Дальнейшие изменения, происходившие в России, обусловили изменения и в уголовном судопроизводстве. После Великой Октябрьской революции Декретом СНК от 12 ноября 1917 года было установлено, что все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию, находящуюся в ведении этих Советов.

Развитие дознания как формы предварительного расследования получило в Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР, которая разделила предварительное расследование на дознание, проводимое милицией, и предварительное следствие, осуществляемое следственной комиссией' или народным судьей единолично.

Пункт 27 Указанной Инструкции возложил обязанности дознания по уголовным преступлениям и проступкам на милицию, круг ее деятельности был определен в п. 28 Инструкции. К ведению милиции было отнесено: «1) производство розысков и дознаний по уголовным делам под руководством и по указаниям народных судей и следственных комиссий ... 8) производство в порядке, предусмотренном особым циркуляром НКВД, обысков, осмотров, выемок как. по- постановлениям народных судей и следственных комиссий, так и в особых случаях по своей инициативе для пресечения сокрытия следов преступления».[1]

Декретом ВЦИК РСФСР от 20 ноября 1918 г. было утверждено Положение о народном суде РСФСР, в котором указывалось, что от «народного суда зависит, ограничиться произведенным милицией дознанием или передать дело для производства предварительного следствия в следственную комиссию». В нем указывалось, когда проведение предварительного следствия необязательно. В деятельности милиции выделялись две формы дознания: большинство уголовных дел органы дознания заканчивали самостоятельно в полном объеме; по наиболее же сложным делам они ограничивались, производством неотложных следственных действий, после чего передавались в следственные комиссии. Милиция выполняла второстепенные обязанности по отношению к органам правосудия, выполняя их поручения. В то же время в Инструкции предусматривалась возможность проведения следственных действий органами дознания по поручению следователя или суда, в исключительных случаях они могли проводить их по своей инициативе, но с обязательным сообщением об этом в следственную комиссию или суд. Фактически же органы дознания обладали большей самостоятельностью в осуществлении следственных действий. Большинство уголовных дел милиция расследовала в полном объеме. Порядок производства следственных действий органами дознания определялся в ведомственных инструкциях, разработанных органами милиции. В частности, в Инструкции по уголовному розыску было зафиксировано право органов милиции проводить осмотры, выемки, обыски и другие следственные действия. Милиция имела право осуществлять следственные действия по любому уголовному делу, при этом не устанавливалось никаких ограничений.

С первых дней образования советской милиции дознание, как правило, осуществлялось работниками уголовного розыска. Затем эту работу начали поручать лицам, не связанным с оперативно-розыскной деятельностью, а специализировавшимся на дознании. Постепенно стал создаваться институт следователей при органах милиции. В начале 1920 года наметилось разграничение компетенции вокруг аппарата милиции между уголовным розыском, с одной стороны, дознанием и предварительным следствием — с другой. Продолжался поиск оптимизации деятельности органов дознания по расследованию преступлений.[2]

УПК РСФСР 1922 года увеличил и расширил компетенцию органов дознания. К органам дознания относились: милиция, уголовный розыск, Всероссийская чрезвычайная комиссия, военная инспекция, командиры и комиссары воинских частей, комиссии по борьбе с дезертирством, члены полкового суда (по поручению суда), органы государственного контроля.

Постановлением от 16 октября 1924 года была установлена единая система органов расследования: орган дознания – следователь – прокурор. Следователь одновременно выступал как представитель органа надзора и руководства дознанием, и как представитель органа расследования по делам, требующим предварительного следствия. Указанным постановлением было внесено изменение в ст. 108 УПК, в соответствии с которой предварительное следствие устанавливалось только для дел, рассматриваемых губернскими судами и трибуналами; по всем остальным делам предварительное следствие проводилось в каждом конкретном случае лишь по особому постановлению народного судьи или по предложению прокурора. Следователь с разрешения прокурора имел право передавать расследование органу дознания. В данной редакции ст. 108 УПК был указан перечень конкретных статей УК, по которым производство предварительного следствия было обязательно.

