Изменение статуса субъекта Федерации — один из основных видов преобразования субъектного состава, разрешенный Конституцией РФ, до настоящего времени не реализуемый. Согласно ч.5 ст.66 Конституции РФ 1993 года «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». До настоящего времени соответствующий федеральный конституционный закон не принят.

Полагаем, что причины длительного отсутствия закона следует искать в политической, а не правовой области. В любом случае, отсутствие нормативного регулирования, прямо предусмотренного Конституцией РФ - это безусловный пробел в российском праве. Тем более что вопрос изменения статуса субъекта РФ, помимо политических, экономических, социальных, управленческих целей, имеет важное теоретико-правовое значение, поскольку действующая Конституция РФ содержит в себе внутреннее противоречие, которое целесообразно устранить или, как минимум, объяснить. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян: «Прочности Федерации способствует полная ясность не только по текущим

взаимоотношениям федерального центра и субъектов, но и по принципиальным

272

основам организации федеративного государства» .

С одной стороны, согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации». Четвертая часть этой статьи гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Таким образом, Конституция РФ декларирует равенство всех субъектов Федерации. Это равенство предусмотрено и в других положениях Конституции РФ, а также в иных конституционно-правовых нормах.

Все субъекты РФ имеют равное представительство в федеральных органах власти (либо равное от каждого субъекта - в Совете Федерации, либо пропорциональное населению субъекта - в Государственной Думе), обладают равной компетенцией и равными полномочиями как по отношению к федеральной власти, так и во взаимоотношениях между собой. Все субъекты РФ имеют единообразную систему собственных органов власти (согласно Федеральному закону от 06.10.1999 №184-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Во всех субъектах РФ взимаются одинаковые федеральные налоги. Таким образом, в Конституции РФ и законодательстве РФ последовательно проводится в жизнь принцип симметричности Федерации.

Как подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. №16-П, равноправие субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, в частности, единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами [1] и требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации .

С другой стороны, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ перечислены шесть возможных видов конституционно-правовых статусов субъектов Федерации. Конституция РФ признает за каждым видом субъекта свой конституционноправовой статус и указывает на ряд различий между ними: статус республики, в скобках приравненной к государству, дает право на собственную конституцию (ч. 1 ст. 66), собственный государственный язык, помимо русского (ч. 2 ст. 68). Статус субъектов Федерации, входящих в состав других субъектов РФ, определяется не только Конституцией РФ и уставами субъектов Федерации, но и договором между «входящим» и «включающим» субъектами РФ. Автономный округ и автономная область обладают дополнительным элементом статуса - «По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» (ч. 3 ст. 66). Однако этот последний статусный элемент остается нереализованным, поскольку соответствующих федеральных законов до настоящего времени не принято.

Более того, ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ предусматривают возможность изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. При этом из ч. 2 ст. 137 Конституции РФ следует, что изменение названия субъекта РФ не является изменением его статуса.

Таким образом, несмотря на декларируемое равенство всех субъектов Федерации, они могут фактически обладать разным конституционно-правовым статусом, то есть иметь различные права, обязанности. Следовательно, Конституция РФ содержит противоречие, которое требует разрешения. [2]

Считаем, что принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации поможет разрешить указанное противоречие положений Конституции РФ. Если декларируется равноправие субъектов РФ между собой и, одновременно, для разных видов субъектов Федерации предусматривается наличие различных конституционно-правовых статусов, то равенство может быть обеспечено путем предоставления каждому субъекту Федерации права самому выбрать подходящий для него статус, разумеется, с согласия Федерации.

Конституция РФ не содержит ограничений в вопросе выбора ее субъектами любого из шести статусов. Каких преобразований субъектного состава Российской Федерации следует ожидать после принятия соответствующего федерального конституционного закона, и какие из них следует признать желательными? В первом параграфе первой главы нами было показано, что нынешнее разнообразие статусов субъектов Федерации - результат ее исторического развития, наследие прошлой несимметричной Федерации и компромисс, принятый в период кризиса в целях снижения сепаратистских тенденций. В рамках действующей федеративной модели, без учета истории ее формирования, наличие шести конституционно-правовых статусов субъектов Федерации не оправданно и не является необходимым для этой модели условием.

Наглядной демонстрацией этого является норма ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, допускающая по инициативе автономной области и автономного округа принятие специального федерального закона об этой области или округе. Это практически точное воспроизведение норм советских конституций. В отличие от автономных республик, считавшихся государственной автономией и имевших атрибутику государства, в том числе — конституцию, министерства и другие органы власти, автономные округа и области считались административной автономией, не могли принимать собственные законы, поэтому их деятельность регулировалась специальными законами РСФСР.

