление граждан РФ, проживающих в данных субъектах. Для наиболее полного выражения мнения граждан РФ в заинтересованных субъектах проводятся референдумы. Технически их проведение регулируется правилами, предусмотренными Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. (с изм.) №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституциями и уставами субъектов РФ, избирательными кодексами субъектов, а также региональными законами о проведении референдумов. К особенностям референдумов об образовании нового субъекта РФ следует отнести следующие нормы ч. 1 и 1.1 ст. 11 ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001:

референдумы проводятся отдельно в каждом заинтересованном субъекте

РФ;

на все референдумы выносится вопрос в одной и той же редакции;

инициатива проведения референдума принадлежит высшим должностным лицам субъектов РФ.

На этой стадии также присутствуют пробелы в нормативном обеспечении процедуры. Не установлен срок, в течение которого должны быть проведены референдумы, что дает главе исполнительной власти региона потенциальную возможность саботировать референдум.

Если вопрос создания нового субъекта РФ не получил одобрения хотя бы в одном из заинтересованных субъектов РФ, процедура прекращается, и может быть возобновлена заново не ранее, чем через 1 год (ч.4 ст.11 ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001).

Действующие правовые нормы порождают коллизию в случае проведения референдумов в сложносоставном субъекте РФ, которую отметила В.В. Бессонова[7].

Согласно цитированному ранее Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края, области, при этом население округа признается составной частью населения края, области. Следовательно, население автономного округа вправе принять участие в голосовании по вынесенному на референдум вопросу о создании нового субъекта РФ как на территории автономного округа, так и на территории области, голосуя дважды по одному и тому же вопросу. Такое толкование действующих норм ведет к нарушению принципа равноправия субъектов РФ, так как один из субъектов имеет преимущественное право на принятие решения о создании нового субъекта РФ — его население голосует дважды. При определенном распределении голосов может сложиться ситуация, когда результат голосования будет разным в зависимости от того, будут ли учитываться голоса населения автономного округа при подсчете голосов в области. Если подавляющее большинство населения автономного округа проголосует за объединение, а в области незначительным большинством голосов победят противники объединения, то учет голосов автономного округа в подсчете результатов голосования в области изменит его результат с отрицательного на положительный.

Судьба процесса объединения этих субъектов Федерации будет зависеть не от результатов голосования на референдумах, а от того, каким образом будут подсчитываться голоса участников референдума.

По нашему мнению для разрешения данной коллизии необходимо законодательно закрепить одновременность проведения референдумов во всех субъектах сложносоставной конструкции и ограничить право гражданина участвовать только в одном таком референдуме.

Проведение референдумов по своему существу является выражением окончательного согласия на создание нового субъекта РФ со стороны заинтересованных субъектов. Это окончательное согласие передается на рассмотрение населения, избирателей, что соответствует ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Если проект создания нового субъекта РФ поддержан на референдумах всех заинтересованных субъектов РФ, то окончательное согласие на региональном уровне получено. Результаты референдумов направляются Президенту РФ. Сроки такого направления не установлены.

Получив результаты референдумов, Президент РФ направляет в

Государственную Думу проект федерального конституционного закона, который содержит: название, статус и границы нового субъекта Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов), а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

формирование органов государственной власти субъектов РФ;

изменения в федеральный закон о бюджете на текущий год (если предполагается перераспределение бюджетных средств на текущий год);

правопреемство нового субъекта РФ в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ, в отношении с Федерацией, другими субъектами РФ, иностранными государствами и международными организациями;

функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов;

функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта РФ;

действие законов и иных нормативных актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта РФ.

Здесь опять же не определен срок направления Президентом РФ в Государственную Думу законопроекта. Кроме того, никак не определено участие заинтересованных субъектов РФ в выработке федерального конституционного закона. При внимательном рассмотрении юридическая конструкция объединения субъектов РФ выглядит сильно «перекошенной» в пользу федеральной власти.

Органы законодательной и исполнительной власти заинтересованных субъектов РФ направляют Президенту РФ предложение, в котором проработаны практически все вопросы процедуры создания нового субъекта РФ и больше никак не могут влиять на процедуру. Население заинтересованных субъектов РФ голосует на референдуме по вопросу, в котором конкретизированы только основные моменты процедуры (название нового субъекта РФ, вид его статуса, территория нового субъекта РФ, возможно очень общее, концептуальное описание судьбы заинтересованных субъектов). Например, вопрос на референдуме в

Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе был сформулирован следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект РФ — Забайкальский край, в составе которого Агинский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством РФ?» .

