Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и субъектов, или субъектов между собой; конституцией и договором. Ответ на вопрос: в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации? - как раз и является тем основанием, руководствуясь которым относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.

Если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, то данную федерацию можно назвать конституционной. Следовательно, какие бы то ни было изменения основ федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. При такой форме закрепления федеративного устройства не должны учитываться положения о том, что республики в составе Российской Федерации (или, например, земли в ФРГ) объявили себя независимыми государствами в своих конституциях, несмотря на отсутствие упоминания об этом в федеральной конституции. Значение для определения реального статуса субъектов федерации имеют лишь те нормы, которые закреплены в федеральных конституциях, а не в каких-либо иных документах.

Аналогичные правила распространяются и на федеративные договоры. Необходимым формально-юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление этого ее качества в федеративном договоре, при отсутствии такого документа, как федеральная конституция.

Наряду с этими двумя моделями федерации выделяется и третья - конституционно-договорная федерация. Данная модель может подразумевать три варианта соотношения конституции и федеративного договора.

Первый из их – «исторический» вариант. Федеративное государство было сначала образовано путем слияния нескольких государств (ставших субъектами федерации); факт объединения был оформлен специальным (федеративным) договором этих государств; однако, далее была принята федеральная конституция, почти полностью “поглотившая” нормы договора (возможно, формально не отмененного). Однако, представляется неправильной постановка соотношения конституционных и договорных норм в зависимость от исторически имевших место их взаимоотношений. Путем утверждения особой значимости таких отношений происходит смешение двух совершенно разных проблем федерализма: проблемы действительного закрепления основ федерации и проблемы эволюции федерации.

На практике данная проблема носит отнюдь не абстрактный характер. Достаточно вспомнить события начала 90-х годов, связанные с распадом СССР. Стороны т.н. «беловежского соглашения», подразумевая конституционно-договорной характер Советского Союза, начали процесс ликвидации федеративных устоев государства с денонсации договора об образовании СССР, а не со внесения поправок в Конституцию СССР, действовавшую на тот момент и являющуюся абсолютной правопреемницей союзного договора. В момент принятия первой Конституции СССР федерация потеряла свой договорный характер и приобрела чисто конституционный.

Еще менее, чем Союз ССР, подходит под определение конституционно-договорной Российская Федерация. Процесс ее формирования отличался от такового в СССР. Хотя РСФСР была объявлена федерацией еще в январе 1918 г., ее субъектный состав был неясен. Юридической основой этой федерации была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским Съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, провозгласившая Россию федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные Декларацией, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». Далее основой федерации в России были Конституция РСФСР 1918 г., затем Конституция РСФСР 1925 г., Конституция РСФСР 1937 г. и Конституция РСФСР 1978 г. Только 31 марта 1992 г. появился Федеративный договор. И хотя постановлением VI Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. Федеративный договор, объединивший три договора, был объявлен составной частью Конституции РФ, тем не менее большинство положений Федеративного договора было инкорпорировано в текст Конституции РФ. Далее Федеративный договор был в значительной части поглощен Конституцией РФ 1993 г.; а о его непоглощенной части было упомянуто в ее заключительных и переходных положениях: «В случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора.... действуют положения Конституции РФ». Поэтому факт подписания / неподписания или изменения Федеративного договора не может иметь юридических последствий для статуса Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности по причине конституционного характера российского федерализма. В связи с этим В.Н. Лысенко замечает: «Федеральные государства покоятся на конституциях, а не на договорах; но эти конституции могут возникать из самых разнообразных оснований, юридических и не юридических; очень часто они возникают из договоров и соглашений, часто из завоеваний, нередко также и из односторонних волеизъявлений».[1]

Говоря о варианте равноправного сосуществования конституции и федеративного договора, представляется сомнительным с точки зрения законов логики одновременное сосуществование в государстве двух отдельных правовых актов - конституции и федеративного договора, по разному регулирующих одни и те же общественные отношения и обладающих одинаковой высшей юридической силой. Ситуация, при которой договор становится частью текста Основного закона, что было характерно для предыдущей российской Конституции, не является исключением. Если Конституция и Договор противоречат друг другу, то получается, что Конституция противоречит самой себе; однако, Конституция в идеале не может содержать положений, противоречащих друг другу, и поэтому одна из двух противоречивых норм или обе нормы сразу просто не смогут быть полностью применены на практике, что потребует, в конечном счете, удаления указанной нормы / норм из текста Конституции.