Поскольку в современной Федерации автономная область и автономный округ являются равноправными субъектами РФ, имеют свои уставы, свои органы государственной власти и ничем не отличаются от областей и краев, специальный федеральный закон об автономной области или автономном крае является излишним правовым инструментом. Это подтверждается его невостребованностью в течение 23 лет действия Конституции РФ.

А.Н. Чертков указывает, что до 1993 года название субъекта Федерации обозначало и конкретную правовую форму его существования, влияло на объем его компетенции. В зависимости от принадлежности к одному из видов, субъекты имели особое правовое положение в Федерации. После принятия Конституции 1993 года все субъекты Российской Федерации получили равный объем прав и обязанностей. Республики, названные в Конституции РФ государствами, не имеют статуса суверенных государств. Однако автор признает особый статус субъектов, входящих в состав других субъектов Федерации .

Исходя из тенденций развития Российской Федерации, опираясь на мнение большинства ученых-конституционалистов, в будущем можно ожидать максимального сближения конституционно-правовых статусов разных видов вплоть до перехода всех субъектов РФ на единый конституционно-правовой статус, что, на наш взгляд положительно повлияет на стабильность Федерации. Первым шагом к этому может стать принятие правовых норм, декларирующих существующую разностатусность, как объективно сложившуюся историческую реальность, не имеющую самостоятельной конституционной ценности, и обеспечивающих возможность преобразования всех субъектов РФ в направлении полного уравнивания их конституционно-правовых статусов.

Наиболее сложным с политической точки зрения является вопрос установления одинакового статуса для республик и остальных субъектов РФ. Как неоднократно подтверждалось историей, гораздо легче повышать статус субъектов Федерации, чем его снижать. Любое прямо выраженное действие центра, направленное на ограничение прав регионов, потенциально может привести к развитию сепаратизма. Можно вспомнить, такие неудачные примеры, как действия властей бывших республик СССР, когда отмена автономий в рамках этих [3] республик приводила к гражданской войне. Например, отмена Грузией статуса автономии для Абхазии, Аджарии и Южной Осетии привела к гражданской войне и потере (временной или окончательной) Грузией этих территорий. Поэтому попытка отобрать права у республик в составе РФ потенциально может привести к негативному результату. Так, И.А. Конюхова, предпочитая более безопасный путь, предлагает оставить все национальные республики, но одновременно превратить в республики (без национальной окраски) все остальные субъекты Федерации . Ничего плохого в этом варианте мы не находим, прецедент уже есть — в состав Федерации принята Республика Крым, не имеющая национального характера.

С другой стороны, практика последних лет показывает, что отмены некоторых составляющих статуса республик можно добиться и в рамках существующей системы. Так, например, Конституционным Судом РФ было разрешено противоречие между Конституцией РФ и конституциями ряда республик, декларировавшими суверенитет этих республик - субъектов Федерации. Конституционный Суд РФ постановил, что в России не может быть двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Конституция РФ не допускает суверенитета республик и иных субъектов Федерации.

Различия между другими видами статусов менее значительны, что дает основание многим авторам сомневаться, можно ли говорить о шести отдельных видах статусов субъектов РФ.

Н.А. Михалева полагает, что в Российской Федерации существуют три категории субъектов: 1) несуверенные государства (республики); 2) государственные образования (края, области, города федерального значения); 3) автономные образования (автономная область и автономные округа)[4] [5].

Внимательное изучение Конституции РФ и источников конституционного права показывает, что все виды конституционно-правовых статусов субъектов РФ фактически делятся на 3 группы (республики, автономные округа, входящие в состав областей, и остальные субъекты РФ). Первая группа — 22 республики, имеющие высший конституционно-правовой статус. Их отличие от остальных субъектов РФ состоит в наличии у них элементов государственности. Конституция РФ закрепляет их права: иметь свою конституцию, устанавливать, наряду с русским, свой национальный язык в качестве государственного языка на своей территории.

Вторая группа — основная часть, 60 субъектов РФ (края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ), имеющая фактически равный набор прав, несмотря на некоторые незначительные различия.

