Исторические и экономические особенности Российской Федерации в значительной степени сформировали текущую специфику системы государственных закупок. Формирование экономических моделей подобных систем началось в развитых странах в середине прошлого века. Оно выстраивалось согласно основным капиталистическим принципам, таким как открытость информации для всех участников торгов и честная конкуренция. Напротив, плановая экономика Советского Союза способствовала появлению монополий во всех отраслях производства. Распределение государственных заказов осуществлялось верхушкой партийного аппарата без должного экономического анализа, что делало наличие конкуренции в современном понимании практически невозможным. Предполагалось, что управление небольшим количеством монополий будет эффективнее контроля за постоянно меняющимся рынком.

Развал СССР и переход Российской Федерации на новую экономическую модель поставили перед правительством задачу по скорейшему упразднению большинства монополий. За полдесятилетия была проделана серьезная работа по данному вопросу, однако,тщательный анализ показал экономическую эффективность некоторых из уже существующих монополий. Их стали называть «естественные монополии». Яркими примерами таковых являются структуры энергетики, связи и газовой промышленности.

Само понятие естественной монополии считается известным и легальным в нашей стране с момента выхода федерального закона от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях». Согласно статье 3 этого закона «естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем, на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров».

Стало необходимо создание новых законодательных актов для регулирования деятельности естественных монополий. Меры, предусмотренные Указом Президента РФ от 28.04.1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий», давно назрели, их осуществление являлось важным шагом вперед по обеспечению перехода российской экономики на рациональные методы хозяйствования, по развитию конкуренции и рыночных отношений. Параллельно должны быть устранены связанные с деятельностью естественных монополий факторы, сдерживающие экономическое развитие предприятий, создающие почву для необоснованного пользования социальными льготами.

Специфика государственных закупок у естественных монополий выражается в отсутствии конкуренции во время заказных торгов. Ввиду особой важности для государства производимых ими товаров было решено создать отдельный орган, контролирующий их деятельность. На сегодняшний день им является Федеральная Служба по Тарифам.

Второй специфической чертой системы государственных закупок Российской федерации является предоставление некоторых преимуществ отечественным производителям. В целях оздоровления ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, пострадавших от кризиса 2008 г., Правительство РФ утвердило план действий, направленных на поддержку отечественных производителей. План действий в секторе государственных закупок не потерял своей актуальности и сегодня.

В соответствии с ч. 4 ст. 13 Закона № 94-ФЗ, Правительством РФ могут устанавливаться запреты и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств (работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами), для целей размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства.

Ранее, во исполнение требований данной нормы, было принято постановление Правительства РФ от 13.06.2006 № 369 "Об установлении запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства" (далее - постановление № 369).

Согласно указанному постановлению не допускалось приобретение для оборонных нужд импортных товаров. Исключение составляли лишь случаи, когда производство аналогичных товаров в нашей стране отсутствовало или не соответствовало требованиям заказчиков.

Таким образом, законодательство предусматривало возможность установления условий допуска импортных товаров к закупкам для оборонных нужд, однако на практике этот механизм фактически не использовался. Так, не был утвержден порядок определения заказчиками наличия или отсутствия производства интересующих их товаров в России, а проведение экспертиз о соответствии выпускаемого отечественного оборудования требованиям заказчиков не было должным образом организовано.

В связи с этим по результатам заседания Правительства РФ по вопросу недопущения приобретения товаров (в части технологического оборудования), происходящих из иностранного государства, для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд обороны страны и безопасности государства Минпромторгом России совместно с Минэкономразвития России и Минобороны России было принято решение об издании нового постановления, которым будет предусмотрено, что определение государственными заказчиками наличия или отсутствия производства в Российской Федерации товаров для нужд обороны страны и безопасности государства в части технологического оборудования будет осуществляться на основе утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.04.2009 № 372 (далее - постановление № 372) перечня технологического оборудования, аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость (далее - перечень).

