В условиях становления новой социально-политической системы России важное значение имеет повышение эффективности власти, качественное улучшение деятельности государственных и муниципальных органов. Для этого необходимо совершенное законодательство, составляющие которого следуют основополагающим конституционным принципам развития государства и не содержат ключевых, концептуальных понятий и положений, противоречащих друг другу. Однако в действующем законодательстве мы наблюдаем существенные расхождения и несоответствия.

Так, анализируя смежное законодательство, легко заметить, что в нем отсутствует единообразие в определении понятия «должностное лицо», а в отдельных законах оно вообще не рассматривается. Гражданский кодекс РФ, например, понятие должностного лица в необходимых случаях заимствует из других отраслей права или ведомственных нормативных актов.

Более того, видимые противоречия существуют внутри конкретных отраслей права. Как показала практика, ситуация в этой области усугубляется в условиях политических и социально-экономических перемен. Так, в 90-егоды XX века Конституция СССР (ст. 6, 51) допускала образование политических партий различной направленности, независимых профсоюзов, разнообразных коммерческих и некоммерческих общественных организаций. В связи с этим появились проблемы в различных отраслях права.

В уголовном законодательстве (например, в примечании к ст. 170 УК РСФСР) не был охвачен ряд вновь возникших структур и их работников.

Следует отметить, что появившиеся пробелы в законодательстве стали активно заполняться предложениями со стороны как официальных, так и неофициальных органов. Особенно активно использовали возможность законодательной инициативы научные учреждения, кафедры вузов и даже частные лица.

Так, в УК Беларуси, Украины, Эстонии было установлено, что за должностные преступления подлежат ответственности лица, занимающие соответствующие должности в учреждениях, организациях либо на предприятиях независимо от форм собственности.

В УК РФ деяния лиц, наделенных управленческими и (или) хозяйственными функциями в коммерческих структурах и государственных органах, законодателем были выделены в различные главы. Так, в примечании к ст. 285 гл. 30, которая получила название «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», указывается, что должностными лицами в статьях данной главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Вместе с тем противоположное определение дается в примечании к ст. 201 «Злоупотребление полномочиями», которая открывает гл. 23 «Преступление против интересов службы в коммерческих и иных организациях». Законодатель не упоминает термин «должностное лицо», поскольку субъектами таких преступлений являются граждане, выполняющие управленческие функции в коммерческих или иных организациях. Некоторые другие отрасли права допускают такое же совмещение. Так, в ст. 24 КоАП РФ законодатель приравнял к должностным лицам граждан, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в коммерческих организациях (ст. 50 ГК РФ). В данном случае речь идет о лицах, которые упоминаются в гл. 23 УК РФ, предусматривающей ответственность за преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Следует отметить, что по такому пути в 90-х годах шли многие ученые– специалисты в области административного права. Они подразделили должностных лиц на две категории:

1) публичные-должностные лица, которые занимают должности в органах государственного управления и местного самоуправления;

2) обычные (частные) должностные лица, занимающие должности на предприятиях, в учреждениях и общественных объединениях независимо от форм собственности[1].

Таким образом, в отдельных отраслях законодательства понятию «должностное лицо» соответствуют различные категории лиц, а в гражданском законодательстве оно отсутствует.

Нет единства понимания определения должностного лица и в ведомственных нормативных актах. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» к должностным лицам относятся граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном соответствующим законом, присвоены настоящие звания от прапорщика таможенной службы до действительного государственного советника таможенной службы Российской Федерации[2].

Очевидно, что это понятие должностного лица не имеет ничего общего с тем, которое обозначено в примечании к ст. 285 УК РФ. Совершенно иное определение должностного лица дается в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел. Так, И.В. Куртяк указывает, что должностное лицо – это лицо, использующее властные внешние полномочия и функции публичного характера.

На наш взгляд, кроме субъектов, обладающих названными признаками публичного должностного лица, действия которого распространяются на неопределенный круг лиц, не связанных с ним по службе, должностными лицами ОВД могут быть признаны сотрудники, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, например, заведующий гаражом, начальник информационно-статистического отдела. Кроме того, в ОВД есть категория работников, на которых возложены административно-хозяйственные функции (например, старший бухгалтер, заведующий складом).

Нет никакого сомнения в том, что перечисленные пробелы в законодательстве негативно сказываются на деятельности государственных органов, особенно судебных и правоохранительных.