После признания референдумов субъектов РФ состоявшимися, их население утрачивает возможность влиять на дальнейшую процедуру образования нового субъекта РФ. Далее все вопросы решаются на федеральном уровне. Федеральный конституционный закон готовится и принимается на уровне Федерации, власти заинтересованных субъектов РФ формально не могут влиять на его содержание. Федеральные органы по всем вопросам, не вынесенным на референдум, имеют полное право принимать решения, не согласованные с заинтересованными субъектами РФ и существенно отличающиеся от аналогичных решений, данных в первоначальном предложении. М.В. Глигич-Золотарева[8] [9] считает, что при этом федеральные власти выходят за пределы своей компетенции и вторгаются в исключительную компетенцию субъектов РФ. Так, закрепление особого статуса упраздненного автономного округа, имевшее место во всех пяти случаях объединения субъектов РФ, относится к сфере установления общих принципов организации местного самоуправления, что в свою очередь относится к совместной компетенции Федерации и субъектов (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ). В то же время федеральные конституционные законы могут приниматься только по вопросам, отнесенным к ведению Федерации (ч.1 ст.76 Конституции РФ).

Теоретически может сложиться ситуация, когда уполномоченные федеральные органы власти могут принять федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта РФ на условиях, которые категорически не соответствуют интересам руководства и населения заинтересованного субъекта, и

лишают их всякой мотивации в создании нового субъекта РФ.

А.Н. Чертков справедливо считает, что при принятии федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Федерации следует ввести нормы, применяемые при подготовке федеральных законов, относящихся к совместной компетенции Федерации и субъектов (ст.26.4 Федерального закона 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), когда законопроекты направляются органам власти субъектов РФ, которые должны представить свои отзывы в течение 30 дней. Если более 1/3 субъектов представит отрицательные отзывы, Государственная Дума создает согласительную комиссию. После первого чтения в Государственной Думе законопроекты направляются в субъекты РФ для внесения поправок. Примечательно, что Постановление Конституционного Суда РФ 23.04.2004 №8- П[10] [11] признает такую процедуру не обязательной, и, по существу, законосовещательной.

Тем не менее, на практике эта процедура применяется. Так, при создании Пермского края 19.02.2004 Президент РФ внес проект федерального конституционного закона об образовании Пермского края в Государственную Думу. 16.03.2004 этот законопроект был официально рассмотрен Законодательным Собранием Коми-Пермяцкого автономного округа, 18.03.2004 — Законодательным Собранием Пермской области.

С.Б. Нанба указывает: «Поскольку Россия является федеративным государством, то политика обеспечения эффективного законодательства должна осуществляться одновременно на двух уровнях: на федеральном и региональном. Проекты нормативных правовых актов следует направлять в органы государственной власти субъектов РФ. Министерство экономического развития РФ с 2011 г. учитывает мнение субъектов РФ ... привлекаемых к проведению публичных консультаций»[12].

Считаем правильным закрепить указанную практику в ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001 в целях обеспечения равноправия субъектов Федерации, а, следовательно, более полной защиты гражданских прав населения субъекта в процедуре образования нового субъекта РФ, которая в первую очередь затрагивает права заинтересованных субъектов и их населения.

Россия является «экономически ассимметричной» Федерацией, часть субъектов которой с финансовой точки зрения не в состоянии обеспечить для своего населения приемлемый уровень жизни. Наличие сложносоставных конструкций субъектов РФ так же не упрощает проблему управления Федерацией.

С целью выравнивания экономических возможностей субъектов РФ и упрощения структуры управления, федеральными властями был инициирован процесс уменьшения числа субъектов путем их объединения, с созданием на их основе новых, более крупных субъектов РФ. Этот процесс натолкнулся на сопротивление местных элит, отстаивающих свой статус и свою

самостоятельность. Так, например, 31 октября 2006 г. депутаты Госсобрания Республики Алтай приняли заявление о недопустимости ликвидации Республики как субъекта Федерации путем объединения с Алтайским краем. Из присутствующих 35 депутатов 30 проголосовали за принятие заявления. Глава же Республики Алтай Александр Бердников и спикер республиканского Госсобрания Иван Белеков направили на имя Президента РФ обращение, в котором высказали сомнения в целесообразности объединения Республики с Алтайским краем.[13] Категорически возражали против объединения с Краснодарским краем

региональная элита и население Республики Адыгея[14].

