Понятие и структура правоотношений в области использования, управления и охраны земель является фундаментальным и актуальным вопросом в теории земельного права. При этом подходы к определению земельных правоотношений различались в зависимости от исторического этапа развития нашей страны.

Советское земельное законодательство уделяло внимание целям и задачам правового регулирования земельных отношений, в числе которых на первом месте было обеспечение рационального использования и охраны земель1.

Правоотношения в области использования, управления и охраны земель признавались в советской научной литературе особой категорией общественных отношений. Это было обусловлено тем, что «в их основе лежали отношения ис-

л

ключительной государственной собственности на землю» . В СССР земельными
правоотношениями являлись все отношения в сфере использования земли, в кото-
рых в качестве объекта выступала земля как исключительная собственность госу-

-5

дарства . Основной особенностью было участие во всех земельных отношениях государства.

В современной научной литературе можно найти множество разнообразных подходов к понятию земельных правоотношений.

О.И. Крассов рассматривает данную категорию правоотношений как «урегулированные нормами земельного права общественные отношения, которые воз- [1] [2] [3] никают, существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным земельным законодательством»1.

Согласно одной из точек зрения, под земельным правоотношением понимается «урегулированная правом внешняя (юридическая) сторона общественных отношений в области использования, управления и охраны земель, субъекты которых обладают соответствующими субъективными правами и юридическими обязанностями, а их реализация гарантирована возможностью применения мер государственного принуждения»2.

Другие ученые понимают под земельными правоотношениями «общественные отношения, урегулированные нормами земельного права, участники которых имеют соответствующие субъективные права и юридические обязанности в сфере

3

использования и охраны земель» .

На данный момент вследствие значительного сокращения площадей сельскохозяйственных угодий, а также ухудшения состояния земельных ресурсов с точки зрения экологии, особо высокую значимость приобретают проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель. По мнению ученых, подобные обстоятельства требуют, в том числе, «формирования такого механизма правового регулирования земельных отношений, который бы в полной мере соответствовал реализации задач обеспечения устойчивого развития Российской Федерации, обеспечения экологической и продовольственной безопасности страны»[4] [5] [6] [7]. Поэтому земельные правоотношения рассматриваются как «урегулированные нормами земельного права в целях обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель общественные отношения, участники которых являются носителями соответствующих субъективных прав и юридических обязанностей, гарантированных участием органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этих отношениях»1.

В приведенной точке зрения рациональное использование и охрана земли выступают в качестве средств достижения более глобальной цели - обеспечения рационального природопользования. Кроме того, оно предполагается как итоговая цель реализации законодательства в сфере использования и охраны земель.

На наш взгляд, земельные правоотношения включают не только общественные отношения в области использования и охраны земель, но также и в области управления земельными ресурсами.

Для более детального анализа земельных правоотношений представляется целесообразным обратиться к их классификации.

Классификация предполагает деление земельных отношений на группы (виды), каждая из которых будет характеризоваться только ей присущими признака-

Л

ми ; помогает глубже и полнее исследовать каждую группу (вид) отношений, установить тенденции развития, выявить взаимосвязи и влияние друг на друга, а

3

также определить их значение в механизме земельного правового регулирования .

В современной литературе по земельному праву предлагаются различные основания для классификации земельных правоотношений. Так, Н.Г. Жаворонкова и О.А. Романова предлагают классифицировать земельные правоотношения по основным институтам земельного права на «правоотношения собственности на землю, правоотношения землепользования, государственного земельного управления, правоотношения в области охраны земель и правоотно-

4

шения юридической ответственности за земельные правонарушения» .

Рассмотрим подробнее предложенную вышеуказанными авторами классификацию.

Правоотношения собственности имеют основополагающее значение и возникают при предоставлении земельных участков в частную собственность из государ- [8] [9] [10] [11]

ственной или муниципальной, осуществлении сделок с земельными участками. «Многообразие форм собственности на землю позволяет выделить три подвида правоотношений собственности на землю в зависимости от их субъектов: правоотношения частной, муниципальной и государственной собственности на землю»1.

Составной частью отношений собственности являются отношения землепользования, возникающие одновременно с отношениями собственности и не требующие дополнительных оснований.

В случаях же, когда собственник сам не использует земельный участок, а передает права и обязанности по его использованию другому лицу (правоотношения аренды, безвозмездного пользования и т.д.), отношения землепользования приобретают самостоятельное значение и выделяются из правоотношений собственности. Также «в зависимости от категории земель правоотношения землепользования можно разделить на правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фондов, земель запаса. ... По времени реализации правоотношения землепользования можно поделить на правоотношения срочного и бессрочного землепользования»[12] [13].

Правоотношения государственного управления земельными ресурсами предполагают осуществление соответствующих функций государственными органами и органами местного самоуправления. Данные органы являются важными субъектами публичного управления в сфере земельных отношений. Они обладают полномочиями по проведению землеустройства, осуществлению государственного кадастрового учета, регистрации прав на земельные участки, ведению мониторинга земель, предоставлению земельных участков из государственной и муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам, осуществлению контрольно-надзорной деятельности за использованием и охраной земель и применению мер государственного правового принуждения к лицам, совершившим правонарушения в области земельного законодательства.

