Как и любая другая федерация, Россия является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

Среди множества проблем федерализма принцип распределения компетенций стоит на первом месте.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В отличие от зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов ведения путем издания обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства.

При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами.

Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В данном случае наряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:

1. Договоры между Федерацией и ее субъектами;

2. Договоры между органами государственной власти.

В настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в Конституции РФ. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан).

Исходя из концепции Конституции РФ, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:

- Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;

- принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ);

- и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

Представляется, что договоры и соглашения, как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.

Другой важный вопрос связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Логично предположить, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения.

Наряду с проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетенции нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции.

На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить следующие виды соглашений:

- о передаче осуществления части полномочий;

- о разграничении компетенции;

- о разграничении государственной собственности;

- об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы;

- об организации управления в различных отраслях;

- о порядке пользования природными ресурсами и распределении доходов от природопользования и др.

Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно, нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.