В результате укрупнение субъектов РФ все-таки произошло, но имело ограниченный характер. Вместо пяти сложносоставных структур, состоящих из субъекта Федерации - края или области и входящего в него субъекта Федерации - автономного округа (в случае с Красноярским краем - двух автономных округов), возникли новые пять единых (не сложносоставных) субъектов Федерации. В ряде случаев новые субъекты РФ сохранили статус и название уже существующего края (области), то есть фактически автономный округ был ликвидирован путем включения в край или область. В остальных случаях новый субъект РФ получил новый статус и новое название.

Для примера рассмотрим хронологию создания первого по времени «объединенного» субъекта РФ - Пермского края. В РСФСР Коми-Пермяцкий автономный округ входил в состав Пермской области. В результате принятия Конституции РФ 1993 года автономный округ закрепил статус субъекта Федерации, но остался в составе Пермской области. 31.05.1996 был заключен Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Пермской области и органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа» .

К 2002 году в Коми-Пермяцком автономном округе сложилась тяжелая социально-экономическая ситуация. Население округа составляло около 5% населения Пермской области. 80% крупных промышленных предприятий округа являлись структурными подразделениями предприятий области. Зарплаты в округе были в 2-3 раза ниже, чем в области. По всем социально-экономическим показателям округ находился на одном из последних мест в России. Можно сказать, что Коми-Пермяцкий автономный округ плохо справлялся с социальноэкономическими обязанностями самостоятельного субъекта РФ[15] [16].

По мнению ученых, механизм объединения двух субъектов РФ может дать «позитивные результаты при наличии двух условий: объединении с сильным регионом-лидером, ресурсы которого будут использоваться для поддержки слаборазвитых округов (позитивное условие) и неспособности властей округа

изменить социально-экономическую ситуацию (негативное условие) ...» . На

наш взгляд к Коми-Пермяцкому округу подходили оба указанных критерия.

17.02.2003 заинтересованными субъектами были подписаны Договор «О согласованных действиях по образованию нового субъекта РФ путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и Меморандум «Об образовании нового субъекта РФ путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[17] [18] [19] - документы, не предусмотренные, но и не запрещенные ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001. Эти документы содержали основные положения по процедуре объединения. В том числе были определены цели объединения:

повышение экономического благосостояния населения, снижение демографических и социально-экономических диспропорций;

повышение эффективности государственного управления;

оптимизации представительства интересов населения, в том числе депрессивных территорий.

Установлен срок для направления Президенту РФ совместного предложения о создании нового субъекта РФ — 10 календарных дней. Сразу был определен срок проведения референдума — одновременно с выборами в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 2003 года.

В Меморандуме была изложена экономическая программа развития автономного округа в составе края (газификация, строительство железнодорожной ветки, финансирование лечебных учреждений и т.д.). Специально оговорен особый порядок бюджетного финансирования округа до 2015 года, создан координационный комитет объединения: по 7 представителей от каждого из заинтересованных субъектов.

Только через 4 месяца - 11.06.2003 г. уполномоченные лица заинтересованных субъектов направили совместное предложение Президенту РФ, которое было одобрено.

Далее процедура создания субъекта РФ вновь была дополнена этапом, не предусмотренным законодательством. 11.11.2003, уже после отправки предложения Президенту РФ, между объединяющимися субъектами РФ было подписано соглашение «О правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края» , которое должно было гарантировать особые права округа, как более слабого из объединяющихся регионов.

7 декабря 2003 г. в обоих заинтересованных субъектах были проведены референдумы. В Пермской области за объединение проголосовали 83,81% участвовавших в референдуме, в Коми-Пермяцком автономном округе — 89,77%[20] [21].

19.02.2004 Президент РФ внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона о создании Пермского края. 25 марта 2004 года был принят Федеральный конституционный закон №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», в соответствии с которым объединение двух субъектов РФ состоялось и новый субъект РФ - Пермский край вошел в состав Российской Федерации с 1 декабря 2005 г.