Содержание правоотношений в области охраны земель - это права и обязанности правообладателей земельных участков по охране земель, включая рекультивацию земель, предполагающую восстановление загрязненных и деградированных земель, и их мелиорацию.

Отношения, связанные с привлечением к юридической ответственности, многообразны и разнообразны, поскольку основой имеют нарушение норм земельного права. Охранительные санкции при этом предусматриваются в уголовном, административном, гражданском и трудовом законодательстве.

Некоторые авторы, однако, правоотношения, которые возникают в результате совершения земельного правонарушения и в рамках которых происходит возложение мер ответственности на правонарушителя, называют охранительными земельными правоотношениями[14].

На практике нормы, регулирующие отношения в области использования, управления и охраны земель, часто нарушаются неправомерными действиями различных субъектов. Поскольку общество и государство заинтересованы в том, чтобы нормы земельного права добровольно и добросовестно исполнялись, законодательством установлены меры принуждения и наказания в виде сложного механизма юридической ответственности. В правовой литературе нет единства мнений по поводу понятия юридической ответственности. Отсутствие легального определения создает объективные сложности для анализа данной правовой категории и не способствует развитию как юридической науки, так и отечественной правовой системы. Каждый автор трактует понятие «юридической ответственности» по-своему. Отсюда множество точек зрения, которые зачастую имеют очень мало общего, хотя направлены на решение одной и той же проблемы.

Так, по мнению О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородского, юридическая ответственность - это мера государственного принуждения, в основе которой лежит юридическое и общественное осуждение поведения правонарушителя, и которая выражается в лишениях имущественного, личного и организационного характера1. Указанные авторы также утверждают, что только сочетание этих элементов создает юридическую ответственность. О.Э. Лейст дает определение ответственности через понимание санкции как указания нормативного акта на меры принуждения, которые будут применены органом государства в случае нарушения нормы права . Чепус А.В. понятие ответственности рассматривает как сложный социально-юридический процесс, состоящий из множества элементов, отношений, актов, содержащий различные формы и выбор поведения, разделенный во времени и пространстве на самостоятельные фазы или стадии, последовательно сменяющие друг друга. Суть ответственности как процесса заключается в обсуждении поступка в свете действующих социальных норм и ценностей с целью воз-5

ложения на субъекта, его совершившего, позитивных или негативных санкций .

По мнению П.П. Серкова, «юридическая ответственность представляет собой особую правовую форму реакции государства на защиту публичных и частных интересов, заключающуюся в совокупности установленных государством материальных и процессуальных правовых норм в целях понуждения правонарушителя, добровольно не желающего соблюдать установленные нормы поведения, к должному поведению и возложения обязанности претерпевать неблагоприятные для него последствия, а также достижения цели предупреждения правонаруше- ний»[15] [16] [17] [18]. Ученый обращает внимание, что «это определение учитывает специфику современных видов юридической ответственности и значительным образом отвечает требованиям универсальности. ... Такое понимание юридической ответственности подразумевает все существующие способы воздействия на правонарушителя, то есть как наказательный, восстановительный или компенсационный, так и профилактический или предупредительный»[19].

Поднимая вопрос о юридической ответственности за земельные правонарушения, в первую очередь, надо сказать: несмотря на то, что в статьях ЗК РФ1 встречается понятие «земельное правонарушение», нормативное определение данного понятия в действующем законодательстве отсутствует. Отдельные ученые обоснованно заявляют, что это понятие в традиционную классификацию правонарушений не вписывается . А традиционно в юридической науке принято различать гражданские правонарушения (деликты), административные правонарушения, уголовные правонарушения (преступления), дисциплинарные проступки.

М.Ю. Тихомиров отмечает, что «выделение в российской правовой системе такой отрасли, как земельное право, само по себе не означает, что земельноправовые отношения охраняются нормами данной отрасли. Охрана правовых отношений в действительности осуществляется нормами гражданского, административного, трудового и уголовного права - в зависимости от объекта и тяжести совершенного правонарушения. С учетом того, нормами какой отрасли права, предусматривающими юридическую ответственность за конкретное деяние, охраняется нарушенное отношение, «земельное правонарушение» может квалифицироваться, соответственно, как гражданское, административное, уголовное или

3

дисциплинарное правонарушение» .

Нормативное регулирование юридической ответственности за земельные правонарушения осуществляется, главным образом, в целях поддержания стабильности и упорядоченности земельных отношений, обеспечения рационального и эффективного использования земельного фонда, защиты законных интересов правообладателей земельных участков. Правовые нормы, регламентирующие юридическую ответственность за земельные правонарушения, образуют институт [20] [21] [22] общей части земельного права, который является «неотъемлемой частью общего механизма правового воздействия на земельные отношения»1.

