Одной из важнейших проблем современного российского права является проблема источников права. Советская правовая система признавала один единственный вид - нормативный акт, т.е. понятие «система источников права» было тождественно понятию «система нормативно-правовых актов». При регулировании общественных отношений приоритет отдавался императивным нормам, установленным государством в законах и подзаконных актах, в отношении которых провозглашалось, что они выражают волю всего народа, руководимого коммунистической партией. Фактически же нормативно-правовые акты (значительную часть их составляли различные; приказы, инструкции и т.д.) выражали главным образом волю и интересы партийно-государственного аппарата. В условиях отказа от командно-административного метода управления экономикой и перехода к рынку, крушения монополии КПСС на власть и стремления к построению подлинно правового государства, обязывающие нормы все более уступают место договорному регулированию юридического положения субъектов права. Тенденция отказа от чрезмерной централизации по мнению В.В. Толстошеева привела к развитию регионального права[1] и нормативной саморегуляции, одним из важнейших элементов которой являются договоры, в том числе и нормативные.
Среди прочих источников конституционного права выделяются международные и внутригосударственные договоры. В конституционном праве РФ внутригосударственные договоры представляют собой особый, специфический вид, что обусловлено федеративным устройством государства. Историческими примерами договора нормативного содержания в советском государственном (конституционном) праве могут служить Договор об образовании Закавказской советской республики (1922), Договор об образовании СССР (1922), Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации, 1992). В условиях тоталитарного режима и превращения СССР из федеративного государства, по сути, в унитарное, использовать договорные отношения между республиками и между республикой и центром не представлялось возможным. В соответствии с о статьями 5 и 11 Конституции РФ Россия относится к числу федераций смешанного типа - конституционно-договорных, так как основа ее федеративного устройства установлена Конституцией, но отдельные вопросы разграничения предметов ведения и полномочий могут решаться Федеративным и иными договорами. Необходимость заключения подобных договоров объясняется федеративным устройством России, так как Конституция не может учесть особенности всех ее субъектов (географические, экономические, демографические и др.). Как указывалось выше, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает два способа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов - конституционный и договорный. Используя право, предоставленное Конституцией, субъекты Федерации заключают договоры как с Федерацией, так и между собой. Статья 15 Конституции РФ устанавливает высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации, однако на практике многие договоры противоречат данному принципу.
В настоящее время договорные отношения, складывающиеся между Российской Федерацией и ее субъектами, являются тем механизмом, который позволяют сохранить ее единство. Но, с другой стороны, по мнению исследователей, возникает опасность «договорной эйфории»; многие регионы, пользуясь более развитой экономикой, нестабильностью политической обстановки, навязывают свои «правила игры». В результате – нарушения конституционных норм, которые политики пытаются объяснить политической целесообразностью.[2]
В отечественной правовой науке договор рассматривался как частно-правовая категория. В гражданском праве под договором понимается соглашение двух или более лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 420 ГК РФ)[3]. Следовательно, договор - юридический факт, который находится в основе обязательственного правоотношения, т.е. договор является основанием для возникновения конкретных правоотношений. Для цивилистов это аксиома. Кроме того, под договором понимается и само обязательство, а также и документ, в котором зафиксирован факт возникновения обязательства.
В конституционном праве внутригосударственный договор имеет свои особенности. И одна из них заключается в том, что он является одновременно и источником права и юридическим фактом. Использование договора в отраслях публичного права (в частности конституционного) требует определения их природы и сущности. Не определена и терминология. В специальной литературе предлагаются два основных термина - нормативный публично-правовой[4] и нормативный договор [5](или договор нормативного содержания[6]).
