Возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договоров предусмотрена в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. По мнению автора, сама по себе возможность заключения таких договоров не свидетельствует об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, однако создает условия для ее возникновения. Практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами убедительно это показывает.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Автор полагает, что появление в Конституции РФ данного положения связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России[1]. Кроме того, составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного[2]. Таким образом, была создана правовая основа для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе договоров.

Этот процесс, получивший свое начало в феврале 1994 года в связи с заключением первого двухстороннего договора с Татарстаном, постепенно приобрел широкий масштаб. К лету 1999 года было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений[3]. Эти договоры и соглашения разделили субъекты Российской Федерации на несколько категорий. По участию в договорном процессе разграничения предметов ведения и полномочий они разделились на тех, которые подписали договоры (соглашения), и тех, которые не подписали их. Для первых правовой основой стала не только Конституция РФ и федеральные законы, но и договоры (соглашения); другие же по-прежнему строили свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ и федеральных законов.

Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры, возникли существенные различия в статусе из-за дифференцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами[4].

Таким образом, процесс договорного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по мнению автора, однозначно привел к возникновению асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.

Анализ договоров о разграничении предметов ведения позволяет сделать вывод о существенной дифференциации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации на основе указанных договоров. Более того, поскольку в соответствии с условиями названных договоров к ведению Российской Федерации, совместному ведению и ведению разных субъектов Российской Федерации относились различные вопросы, к 1999 году создалась угроза единству правового пространства на территории Российской Федерации[5].

Подобное положение не могло не беспокоить федеральные органы государственной власти. В результате в целях упорядочения процесса заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов был принят Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 4 и 14 которого закрепили безусловный приоритет федерального закона по отношению к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Отныне договоры могли заключаться лишь для конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами при условии, если возможность заключения договора прямо предусмотрена в федеральном законе по соответствующему предмету совместного ведения, или при отсутствии федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом после его принятия. Кроме того, была введена процедура обязательного одобрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Анализ положений Закона о порядке разграничения позволяет сделать вывод о том, что он фактически сделал заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий бессмысленным, поскольку только один федеральный закон предусматривал возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договора.

Изложенное позволяет сделать вывод о месте и роли договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Полагаем, что их основная задача заключается в обеспечении учета географических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации при разграничении полномочий в рамках предметов совместного ведения. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов Российской Федерации в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами Российской Федерации).

Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям, - это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства. Федеративные государства состоят из субъектов, которые в различных странах имеют неодинаковые официальные наименования: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Канада, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария). Общепризнано, что субъект федерации имеет конституцию, законодательство, территорию, собственность, символику, а в некоторых федерациях - и свою судебную систему. Кроме того, в подавляющем большинстве федераций мира субъекты наделены симметричными правами, а наличие льгот и привилегий является редким исключением из правил.

В Конституции Российской Федерации не только закрепляется система «видов» субъектов Федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство оснований вхождения в РФ (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 своего рода шесть «видов» (родов) субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область.

Из анализа юридической природы субъектов РФ следует вывод, что все они наделяются Конституцией России статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью.

В статье 72 Конституции РФ получает развитие закрепленный в ст. 5 Конституции принцип равноправия субъектов. Субъекты РФ существенно различаются между собой: по протяженности территории (территория Республики Адыгея составляет 7,6 тыс. кв. км, а Республики Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв. км); численности населения (в Москве проживает более 9 млн. человек, а в Республике Тыва - 307 тыс. человек); экономическому развитию и иным признакам. Республики в составе Российской Федерации отличаются от других субъектов РФ своим статусом - только они являются государствами. Но эти различия не влияют на объем компетенции субъектов РФ, степень участия в решении вопросов совместного ведения, права при заключении договоров и соглашений между собой и с федеральными органами государственной власти.

Указанный принцип в юридической литературе получил название «принцип остаточной компетенции», который заключается в том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (ст. 73, ч. 4 ст. 76 Конституции).

В рамках данного вопроса дипломной работы особый интерес представляет практика Конституционного Суда РФ, а именно Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты - Мансийского и Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании указанного положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положения о вхождении автономного округа в состав края, области, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Заявители просили дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого «вхождения». Конституционный Суд РФ, рассмотрев заявление, постановил, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

[1] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 128.

[2] Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематич. сб. М., 1999. С. 37 - 38.

[3] Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. с. 160.

[4] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. М., 2002. С. 303 - 304.

[5] Швецов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Ч. 2. М., 2004. С. 151 - 152.