Для автономной области и автономного округа Конституцией РФ предусмотрено единственное отличие - возможность принять федеральный закон об области/округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Однако эта конституционная норма, как уже упоминалось, не реализуется на практике, и ни один такой закон не принят. Даже если автономный округ или автономная область инициируют принятие такого закона, в нем все равно не может быть положений, существенно меняющих их конституционно-правовой статус, поскольку ч. 3 ст.66 Конституции РФ предусматривает принятие федерального закона об автономной

области/автономном округе, а ч.5 ст.66 Конституции РФ устанавливает, что изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ возможно только на основании федерального конституционного закона. Кроме того, лексическое толкование ч.3 ст.66 Конституции РФ показывает, что в случае автономных округов, которых в России четыре, речь идет о принятии индивидуального закона для одного округа, которым не может быть изменен общий видовой статус всех автономных округов РФ.

Таким образом, термин «автономный» не несет в названии субъекта современной Российской Федерации смысловой нагрузки, какую он имел в

РСФСР. Так, В.Е. Чиркин полагает, что статус автономной области и автономных округов после 1992 г. претерпел кардинальные изменения: «Вместо статуса автономии они приобрели статус субъекта Федерации, который отличается от автономии, прежние названия иногда вводят в заблуждение даже известных ученых....Прилагательное «автономный» не должно вводить в заблуждение. Названные область и округа являются субъектами Федерации, а статус субъекта Федерации иной, чем статус автономии в унитарном государстве» . О.Е. Кутафин указывал, что «в Конституции Российской Федерации следовало бы указать, что все ее субъекты пользуются автономией, поскольку это в полной мере

278

соответствовало бы действительности» .

Что же касается краев, областей и городов федерального значения, то они обладают фактически одинаковым конституционно-правовым статусом. На практике сложилось, что статус города федерального значения получает небольшой по площади урбанизированный субъект РФ, в котором доминирует один крупный город, имеющий важное государственно-политическое значение. Конституционно-правовой статус края и области отличаются только названием. Сохранение двух названий - традиция дореволюционного и советского времени.

Третью группу субъектов РФ образуют субъекты РФ, входящие в состав других субъектов, то есть ограниченные в таких правах, как владение собственной территорией, которая признается одновременно и территорией области, в которую округ входит. На основании ч.4 ст.66 Конституции РФ автономные округа, входящие в состав областей, ограничены в правах не только федеральным законодательством, но и договорами, которые они заключают с включающей их областью.

Длительное время после принятия Конституции РФ 1993 года договоры между сторонами сложносоставных субъектов либо носили чисто формальный, декларативный характер, либо не заключались. В последние годы, после преобразования большинства сложносоставных конструкций субъектов, в [6] [7] сохранившихся двух появились договоры, наполненные реальным правовым содержанием. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, существенно измененный в 2013 году, предусматривает, что часть налоговых поступлений от налогоплательщиков ХМАО и ЯНАО передается Тюменской области. В свою очередь Тюменская область принимает на себя обязательства осуществлять и полностью финансировать ряд региональных программ социальной направленности, а также содержать и обслуживать инфраструктуру всей Тюменской области, включая территории автономных

279

округов .

Иная концепция заложена в договоре между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа . В этом договоре автономный округ также обязуется передавать области часть налоговых поступлений от налогоплательщиков НАО. Со своей стороны, Архангельская область обязуется передать автономному округу государственное имущество, находящееся на территории автономного округа. В рамках настоящей диссертации не представляется возможным оценить экономическую сторону договоров, но можно оценить их влияние на конституционно-правовой статус автономных округов. Они ограничены в правах субъекта РФ невозможностью полностью распоряжаться своими налоговыми поступлениями. В качестве компенсации ХМАО и ЯНАО отдают Тюменской области часть своих обязанностей по содержанию и модернизации инфраструктуры, а также часть своих социальных обязательств. Положение НАО выглядит хуже. Автономный округ фактически [8] [9] выкупает у Архангельской области имущество, находящееся на территории автономного округа, и в дальнейшем не получает компенсации.

Действующие договоры между автономными округами и включающими областями наглядно подтверждают, что конституционно-правовой статус автономного округа, входящего в другой субъект Федерации, значительно отличается от других видов статуса субъектов РФ.

Федеральное законодательство первоначально исходило из принципа равенства субъектов РФ, признавая статус входящего субъекта формальным. Однако Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перераспределил часть полномочий автономных округов в пользу включающих их областей. Конституционный Суд РФ не нашел в этом перераспределении полномочий нарушения принципа равноправия субъектов РФ .

К.Н. Княгинин так прокомментировал это решение Конституционного Суда РФ: «В результате рассуждений Суд пришел к выводу, что и с оставшимися после их законодательного перераспределения в пользу органов государственной власти соответствующих края, области полномочиями собственных органов автономный округ, входящий в состав края, области, не становится их административнотерриториальной единицей и не утрачивает статус равноправного субъекта Российской Федерации. Остался, правда, открытым вопрос о том, сколько еще полномочий у органов его государственной власти следует отнять, чтобы автономный округ перестал считаться субъектом Федерации, по крайней мере [10] [11]

283

«равноправным» .