Если исходить из традиционного деления права на частное и публичное, то употребление термина публично-правовой представляется обоснованным Нормативный договор должен заключаться в публичных интересах, т.е. в интересах общества и государства. Например, преамбула договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края» фиксировала те принципы, которыми руководствовались стороны при заключении договора: «...в целях качественного улучшения социально-экономических и политико-правовых условий жизни и деятельности населения Алтайского края, обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, единства экономического пространства страны...»[7]. В то же время ст. 426 ГК РФ вводит понятие публичного договора - договора, который коммерческая организация по характеру своей деятельности должна заключать с каждым, кто к ней обратится. Соотношение нормативного и публичного договоров в настоящей работе сознательно не рассматривается.
Использование термина нормативный договор представляется более удачным, так как договор, заключенный между субъектами публичного права, содержит нормы, т.е. общеобязательные правила поведения и выступает как результат нормотворческой деятельности субъектов права.
Нормативность положений договоров своеобразна, отлична от нормативности других нормативно-правовых актов, именно потому, что нормы адресованы только договаривающимся сторонам. Например, часть 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан на Правительство Российской Федерации и Государственный Совет Республики Татарстан возложена обязанность вносить соответствующие законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по предметам, отнесенным договором к совместному ведению Российской Федерации и Республики Татарстан, а именно по совместному решению вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горно-геологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан.[8]
Нормы права, установленные договором, в то же время можно рассматривать и как юридический факт, т.е. как основание для возникновения между Российской Федерацией и ее субъектами иных правоотношений (административных, гражданских и т.д.). Например, частью 5 ст.2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан, вносимых в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение государственными языками Республики Татарстан. Владение государственными языками Республики Татарстан устанавливается в заявительном порядке.[9]
А.В. Демин определяет нормативный договор как договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения.[10]
На наш взгляд данное определение для договоров в конституционном праве (в частности внутригосударственных) требует определенной корректировки. Во-первых, более уместным представляется использование термина соглашение, а не договорный акт. Термины «соглашение» и «договор» в научной литературе обычно используются как синонимы. Однако в законодательстве эти понятия являются относительно самостоятельными категориями с точки зрения специального использования. Соглашения заключаются по какому-либо узкому вопросу, в то время как договор может быть заключен по самому широкому кругу вопросов. Например, согласно ст. 7 Федерального закона РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.[11] Употребление данного термина позволяет говорить о нормативном договоре и как о юридическом факте, и как об источнике права. Кроме того, под понятием «соглашение» можно понимать и само обязательство, и документ, в котором выражены эти обязательства.
Во-вторых, спорным представляется характеристика норм договора, которые, по мнению А.В. Демина, обязательны для многочисленного и формально неопределенного круга лиц. Любой договор это соглашение конкретных лиц (двух, трех и более) о взаимных правах и обязанностях. О своеобразии норм договора указывалось выше. И, следовательно, действие норм права рассчитано именно на субъектов договора. Далее, нормы права всегда рассчитаны на неоднократное применение. Именно это отличает нормативный акт от акта применения права. Поэтому нормативный договор всегда рассчитан на неоднократное применение.
В-третьих, требуется уточнить - кто является субъектами нормативных договоров. Если исходить из современного понимания права как социального, а не государственного института, то в процесс правотворчества можно включать и негосударственные организации и отдельных лиц. Следовательно, субъектами нормативных договоров будет являться широкий круг субъектов права (например общественные организации, коллектив работников и т.д.). В конституционном праве этого не происходит, так как предметом регулирования данной отрасли права являются отношения властвования, и, следовательно, сторонами нормативного договора в конституционно-правовых отношениях являются субъекты, обладающие государственно-властными полномочиями (в том числе и органы местного самоуправления.
Необходимо отметить, что по Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти. Но при этом они наделены необходимыми властными полномочиями для решения поставленных перед ними задач).