Неизбежно встает вопрос об иерархии конституционных норм. Если сама Конституция принималась Верховным Советом РСФСР, а изменения в нее вносились путем принятия законов, то Федеративный договор 1992 г. был включен в Конституцию на основании постановления Съезда народных депутатов РФ, что ставило нормы договора в неравноправное положение с остальными конституционными нормами. Вообще же данный вариант слишком умозрителен. При ближайшем рассмотрении выясняется, что либо конституция, либо федеративный договор имеют высшую юридическую силу.

Особого внимания в данном вопросе заслуживает практика подписания двусторонних договоров между РФ и субъектами (которые часто рассматриваются как договоры федеративные), предусмотренная ст. 11 Конституции РФ: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Сторонники данного варианта утверждают, что нормы договора носят для них ту же юридическую силу, что и Конституция РФ, или даже имеют приоритет перед конституционными нормами (что характерно уже для договорной федерации).[2] Подобные выводы делаются, как правило, представителями субъектов федерации под влиянием неправильного понимания сущности федерации и места субъекта в ней, на основе ст. 11 Конституции РФ, уже упомянутой, и ч.2 ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о том, что «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий» (в рамках ст. 71 и 72 Конституции). При этом игнорируется условие о том, что передача полномочий может осуществляться только в случае, - «если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам». Правда, есть мнение, что речь в ч.2 ст. 78 Конституции РФ идет только о соглашениях органов исполнительной власти, а не о государственно-правовых договорах[3], но с этим нельзя согласиться. Если договор о разграничении предметов ведения и полномочий является фактически соглашением органов исполнительной власти, то он, как его не назови, обязан подчиняться требованиям российской Конституции и федеральных законов (ситуация с последними еще более сложная, так как они в значительной мере вообще игнорируются сторонами, подписавшими двусторонние договоры). Таким образом, в целом вроде признается приоритет федеральной конституции перед различными договорами, однако для конкретного субъекта предполагается исключение.

Вариант, при котором действуют и конституция, и федеративный договор; однако, федеративный договор имеет более низкую юридическую силу по сравнению с конституцией. Но такой порядок, предусматривающий верховенство конституции, вполне вписывается в модель конституционной федерации, где правовое регулирование осуществляется не только основным законом - конституцией, но и обычными законами и нормативными договорами; и нет причин рассматривать данную федерацию как конституционно-договорно-законодательную. Эта модель федерации представляет из себя в чистом виде конституционную федерацию, каковой и является Россия.

В наши дни продолжается дискуссия по вопросу о соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и внутрифедеративных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Б.А. Страшун и Ю.Л. Шульженко полагают, что поскольку возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена в гл. 1 «Основы конституционного строя» (это своего рода «конституция в конституции»), положения внутрифедеративных договоров имеют более высокую юридическую силу, чем ст. 71 - 73 Конституции РФ. И отступление в договорах от норм указанных статей нельзя рассматривать как ее нарушение[4].

С.А. Авакьян и Б.С. Крылов, напротив, презюмируют «подчиненное» по отношению к Конституции и федеральным законам положение договоров, исходя из закрепленного в Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5)[5] либо примата Конституции над всеми иными источниками регулирования (ч. 1 ст. 15)[6].

И.А. Умнова прямо объявляет договор «дополнительной формой»[7]. Отсюда следует, что договоры ни в чем не должны расходиться с Конституцией. Автор солидарен с последним мнением: договоры с отдельными субъектами Федерации не могут противоречить единой для всего государства Конституции и общим законам.