В первых УПК РСФСР стало выделяться дознание как самостоятельная форма предварительного расследования. В то же время процессуальная самостоятельность дознавателей была ограничена надзором со стороны прокурора и следователя. Одновременно к полномочиям дознания относилось и проведение неотложных следственных действий по уголовным делам о преступлениях, подследственных органам следствия.

По мнению ряда авторов, пагубное влияние на развитие уголовно- процессуального законодательства оказала направленность законодателя на процессуальное упрощенчество. В целях придания большей гибкости уголовному процессу внедрялось максимальное упрощение процессуальных правил, регламентировавших расследование и судебное разбирательство уголовных дел, предлагалось оставить в законе лишь общие принципы процесса, а определение процедуры расследования оставить на усмотрение следователя и суда. Исследование процессуальных форм как внешних и обременительных формальностей отрицательно отразилось на уголовно- процессуальном законодательстве.[3]

29 октября 1926 года ЦИК СССР принял Основы, уголовного судопроизводства СССР, которым был продолжен курс на сближение с дознаниями предварительного следствия. Постановлением ВЦИК и СНК от 22 ноября 1926 г. органам дознания было предоставлено право приостанавливать и прекращать уголовные дела, находящиеся у него в производстве.

К концу 20-х годов грань между дознанием и предварительным следствием стала стираться, удельный вес дознания в производстве предварительного расследования становился более существенным. Органы дознания начали проводить расследование преступлений в полном объеме по уголовным делам, отнесенным к ведению следователей прокуратуры.

В 1936 году были внесены изменения в УПК РСФСР, увеличившие число органов дознания. В этом же году следственный аппарат СССР был передан в подчинение прокуратуре, в ее штате предусматривались должности следователей по важнейшим делам. Прокурор был наделен правом поручать милиции расследовать в полном объеме любое уголовное дело. Если предварительное следствие по делам являлось обязательным, то милиция в течение одного месяца осуществляла производство следственных действий, после чего материалы передавала, следователю. Последний, признав, материал дознания полным, мог ограничиться предъявлением обвинения, допросом обвиняемого, составлением обвинительного заключения.

Данная практика, была, негативно оценена Прокуратурой СССР. В Циркуляре Прокурора СССР было указано, что передача в органы милиции дел, подследственных следователю, может иметь место только в исключительных случаях (отсутствие следователя, проведение срочных и сложных следственных действий и т.д.).[4]

Прокурор СССР и Народный комиссар внутренних дел СССР 8 января 1938 года издали Циркуляр, разграничивающий обязанности между органами милиции и следователями по производству расследования. В нем указывалось, что по делам о преступлениях государственных, особо опасных преступлениях против порядка управления, о хищениях и по другим, более сложным делам - расследование должны проводить следователи, а расследование же по менее сложным делам - органы милиции.

В конце 1940 г. ведомственным актом НКВД СССР при органах милиции были созданы следственные аппараты, а в 1951 г. в органах милиции были образованы следственные отделы. Следственный аппарат стал выполнять по существу те же функции, что и следователи прокуратуры, что привело к тому, что милиция стала выступать в качестве органа предварительного расследования. Постоянно увеличивалось количество преступлений, по которым должно было проводиться предварительное следствие следователями милиции, а также производство дознания.

Результатом явилось упразднение органов следствия в милиции и введения дознания как самостоятельной формы расследования. Указанные положения нашли свое отражение в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958 года. В статье 29 указывалось, что деятельность органов дознания осуществляется в двух формах: 1) осуществление наряду с расследованием уголовных дел, необходимых оперативно-розыскных мероприятий; 2) производство расследования двух видов: а) проведение неотложных следственных действий по делам, по которым проведение предварительного следствия обязательно; б) проведение расследования по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно.

Принятый 27 октября 1960 года УПК РСФСР конкретизировал и усовершенствовал производство в форме дознания. Во-первых, был установлен перечень органов дознания. Во-вторых было определено две формы производства дознания: 1) первоначальный этап расследования, уголовного дела, на котором производятся неотложные следственные действия для раскрытия преступления и обнаружения лица, его совершившего; 2) ускоренное и упрощенное расследование в полном объеме уголовных дел, не требующих по закону предварительного следствия. В-третьих, был четко установлен перечень неотложных следственных действий, которые вправе проводить орган дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно.

Законодатель в УПК РСФСР 1960 года предусмотрел следующие исключения по уголовным делам о преступлениях, расследуемых в форме дознания:

1) по ним не участвовал защитник;

2) потерпевший, гражданский истец и гражданский ответчик и их представители уведомлялись об окончании дознания, но не знакомились с материалами уголовного дела;

3) на органы дознания не распространялись правила ст. 127 УПК РСФСР. Данные положения справедливо критиковались учеными того времени, поскольку ограничивали права участников уголовного судопроизводства.[5]

УПК РСФСР расширил перечень преступлений, по которым расследование проводилось в форме предварительного следствия.

Следователи оказались не готовыми к новой подследственности, они не успевали осуществлять производство по уголовным, делам. Органы дознания практически осуществляли все следственные действия до предъявления обвинения, после чего уголовное дело передавалось в органы следствия, следователь только предъявлял обвинение и, ознакомив с материалами уголовного дела участников процесса, направлял его прокурору. Указанная ситуация была крайне негативной, она оказывала отрицательное воздействие, на качество следствия, защиту прав личности. Указом Президиума Верховного Совета СССР был создан следственный аппарат в системе МООП СССР.

Круг дел, отнесенных к компетенции органов дознания, был резко сокращен. Остались уголовные дела, не требующие сложного процесса расследования. Дознание стало проводиться по 18 составам преступлений. Удельный вес уголовных дел о преступлениях, расследованных органами дознания, составлял менее 20% от общего числа расследованных уголовных дел. С 1985 года резко изменилась ситуация, законодатель стал увеличивать число преступлений, по которым стало проводиться предварительное расследование в форме дознания, кроме того была введена протокольная форма досудебной подготовки материалов.

На протяжении всего периода времени существования УПК РСФСР 1960 года среди ученых продолжалась дискуссия о необходимости ликвидации или сохранения дознания как формы предварительного расследования. Ряд авторов полагали, что дознание следует ликвидировать, другие полагали, что его следует сохранить и усовершенствовать, третьи считали, что следует сохранить только проведение первоначальных следственных действий, ликвидировав дознание как самостоятельную форму расследования.

Противники дознания как формы предварительного расследования ссылались на ограничение прав личности при упрощенной, форме предварительного расследования, и нарушении единства уголовного процесса.

Сторонники сохранения дознания, как формы предварительного расследования, указывали на существование многих преступлений, по которым не требуется сложная следственная деятельность. Они обращали внимание на необходимость рационального и экономного расходования государственных средств, на недопустимость замены следствия дознанием, поскольку в данном случае произойдет слияние процессуальной формы с оперативно-розыскной деятельностью.

Несмотря на большое количество сторонников, а также идеи Концепции судебной реформы в Российской Федерации об упразднении дознания как особой формы расследования, данная позиция не была востребована законодателем и нашла свое дальнейшее отражение в уголовно-процессуальном законодательстве. Законом РФ от 29 мая 1992 года был расширен перечень уголовных дел, по которым должно проводиться предварительное расследование в форме дознания. Дальнейшее расширение дознания как формы предварительного расследования было обусловлено передачей функции органов дознания Федеральной службе налоговой» полиции (1993) и государственного» таможенного комитета (1995), что привело к увеличению количества уголовных дел, расследуемых в рассматриваемой форме. Протокольная форма досудебного производства подготовки материалов была упразднена в связи с принятием постановления Конституционного Суда РФ.

С принятием в 2002 г. Уголовно-процессуального кодекса РФ институт дознания подвергся существенным изменениям и получил заметное развитие. Так, был расширен круг органов дознания, впервые законодателем были определены понятия «орган дознания», «начальник органа дознания» и «дознаватель», производство дознания в полном объеме было предусмотрено только в отношении конкретных лиц, значительно были сокращены сроки дознания. Однако практика производства предварительного расследования в форме дознания в дальнейшем показала несостоятельность некоторых положений УПК РФ 2002 г. относительно производства дознания. В связи с чем были внесены изменения в порядок производства, сроки дознания, появился новый участник уголовного судопроизводства — «начальник подразделения дознания».