Следовательно, несмотря на выделение в Конституции РФ шести формальных видов субъектов РФ, с учетом правоприменительной практики, целесообразно говорить о трех видах (или трех группах) конституционно - правовых статусов субъектов РФ: статусе республик, статусе автономных округов, входящих в состав Тюменской и Архангельской областей, и об «общем» (универсальном) статусе для краев, областей, Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа.

Среди ученых-юристов многократно высказывались предложения по принятию федерального конституционного закона об изменении статуса субъектов РФ. Так, А.Н. Чертков полагает, что в этом законе следует сформулировать цель принятия закона, определить понятийный аппарат, установить условия изменения статуса, установить ограничения для субъектов РФ на изменение статуса по формально-юридическим основаниям и по фактическим

284 285

показателям . Аналогичную позицию занимает В.В. Кульчевский . В 1996 г. группой авторов был разработан проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта» .

Диссертант исходит из подхода минимального обсуждения политических целей, оценок и мотивировок, продекларированного в параграфе 2 главы 1 исследования. С правовой точки зрения федеральный конституционный закон об изменении статуса субъектов Федерации необходим в силу того, что его наличие предусмотрено Конституцией РФ. Здесь стоит напомнить, что из 18 федеральных [12] [13] [14] [15] конституционных законов, предусмотренных Конституцией РФ, не вступили в силу только два, один из них - федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ.

Уклонение федерального законодателя от принятия ФКЗ об изменении статуса субъекта РФ может объясняться нежеланием разрешать субъектам изменять свои конституционно-правовые статусы. Не следует смешивать правовую задачу принятия федерального конституционного закона, как предусмотренного Конституцией РФ инструмента реализации прав субъектов, с политической задачей сдерживания нежелательных преобразований субъектного состава РФ.

Право субъектов РФ на изменение своего правового статуса по согласованию с Федерацией предусмотрено Конституцией РФ (ч.5 ст.66), следовательно, субъектам должна быть обеспечена возможность инициирования процедур его изменения. Фактическое ограничение указанного права субъектов Федерации должно толковаться, как нарушение прав многонационального российского народа в целом, и прав отдельных граждан в частности, поскольку в силу ст.3 и ч.1 ст.32 Конституции РФ именно народ является источником власти и реализует свои права, в том числе, через органы власти субъектов РФ.

Более актуальным представляется вопрос качественного преобразования субъектного состава РФ в виде выхода субъекта из сложносоставной конструкции.

Конституционно-правовой статус сложносоставных субъектов вызывает наибольшую критику в научных трудах. Его именуют: «конституционный

287 288

тупик» , «не идеальная конструкция» , «ситуация, не имеющая юридического основания» . В РСФСР автономный округ признавался административной автономией, однако являлся составной частью области или края. Основы сложносоставной конструкции были заложены Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) [16] [17] [18]

РСФСР»[19] [20]. Согласно редакции указанного закона ст.82 Конституции РСФСР 1978 г. гласила: «Автономный округ находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область». Другие статьи гл. 9 Конституции РСФСР установили между РСФСР и автономными округами прямые отношения, не опосредованные областями и краями, в которые входили автономные округа. Федеративный договор от 31.03.1992 закончил формирование сложносоставных конструкций, предоставив автономным округам статус субъектов Федерации, не решив вопрос выхода их из состава областей и краев. Только Чукотский автономный округ «успел» выйти из состава Магаданской области. Конституция РФ 1993 года признала факт существования сложносоставных субъектов (ч.4 ст.66), но никак его не определила, указав, что отношения автономных округов и включающих их областей и краев могут регулироваться федеральным законом или договорами между автономным округом и областью (краем). В результате статус автономного округа регулируется исключительно диспозитивными нормами Конституции РФ. В период с 2003 по 2008 гг. значительная часть сложносоставных субъектов была ликвидирована путем объединения «входящего» и «включающего» субъектов Федерации, о чем рассказано во втором параграфе второй главы настоящей работы.

Однако слияние применимо не во всех случаях сложносоставных субъектов. Приведенный ранее процесс объединения автономных округов с «включающими» их краем и областями не затронул три автономных округа из состава сложносоставных субъектов. В 1994 г. не состоялся референдум по вопросу о выходе Ненецкого автономного округа из Архангельской области из-за решения Президента РФ, который посчитал необходимым согласование изменение статуса субъекта РФ с Российской Федерацией .

