Многознаменательное формирование института устройства детей, оставшихся без попечения отца с матерью, уходит своими корнями в древность. Обычай заботы о слабых и немощных была основой ещё в эпоху язычества. Общинная, мирская помощь содержалась в передаче ребенка-сироты из дома в дом на кормление или ему назначались «общественные» родители, которые брали его на свое пропитание.

Уже после принятия христианства на Руси начала применятся социальная поддержка детям-сиротам, осуществляемая новыми типами помощи: князем, церковью, приходами, монастырями. Нуждающиеся обретали поддержку у церкви через систему приходов, которые, согласно учению церкви, выступали в качестве общинного института по поддержке больных, слабых, инвалидов, сирот.

Те трудности, которые имели место в истории российского государства (монголо-татарское нашествие, несостоятельность городов, сёл, многочисленные эпидемии и т.д.), приводили к нужде оформления не только церковных, но государственных подходов к призрению различных категорий нуждающихся, но такая помощь не была постоянной и чётко организованной.

Конкретная система начинает формироваться с периода вступления на престол Петра I, который уделял особое внимание закрытому призрению, т.е. содержанию нуждающихся в определенных учреждениях и заведениях благотворительной направленности. Пётр Великий энергично осуществлял политику государственной помощи сирот.

В регламенте (уставе) основного магистрата от 16 января 1721 г. в числе других институтов призрения имелись «сиротские дома» – для убогих и оставшихся без родителей детей, где бы их воспитывали и содержали. Данные дома предполагалось сконструировать в каждой губернии за счет земских отчислений. В следствии принятию Регламента (устава) 1721 г. можно говорить о законодательном закреплении специальных учреждений для детей-сирот.

При Петре I, функции заботы о детях стали упираться не только на церковь, но и на государственные структуры в лице городских магистратов, и сотских в селениях.

Дальнейшее развитие система учреждений для сирот получила при правлении Екатерины II. В середине XVIII века более усердно стали создаваться специальные учреждения: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, «законных детей», оставляемых родителями по бедности. Развивалось законодательство в данной области: 1 октября 1763 года был утвержден «Генеральный план Императорского Воспитательного, для приносимых детей, дома и госпиталя бедных родительниц в Москве», 31 декабря 1763 г. появляется «Увещание от Святейшего Правительствующего Синода в рассуждении оного же Дома».

В основе Уложения о губерниях от 7 ноября 1775 г. в каждой губернии утверждалось по одному приказу публичного призрения под председательством гражданского губернатора. Приказы публичного призрения включали в себя различные институты поддержки, в том числе и сиротские дома, которые наряду с Воспитательными домами продолжали действовать и в XIX веке.

Сиротские дома длительное время не имели четких указов связанные с организацией, только в 1823 г. Министр внутренних дел Кочубей поделил заведения приказов публичного призрения, в том числе сиротские дома, на разряды в зависимости от определенного числа нуждающихся в помощи. Сиротские дома 1 и 2 разрядов были рассчитаны на 20 человек, 3 разряда – на 15, 4 разряда – на 10 детей.

Со временем помощь сиротам начинает приобретать определенную систему, законодательное закрепление; учреждения для детей-сирот малыми темпами, но развиваются при помощи государства, церкви, частных благотворителей. Последние вносят существенные вложения в оказание помощи нуждающимся, беспомощным детям. Частные благотворители организуют приюты, где дети получали заботу, уход, питание, одежду. Частные благотворители заботились не только о настоящем, но и о будущем своих подопечных, обучая их отдельным ремеслам (шитьё, ткачество, столярное ремесло и т.п.) в приютах трудолюбия. Полученные навыки позволяли детям в будущем прокормить себя, обеспечить[1].

Благодаря помощи церкви, частных благотворителей система учреждений для сирот развивалась, в то время как государство предпринимало незначительные шаги в этом направлении, по справедливому замечанию О.Н. Хохидры, в XIX веке «власти проявляли безучастие в деле призрения сирот и незаконнорожденных и брошенных детей выработанные законопроекты вязли в бюрократической тине и не были претворены в жизнь[2]»

Начиная с 1917 года мы можем утверждать о увеличении роли государства в поддержке детей, оставшихся без родительского попечения, о дальнейшем развитии детских учреждений для таких детей.

В то же время, узкий круг ученых придерживаются иной точки зрения, относя к 1917 году первый этап в развитии системы учреждения для сирот. Таким образом, З.И. Воронина отмечает: «Первый этап развития государственных детских учреждений, который условно можно отграничить 1917 г. и 30-ми годами, характеризуется всемерным расширением сети этих учреждений[3]»

Это суждение не совсем точное , по тем причинам, что ещё при Петре I была попытка осуществления государственных учреждений в формате сиротских домов, что позволяет говорить о продолжении развития таких учреждений в ХХ веке, а не о первом этапе их реализации.

В 1917 году новая власть пыталась решать как политические, так и социальные дела. Уже после событий октября 1917 года народный комиссариат государственного призрения (НКГП) стал проводить политику упразднения существующих органов помощи. Упразднялись благотворительные фонды, попечительские организации, а 1 декабря 1917 года был упразднён Совет детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии. Вместо упраздненных учреждений был создан отдел призрения несовершеннолетних, на местах исполнялись разные исполнительные комитеты.