Важность данного института отмечает С.А. Чаркин, который при обосновании необходимости разработки концепции развития земельного законодательства предлагает включить в нее блок вопросов, посвященных проблемам совершенствования юридической ответственности за земельные правонарушения. «В данном блоке на основе обобщения правоприменительной практики будут сделаны предложения по оптимизации административного, уголовного и гражданского законодательства, а также в рамках теории земельно-правовой ответственности необходимо высказать предложения по оптимизации применения данного вида ответственности»[23] [24] [25] [26].

Хотелось бы отметить точку зрения Комягина Д.Л., который выделяет, помимо общепринятой классификации юридической ответственности, также пози-

-5

тивную и негативную ответственность в области охраны и использования земель . Так, он отмечает, что в главе 13 ЗК РФ речь идет о традиционной (негативной) ответственности в области охраны и использования земель, основанием для наступления которой является совершение преступления, административного правонарушения или дисциплинарного проступка, а также о гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением убытков собственнику. Тем не менее в других статьях ЗК РФ упоминается также и позитивная (нравственная, внутренняя) ответственность .

Позитивная ответственность собственника (правообладателя) за сохранность земельных ресурсов прямо вытекает из конституционных норм (ч. 1 ст. 9)[27].

Позитивная ответственность за сохранность земель упоминается и в документах государственного стратегического планирования. Например, в одном из подобных документов закреплены принципы ответственности органов публичной власти за создание благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде1.

Таким образом, законодательство предусматривает не только негативную ответственность, но также и позитивную ответственность государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц за нарушения в сфере охраны и использования земель. Комягин Д.Л. особо выделяет, что «позитивная ответственность не является вовсе абстрактной доктриной, так как ее игнорирование приводит к совершению правонарушений и, как следствие, к применению мер административной, уголовной, дисциплинарной ответственности»[28] [29] [30] [31].

Г оворя об институте юридической ответственности за нарушения земельного законодательства, можно выделить некоторые свойственные ему специфические признаки:

Во-первых, все нарушения связаны с земельными участками. При этом, чтобы нарушения можно было считать земельно-правовыми, связь с землей

-5

должна быть непосредственной .

Во-вторых, юридическую ответственность за нарушения земельного законодательства в теории земельного права подразделяют на традиционную и специальную. К традиционным видам ответственности относят административную, гражданско-правовую, уголовную и дисциплинарную. К специальной ответственности относят меры воздействия на нарушителей, предусмотренные земельным законодательством.

В-третьих, нормы института юридической ответственности за земельные правонарушения преимущественно имеют отсылочный характер (ст. ст. 74, 75 ЗК РФ). Потому для применения мер административной, гражданской, уголовной, дисциплинарной ответственности за нарушения в сфере земельных отношений надо руководствоваться, соответственно, административным, гражданским, уголовным и трудовым законодательством.

Тем не менее, следует отметить, что институт юридической ответственности за земельные правонарушения включает также отдельные нормы, которые прямо закреплены в ЗК РФ: это нормы, регламентирующие порядок принудительного изъятия земельного участка ввиду его использования с нарушением законодательства Российской Федерации - в научной литературе так называемой «специальной земельно-правовой ответственности» (ст. 54 ЗК РФ) и нормы о возмещении вреда, причиненного земельными правонарушениями (ст. 76 ЗК РФ).

Анализ вышеуказанных норм позволяет сделать вывод, что за нарушения в сфере земельных отношений может наступить административная, уголовная, дисциплинарная и гражданско-правовая ответственность. В теории земельного права принято говорить также о существовании земельно-правовой ответственности, однако это вопрос, который уже на протяжении длительного времени остается дискуссионным. Подробному его исследованию посвящен отдельный параграф настоящей работы.

Уголовная ответственность наступает за такие действия, которые представляют повышенную общественную опасность, поскольку они связаны с посягательством на установленный земельный правопорядок. Многие видят в ней панацею для наведения порядка в сфере земельных отношений. Но практика свидетельствует о том, что земельные проблемы трудно решать лишь с помощью уголовных репрессий. Уголовная ответственность, по мнению О.Л.Дубовик, «применяется тогда и только тогда, когда иные меры социального регулирования не дают или не могут дать позитивных результатов, в частности, обеспечить правомерное поведение граждан в определенной сфере»1.

Уголовная ответственность предусматривается УК РФ за совершение лицом преступления, т.е. виновно совершенного общественно опасного деяния, запрещенного УК РФ под угрозой наказания.

Следует отметить, что преступления в области охраны и использования земель входят в состав категории экологических преступлений. Высокая степень общественной опасности экологических преступлений обусловлена особым объектом их посягательства - стабильностью окружающей среды и природноресурсным потенциалом, а также гарантированным ст. 42 Конституции РФ правом каждого на благоприятную окружающую среду. Так, Пленум Верховного Суда РФ указал, что «право она благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, ... обеспечивается, в том числе, путем правильного применения законодательства об ответственности за наруше-

-5

ния в области охраны окружающей среды и природопользования» .

Алексеенко Н.Н. в зависимости от вида земельных отношений, на которые посягает преступление, выделяет три группы преступлений, связанных с земель-

4

ными отношениями :

Преступления экологического характера, посягающие на землю как элемент экосистемы.

Примером специального состава выступает ст. 254 УК РФ[32] [33] [34] [35] [36], общего - ст. 246 УК РФ[37].