К сожалению, нормативные договоры и соглашения до сих пор специально не исследовались, но и без глубокого анализа ясно, что они применяются в качестве регуляторов практически во всех отраслях - от конституционного права до права социального обеспечения. Роль внутригосударственных договоров и соглашений, при самых разных подходах к их оценке, в современной российской практике правового регулирования невозможно игнорировать.

В связи с происходящими законодательными переменами для современных исследователей актуальным является вопрос о том, насколько в новых правовых условиях удастся обеспечить баланс единства и плюрализма в системе разделения власти России как федеративного государства. Ответ на него в немалой мере зависит от того, насколько сильными и эффективными станут совместные усилия Федерации и ее субъектов в направлении гармонизации федеративных отношений.

В новых условиях по-прежнему остается очевидным, что перераспределение прав между Федерацией и ее субъектами, полномочий и финансовых средств между их органами государственной власти должно осуществляться на основе федеративного характера связей. Совместное осуществление государственной власти и сотрудничество на принципах федерализма - залог успеха российской государственности.

Реализация обозначенных тенденций развития федеративной государственности должна осуществляться на основе учета протекающих в мире процессов глобализации и современных вызовов цивилизации, коснувшихся и России. В нынешних условиях человечество сталкивается с новыми вызовами не только в международных отношениях, мировой экономике и политике, но и в осуществлении федеративной идеи. Среди таких вызовов: расширение угроз со стороны терроризма, существенно влияющего на безопасность и жизнь людей; нарастающая опасность экологической катастрофы; рост миграции, вызывающей социально-экономическую напряженность и провоцирующей конфликты культур; все более возрастающая информационная и иная коммуникативная зависимость в функционировании общественных отношений; появление новых технологий воздействия на человека; возникновение новых видов правонарушений и преступлений против человека и человечества (например, в области генетики и в информационной сфере) и т.д. Усиление единства публичной власти всех уровней, включая муниципальную, в направлении борьбы с новыми угрозами, учет мнения субъектов Федерации, выработка совместных программ и осуществление совместных действий по решению этих проблем особенно важны в современный период. В этой связи необходимо искать дополнительные формы сотрудничества, совершенствовать и модернизировать соответствующие координационные структуры, обновлять правовую базу, укреплять экономическую и финансовую основу эффективной государственной и муниципальной политики.

Итоги, тенденции и перспективы развития России как федеративного государства свидетельствуют о сложном, но поступательном развитии нашего государства по пути утверждения основных ценностей федерализма. Поэтому весьма важно своевременно устранить складывающийся дисбаланс в разделении власти по вертикали, установить дополнительные правовые и институциональные гарантии эффективного и демократичного федерализма, адекватно отвечающего на проблемы и вызовы современности. Ответ на вопрос, будет ли это движение успешным в итоге, зависит от правильного выбора государственно-правовой политики России, ее верности гуманистическим идеалам, выработанным мировым и отечественным опытом и получившим закрепление в действующей Конституции Российской Федерации.

Таким образом, нормативный договор в конституционном праве можно определить как соглашение, заключенное между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления РФ, устанавливающее правовые нормы различной отраслевой принадлежности независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документа.

Отличительной особенностью нормативного договора от других источников права является то, что он устанавливается не властным решением, как нормативный правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих субъектов. Стороны занимают друг по отношению к другу относительно автономное положение. Нормативный договор как специфический источник права отличается более гибким подходом в определении круга субъектов, имеющих право на его разработку и заключение (компетентный правотворческий орган, трудовой коллектив и т.д.).

[1] Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России.- М.: Спарк, 2006. С.24.

[2] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. - М.: Спарк, 2002. С.123.

[3] Лексин И.В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России // Право и власть.- 2002. -№ 2.- С. 75.

[4] Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 5

[5] Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1995. С. 52.

[6] Авакьян С.А. Теория конституции. М., 1994. С. 201 - 202.

[7] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 173.