Одним из основных вопросов объединения был вопрос бюджетного финансирования. В период «самостоятельного» существования Коми-Пермяцкий автономный округ был дотационным регионом. Стороны пришли к выводу, что быстрое прекращение федерального финансирования округа и перевод его на финансирование края, обладающего более скромными возможностями, привело бы к существенному снижению уровня жизни в округе. Поэтому была выбрана схема постепенного перехода. В 2005 г. осуществлялось раздельное финансирование из федерального бюджета объединяющихся субъектов. В 2006 г. было введено совместное федеральное финансирование уже объединившихся субъектов РФ, но за исполнение федерального бюджета отвечали главы обоих регионов. В 2007-2008 годах было совместное финансирование, за исполнение отвечал губернатор Пермского края, но федеральные средства на финансирование округа выделялись отдельной строкой в федеральном бюджете (ст.14 Федерального конституционного закона №1-ФКЗ от 25.03.2004). Только начиная с 2009 года стало осуществляться финансирование Пермского края как единого субъекта РФ.

В целом аналогично происходило объединение субъектов РФ в остальных четырех случаях, сходных по стартовым условиям. Все пять новых субъектов РФ были образованы путем объединения крупного и достаточно экономически самостоятельного субъекта РФ (области или края), с одной стороны, и малонаселенного автономного округа (или автономных округов), не способных самостоятельно обеспечить социально-экономические потребности населения. Объективно объединение было «неравноправным» и более походило на поглощение.

В каждом случае административным центром вновь созданного субъекта РФ оставался прежний административный центр края (области). Административное устройство края (области) сохранялось. Поскольку фактическим, можно сказать, арифметическим результатом всех этих объединений стало прекращение автономных округов, интересно посмотреть на судьбу автономных округов после объединения.

Во всех случаях бывшие автономные округа сохранили свое

территориальное единство и получили особый статус, отличающийся от остальных административно-территориальных единиц нового субъекта

Федерации. Все они получили гарантированное число мест в законодательном собрании нового субъекта: от 2 мест у Таймырского и Эвенкийского округов до 10 мест у Корякского округа.

В остальном положение бывших автономных округов сильно различается. В

Красноярском крае Эвенкийский и Таймырский автономные округа преобразованы в муниципальные районы особого статуса. Особый статус только продекларирован, но никак не проявляется на практике. Все муниципальные районы, существовавшие ранее внутри автономных округов, ликвидированы. В результате Таймырский муниципальный район стал самым большим районом в РФ по площади (почти миллион квадратных километров) .

В Пермском и Камчатском краях, Иркутской области автономные округа преобразованы в «округа с особым статусом», сохранившие внутри себя деление на муниципальные районы. В уставах краев и области округу посвящена отдельная глава, создано подразделение исполнительной власти региона по делам округа. Сохранено право на использование в округе национального языка.

Коми-Пермяцкий округ отстоял право сохранить муниципальные районы в суде[22] [23]. В Пермском крае создано Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, которое возглавляет глава округа - министр Пермского края (ст.40 Устава Пермского края). В программе социально-экономического развития Пермского края на среднесрочный период цели социально-экономического развития Коми- Пермяцкого округа отражаются обособленно (ст.43 Устава Пермского края). В ч.2 ст.12 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» предусматривалось, что в административном центре Коми- Пермяцкого округа Кудымкаре создаются до завершения переходного периода постоянная сессия Пермского краевого суда и постоянное судебное присутствие Арбитражного суда Пермского края. Однако изданным на основании указанной статьи Федеральным законом от 4 ноября 2006 г. N 187-ФЗ «О преобразовании судов общей юрисдикции Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного

округа в связи с образованием Пермского края» указанная постоянная сессия не образована.

Усть-Ордынский Бурятский округ также сохранил деление на муниципальные районы, но они, согласно Уставу Иркутской области (ч.2 ст.13 Устава Иркутской области) , считаются непосредственно входящими в состав области. То есть на более низком уровне территориальной организации публичной власти сохраняются отдельные элементы сложносоставной конструкции.

В Забайкальском крае Агинский Бурятский округ получил все те же полномочия, но имеет дополнительные привилегии. Согласно ч.3 ст.105 Устава Забайкальского края закреплено существование в границах Агинского Бурятского округа трех прежних административных районов. В ч.2 ст.106 Устава

Забайкальского края сказано, что в структуре исполнительных органов государственной власти края образуется исполнительный орган, отвечающий за взаимодействие с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координацию деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа. Его руководитель одновременно является заместителем председателя Правительства края. Кроме того, в округе сохранены бывшие управленческие структуры автономного округа, ставшие территориальными органами краевых министерств и ведомств.