Совсем иная ситуация имеет место в двух автономных округах, входящих в Тюменскую область. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа уже к началу 80-х годов явно «переросли» рамки своего конституционно - правового статуса. Оба автономных округа имеют большие территории. В настоящее время Ханты-Мансийский автономный округ по населению превосходит больше половины существующих субъектов Федерации, ЯмалоНенецкий - опережает по населению более 10 других субъектов РФ. И главное, по экономическим возможностям оба этих региона — основные центры добычи нефти и газа в стране, являются одними из экономически сильнейших и богатейших регионов Российской Федерации, уступая по доходам только Москве и уверенно обгоняя Тюменскую область, которая входит в группу наиболее развитых и доходных субъектов РФ. Этим субъектам Федерации не требуется присоединяться к другому субъекту для улучшения экономических и социальных условий жизни населения. Напротив, они сами могут выступать лидерами объединенных субъектов РФ.

Фактическое лишение ХМАО и ЯНАО статуса субъекта Федерации и объединение их в составе Тюменской области по типу состоявшихся объединений, создает самый экономически сильный субъект РФ, который займет второе место среди субъектов РФ по совокупности внутреннего регионального продукта (ВРП), опережая занимающий третье место субъект в два раза, и первое место по ВРП на душу населения[21]. Территория этого предполагаемого субъекта «вытянется» от южной до северной границы России, разделяя страну на 2 части. Создание такого субъекта Федерации только усилит фактическое неравноправие ее субъектов. В отношении этих регионов целесообразно использовать механизм полного выхода из состава Тюменской области. Сохранение статуса автономного округа тем более безосновательно, поскольку титульные нации составляют около 1,9% населения в ХМАО и 5,9% населения в ЯНАО.

Проблематичной представляется сама возможность выхода автономного округа из сложносоставной конструкции. Прямого указания на такую возможность Конституция РФ не содержит. Во втором параграфе первой главы диссертационного исследования процедура выхода из сложносоставной конструкции была классифицирована, как особый вид качественного преобразования субъектного состава РФ, близко примыкающий к другому виду преобразования - изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ. Единственная специальная норма, регулирующая правовое положение автономных округов, входящих в состав других субъектов Федерации, содержится в ст. 66 Конституции РФ, целиком посвященной конституционно-правовым статусам субъектов Федерации. Согласно ч.4 ст.66 Конституции РФ «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области», это дает основание утверждать, что законодатель рассматривал вхождение в состав другого субъекта как элемент его конституционно-правового статуса.

С.А. Авакьян верно отмечает, что сам по себе выход автономного округа из состава края или области уже является изменением конституционно-правового статуса данного округа[22]. Аналогичного мнения придерживается и Чертков[23].

В соответствии с ч.5 ст.66 Конституции РФ субъект РФ имеет право изменить свой статус по согласованию с Федерацией. Конституционная норма не требует согласования с другими субъектами РФ.

С другой стороны, территория автономного округа является составной частью территории области, в которую он входит. В случае выхода автономного округа из состава области территория округа не изменяется, зато изменится территория области. Согласно ч.3 ст.67 Конституции РФ границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия. Следует ли понимать это так, что на выход автономного округа из состава области требуется согласие самой области? Если придерживаться данной позиции, то право автономного округа изменить свой статус превращается в фикцию, так как ни одна область не откажется от дополнительных территории, населения, имущества.

Мы полагаем, что автономный округ может покинуть область без ее согласия. Конструкция сложносоставного субъекта содержит множество проблем, не решенных российским законодательством. Одна и та же территория принадлежит двум различным субъектам РФ, обладающим равными правами по отношению к Федерации и между собой. Одно и то же население избирает должностных лиц в двух самостоятельных субъектах РФ, то есть обладает преимущественными правами по отношению к остальному населению РФ. Оба субъекта РФ не могут в полном объеме осуществлять владение и управление одной и той же территорией. Следовательно, права обоих или одного не полны.

Одним из наиболее важных конституционных принципов федерализма следует признать равноправие субъектов РФ. Можно говорить о том, что права области были нарушены в тот момент, когда части ее территории предоставлено право самостоятельного членства в Федерации. Однако это нарушение имело место до принятия Конституции РФ 1993 года. В настоящее время область осуществляет полномочия субъекта Федерации на своей территории в полном объеме и обладает частичными полномочиями на территории автономного округа.