В-четвертых, очень важным представляется то, что обязательства, предусмотренные соглашением сторон, могут содержаться в нескольких актах. Наглядным примером является Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации, 1992 г.), который фактически состоит из трех частей. Этот момент необходимо обязательно отметить, давая легальное определение нормативного договора. При этом можно основываться на понятии «международный договор», легальное определение которого дано в ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г.: «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования».[12]
В-пятых, вопросом, требующим уточнения, является вопрос о форме договора. В данном случае за основу можно использовать ст. 2 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», т.е. договор должен быть заключен в письменной форме. В необходимых случаях такой договор должен пройти процедуру утверждения в порядке ст.26.7 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[13]
Не менее важны и такие, например, вопросы: кем из должностных лиц подписывается договор, необходима ли его ратификация и опубликование.
Исходя из принципа разделения властей подписание договора должно возлагаться либо на президента как на главу государства (или главу субъекта Федерации), либо на главу администрации субъекта Федерации как представителя исполнительной власти. Ратификация внутрифедеральных договоров представительными органами власти также представляется необходимым, так как это создает дополнительный барьер для тех договоров, которые противоречат нормам Конституции. Однако данное положение не должно распространяться на те соглашения, которые заключаются на основе договоров.
Все внутригосударственные договоры должны быть опубликованы в «Российской газете» и в «Собрании законодательства», а также в официальных изданиях субъектов Федерации.
В Российской Федерации приняты Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14.06.94 г., Указ Президента Российской Федерации от 23.05.96 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», но представляется, что этого недостаточно. Назрела потребность в подготовке и издании специального закона об основных источниках права. В этом акте необходимо подчеркнуть что сведение источников права только к нормативно-правовым актам неоправданно. В законе желательно с максимальной определенностью выразить отношение государства к прецеденту, обычаю и нормативному договору как к источникам права. В связи с этим возникает необходимость дать легальное определение понятия «нормативный договор». Установить основные принципы его заключения, определить содержание, формы и другие не менее важные вопросы.
По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры Российской Федерации. Конституция устанавливает следующие виды внутригосударственных нормативных договоров:
1. Федеративный договор от 31 марта 1992 года;
2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
3. Договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.
Различное множество договоров возникает в управленческой сфере между федеральными министерствами, ведомствами и исполнительными органами субъектов федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и т.д.[14].
Второй вид нормативных договоров - международный договор Российской Федерации. В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Если международным договором установлено иное положение, чем в законе, то применяется международный договор. В целом, для международного договора, как, впрочем, и для другой группы международных источников права (общепризнанных принципов и норм международного права), характерно то, что их «творит» не одно определенное государство в лице своих органов или граждан, они не продукт какой-либо национальной правовой системы. Они все появляются в результате совместной деятельности множества различных государств. Встречается несколько разновидностей международного договора. Виды международных договоров зависят от типа регулируемых в них отношений и конкретных обстоятельств его заключения. Известны такие его виды как договор, устав, пакт, хартия, конвенция, соглашение и др.
[1] Толстошеее В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право- 1998 -№ 11.- С. 8.
[2] Заметина Т.В. Проблемы конституционно-правовой регламентации договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий в России // Юридический мир. 2010. № 1. С. 28.
[3] Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Часть 1) (в ред. ФЗ от 27.07.2008 № 161-ФЗ, 18.07.2009 № 181-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617; 2009. № 29. Ст. 3618.
[4] Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник.- М.: Юристъ, 1999.- С. 45.
[5] Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права //Государство и право.- 1998.- № 2. С.15.
[6] Общая теория права: Учебник для юридич. вузов / Под ред. А.С. Пиголкина.- М.: Юстицинформ, 2003.- С.167.
[7] Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. С. 313.
[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31. Ст. 3996.
[9] Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31. Ст. 3996.
[10] Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права //Государство и право.- 1998.- № 2. С.15.
[11] Собрание законодательства РФ. – 1999. - № 2 – ст. 231.
[12] Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -№ 29.- Ст.2757.
[13] Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. - № 42. – ст. 5005; 2010. - № 52 (часть I). – Ст. 6984; 2011. - № 17. – Ст.2310.
[14] Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права. // Государство и право. 1998. № 2. – стр. 39
| 
0%