Особенностью Устава Забайкальского края является норма ч.3 ст.106, согласно которой краевое Законодательное Собрание на срок своих полномочий образует консультативно-совещательный орган - собрание представителей Агинского Бурятского округа, - обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Кроме того, Устав края не просто допускает на территории Агинского Бурятского округа использование бурятского языка, обеспечивается право граждан получать и [24] [25] распространять информацию на бурятском языке, а органы государственной власти края способствуют созданию на территории Агинского Бурятского округа учреждений образования и культуры для сохранения языков и культур (ст.108 Устава).

Таким образом, на практике сложились три варианта статуса бывших автономных округов. Первый, «красноярский», предполагает превращение бывших округов в муниципальные районы. В Иркутской области, Камчатском и Пермском краях возникли округа как «надмуниципальная» структура, занимающаяся в основном социально-культурными вопросами, причем отраслевые подразделения органов исполнительной власти переводились фактически в прямое подчинение администрации объединенного региона.

Термин «округ» неоднократно использовался в истории России для обозначения промежуточного уровня территориального деления между областями и районами. В современной России такой промежуточный уровень отсутствует и статус округов не определен на федеральном уровне.

Наконец, в рамках третьего, «забайкальского», варианта бывший автономный округ фактически сохранил значительную часть прежних прав и полномочий, а его администрация сохраняет реальную власть на прежней территории. Здесь утрачен лишь статус субъекта РФ, лишающий представительства в федеральных органах власти, и ограничены бюджетные полномочия.

Особый статус во многом остается декларативным. Например, в «послеобъединительный» период в новообразованных Камчатском и Забайкальском краях были приняты новые законы об административнотерриториальном устройстве, нормы которых теоретически должны касаться административно-территориальных единиц с особым статусом. Однако в Законе Камчатского края от 29 апреля 2008 г. N 46 «Об административно - территориальном устройстве Камчатского края»[26] и Законе Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. N 320-ЗЗК «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края»[27] лишь упоминается о вхождении в территорию соответствующего края Корякского и Агинского Бурятского округов как административно-территориальной единицы с особым статусом, сам же этот статус указанные Законы никак не регламентируют.

Подводя итог практики создания новых субъектов РФ следует признать, что она носила ограниченный характер. Объединения происходили внутри сложносоставных субъектов РФ, фактически были ликвидированы только автономные округа. Большинство из округов сохранились как обособленные административно-территориальные единицы с более «низким» статусом, заняв среднее положение между субъектом РФ и муниципальным образованием. Можно условно сказать, что автономные округа приблизительно вернулись к уровню, который они имели в РСФСР

Правовая судьба бывших автономных округов вызвала много нареканий и споров в научной среде.

В.В. Кульчевский полагает, что сохранившие территориальное единство округа не укладываются в существующую в РФ систему трех уровней власти (федеральный, региональный и местный). В дальнейшем процесс укрупнения может привести к новому административно-территориальному делению страны[28].

А.С. Емельянов говорит о «сомнительной целесообразности» включения в «объединительные» федеральные конституционные законы «норм об особом статусе территорий бывших автономных округов»[29].

М.В. Гончаров обосновывает «нецелесообразность введенной в российское территориальное устройство федеральным законодателем новой конструкции - «административно-территориальной единицы с единой территорией и особым статусом», появившейся в процессе объединения субъектов РФ. Выступая против института административно-территориальных единиц с особым статусом М.В.

Гончаров предлагает взамен для сложносоставных субъектов Федерации конструкцию двухпалатного регионального парламента, решения которого, принятые при разных формах взаимодействия этих палат, имели бы различные территориальные пределы действия: весь сложносоставной субъект или только его часть без территории округа[30].