Изучая данную проблему, мы не могли не коснуться Основного Закона. Анализируя Конституцию РФ, мы выяснили, что в отличие от Конституции СССР она закрепляет статус должностного лица, однако в ней законодатель не раскрывает это понятие.

Не находим мы определение должностного лица и в Федеральном законе от 31 июля1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», несмотря на то что данный Закон являлся своего рода реестром должностей в Российской Федерации. Обобщенный анализ перечня государственных должностей позволяет сделать вывод о том, что должностными лицами согласно указанному правовому акту являются представители власти. Еще в 80-е годы ХХ века известный ученый писал, что при определении должностного лица акцент делается на обладании им государственно-властными полномочиями, наличие которых обычно используется при конструировании общетеоретического понятия должностного лица[3].

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не только усовершенствовал, но и объединил институты государственной гражданской и муниципальной службы. Так, в ст. 7 Федерального закона обозначена взаимосвязь требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Это обстоятельство позволяет определить реально существующие признаки должностного лица, единые для всех уровней власти (федеральной и муниципальной). Кроме того, в ст. 13 законодатель обозначает общее понятие государственных служащих, из которого вытекает определение должностных лиц. Ими являются представители власти и лица, исполняющие такие обязанности в государственных и муниципальных органах.

Вместе с тем в законодательстве о государственной гражданской службе ничего не говорится о выполнении соответствующих обязанностей по временному или специальному полномочию. Такие виды полномочий получили закрепление в одном из отраслевых законов, а также в разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Примечательно, что в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отсутствует упоминание о должностном лице в Вооруженных Силах РФ и приравненных к ним воинских формированиях.

С одной стороны, это очевидный пробел в законодательстве, а с другой – законодатель, вероятно, тем самым четко обозначил границы между гражданской и воинской службой.

Бесспорно, как Конституция РФ, так и иные законы, и подзаконные акты стремятся соответствовать современным потребностям государства. Однако законодателю необходимо формулировать их так, чтобы они не противоречили друг другу или не применялись по аналогии.

Хотя должностное лицо и не является субъектом гражданских правоотношений, но ответственность за вред, причиненный должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотрена гражданским законодательством (ст. 16, 16.1, 1069 ГК РФ). С этим связана не редкость возникновения вопроса в юридической литературе и правоприменительной деятельности о толковании термина «должностное лицо» в гражданском законодательстве.

Обратимся к примечанию 1 ст. 285 УК РФ. В нем указано, что должностные лица - это лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Понятие должностного лица также дается в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Здесь оно трактуется следующим образом: лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Обращаем внимание, что определения должностного лица, сформулированные в УК РФ и КоАП РФ, по своему содержанию практически совпадают. В этих законах к должностным лицам относятся два вида лиц: представитель власти и лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Рассмотрим подробнее каждого из этих лиц. Понятие представителя власти дается в примечании к ст. 318 УК РФ и в той же ст. 2.4 КоАП РФ. К представителям власти относят должностных лиц правоохранительных или контролирующих органов, а также иных должностных лиц, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости.

В отличие от других субъектов права публично-правовые образования наделены особыми властными полномочиями. По своей природе государство совершает действия, которые могут ограничить или нарушить права и интересы других субъектов права. Если указанные действия не соответствуют нормативным актам, то наступает ответственность государства — нарушенные права подлежат восстановлению. Как видится, статьей 1069 ГК РФ предусматривается возмещение вреда, причиненного государственными и муниципальными органами или их должностными лицами, при осуществлении ими их властных полномочий.

Поэтому основным признаком должностного лица, которое определяют ст. 16, 16.1, 1069 ГК РФ, является наличие у него властных полномочий, которые это должностное лицо может реализовать в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Как видится, только в таком понимании понятие должностного лица действительно применимо к гражданским правоотношениям.

Рассмотрим следующие лица, которых уголовное и административное законодательство относит к должностным лицам. Это лица, которые выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Как видно, данные лица не могут рассматриваться в качестве должностного лица по определению понятия в гражданском законодательстве. По причине того, что у них отсутствует существенный признак представителя власти, а именно наличие распорядительных полномочий в отношении лиц, которые не находятся от него в служебной зависимости. Данные лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, по своей сути не могут причинить вред, за который должно отвечать непосредственно публично-правовое образование, потому что они не осуществляют никаких его полномочий в отношении граждан и юридических лиц. Все их властные полномочия относятся только к лицам, которые находятся от них в служебной зависимости, поэтому возмещение вреда, причиненного в рамках осуществления ими этих полномочий, не регулируется гражданским законодательством.