Права входящих субъектов РФ заведомо ограничены по сравнению с правами включающих субъектов РФ. Они должны делиться полномочиями с областями и заключать с ними договоры о разграничении компетенции. Каждый субъект РФ имеет равные права на изменение своего статуса, имеет право объединяться с соседними субъектами РФ. Автономный округ может объединяться только с «включающей» областью.

По нашему мнению, автономный округ в большей степени нуждается в защите своих прав на федеральном уровне, чем область. С этой целью диссертант предлагает следующее обоснование права выхода округа из области: поскольку область владеет территорией автономного округа в силу того, что сам автономный округ входит в состав области, то права автономного округа на территорию первичны, а права области на территорию автономного округа — вторичны, то есть производны от прав самого округа. Область владеет территорией в силу того, что этой территорией владеет округ. Значит права округа первостепенны, более значимы, имеют большую юридическую силу, чем права области. Если субъект входит в состав другого субъекта РФ, то логично предусмотреть и право его выхода.

Таким образом, право автономного округа выйти из состава области без ее согласия не противоречит нормам Конституции РФ. Следует учесть, что отношения области и автономного округа строятся на основе договора. В результате выхода автономного округа из области действие договора должно быть прекращено.

Исходя из всего вышеизложенного в настоящем параграфе, считаем целесообразным принять федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации. Дополнение существующего ФКЗ «О порядке принятия...» от 17.12.2001 нормами об изменении статуса субъектов РФ считаем возможным, но менее желательным путем, так как этот федеральный конституционный закон предусмотрен другой статьей Конституции РФ, давно принят и имеет свои специфические цели и задачи. Однако целесообразно предусмотреть в проекте нового ФКЗ об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ процедуру, максимально схожую с уже опробованной процедурой создания и принятия новых субъектов РФ, с учетом предложений по изменению ФКЗ «О порядке принятия.» от 17.12.2001, сделанных диссертантом в параграфах 1 и 2 главы 2 настоящего исследования.

Концептуально новый ФКЗ должен включать декларацию цели создания и сферы применения закона; определять принципы изменения статуса субъектов РФ; содержать главы, посвященные общей процедуре изменения статуса субъекта РФ, специальной процедуре изменения статуса субъекта РФ, входящего в состав другого субъекта РФ.

В декларации целей и задач федерального конституционного закона необходимо отметить, что действующий субъектный состав Российской Федерации с его шестью видами статусов субъектов РФ, предусмотренными в ст. 5 Конституции РФ есть исторически обусловленный результат развития Российского государства, признанный Конституцией РФ 1993 года по факту его существования. Конституция РФ 1993 года в первую очередь исходит из принципа равноправия всех субъектов РФ в отношениях между собой и с Федерацией. Целью ФКЗ является отражение конституционных прав субъектов на изменение своего статуса, и, одновременно, создание условий для максимальной унификации существующих статусов субъектов РФ.

Поскольку ФКЗ должен решать не только конкретные задачи, но и широкий круг проблем, которые могут возникнуть в будущем, предлагается выразить требования к процедуре изменения конституционно-правового статуса через широкий перечень принципов, который безусловно должен включать принципы федеративного устройства Российской Федерации, сформулированные в ч.3 ст.5 Конституции РФ. Также предлагаем дополнить перечень следующими принципами:

Обеспечение равноправия субъектов РФ и соблюдения прав и свобод граждан;

Обеспечение суверенитета РФ на всей территории государства;

Демократизм, учет волеизъявления населения субъекта РФ и Федерации;

Недопустимость преобразования субъектного состава в

одностороннем порядке;

Комплексный учет национального и конфессионального состава населения, языковой специфики, исторических традиций и географических факторов, экономического потенциала;

Управленческая функциональность.

Следует определить возможности субъекта РФ по изменению своего статуса. Считаем, что каждый субъект РФ должен иметь потенциальную возможность выбрать любой из шести статусов, предусмотренных ст. 5 Конституции РФ, вне зависимости от того, сколько субъектов РФ имеют прежний статус и вновь выбранный статус заинтересованного субъекта РФ. Единственным ограничением должен быть запрет на создание новых «сложносоставных» субъектов Федерации. Если субъект РФ считает для себя целесообразным войти в состав другого субъекта, то ему следует выбрать процедуру создания нового субъекта РФ путем объединения двух существующих субъектов.