Преступления экономического характера, посягающие на землю как хозяйственный, имущественный объект. Специальных составов в данной группе нет. Примером общего состава является ст. 167 УК РФ1.

Преступления, посягающие на управленческие отношения, связанные с землей. Специальным составом в данной группе преступлений является ст. 170

Л

УК РФ . Общим составом является самоуправство - ст. 330 УК РФ.

По мнению Максимовой Е.В., законодатель предусмотрел 5 видов преступ-

-5

лений в области земельных отношений :

отношения по поводу земли как объекта природы и объекта использования в сельскохозяйственном производстве (ст. ст. 254, 262 УК РФ);

отношения против собственности на земельный участок (ст. ст. 159, 163, 179 УК РФ);

отношения в сфере управления земельными ресурсами, в том числе по распоряжению земельными участками (ст. ст. 285, 285.3, 286, 290, 292, 293 УК РФ);

отношения в сфере платежей за землю (ст. ст. 170, 198, 199 УК РФ);

отношения в сфере порядка государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав (ст. 170 УК РФ).

Есть и другие авторы[38] [39] [40] [41], которые выделяют следующие составы земельных преступлений: ст. 231УК РФ[42], ст. 262УК РФ[43].

Однако, на наш взгляд, данные точки зрения представляются не вполне обоснованными, поскольку вышеуказанные составы имеют опосредованное отношение к земельному праву и не являются чисто земельными преступлениями.

Мы придерживаемся мнения, что в настоящее время УК РФ предусматривает три состава так называемых «земельных» преступлений: ст. 254 (порча земли), ст. 170 (регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом), ст. 170.2 (внесение заведомо ложных сведений в межевой план, другие документы межевания либо карту-план территории). При этом содержание ст. 254 предполагает посягательство на отношения по охране земель, а ст. 170 и 170.2 - на управленческие земельные отношения.

Основной непосредственный объект преступления по ст.254 УК РФ - отношения в сфере защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека, дополнительный - отношения по охране здоровья или жизни человека.

Объективная сторона преступления изложена крайне казуистично и сложно. Она выражается в отравлении, загрязнении или иной порче земли. При этом данные деяния производятся вредными продуктами хозяйственной деятельности, образующимися вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, опасными химическими, биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Обязательным признаком данного состава преступления является причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Между названными в законе деяниями и последствиями обязательно должна быть установлена причинная связь.

Причинение вреда здоровью человека предполагает «причинение вреда здоровью любой степени тяжести одному или нескольким лицам»1. «Вред окружающей среде может характеризоваться: возникновением заболеваний и гибелью животных и растений; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древеснокустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т.п.»[44] [45].

Преступление может быть совершено как в умышленной, так и в неосторожной форме. Субъектом может быть физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста, которое в связи с особенностями своей деятельности использует удобрения, ядохимикаты и т.д. и несет обязанности по соблюдению правил безопасности при обращении с указанными веществами (например: работники НИИ, обработчики полей, лесов, садов, работники специализированных складов и проч.).

Законодательство предусматривает также квалифицирующий признак преступления (в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации) и особо квалифицирующий признак (причинение перечисленными деяниями по неосторожности смерти человеку)1.

Состав правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ , и преступления, ответственность за которое наступает по ч. 1 ст. 254 УК РФ, разграничены по признаку наступления вреда здоровью человека. Последствие в виде причинения вреда окружающей среде наступает и для административного правонарушения, и для уголовного преступления в виде уничтожения плодородного слоя почвы и собственно порчи. Одно и то же деяние и вызванные им последствия в виде вреда землям как части окружающей среды подпадают и под норму, предусматривающую административную ответственность, и под норму уголовного закона. Пленум Верховного Суда РФ ограничился лишь толкованием термина

«причинение вреда здоровью человека», не разрешив вопрос о том, что же следу-5

ет понимать под последствиями в виде вреда окружающей среде (ст. 254 УК РФ) .

Проблема разграничения смежных составов зачастую порождает необоснованное применение административной ответственности вместо уголовной. Учитывая, что объективная сторона рассматриваемого состава преступления сформулирована необоснованно сложно, а также имея в виду объективные трудности в доказывании факта наступления вреда окружающей среде, нередко отдаленного [46] [47] [48] по времени от самого преступного деяния, можно заключить, что институт уголовной ответственности за порчу земель функционирует неэффективно1.

Проанализировав разнообразные предложения по совершенствованию норм данных статей, считаем логичным следующий вывод: надежным критерием разграничения смежных составов за порчу земель может быть критерий стоимостный. Признаком преступления, в отличие от административного правонарушения, следует признать последствия в виде вреда окружающей среде, причиненного в значительном размере.

Мы поддерживаем мнение Каленова С.Е. о внесении изменений в ч. 1 ст.254 УКРФ: «Загрязнение, уничтожение плодородного слоя или любое другое незаконное повреждение земель (порча земель), повлекшее причинение вреда окружающей среде в значительном размере или вред здоровью человека, - наказывается...»[49] [50].