Реформирование в системе управления учреждениями для сирот не приводило к улучшению ситуации на местах: «на ноябрь 1917 года в России значилось всего 583 детских учреждений с 29,5 тысяч детьми, отданными в большей части в ведение людей невежественных, которые смотрели на приют, как на место кормления себя и своих близких за счет детей[4]».

В 1918 году образуется наркомат социального обеспечения (НКСО) вместо НКГП, который установил новую стратегическую позицию социальной помощи, исходя из задач построения социалистического государства. В 1918 году «декретом СНК о комиссиях для несовершеннолетних детские приюты и сиротские дома преобразовались в детские дома[5]»

Согласно заявлению Е.Г. Куропацкой «новое социалистическое законодательство свидетельствует о координации всех усилий государства по оказанию помощи детям, утратившим родительское попечение[6]», при этом, государственная политика, установленная на построение социалистического государства, убирала участие церковных институтов в семейных отношениях, в том числе в отношениях по устройству детей, не имеющих родителей, что удостоверяется содержанием кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. и Семейного кодекса 1926 г.

НКСО в 20-е года ХХ века совершенствует свою деятельность по социальному обеспечению в разных направлениях, среди которых: работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, опека и попечительство. Установленные направления имеют особо нужное значение, в связи с наличием устойчивой тенденции роста детской беспризорности, обусловленной множеством причин: результаты первой мировой войны, борьба с кулачеством, голод, многочисленные репрессии. Всё данное имело за собой увеличение доли тех детей, которые становились сиротами или утрачивали взаимосвязь с родителями.

Политика советской власти, установленная на ликвидацию детской беспризорности и безнадзорности, показалась одним из условий, повлекших формирование сети детских учреждений интернатного вида.

Государство финансировало деятельность детских домов, детских трудовых коммун, при этом предпринимались шаги к обустройству детей из детских домов в семьи: 6 февраля 1928 г., ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи», 28 мая 1928 года – «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках».

Облагораживание детей в семьи из государственных воспитательных учреждений является необходимым компонентом политики в области государственной социальной защиты детей-сирот. В то время, политика по отношению к детям не была лишена недостатков: она была направлена не на предупреждение сиротства, а на борьбу с её последствиями.

Великая Отечественная война 1941-1945 гг. оставила свой отпечаток на работу детских учреждений. Задача государства была не только в том, чтобы открывать новые детские дома, а в том, чтобы эвакуировать воспитанников детских домов в безопасные регионы страны. К концу 1941 года были эвакуированы дети из 664 детских домов.

23 января 1942 года, выходит постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», где были предусмотрены меры по созданию новых детских домов, по устройству детей в семьи граждан посредством оформления опеки или патронажа.

Понимая значимость и приоритет воспитания детей в семьях, все же, в соответствии с предметом нашего исследования, обратимся к устройству детей именно в организации, появление большого количества оставшихся детей без попечения родителей, эвакуированных, потерявших связь с родителями, предопределяло необходимость принятия ряда мер, направленных на устройство детей именно в семьи, в то время как детские дома были переполнены. 8 апреля 1943 г., СНК РСФСР утверждает инструкцию «О патронировании, опеке, и усыновлении детей, оставшихся без родителей», которая разрешала многие вопросы по порядку передачи детей в семьи.

В период Великой Отечественной войны стали преобладать интернаты смешанного типа, которые каждый день принимали детей разного возраста, в то время, как в довоенный период преимущественно создавались дошкольные и школьные интернаты.

Помимо указанных учреждений в тыловых районах страны создавались детские трудовые колонии, детские воспитательные трудовые колонии, которые предназначались для детей от 11 до 16 лет, нарушающих порядок в детском доме или интернате, а также для подростков, совершивших преступления.

В послевоенное время продолжается работа по созданию государственной системы детских учреждений, для детей, оставшихся без родительского попечения. Церковь, отделённая от государства, а также частные благотворительные лица, практически не участвуют в деятельности детских домов.

В советское время государство полностью возложило на себя ответственность за содержание и воспитание детей в детских домах. Параллельно этому, всё семейное законодательство было направлено на урегулирование процессов устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи: в ст. 25-26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (Основы 1968 г.) устанавливались основы усыновления (удочерения), опеки и попечительства.

1 ноября 1969 года, был введен в действие Кодекс о браке и семье РСФСР (КоБС), который, как и прежние Основы, но только более обстоятельно определял в главе 12 порядок усыновления ребенка, а в главе 13 – порядок установления опеки и попечительства.

Это является существенным недостатком прежнего законодательства ввиду того, что множество детей, находятся в таких учреждениях и при их устройстве туда, должны учитываться принципиальные основы, характерные именно для семейного права, выражающиеся в интересах ребёнка.

Несущественным шагом в данном направлении можно считать регулирование в семейном праве вопросов выявления детей, оставшихся без родительского попечения. КоБС устанавливал функции органов опеки и попечительства. Как и в ныне действующем законодательстве, КоБС предусматривал обязанность учреждений и лиц, которым станет известно о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, немедленно сообщать об этом органам опеки и попечительства по фактическому местонахождению детей, подлежащих опеке или попечительству.