К.Н. Княгинин обобщает формулировки федеральных конституционных законов о создании новых субъектов и выделяет следующие элементы их статуса: 1) образование округов на основе положений федеральных конституционных законов, а не регионального законодательства; 2) сохранение округом территориальной целостности (территориального единства); 3) продолжение применения на территории округов законодательных актов бывших автономных округов; 4) формирование законодательных (представительных) органов государственной власти новых субъектов Федерации в порядке, обеспечивающем специальное представительство округа с особым статусом; 5) возможность организации в округах местного самоуправления с отступлением от отдельных положений общего федерального законодательства о местном самоуправлении; 6) установление в округах режима помощи проживающим там коренным народам. При этом он отмечает, что положения, регламентирующие особый статус бывших автономных округов, включенные в федеральные конституционные законы, переизлагаются в уставах новых субъектов, но не получают дальнейшего развития и конкретизации в законодательстве и подзаконных актах новых субъектов РФ[31].

И.В. Лексин обращает внимание на то, что невозможность наличия у округа как административно-территориальной единицы собственных полномочий и предметов ведения предопределяет, что более или менее особым статусом могут обладать лишь органы управления округом, а не эта территориальная единица как таковая. Причем даже эти органы являются органами нового субъекта, а не самого

округа[32].

Некоторые авторы признают округа с особым статусом национальнотерриториальными автономными образованиями регионального уровня в административной форме[33].

Мы решительно не согласны с определением округов с особым статусом как автономий. В соответствии с определениями автономии и ее места в территориальной организации публичной власти (Ю.В. Ким, И.А.Конюхова, О.Е. Кутафин, Б.А.Страшун), рассмотренными в первой главе диссертации, обязательным элементом автономии территории является самостоятельная компетенция, реализуемая через собственные органы власти этой территории. Исследование правовых норм, определяющих и регулирующих особый статус четырех существующих округов, показывает, что населению округов предоставлен ряд дополнительных прав и привилегий, но никакого самоуправления. Все органы государственной власти, наделенные специальной компетенцией в отношении округов с особым статусом, являются органами соответствующих краев и области, формируемыми этими субъектами РФ и подчиненными им. Округа с особым статусом имеют гарантированные квоты в органах законодательной власти субъектов РФ, но не имеют собственных представительных органов. Способ управления округами с особым статусом - это не самоуправление, это «особое управление».

Особый статус бывших автономных округов остается уникальным явлением, не разработанным и неурегулированным федеральным законодательством. Скорее округа с особым статусом ближе к таким территориальным объектам, как районы Крайнего Севера, или территории опережающего развития.

Практически все элементы особого статуса можно разделить на две группы.

Первая группа - гарантии и механизмы поддержки титульных этносов бывших автономных округов (СМИ на родном языке, образование, культура). Вторая группа - меры, направленные на более полный учет интересов бывшего автономного округа в процессе интеграции его в новый субъект Федерации (квоты представительства, территориальное размещение органов власти и их подразделений, специальные временные советы и комиссии, чьи функции относятся к сфере экономики, управления, соцзащиты).

С учетом вышеизложенного считаем, что постоянное существование в Российской Федерации указанных административно-территориальных единиц с особым статусом нецелесообразно. Во-первых, по отношению к трехуровневой структуре территориального устройства России (Федерация, субъекты, муниципальные образования) округа с особым статусом образуют новый четвертый уровень, занимая промежуточное положение между субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Считаем, что формирование четвертого уровня Федерации излишним усложнением.

Во-вторых, особый статус является нарушением принципа равноправия граждан РФ, народов и этносов, проживающих на территории РФ. В России есть много этнических групп, никогда не имевших автономного округа, но имеющих те же конституционные права на защиту своего языка и своей культуры.

Существование второй группы элементов особого статуса по определению носит временный характер. Считаем целесообразным урегулировать особый статус на уровне федерального законодательства, рассматривая его как составную часть переходного периода при образовании нового субъекта РФ: предусмотреть в федеральном законодательстве максимальный срок существования особого статуса и определить его типовые элементы для облегчения процесса интеграции округа в новый субъект Федерации.

В свою очередь, национально-культурная группа элементов особого статуса может быть реализована через институт национально-культурной автономии. Кроме того, представляется интересным подход Красноярского края, где вместо округов с особым статусом существуют районы с особым статусом, то есть

автономия на муниципальном уровне, что снимает вопрос о четвертом уровне Федерации. Единственное замечание, выдвигаемое к красноярскому опыту - муниципальные образования получились огромными по площади и тяжело управляемыми. Однако мы не видим принципиальной проблемы создания в субъекте Федерации нескольких национально-муниципальных автономий. Взаимодействуя на горизонтальном уровне, они могут обеспечить адекватную защиту национально-культурных прав населения, не создавая дополнительного уровня властных полномочий.

Предусмотренная ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 процедура создания нового субъекта РФ, несмотря на изменения, внесенные в ФКЗ в 2005 году, то есть после начала первых процедур создания новых субъектов РФ, изобилует пробелами в правовом регулировании по ряду существенных вопросов.

В научной литературе содержится достаточно много предложений по усовершенствованию порядка образования нового субъекта РФ. Например, В.А. Кряжков[34], выступая в защиту малых народов Севера, считает целесообразным, чтобы:

мнение населения выяснялось не только на референдумах, но и на более ранней стадии, когда формируется предложение исполнительной и законодательной власти субъекта о создании нового субъекта РФ;

представители малочисленных народов включались в рабочие группы и иные органы на всех стадиях процедуры объединения;

при голосовании учитывались отдельно от всего населения автономного округа результаты голосования титульного малочисленного народа;

до принятия ФКЗ и до референдума принимались гарантии интересов малочисленного народа, а именно, участие представителей малочисленного народа в выборных и исполнительных органах власти, создание национальнокультурной автономии, действие в новом субъекте прежних актов, закрепляющих права малочисленных народов.

Данные предложения представляются обоснованными, учитывая, что федеративная форма государственного устройства предполагает наличие многообразных форм учета интересов населения субъектов федерации в решении вопросов, затрагивающих их интересы. Однако предложения раздельного голосования по этническому признаку противоречат конституционному принципу равноправия граждан. На практике такое голосование абсолютно неинформативно и не защищено от фальсификаций, поскольку указание национальности является правом, а не обязанностью гражданина, следовательно, любой гражданин РФ вправе голосовать, как представитель самостоятельно идентифицированного этноса. В таких условиях невозможно определить волеизъявление малого народа.

И.В. Лексин пришел к выводу, что состоявшиеся объединения автономных округов с областями и краями вообще осуществлялись не в соответствии, а в нарушение ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001. Основываясь на Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области», он полагает, что поскольку территория и население автономного округа одновременно признаются территорией и населением соответствующей области или края, то территория и население субъекта не могут объединяться сами с

собой. Следовательно, осуществляется не объединение субъектов Федерации, а

268

упразднение автономных округов .

И.В. Лексин считает также необходимым определить дополнительно:

срок рассмотрения Президентом Российской Федерации вопроса о выражении поддержки инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;

правовые последствия невыражения Президентом Российской Федерации своей позиции в отношении указанной инициативы в установленный срок;

правовые последствия отказа в поддержке такой инициативы, основания [35]

для такого отказа;

правовые средства, которые могут использовать заинтересованные субъекты Российской Федерации для защиты своих интересов в случае названного отказа;

срок внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации.[36] [37]

Широкую программу изменений предлагает В.В. Кульчевский:

точно определенные сроки исполнения действий в рамках процедуры;

установленные законом последствия неподдержания Президентом РФ инициативы по созданию нового субъекта РФ;

законодательно установленное требование к одновременности проведения референдумов во всех заинтересованных субъектах РФ;

внести в ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 открытый перечень целей объединения субъектов РФ;

предоставить гражданам право инициативы в деле создания новых субъектов Российской Федерации;

предоставить законодательным и исполнительным органам власти заинтересованных субъектов РФ право участия в процессе принятия «объединительного» федерального конституционного закона на стадиях его предварительного рассмотрения;

не наделять законодательные (представительные) органы власти объединяемых субъектов РФ до формирования единого органа полномочиями по принятию нормативных актов еще не созданного субъекта .

Перечисленные изменения представляются нам в разной степени обоснованными и желательными. Напротив, следующее предложение нами не поддерживается, поскольку ведет к нежелательному усложнению и запутыванию

процедуры.

А. Петров, анализируя формулировки вопросов, которые выносились на референдумы об объединении субъектов, приходит к выводу, что их можно разделить по меньшей мере на следующие шесть самостоятельных вопросов: 1) об образовании нового субъекта РФ в результате объединения существующих субъектов РФ (основной вопрос); 2) о наименовании нового субъекта РФ; 3) о видовой принадлежности нового субъекта РФ (край, область); 4) о придании территории (территориям) автономного округа (автономных округов) особого статуса в уставе нового субъекта РФ; 5) об определении этого особого статуса в уставе нового субъекта РФ; 6) о возможности принятия федеральных законов об особом статусе территории (территорий) автономного округа (автономных округов).