В примечании к ст. 254 УК РФ надо указать стоимостный «порог», превышение которого следует считать причинением вреда окружающей среде в значительном размере, и отметить, что вред исчисляется в порядке, который установлен законодательством об охране окружающей среды, - по специально установленным методикам и таксам, а при их отсутствии - по реальным затратам на восстановление окружающей среды.

Как отмечает Воронцова О.В., «ввиду того, что вред, причиненный в результате порчи земли, «растянут» во времени и в пространстве, при обосновании исковых требований в случае возмещения вреда не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда (это, в первую очередь, относится к механизму определения вреда здоровью человека вследствие загрязнения почвы). При разработке нормативных актов в данной сфере предлагается учитывать, что стоимость восстановительных работ, как правило, превышает размер взыскания, исчисляемый на основании действующих такс и методик»[51].

Основным непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст.170 УК РФ, является установленный порядок регистрации сделок с недвижимым имуществом, порядок ведения Государственного кадастра недвижимости. При умышленном занижении кадастровой стоимости объектов недвижимости дополнительным объектом выступают имущественные интересы государства или муниципальных образований.

С объективной стороны данное деяние может быть совершено в одной из следующих форм: а) регистрация заведомо незаконных сделок с недвижимым имуществом (в том числе, с землей); б) искажение умышленно сведений государственного кадастра недвижимости и (или) Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (говоря о земле, речь может идти о несоответствии данных сведений фактическим количественным, качественным и другим характеристикам земельного участка как объекта кадастрового учета); в) занижение кадастровой стоимости объектов недвижимости.

Субъектом преступления является должностное лицо, т.е. субъект специальный. Субъективная сторона характеризуется прямым умыслом. Причем для квалификации преступления по ст. 170 УК РФ надо, чтобы оно было совершено должностным лицом корыстно или из личной заинтересованности и с использованием своего служебного положения.

Данная норма не в достаточной степени обеспечивает должную защиту управленческих земельных отношений. Так Н.Н. Алексеенко отмечает, что число преступлений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 170 УК РФ, ежегодно регистрируемых официальной уголовной статистикой, не превышает нескольких случаев (в 2006 г. - 4, в 2007 г. - 6, в 2008 г. - 2, в 2009 г. окончено 5 (в суд направлено 2). В 2010 - 2012 гг. оканчивалось 4 - 5 дел, в суды пока не направлено ни одного дела (большинство приостановлены)[52]. В тоже время предложения специалистов по ужесточению санкций в этой статье представляются малоэффективными.

Основным непосредственным объектом преступления, предусмотренного в ст.170.2 УК РФ, выступает установленный порядок межевания как геодезического способа определения границ земельного участка в горизонтальной плоскости. Дополнительным объектом могут выступать имущественные интересы граждан, организаций или государства.

Объективная сторона преступления выражается в следующих деяниях:

а) внесение заведомо ложных сведений в межевой план и другие документы межевания;

б) подлог документов, на основании которых были подготовлены межевой план и другие документы.

По законодательной конструкции состав преступления материальный, требующий причинения гражданам, организациям или государству ущерба в крупном размере. В силу примечания к ст. 170.2 УК РФ величина крупного ущерба должна превышать 2,250 млн руб. Квалифицированный состав (ч. 2 ст. 170.2 УК) предполагает причинение особо крупного ущерба, который должен превышать 9 млн руб. Субъективная сторона преступления носит исключительно умышленный характер. Субъект преступления - специальный (кадастровый инженер).

Многие авторы в настоящее время обращают внимание на невысокий уровень эффективности уголовной ответственности за земельные преступления, объясняя это множественными недостатками уголовного законодательства. В частности, несмотря на законодательное признание общественной опасности порчи земли и установление за ее совершение значительных санкций, на практике количество возбужденных уголовных дел по ст. 254 УК РФ измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней — единицами.

Возможность применения дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения предусмотрена статьей 75 ЗК РФ. Работники организаций несут дисциплинарную ответственность, когда в результате их неправомерных действий (при выполнении трудовых обязанностей), оказывающих негативное воздействие на земли, организация понесла административную ответственность.

Мы полагаем, что статья 75 ЗК РФ искажает смысл дисциплинарной ответственности, сужает ее. Согласно трудовому законодательству, дисциплинарная ответственность наступает в случаях, когда работник не исполняет или ненадлежащим образом исполняет возложенные на него трудовые обязанности в области земельных отношений, а не только когда организация понесла административную ответственность.

В литературе встречается мнение, что нормы ст. 75 ЗК РФ олицетворяют нарушение принципа недопустимости двойной ответственности за одно правонарушение. Так, Е.А. Суховой с целью повышения эффективности дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения и гарантии соблюдения принципа недопустимости двойной ответственности предлагается следующая редакция ст. 75 ЗК РФ: «Должностные лица и работники организаций, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в соответствии с трудовым законодательством»1.

Комягин Д.Л. отмечает, что «применение дисциплинарной ответственности к работникам организации, которая уже привлечена к административной ответственности за земельное правонарушение, не направлено непосредственно на охрану земельного правопорядка, а служит цели обеспечения трудовой дисциплины»[53] [54] [55].