В соответствии со ст. 122 КоБС 1969 г. по получении сведений о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны были немедленно произвести обследование и при выявлении факта отсутствия попечения родителей обеспечить временное устройство несовершеннолетних до разрешения вопроса об установлении опеки или попечительства.

В соответствии со ст. 127 КоБС 1969 г. детям, воспитание которых осуществлялось целиком детскими учреждениями, опекуны и попечители не назначались. Выполнение обязанностей опекунов и попечителей в отношении этих лиц поручалось на администрацию учреждения, в котором находился подопечный.

На государственном уровне предпринимались отдельные попытки улучшить положение детей, оставшихся без попечения родителей, разрабатывались меры по созданию новых форм учреждений для таких детей, в связи, с чем были приняты соответствующие нормативные акты: Постановление ЦК КПСC и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 г. №872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального снабжения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Постановление Совета Министров СССР от 17 августа 1988 г. №1022 «О произведении детских домов семейного типа».

Новый этап в правовом регулировании отдельных форм устройства детей пришел с принятием Семейного кодекса Российской Федерации (СК РФ), приоритеты были переданы семейным формам воспитания детей. В ст. 123 СК РФ достаточно чётко предусмотрены семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) и несемейные – устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и другие аналогичные организации).

Конечно, следует считать семейные формы устройства детей, что закреплено в ст. 123 СК РФ и поддерживается общественностью и научным миром.

«Вторичность» несемейных форм устройства детей не предполагает отречение от них, так как, несмотря на наше желание устроить каждого ребенка в семью, всегда будут дети, в отношении которых такое устройство, по тем или иным причинам, невозможно, а значит всегда будет необходимость в существовании детских домов и интернатных учреждений.

Таким образом, подтверждается необходимость дальнейшего развития, исторически сложившихся, двух форм устройства детей: в семьи (усыновление, приемная семья, опека, попечительство) и в организации (несемейная форма).

Современное правовое регулирование указанных форм находит отражение в нормах СК РФ. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» раздел VI СК РФ был дополнен главой 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Таким образом, главами 19-21 СК РФ регулируются семейные формы, а главой 22 СК РФ – несемейные формы устройства детей.

Последовательность норм, регулирующих устройство детей, оставшихся без попечения родителей в ныне действующем СК РФ, ещё раз, подтверждает один из основных принципов современного семейного законодательства – принцип приоритета семейных форм устройства детей (сущность которых определена в главах 19-21 СК РФ) и только при невозможности устройства ребенка в семью (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) используются иные несемейные формы устройства детей в организации (гл. 22 СК РФ).

В результате историко-правового анализа устройства детей, оставшихся без попечения родителей можно заключать следующее:

1. Исторически сложились две формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейная и устройство в организации, т.е. несемейная форма.

2. Установлено, что в советской и постсоветской истории развития организаций, занимающихся оказанием помощи детям, оставшимся без родительского попечения, преобладают государственные, что позволяет говорить о патерналистской модели устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в организации.

3. Постепенное, поступательное развитие сети учреждений для сирот сопровождалось принятием соответствующих актов, в связи с чем, представляется возможным выделить следующие стадии в развитии системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:

1 этап (становление) – с конца X – начала XI вв. (христианизация Руси) до конца XVII века (церковные приходы, благотворительные заведения);

2 этап (развитие) – с 1682 г. (вступление на трон Петра I) до 1917 года (сиротские дома, приказы общественного призрения, земские учреждения, земледельческие колонии и ремесленно-исправительные центры для детей «заброшенных и преступных»);

3 этап (формирование целостной государственной системы учреждений) – с 1917 года до 1996 года (детские трудовые коммуны, детские дома, интернаты и т.д.);

4 этап – с 1996 года по настоящее время. Кардинальный прогрессивный шаг сделан со стороны законодателя в 2008 году, когда впервые за всю историю деятельности учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, именно в Семейный кодекс РФ была включена глава 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

[1] Наруцкая Н.В. Историко-правовой анализ несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей / Н.В. Наруцкая // Молодой ученый. — 2012. — №6. — С. 310-315.

[2] Хохидра О.Н. Государственно-правовое регулирование защиты прав и законных интересов детей в дореволюционной России: диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2008. С. 140-141

[3] Воронина З.И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юрид. наук: 12.00.03. СПб., 1993. С. 114

[4] Жиляева С.К. Организационно-правовые основы борьбы Орловской милиции с детской беспризорностью и преступностью в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период (1941-1951 гг.) (историко-правовое исследование): диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.01. Орел, 2004. С. 56

[5] Педагогическая энциклопедия. В 4-х томах. / Каиров И.А., Петров Ф.Н. [и др.]. М.: Изд-во Советская энциклопедия, 1964. Т. 1. С. 683

[6] Куропацкая Е.Г. Опека и попечительство как способ защиты прав детей, утративших родительское попечение: диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2011. С. 22