Далее А.А. Петров делает вывод, что участникам референдумов, по существу, предлагалось дать один общий ответ одновременно на несколько вопросов, что не соответствует требованию п.7 ст.12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также п.7 ст.6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которым вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его

271

множественного толкования .

В. Кульчевский поддерживает это мнение А.А. Петрова, однако одновременно предлагает утверждать на референдуме сам федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта РФ либо его концепцию.

Считаем принятие подобных изменений нецелесообразным по следующим причинам. Вынесение на референдумы нескольких субъектов Российской Федерации федерального конституционного закона противоречит принципам устройства Российской Федерации, заложенным в ее Конституции, прежде всего [38] нормам о разделении компетенции и нормам, регулирующим законодательный процесс. Результаты референдумов не могут ограничить законодательный процесс на уровне Федерации в части внесения изменений в проект федерального конституционного закона. Упростить выносимый на референдум вопрос до единственной смысловой единицы - «создать новый субъект путем объединения заинтересованных субъектов РФ» - это ограничить итак скромное участие граждан в процедуре создания нового субъекта РФ. Выносить на референдумы несколько вопросов — значит с большой вероятностью оказаться в ситуации, когда часть вопросов поддержана на референдуме, а другая часть - нет. Тогда при общей поддержке населением идеи создания нового субъекта РФ процедура его создания может быть отвергнута, что приведет к необходимости проводить новый референдум.

Что же касается предложения В.В. Кульчевского о вынесении на референдум концепции «объединительного» федерального конституционного закона, считаем разумным ее конкретизировать, а именно, закрепить в ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001 перечень существенных условий образования нового субъекта, включив в него, прежде всего, вопросы, напрямую касающиеся населения, и предусмотреть, что на референдум выносятся все существенные условия образования нового субъекта в комплексе. То есть на голосование должен ставиться вопрос: «согласны ли Вы с предложением о создании нового субъекта Федерации на следующих условиях .».

Диссертант, со своей стороны предлагает наполнить процедуру создания нового субъекта РФ путем объединения заинтересованных субъектов РФ более широким комплексом правовых норм, обеспечивающих, прежде всего эффективность процедуры вне зависимости от персонального состава лиц, в ней участвующих.

Концептуальные предложения диссертанта по изменению правовых норм главы 3 ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001:

Консультации Президента РФ с Государственной Думой Федерального Собрания РФ и Правительством РФ являются обязательными. Для них установлен определенный срок. Государственная Дума и Правительство РФ не обладают правом отмены процедуры.

Президент РФ уведомляет глав исполнительной власти и законодательные (представительные) органы заинтересованных субъектов РФ о своем согласии с предложением о создании нового субъекта РФ письменно в течение 1 месяца с момента получения предложения.

Президент РФ может полностью одобрить предложение заинтересованных субъектов РФ, и это будет основанием для продолжения процедуры.

Президент РФ может вернуть предложение с замечаниями, которые должны быть учтены в повторном предложении. Срок подготовки повторного предложения - один месяц.

Президент РФ может отклонить предложение полностью, и новое предложение может быть направлено Президенту РФ не ранее, чем через 3 года.

Установить предельный срок проведения референдума субъекта РФ после получения письменного согласия Президента РФ, например, 6 месяцев.

Ввести норму об обязательном одновременном проведении референдумов в заинтересованных субъектах РФ.

Законодательно закрепить сложившееся правило, что один избиратель не может участвовать в двух референдумах одновременно.

Установить перечень существенных условий создания нового субъекта РФ, которые должны выноситься на референдумы, голосование по которым должно осуществляться комплексно.

Установить срок, в течение которого результаты референдумов направляются Президенту РФ — 1 месяц.

Предусмотреть участие законодательных и исполнительных органов власти заинтересованных субъектов РФ в законодательном процессе - составлении проекта «объединительного» федерального конституционного закона, предусмотреть согласительные процедуры в случае возникновения разногласий между Российской Федерацией и заинтересованными субъектами РФ по тексту

федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ.

Определить возможные виды статусов бывших субъектов РФ в составе нового субъекта РФ на переходный период, не превышающий пяти лет, и запретить сохранение особого статуса бывшего субъекта в составе нового субъекта РФ на постоянной основе.