Глава «Общая процедура» должна включать следующие положения: Инициатором изменения статуса субъекта РФ выступает высшее должностное лицо региона и законодательный (представительный) орган власти заинтересованного субъекта РФ. Инициатива направляется Президенту РФ в качестве предложения за подписью высшего должностного лица и председателя законодательного органа заинтересованного субъекта РФ с приложением стенограммы заседания, на котором решался данный вопрос. К предложению прилагаются: проект ФКЗ об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ, вопрос, выносимый на референдум и указание на сроки проведения референдума, а также обоснование изменения статуса субъекта РФ. В этом случае, в отличие от ФКЗ «О порядке принятия ...» от 17.12.2001, экономическое обоснование не имеет смысла, поскольку субъект РФ сохраняется с той же территорией, с тем же населением и с тем же бюджетом. Также не возникает вопрос о правопреемстве. Обоснование должно строиться на культурных, этнических, исторических аргументах. Например, предложение о получении субъектом РФ конституционно-правового статуса республики может быть обосновано необходимостью введения на территории субъекта второго государственного языка.

Президент РФ проводит обязательные консультации с Государственной Думой Федерального Собрания РФ и Правительством РФ, и дает свое письменное согласие или отказ в изменении статуса субъекта РФ в течение 1 месяца с момента получения предложения. Согласие Президента РФ означает продолжение процедуры. Отказ Президента РФ по существу предложения означает, что субъект не имеет права обращаться к главе государства с аналогичным предложением об избрании того же нового статуса в течение 3 лет, а с предложением об избрании другого статуса - в течение 1 года. Считаем запретительные сроки целесообразными, так как отказ Президента РФ предполагает наличие существенные оснований, препятствующих такому изменению конституционно - правового статуса субъекта РФ, которые не пропадут на следующий день.

Возврат предложения с замечаниями дает инициаторам процедуры возможность учесть замечания и направить доработанное повторное предложение в течение 1 месяца.

В течение 4 месяцев с момента направления предложения, и, соответственно 3 месяцев с момента получения согласия Президента РФ, в заинтересованном субъекте РФ проводится референдум. В течение 1 месяца с момента проведения референдума его результаты направляются Президенту РФ. В течение 1 месяца с момента получения результатов референдума Президент РФ направляет в Государственную Думу законопроект ФКЗ об изменении статуса субъекта Российской Федерации. Окончательный текст законопроекта должен быть согласован с высшим должностным лицом и законодательным (представительным) органом государственной власти заинтересованного субъекта РФ до принятия его Государственной Думой в третьем чтении. Последним этапом процедуры должно быть принятие новой Конституции (устава) субъекта РФ, изменившего свой конституционно-правовой статус.

Введения переходного периода в этой процедуре не требуется.

Глава «Специальная процедура выхода субъекта Российской Федерации из состава другого субъекта Российской Федерации» должна включать следующие положения: инициатором изменения статуса субъекта РФ выступают высшее должностное лицо и законодательный (представительный) орган власти выходящего субъекта РФ - автономного округа. Инициатива направляется Президенту РФ в форме предложения заинтересованного субъекта РФ. К предложению прилагаются: законопроект федерального конституционного закона о выходе из состава области, вопрос, выносимый на референдум и указание на сроки проведения референдума, обоснование социально-экономических последствий выхода автономного округа из состава области. В начале процедуры автономный округ должен уведомить область о намерении выйти из ее состава. Если между автономным округом и областью действует договор, предусмотренный ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, то автономный округ одновременно должен обратиться к области с предложением о расторжении договора.

Полагаем, что копии уведомления органов государственной власти области должны прилагаться к предложению, направляемому Президенту РФ.

Президент РФ проводит обязательные консультации с Государственной Думой, Правительством РФ, исполнительными и законодательными органами государственной власти области, и дает свое письменное согласие на выход автономного округа из области, или, соответственно, письменный отказ в течение 1 месяца с момента получения предложения. Согласие Президента РФ означает продолжение процедуры. Отказ Президента РФ по существу предложения означает, что субъект РФ не имеет права обращаться к главе государства с аналогичным предложением об избрании того же статуса в течение 3 лет.

В течение 4 месяцев с момента направления предложения, и, соответственно 3 месяцев с момента получения согласия Президента РФ, в заинтересованном субъекте РФ проводится референдум. В течение 1 месяца с момента проведения референдума его результаты направляются Президенту РФ, а также исполнительному и законодательному органам государственной власти области.

В течение 1 месяца с момента направления результатов референдума, органы власти заинтересованных субъектов: автономного округа и области должны заключить договор об условиях выхода округа из области, в котором определяются следующие моменты: правопреемство в отношении

государственного имущества, находящегося на территории автономного округа, прекращение действия нормативных актов области на территории автономного округа, правопреемство в отношении общих обязательств субъектов РФ, в том числе, обязательств по региональным программам развития, действующим на территории как автономного округа, так и области, и т.д.