Мы разделяем точку зрения М.Ю. Тихомирова, который приводит убедительное доводы, что ст. 75 ЗК РФ в действующей редакции не уместна .

Прежде всего, ЗК РФ как фундаментальный нормативный акт в системе земельного законодательства регулирует земельные отношения (ст. 3). Отношения, связанные с применением мер дисциплинарной ответственности, бесспорно, никак нельзя отнести к земельным отношениям. Поэтому положения ст. 75 ЗК РФ находятся за пределами нормативно - правового регулирования, определенными самим ЗК РФ в ст. 3.

Кроме того, дисциплинарная ответственность - это категория трудового права и предполагает ответственность работников за совершенные ими дисциплинарные проступки. Поэтому, на наш взгляд, в корне неправильно говорить о дисциплинарной ответственности работников за совершение земельных правонарушений.

Учитывая вышеизложенное, мы полностью поддерживаем высказываемую в научной литературе точку зрения, что «представляется весьма актуальным радикальное изменение редакции ст. 75 Кодекса с целью приведения ее в соответствие с давно сформировавшимися юридическими категориями. Исключение данной статьи из текста Кодекса также было бы вполне оправданно: она не обладает качествами правового регулятора соответствующих общественных отношений, так как нормы гражданского, административного, трудового и уголовного права применяются к правонарушителям и без дополнительных «указаний» земельноправовых норм»1.

На практике при привлечении к дисциплинарной ответственности следует

Л

руководствоваться ст. 192 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ), где предусмотрено, что работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные

3

взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям .

Субъектами ответственности за нарушение трудовой дисциплины могут быть только лица, в должностные обязанности которых входит соблюдение земельного законодательства, например, агрономы, механизаторы, санитарные вра- [56] [57] чи, а дисциплинарным проступком может быть, например, непринятие мер по борьбе с эрозией почвы1.

Статья 76 ЗК РФ предусматривает гражданско-правовую ответственность в форме возмещения вреда, причиненного земельными правонарушениями. Вред возмещается в полном объеме юридическими лицами и гражданами, совершившими данные правонарушения. Данные нормы законодательства воплощают общий гражданско-правовой принцип полного возмещения вреда лицом, причинившим вред. Гражданско-правовая ответственность выполняет две функции, которые в сфере земельных правоотношений проявляются в обеспечении наиболее полного восстановления земельного участка (компенсационная функция) и защите нарушенных прав участников земельных отношений (охранительная функция).

«Говоря о гражданско-правовой ответственности за земельные правонарушения, необходимо отметить ее основную особенность - этот вид ответственности может применяться наряду с другими видами, т.е. одновременно с ними. Так, согласно ч. 2 ст. 74 ЗК РФ привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред. Кроме того, важной особенностью является то, что комплексный характер рассматриваемых правоотношений обусловливает их регулирование нормами и земельного, и гражданского права»[58] [59].

Г.А. Мисник и Л.Н. Бабенко отмечают, что «основанием гражданскоправовой ответственности в земельных отношениях является земельное гражданское правонарушение. Отсутствие законодательного определения данного понятия порождает противоречия в толковании и применении норм о гражданскоправовой ответственности за причинение вреда правообладателю земельного участка. Представляется необходимым закрепление в законодательстве следующего определения. Земельное гражданское правонарушение - виновное противоправное деяние, нарушающее земельное законодательство и причиняющее имущественный и/или моральный вред правообладателям земельных участков вследствие неблагоприятного изменения состояния земельного участка. Объективными признаками земельного правонарушения в гражданских правоотношениях выступают нарушение земельного законодательства, повлекшее нарушение гражданских прав субъектов земельных правоотношений; наличие особого предмета противоправного посягательства, которым выступают земля и земельный участок; проявление вреда в форме загрязнения, нерационального и нецелевого использования земель, повреждения или уничтожения имущества потерпевшего, нарушения здоровья человека»1.

Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями, осуществляется по общим правилам гражданского законодательства[60] [61] [62]. Для применения мер гражданско-правовой (деликтной) ответственности должен иметь место состав гражданского правонарушения, а именно: причинение вреда; противоправное поведение лица, причинившего вред; причинно-следственная связь между первыми двумя элементами; наличие вины причинителя вреда.

«Вред, причиненный нарушением земельного законодательства, - это материальный вред в виде убытков, в том числе упущенной выгоды, которые несет государство, физические и юридические лица, собственники либо пользователи принадлежавших им земельных участков в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых земельных требований иными лицами либо в результате неправомерной правотворческой или административной деятельности

- 3

органов государственной власти» .

Формой выражения такого материального вреда может быть, например, самовольное занятие земельного участка, загрязнение земель, незаконное изъятие земельного участка, нерациональное использование земельного участка, утрата качественных характеристик почвенного слоя земель. В экономическом аспекте это преобразуется в стоимость поврежденного или утраченного земельного участка, необходимых расходов на восстановление или рекультивацию земель, а также в стоимость неполученных доходов в результате повреждения или утраты земли1.