Предметом контрактов, заключаемых по результатам конкурса или аукциона, на которых предоставляется приоритет российским товарам, в основном являлись:

- пищевые продукты и напитки;

- текстильные изделия;

- одежда, мех и изделия из меха;

- кожа и изделия из кожи, шорно-седельные изделия, обувь;

- продукция органического и неорганического синтеза;

- машины и оборудование, не включенные в другие группировки;

- аппаратура медицинская;

- детали и принадлежности к автомобилям.

Указанный перечень является достаточной нормативно-правовой базой, подтверждающей отсутствие производства технологического оборудования в Российской Федерации для целей размещения заказов на поставки товаров для оборонных нужд в соответствии с постановлением № 369. При этом необходимо отметить, что постановлением № 372 предусмотрена процедура внесения изменений в упомянутый перечень.

В этой связи следует иметь в виду, что в случае, если оборудование поименовано в перечне, государственный заказчик вправе не устанавливать требования к происхождению продукции. А в случае, если предполагаемое к закупке оборудование не указано в перечне, государственным заказчиком должно быть установлено требование о том, что приобретается только отечественное оборудование.

В случае если оборудование в перечне отсутствует, но, по мнению заказчика, отечественное оборудование с необходимыми характеристиками не производится или не соответствует требованиям заказчика, то по его заявлению с представлением обосновывающей документации, состав которой разрабатывается и утверждается дополнительно, должна быть проведена экспертиза возможности закупки иностранного технологического оборудования. Разработку порядка проведения такой экспертизы и ее проведение предлагается поручить Минпромторгу России, осуществляющему функции по нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов.

Разработка порядка проведения экспертизы товаров, производство которых отсутствует в Российской Федерации, и ее проведение также поручена Минпромторгу России, как федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области внешней и внутренней торговли.

Во избежание срыва сроков выполнения оборонного заказа при невозможности поставки российского технологического оборудования в сроки, предусмотренные программами технического перевооружения предприятий оборонно-промышленного комплекса, в случае отсутствия такого оборудования в перечне в виду уникальности его технических характеристик Минпромторг России может выдать разрешение на проведение закупки иностранного технологического оборудования.

В связи с изложенным издано новое постановление Правительства РФ от 07.02.2011 № 56 "Об установлении запретов и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства" (далее - постановление № 56), которое содержит ссылку на постановление № 372 и обеспечивает подготовку нормативно-правовой базы для обязательного соблюдения заказчиками технологического оборудования требований по недопущению приобретения иностранных товаров для нужд обороны страны и безопасности государства.

Реализация данных предложений позволит обеспечить контроль за расходованием бюджетных средств при размещении заказов на поставку товаров для нужд обороны страны и безопасности государства (в части технологического оборудования), повысить эффективность закупок технологического оборудования предприятиями оборонно-промышленного комплекса и обеспечить приоритет закупок отечественной продукции при условии ее соответствия зарубежным аналогам по цене и качеству.

Следует отметить, что до принятия постановления № 56 федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим размещение заказа на поставку товаров для нужд обороны и безопасности, было рекомендовано до объявления торгов на поставку таких товаров обращаться в Минпромторг России для проведения экспертизы о наличии или отсутствии производства соответствующих товаров в России, а Рособоронзаказу как уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров для федеральных нужд по гособоронному заказу, при проведении контрольных проверок обращать особое внимание на недопустимость приобретения товаров (в части технологического оборудования), происходящих из иностранного государства, для нужд обороны страны и безопасности государства в случае, если по заключению Минпромторга России на территории Российской Федерации производятся аналогичные товары.

Таким образом, в России создана нормативно-правовая база, необходимая для обязательного соблюдения заказчиками технологического оборудования требований по недопущению приобретения иностранных товаров для нужд обороны страны и безопасности государства.

Третьей отличительной чертой российской системы государственных закупок стали преференций для отдельных категорий юридических лиц, получившие широкое распространение после вступления в силу Федерального закона 44-ФЗ. Так, в преференциальный перечень, предусмотренный законом, попали следующие группы:

1. учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы;

2. организации инвалидов;

3. субъекты малого предпринимательства;

4. социально ориентированные некоммерческие организации.

При этом законом установлено, что заказчики, за исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупок работ в области использования атомной энергии, обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком.