Одним из ключевых моментов проведенной в 2003 году реформы местного самоуправления стало наделение административно-территориальных единиц особым муниципальным статусом. В результате все муниципальные образования были разделены на четыре категории: городской округ, муниципальный район, городское поселение, сельское поселение.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, сельское поселение же - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, а городское поселения, в свою очередь, - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [1, ст. 2]. При этом муниципальный район выглядит неким аморфным образованием, который «не имеет» собственного населения, территории, а соответственно и природных ресурсов, так как полностью состоит из сельских или городских поселений и является некой надстройкой над поселенческим уровнем (Плюснин, 2008). Данное надстроечное положение накладывает свой отпечаток на взаимоотношения, возникающие на уровне «поселение-район». Если обратиться к постулатам, заложенным в основу муниципальной реформы, то одним из таких постулатов должен являться принцип: «поселение - для населения, район — для поселения», по которому построено местное самоуправление в Германии, модель которой с изменениями была перенесена на российскую действительность. На самом деле, и об этом подробно пишет профессор Кордонский С.Г., в России неприменимы западные модели, ввиду собственной сформировавшейся еще задолго до современных реформ системы административно-территориального деления. Кордонский рассматривает существующее деление не как простую иерархию вложенных элементов (федерация из регионов, регион из городов и поселений), а он описывает пространство, с одной стороны, глазами властных структур («в реальности») и социальное пространство - на уровне которого собственно и протекает человеческая жизнь («на самом деле») (Кордонский, 2009). Данная коллизия накладывает свой существенный отпечаток и на взаимодействие между муниципальными властными структурами в границах муниципального района. Формально их отношения выстраиваются в рамках закрепленных законодательством полномочий и на основании механизмов их реализации, «на самом же деле» - это сложная паутина неформальных связей посредством которой проводятся «нужные» решения. В связи с таким положением дел нельзя не согласиться, что муниципальные районы «в реальности» не более чем обычные муниципальные образования, а «на самом деле» это поместья глав муниципальных образований, в которых практически вся могущая приносить доход собственность зарегистрирована на доверенных лиц и где без их ведома и муха не летает (Кордонский, 2010).

Как следствие, чиновники, находясь во взаимодействии, образуют некую общность, Кордонский С.Г. описывает ее как общество служивых людей: «…оказывая друг другу услуги даже в пределах должностной компетенции, связываются в прочнейшую и невидимую сеть неформальных связей, которая по факту и представляет наше гражданское общество. Существует множество институтов этого гражданского общества, такие как совместная охота, рыбалка, ресторан, баня или «открытый для своих дом». Иногда, в относительно небольших муниципальных образованиях, к такого рода институтам можно отнести конфессии, театры или закрытые клубы. Однако «в реальности» государственной организации этого общества не существует» (Кордонский, 2009).

Безусловно, неформальная сторона отношений является труднодоступной для изучения, в силу своей нематериальности. Наличие неформальных связей сложно отследить, чаще всего они искусно замаскированы и вплетены в формальные отношения, но именно они оказывают существенное влияние на принимаемые муниципальными властями решения.

Также следует отметить, что зачастую органы власти муниципальных районов проводят единую политику с органами государственной власти, расположенными территориально в границах муниципальных районов, что накладывает свой существенный отпечаток на их взаимодействие с органами муниципальной власти поселенческого уровня. В нашей работе будет рассмотрено взаимодействие, возникающее между органами муниципального управления поселенческого уровня (далее – органы муниципального управления) с одной стороны, и органами государственной власти совместно с лояльными по отношению к проводимой им политике органами муниципального управления районного уровня (далее – органы государственной власти) с другой стороны.