Г ражданское законодательство допускает два возможных способа возмеще-

Л

ния вреда: в натуре и в денежной форме (возмещение убытков) .

Применительно к земельным правонарушениям возмещение вреда в натуре заключается в:

а) обязанности вернуть земельные участки, которые были самовольно заняты, их правообладателям. Лицам, которые виновны в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования земельными участками возмещение затрат не производится;

б) обязанности причинителя вреда при загрязнении и других видах порчи за свой счет привести земельный участок в состояние, пригодное для использования;

в) сносе здания при самовольном строительстве или самовольном занятии земельного участка.

При возмещении убытков в денежной форме проводятся расчеты расходов, которые необходимы для восстановления нарушенного права. При рассмотрении дел о земельных правонарушениях размер причиненных убытков нередко определяется судом. Правила и порядок возмещения убытков, которые причиняются земельными правонарушениями, устанавливаются Постановлением Правительства РФ .

«Важно отметить, что, поскольку земля является не только объектом недвижимости, но и объектом природы, часто земельные правонарушения наносят ущерб как конкретным собственникам, землевладельцам, землепользователям, так и окружающей среде. Особенностью определения размера возмещения убыт- [63] [64] [65] ков, причиненных земельными правонарушениями окружающей среде, является применение в таких случаях такс и специальных методик»1. Исчисление размера подлежащего возмещению вреда, причиненного окружающей среде субъектом хозяйственной и иной деятельности, осуществляется согласно утвержденным таксам и методикам. Например, подобная Методика утверждена для исчисления размера вреда, причиненного почвам[66] [67] [68] [69]. В случае отсутствия специальных такс и методик возмещение вреда производится исходя из реальных затрат на восстановле-

-5

ние окружающей среды, с учетом понесенных убытков .

Законодатель не отдает приоритет никакой из форм возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением. Однако наиболее распространенной формой его возмещения является денежная форма. Некоторые ученые отмечают, что это, по сути, «снижает эффективность института возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, так как не всегда полученные потерпев-

4

шим денежные средства используются на восстановление нарушенных земель» .

Проведя анализ законодательного регулирования разных видов ответственности за земельные правонарушения, нам хотелось бы отметить следующее. Несмотря на встречающуюся в научной литературе справедливую критику в отношении содержания отдельных норм, законодательство в данной области все же характеризуется определенной полнотой и системностью. Мы пришли к выводу о достаточно развернутой нормативно-правовой основе привлечения к ответственности за земельные правонарушения.

Е.А. Г алиновская обращает внимание, что основные проблемы связаны не с недостатками законодательного регулирования, а с практической реализацией норм об ответственности[70]. Речь идет о следующих проблемах:

Согласно нормам ЗК РФ за нецелевое использование земельного участка и другие правонарушения может наступить принудительное прекращение права на землю у лица, совершившего правонарушения. Однако при этом, если категория земель не указана в документах (правоудостоверяющих, правоустанавливающих, кадастровых и иных), то привлечь к ответственности за указанное правонарушение невозможно.

Составы многих правонарушений требуют постоянного анализа качественного состояния земель. Например, для определения состава правонарушения «использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения» необходимы критерии, а также данные, которыми можно доказать существенное снижение плодородия земель.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что подобные затруднения связаны с применением мер так называемой специальной земельно-правовой ответственности, о которой активно говорят в научной литературе. Вопрос о правовом регулировании специальной земельно-правовой ответственности и соотношении ее с административной ответственностью за использование земельных участков с нарушением законодательства Российской Федерации является одним из наиболее актуальных и проблемных вопросов на сегодняшний день.

[1] См.: Земельный кодекс РСФСР: закон РСФСР от 1 июля 1970 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1970. №28. Ст. 581 (утратил силу).

В нем было закреплено, что задачами законодательства являлись регулирование земельных отношений в целях обеспечения в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования и охраны земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области земельных отношений.

[2] Харьков В.Н. Цели и задачи земельного законодательства как основа содержания земельных правоотношений // Экологическое право. 2013. №2. С. 8.

[3] См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1958. С. 23.

[4] Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 100.

[5] Чаркин С.А. Понятие земельных правоотношений и тенденции их доктринального исследования в отечественной юридической науке // Аграрное и земельное право. 2011. №10. С. 48.

[6] Земельное право России: учебник для бакалавров / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под. ред. А.П. Анисимова. 3-е изд., перераб и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2012. С.36.

[7] Харьков В.Н. Указ. соч. С. 11.

[8] Там же. С. 12.

[9] См.: Болтанова Е.С. Земельное право: Учебник. М.: РИОР, 2009. С.61.

[10] См.: Осипов Н.Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1972. С. 26.

[11] Земельное право: учебник для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова. О.А. Романова. Москва: Проспект, 2013. С. 19-21.

[12] Болтанова Е.С. Указ. соч. С.62.

[13] Жаворонкова Н.Г., Романова О. А. Указ. соч. С. 20.

[14] См.: Болтанова Е.С. Указ. соч. С.63; Анисимов А.П. Указ. соч. С. 37.

[15] См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 314 - 318.

[16] См.: Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. С. 67 - 86.

