В настоящее время отечественная государственность переживает период становления федеративных отношений, вызревание которых в политической и правовой системе России были длительным и неоднозначным, что и вызвало новую актуализацию проблемы их реформирования.

Взаимоотношения между центром и регионами являются одним из ключевых аспектов системы государственного управления Российской Федерации, что связано с исторической спецификой развития нашего государства и структурно-функциональными особенностями занимаемой им территории. В федеративном государстве, переживающем длительный период политико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности, ее будущего.

Принятие Федеративного договора явилось отражением процессов распада в 1990-91 гг. единого союзного государства и дезинтеграционных процессов в конституировавшейся как независимое суверенное государство Российской Федерации.

Договор должен был, таким образом, способствовать сохранению единства государства и его сплочению на базе признававшихся всеми участниками договора принципов территориального строительства; в том числе и на основе перехода от декларативной к реальной федерации.

Однако заложенные в договоре противоречия между уровнем полномочий различных групп участников не позволили реализовать интеграционные тенденции, что вызвало необходимость перейти к новому этапу урегулирования противоречий в территориальном устройстве и управлении Российской Федерации, т.е. к принятию Конституции Российской Федерации.

Федеративный договор хотя и не входит в Конституцию 1993 года полным текстом, однако, в разделе втором "Заключительные и переходные положения" записано: "В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора... - действуют положения Конституции Российской Федерации". На основании этого можно встретить позицию, согласно которой положения Федеративного договора и иных договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не должны противоречить Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено в ч. 2 ст. 78 Конституции.[1] Однако, в ч. 3 ст. 11 действующей Конституции сказано: «Разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». В ч. 2 ст. 78 Конституции РФ предусмотрен иной институт, чем в ч. 3 ст. 11 Основного Закона: не договоры, а соглашения, и не вообще между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, а между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно не должны противоречить Конституции и федеральному закону. Конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение ч. 3 ст. 11 Конституции - статьи из главы 1 Конституции, которая согласно ч. 2 ст. 16 имеет приоритет над последующими статьями. Отсюда не следует, что договоры, о которых идет речь в ч. 3 ст. 11, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот.

Несмотря на то, что Федеративный договор не вошел в Конституцию 1993 года, он явился первым правовым актом, после вступления, в силу которого реальными субъектами Российской Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области и округа. Однако, в самих текстах всех трех вариантов Федеративного договора термин "субъекты Федерации" отсутствует. Нет в Договоре и положений о равноправии субъектов Российской Федерации. Однако, в Протоколе, являющимся неотъемлемой частью Федеративного Договора и подписанном краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом говорится: "Мы, полномочные представители федеральных органов Государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей Российской Федерации, стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации, договорились о нижеследующем...” - то есть, здесь юридически зафиксирована первая попытка организации равноправного статуса субъектов Российской Федерации. Однако в Федеративном договоре не сказано, что края, области, города Москва и Санкт-Петербург, осуществляя свои полномочия, могут принимать законы. Вместо этого употребляется менее однозначный термин "правовые акты". В связи с этим, и стремлением краев и областей иметь право издавать свои законы они и записали в ч. 2 ст. 7 Протокола к Федеративному Договору: "Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях. Настоящий Протокол является неотъемлемой частью Федеративного Договора для краев, областей, подписавших данный Протокол".

Федеративный Договор создал предпосылки для конституционной трактовки государственно-правового статуса республик, краев, областей, автономий. Он закрепил следующие типы субъектов Федерации: национально-государственные (республики); административно-территориальные (края, области, города федерального значения); национально-территориальные (автономные область, округа).

Из этого следовало, что тип (вид) субъекта Федерации отражался и на его статусе. Ч. 1, ст. 5 действующей Конституции ставит все на свои места: все субъекты Федерации перечислены в одном ряду и четко записано, что они «равноправные субъекты». Вместе с тем официальное, правовое признание равноправия субъектов Российской Федерации не сопровождается пока еще достаточными теоретически-правовыми проработками статуса субъектов Федерации в их новом конституционном качестве.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора в 1992 году Россия встала на путь развития федерализма. Федеративный договор, заключенный 31 марта, 10 апреля 1992 года постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации был включен в Конституцию как ее приложение. Договор подтвердил суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Самое же важное состояло в том, что Договором было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Федерации. Права субъектов Федерации были расширены, но их равноправие закреплено не было до принятия новой конституции. В дальнейшем, основные положения Федеративного договора вошли в третью главу Конституции Российской Федерации 1993 года – ст. 71, 72, 73. По утверждению М.В. Баглая в результате подписания Федеративного договора и принятия Конституции, края и области в несколько раз подняли свой стартовый статус 1990 года по сравнению с республиками, которые и так были государственными образованиями.

Внутрифедеративный договор должен быть идентичен требованиям Конституции, и поэтому встречающиеся в научной литературе тезисы о природе и характере Российской Федерации как договорной, договорно-конституционной несостоятельны, ибо Конституция Российской Федерации 1993 года изначально базируется на принципах конституционной федерации. При этом приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов власти ее субъектов, что не раз отмечалось в постановлениях Конституционного Суда РФ. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Отсюда также следует вывод, что Российская Федерация по типу организационных и функциональных связей между различными уровнями единой федеративной системы является централизованной, причем эта тенденция в последние годы усиливается.

[1] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М.: Дело, 1998. С.100.