В процессуальной литературе по вопросу о понятии дознания высказаны следующие мнения, основывающиеся на том, что дознание — это вид деятельности не любых, а определенных государственных органов, и характерной чертой дознания является сочетание оперативно-розыскной и следственной функций; целью дознания является не только раскрытие, но и обнаружение, предотвращение и пресечение преступлений. Сформулированные сторонниками данной позиции определения дознания включают в себя, главным образом, те признаки, которые характеризуют деятельность органов, проводящих дознание, и цели, стоящие перед ними, а не саму деятельность по дознанию как таковую.

Так, В.А. Иванов пишет, что дознание — это «деятельность специально на то управомоченных административных органов государства, сочетающая оперативно-розыскную и следственную функции и направленная на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск и изобличение виновных».[6]

Близкое по содержанию понятие дознания сформулировала Р.М. Готлиб, определив его как регулируемую нормами права «деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую оперативно-розыскными и процессуальными методами под надзором прокурора и целях обнаружения, раскрытия, предотвращения и пресечения преступлений».[7]

Р.Х. Якупов, один из немногих авторов, приводящих конкретные (авторские) дефиниции «органа дознания», полагает, что «орган дознания — должностное лицо либо государственное учреждение, принявшее к своему производству материалы о преступлении или уголовное дело для предварительного расследования в форме дознания. Властные полномочия органа дознания в основном совпадают с полномочиями следователя, за изъятиями, прямо предусмотренными законом».[8]

В понимании А.М. Донцова «Дознание — это деятельность некоторых административных органов государства, вытекающая из задачи предупреждения, пресечения и обеспечения раскрытия преступлений, выполнение которой для одних из этих органов обусловливается непосредственно их назначением, а для других — особыми условиями, в которых они находятся, и заключающаяся в проверке по полученным сообщениям и заявлениям наличия событий преступлений и в выявлении обстоятельств, препятствующих возникновению уголовного дела, путем проведения уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных мероприятий, а также в обеспечении успешного ведения по уголовному делу предварительного следствия путем производства неотложных следственных действий».[9]

Данное определение включает в себя и элементы предварительной информации о совершенных и подготавливаемых преступлениях.

Таким образом, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ 2002 г. впервые на законодательном уровне было сформулировано понятие «дознание». Пункт 8 ст. 5 УПК РФ определяет дознание как форму предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно. Таким образом, УПК РФ 2002 г. сузил пределы понятия «дознание», определяя его сущность только одним видом деятельности органа дознания, а именно — расследованием преступлений в полном объеме. Другой вид деятельности органов дознания — производство неотложных следственных действий по преступлениям, подследственным следователю, — перестал входить в понятие «дознание», хотя сама эта деятельность осталась присуща органам дознания.

[1] Хрестоматия по истории отечественного государства и права (X век —1917) / Сост. В.А. Томсинов. — М.: Зерцало, 2012. — С. 512.

[2] Шейфер, С.А. Досудебное производство в России: этапы развития следственной, судебной и прокурорской власти / С.А. Шейфер. — М.: Норма, 2013. — С. 42.

[3] Муравьев, К.В. Организация и деятельность органов внутренних дел как органа дознания: Учебно- практическое пособие / К.В. Муравьев. — Омск, 2012. — С. 26.

[4] Москалькова, Т.Н. Органы дознания // Матер. Международ. науч.-практ. конф., посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. — М., 2014. — С. 137.

[5] Шейфер, С.А. Досудебное производство в России: этапы развития следственной, судебной и прокурорской власти / С.А. Шейфер. — М.: Норма, 2013. — С. 59.

[6] Иванов, В.А. Дознание в уголовном процессе / В.А. Иванов. — СПб.: Проспект, 2013. — С. 8.

[7] Готлиб, Р.М. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве дознания органами полиции / Р.М. Готлиб. — СПб, Питер, 2012. — С. 48.

[8] Якупов, Р.Х. Уголовный процесс / Р.Х. Якупов. — М.: Инфра-М, 2012. — С. 97.

[9] Донцов, A.M. Проблема соотношения дознания и предварительного следствия в уголовном процессе / А.М. Донцов. — М.: Изд-во МГУ, 2014. — С. 51.