[17] См.: Чепус А.В. Теоретико-правовое содержание понятия юридической ответственности как конституционно-правового института // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 3 - 6.

[18] Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2010. С. 12.

[19] Там же.

[20] Земельный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 25 октября 2001 г. № 136 - ФЗ : в ред. от 3 июля 2016 г. №373 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №44. Ст. 4147 ; 2016. № 27 (часть II). Ст. 4306.

[21] См.: Тихомиров М.Ю. К вопросу об ответственности за «земельные правонарушения» // Право и экономика. 2007. №5. С. 69.

[22] Там же. С. 69-70.

[23] Галиновская Е.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 41.

[24] Чаркин С.А. Разработка концепции развития земельного законодательства - главное направление модернизации земельного права // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 19.

[25] См.: Комягин Д.Л. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. №10. С. 56-58.

[26] Например, согласно ст.42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе, земле как природному объекту.

[27] Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. : с изм. и доп., внесенными федер. конституц. законами от 30 декабря 2008 г. №6 - ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. №7

- ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. №2 - ФКЗ, от 21 июля 2014 г. №11 - ФКЗ // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237 ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.

[29] Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030г.: утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г. // Доступ из справ.-правовой системы «Консуль- тантПлюс».

[30] Комягин Д.Л. Указ.соч. С. 58.

[31] См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-изд., перераб. Норма: ИНФРА-М. 2010. С.273.

[32] Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 68.

[33] Уголовный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 13 июня 1996 г. № 63 - ФЗ : в ред. от 7 февраля 2017 г. № 8 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954 ; Российская газета. 2017. 10 февраля. №30.

[34] О применении судами законодательства об ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. №21 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. №12.

[35] См.: Алексеенко Н.Н. Земельные отношения как объект уголовно-правовой охраны // Российский следователь. 2009. № 1. С. 12.

[36] Порча земли

[37] Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ

[38] Умышленное уничтожение или повреждение имущества

[39] Регистрация незаконных сделок с землей

[40] См.: Максимова Е.В. Об уголовно-правовой охране земельных отношений // Российский юридический журнал. 2015. № 2. С. 62.

[41] См.: Жаворонкова Н.Г., Романова О. А. Указ.соч. С.210-212; Тихомиров М.Ю. Указ.соч. С. 70.

[42] Незаконное культивирование растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры

[43] Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов

[44] См.: п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» .

[45] Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Ю.В. Грачева, Г.А. Еса- ков, А.К. Князькина и др.; под ред. Г.А. Есакова. 4-е изд. М.: Проспект, 2012. 544 с. // Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

[46] Ч. 2 и 3 ст. 254 УК РФ

[47] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195 - ФЗ : в ред. от 7 февраля 2017 г. № 11 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №1 (ч.1). Ст. 1 ; Российская газета. 2017. 10 февраля. № 30.

[48] См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

[49] См.: Каленов С.Е. Административная и уголовная ответственность за порчу земель // Юридический мир. 2014. № 8. С. 40.

[50] Каленов С.Е. Указ.соч.С. 41.

[51] Воронцова О.В. Юридическая ответственность за порчу земли: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2011. С. 12.

[52] См.: Алексеенко Н.Н. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика преступлений в сфере регистрации незаконных сделок с землей: монография. М.: Юристъ, 2013. С. 4.

[53] Сухова Е.А. Юридическая ответственность за нарушения земельного законодательства // Право и экономика. 2006. №2. С. 72.

[54] Комягин Д.Л. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. №10. С. 61.

[55] См.: Тихомиров М.Ю. Указ.соч. С. 70-71.

[56] Там же. С. 70-71.

[57] Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 197 - ФЗ: в ред. от 3 июля 2016 г. № 348 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №1 (Ч.1). Ст. 3 ; 2016. № 27 (часть II). Ст. 4281.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также другие дисциплинарные взыскания. При этом не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

[58] См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Болтанова Е.С., Женетль С.З.; Под общ.ред. Е.С. Болтановой. М.: РИОР, 2014. С. 343.

[59] Карпова Е.С. Современное правовое регулирование юридической ответственности за нарушения в сфере земельных отношений в Российской Федерации // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2014. N° 4 (19). С. 152.

[60] Мисник Г.А., Бабенко Л.Н. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением // Экологическое право. 2011.№ 1. С. 24.

[61] Глава 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».

[62] Жаворонкова Н.Г., Романова О. А. Указ.соч. С. 216.

[63] Там же. С. 216.

[64] Статья 1082 ГК РФ.

[65] Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц : постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. № 262: в ред. от 31 марта 2015 г. № 299 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №19. Ст. 1843 ; 2015. № 14. Ст. 2140.

[66] Карпова Е.С. Современное правовое регулирование юридической ответственности за нарушения в сфере земельных отношений в Российской Федерации // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2014. № 4 (19). С. 154.

[67] Об утверждении Методики для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. №238 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 4.

[68] См.: ст. 77 Федерального закона от 10 января 2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

[69] Жаворонкова Н.Г., Романова О. А. Указ. соч. С. 219.

[70] См.: Галиновская Е.А. Указ.соч. С. 43-45.