Кроме того, КоАП РФ, в отличие от ГК РФ, определяет должностных лиц не только как находящихся на службе в государственных органах и органах местного самоуправления, но и лиц в государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Уголовный Кодекс РФ относит к должностным лицам также лиц, находящихся на службе в государственных корпорациях.

Можно сделать вывод, что полное заимствование определения должностного лица, данное в рассмотренных нормативных актах, невозможно. Понятие представителя власти относится к гражданским правоотношениям, где говорится о должностных лицах, но при условии его службы в государственных органах и органах местного самоуправления. В связи с этим в цивилистике распространенным пониманием должностного лица явилось его определение как представителя власти[4].

Не так давно проводились исследования, касающиеся понимания должностного лица в гражданском праве. В частности, было высказано предложение - для устранения существующих неточностей в понимании должностного лица дополнить ст. 1069 ГК РФ примечанием, в котором надо дать такое определение должностного лица: «Должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными и организационно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица»[5]. Обратим внимание, что указанное определение практически совпадает с определением представителя власти, которое дано в примечании к статьям 318 УК РФ и 2.4 КоАП РФ. Но это предложение не совсем характерно для стиля изложения ГК РФ, где примечания отсутствуют как таковые (в отличие от УК РФ или КоАП РФ). Поэтому полагаем, что будет достаточно дать понятие должностного лица в разъяснениях вышестоящих судов. Так, например, разъяснено понятие должностного лица в Постановлении Пленума ВАС РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» от 10 февраля 2009 г. № 2. В данном постановлении, как признак должностного лица, указывается право принимать решения или совершать действия (бездействия), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

Однако, по нашему мнению, для случаев гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований более удачным будет использование в качестве признака должностного лица наличие властных полномочий.

Как видится, для случаев гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований (ст. 16, 16.1 и 1069 ГК РФ) под должностным лицом следует подразумевать лицо, находящееся на службе в государственном органе или органе местного самоуправления и наделенное властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Для определения какого-либо лица как должностного, необходимо выявить его 2 признака:

1) лицо должно находиться на службе в государственных органах либо в органах местного самоуправления;

2) лицо должно обладать властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Полагаем, что понятие должностного лица необходимо дать в одном из общих нормативных актов (в Основном Законе государства или межотраслевом нормативном правовом акте), где был бы определен правовой статус должностного лица применительно как к внутри организационным, так и к внешним отношениям, права. Единое понятие должностного лица применительно ко всей системе права имело бы методологическое значение для каждой его отрасли права.

Подводя итоги, сделаем вывод, что определение понятия должностного лица, единого для всех отраслей права, сформулировать не представляется возможным. Каждая отрасль нуждается в своей корректировке этого понятия с учетом особенностей регулируемых ею правоотношений. В случае применения норм гражданского законодательства с участием должностного лица правоприменителю необходимо выяснить наличие у соответствующего лица властных полномочий в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Например, если государственный или муниципальный служащий причинил вред не в связи с осуществлением своих властных полномочий, то ответственность наступает в соответствии со ст. 1068 ГК РФ. В таком случае ответственность несет не соответствующее публично-правое образование, а то государственное или муниципальное учреждение, в котором работает причинитель вреда. Если же вред причинил государственный или муниципальный служащий, осуществляя свои властные полномочия (например, отказал в государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, провел камеральную проверку с нарушениями налогового законодательства и т. п.), то ответственность несет соответствующее публично-правовое образование. При этом в любом случае каждый субъект ответственности имеет право регресса к непосредственному причинителю вреда.

[1] Конопов П.Ш. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2014. С. 16; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовые исследования. Воронеж, 2016. С. 280.

[2] Гармаев Ю.П. Должностные преступления в таможенных органах. М., 2016. С. 33.

[3]Чмутов В.Г. К вопросу о понятии должностного лица в советском праве // XXVII съезд КПСС и актуальные проблемы советской юридической науки и практики. Саратов, 1982. С. 152.

[4] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / под ред. А. П. Сергеева. — М. : Проспект, 2011. — Ч. 2. — 992 с.

[5] Федосеева С. В. Понятие «должностное лицо»: неоднозначность в толковании / С. В. Федосеева // Администратор суда. — 2009. — № 1. — С. 34–36.