В случае, если область и автономный округ не смогли достигнуть договоренностей и заключить договор о разделе имущества и обязательств, Президент РФ создает согласительную комиссию из состава представителей федеральных органов власти и заинтересованных субъектов РФ, по результатам работы которой подписывается указанный договор. Возникающие в ходе реализации процедуры споры разрешаются Конституционным Судом РФ.

В течение 1 месяца с момента заключения договора о разделе имущества и обязательств Президент подает в Государственную Думу проект федерального конституционного закона о выходе автономного округа из состава области. Окончательный текст законопроекта должен быть согласован высшими должностными лицами и законодательными (представительными) органами власти заинтересованных субъектов до принятия его Государственной Думой в третьем чтении. После вступления в силу федерального конституционного закона о выходе автономного округа из состава области реорганизованный округ принимает новую конституцию (устав).

Переходный период в этой процедуре устанавливается для исполнения сторонами договора о разделе имущества и обязательств между заинтересованными субъектами РФ.

Из исследованного в настоящем параграфе материала можно сделать следующие выводы: Конституция Российской Федерации содержит противоречие между принципом симметричности Федерации и различием в конституционно - правовых статусах субъектов РФ. Понятие конституционно-правового статуса в Конституции РФ отсутствует, различия между видами статусов субъектов РФ определены недостаточно четко. Федеральный конституционный закон, регулирующий вопросы конституционно-правовых статусов субъектов РФ до настоящего времени не принят, в связи с чем субъекты РФ не имеют возможности реализовать предоставленное им ч. 5 ст.66 Конституции РФ право на изменение своего конституционно-правового статуса (с согласия Федерации).

С позиции реальных полномочий субъектов Федерации шесть видов конституционно-правовых статусов, предусмотренных Конституцией РФ, формируют три группы:

- республики, обладающие самым высоким статусом среди субъектов РФ;

- автономные округа, входящие в состав других субъектов Федерации, обладающие наименьшим объемом полномочий и ограниченные в своем праве осуществлять публичную власть на своей территории;

- субъекты всех остальных видов.

Приведены обоснования, что автономные округа, входящие в состав других субъектов Федерации - областей, имеют право выйти из их состава без согласия последних, при условии получения согласия Федерации.

Считаем необходимым для развития федеративных отношений в России, и в целях соблюдения конституционных принципов федерализма принять федеральный конституционный закон «Об изменении конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации», проект которого представлен нами в тезисной форме.

[1] Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения. / Размышления конституционалиста: избранные статьи. Издательство Моск. Ун-та, 2010. С.303.

[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 N 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 15.07.1996. N 29.Ст. 3543.

[3] Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации ... С.169-172.

[4] Конюхова А.И. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития ... С.307.

[5] Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование) ... С. 106.

[6] Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М.: Норма-Инфра-М, 2011. С.241.

[7] Кутафин О.Е. Российская автономия ... . С. 342.

[8] «Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа» (с изм. от 04.07.2013) (Подписан 09.07.2004). Действие данного документа продлено по 31 декабря 2020 года Договором между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и ЯмалоНенецкого автономного округа от 04.07.2013. Документ опубликован не был, доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[9] Закон Архангельской области от 20.06.2014 N 138-9-ОЗ (ред. от 26.09.2014) «Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принят Архангельским областным Собранием депутатов 18.06.2014) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва. N 9. 2014.

[10] Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

[11] Определение от 12 мая 2005 г. N 234-О «По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3201.

[12] Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов в составе края или области: цепь решений «как лучше» // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С.21.

[13] Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации ... С. 295.

[14] Кульчевский В.В. Правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации. // Право и политика. 2008 №11.

[15] Козлов А.Е., Румянцева Т.С., Чехарина В.И. Инициативный проект Федерального конституционного закона Российской Федерации «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта» // Государство и право. 1996. N 3. С. 110 — 117.

[16] Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.1997. С.78.

[17] Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М.2000. С.52.

[18] Лесаж М. Российская Конституция — взгляд зарубежного юриста // Государство и право. 1999 №1 с.13.

[19] Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 29.Ст. 395.

[20] Указ Президента от 11 марта 1994 г. №463 «О постановлении Главы администрации Ненецкого автономного округа» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №11. Ст. 867.

[21] Сайт Госкомстата. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat main/rosstat/ru/statistics/accounts/# (дата обращения 16.01.16).

[22] Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003. N 2. С. 28.

[23] Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации ... С.297.