Как верно отмечают И.Р. Бец и Д.С. Бузов, «характерной чертой законодательства об административной ответственности является его динамическое состояние. Это связано с экономическими, социальными, политическими процессами, происходящими в обществе на том или ином этапе развития»[1].

Процесс установления административной ответственности за земельные правонарушения имеет длительную историю, которую условно можно разделить на несколько периодов. Эти периоды обуславливаются принятием различных нормативно-правовых документов, регулирующих отношения в данной сфере.

Детально проанализировав законодательство об административной ответственности за земельные правонарушения, мы полагаем целесообразным выделить четыре исторических периода его становления и развития1:

до утверждения Основ земельного законодательства СССР и союзных республик 1968 г.

с 1968 по 1984 гг.

с 1984 по 2001 гг.

с 2001 г. по настоящее время.

Первый период характеризовался, прежде всего, отсутствием отдельных нормативно-правовых актов об административной ответственности за земельные правонарушения. Более того, в действовавших на тот момент нормативных актах, регулирующих земельные правоотношения, также отсутствовали нормы об административной ответственности за земельные правонарушения. В качестве подЛ

тверждения этого факта можно привести Земельный кодекс РСФСР 1922 г. В данном нормативно-правовом акте отсутствовала глава о возможных мерах ответственности за земельные правонарушения, да и само понятие «земельное правонарушение» в нем также не упоминалось.

В дальнейшем был принят Декрет СНК РСФСР от 28.06.1926 г. «Об утверждении Положения об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение

-5

взысканий в административном порядке» , который установил, что краевые, областные, губернские, окружные и уездные исполнительные комитеты и их президиумы, а также городские советы и их президиумы имеют право издавать, в пределах соответствующей территории, обязательные постановления на основаниях [2] [3] [4] и в порядке, определяемом настоящим Положением (п.1). Пунктом 7 рассматриваемого Положения предусматривался перечень вопросов, по которым могли издаваться такие обязательные постановления. В числе этих вопросов была, в частности, охрана лесов и насаждений, лугов, посевов и зеленей от хищений, истребления, потравы и порчи. То есть, мы видим первые упоминания о нарушениях в сфере охраны и использования земли. Действие вышеуказанных обязательных постановлений распространялось как на частных лиц, так и на государственные учреждения и предприятия и общественные организации, причем соответствующие должностные лица несли в административном порядке такую же ответственность, как и частные лица. За нарушение обязательных постановлений в качестве взыскания в административном порядке могли налагаться: предупреждение, штраф или принудительные работы.

30 марта 1931 года было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР[5], которое, в свою очередь, установило, что местные исполкомы и советы, а также их президиумы имеют право, в пределах соответствующей территории, издавать обязательные постановления, устанавливая в них для всего населения или отдельных его групп или учреждений, предприятий и организаций те или иные обязанности, несоблюдение которых влечет ответственность в административном или, в подлежащих случаях, в судебном порядке (п.1). В качестве вопросов, по которым могли издаваться обязательные постановления, были, например, охрана лесов и лесных насаждений от хищений, истреблений и пожаров; введение агрикультурных и зоотехнических улучшений на территории района или в отдельных земельных обществах или сельскохозяйственных объединениях; борьба с потравами, порчей лугов, зеленей и посевов (п. 3-6).Очевидно, что перечень таких вопросов, связанных с землей, был уже немного расширен в сравнении с Декретом 1926 г. Пунктом 13 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР 1931 г. устанавливалось, что в каждом обязательном постановлении должна быть предусмотрена за нарушение его ответственность в административном или судебном порядке. За нарушение обязательных постановлений предусматривались аналогичные взыскания: предупреждение, штраф или принудительные работы.

Два данных нормативных акта - Декрет СНК РСФСР 1926 г. и Постановление ВЦИК и СНК РСФСР 1931 г. - можно считать исходными в процессе законодательного регулирования административной ответственности за земельные правонарушения. Однако они не устанавливали конкретных составов таких правонарушений и наказаний за их совершение. Они лишь предусматривали потенциальную возможность для местных исполкомов и советов принимать обязательные постановления по соответствующим вопросам. Поэтому, конечно, учитывая ценность и значение, которые земля всегда имела в нашей стране, была острая необходимость принятия отдельного нормативного акта, регулирующего ответственность за нарушения в сфере охраны и использования земли.

Важно отметить, что первый период также характеризуется принятием 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР1, положившего начало общесоюзной кодификации законодательства об административной ответственности. Принятие данного Указа систематизировало административно-правовые нормы, касающиеся установления и применения штрафа как вида административного взыскания, определило перечень составов административных правонарушений, определило систему органов, применяющих меры административного воздействия.

Второй период (1968 - 1984 гг.) начался принятием Основ земельного законодательства СССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от

Л

13.12.1968 г. №3401-VII , в которых раздел XI был посвящен ответственности за нарушение земельного законодательства. В статье 50 были закреплены составы земельных правонарушений . [6] [7] [8]

Было предусмотрено, что лица, виновные в данных нарушениях, несут уголовную или административную ответственность в порядке, устанавливаемом законодательством СССР и союзных республик.

1970 год ознаменовался принятием Земельного кодекса РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 01.07.1970 г.1, который также включил в себя раздел XI «Ответственность за нарушение земельного законодательства». Статья 137 ЗК РСФСР 1970 г. «Уголовная и административная ответственность за нарушение земельного законодательства» продублировала все составы земельных правонарушений, предусмотренные ст. 50 Основ земельного законодательства 1968г., но помимо этого закрепила и дополнительные составы, такие как:

отступление от утвержденных проектов внутрихозяйственного землеустройства без разрешения;

непринятие мер по борьбе с сорняками;

невыполнение условий снятия и хранения плодородного слоя почвы.

Основы земельного законодательства СССР 1968 г. и ЗК РСФСР 1970 г. предусматривали также необходимость возврата самовольно занятых земельных участков без возмещения затрат за время незаконного пользования; возможность изъятия земельного участка за систематические нарушения правил пользования землей по постановлению (решению) органов, предоставивших земельные участки; обязанность для предприятий, организаций, учреждений и граждан возместить вред, причиненный в результате нарушения земельного законодательства.

Однако ни один, ни второй нормативный акт не предусматривали сами меры административной ответственности за земельные правонарушения, то есть конкретные санкции.

Поэтому впервые был принят отдельный нормативный акт об административной ответственности за земельные правонарушения - Указ Президиума Вер-

Л

ховного Совета СССР от 14.05.1970 г. , который установил размеры штрафов для [9] [10] должностных лиц и граждан за конкретные земельные правонарушения. Так, для должностных лиц штраф был установлен за отдельные правонарушения в размере до 100 рублей (например, за порчу сельскохозяйственных и других земель, бесхозяйственное использование земель), а за другие - до 50 рублей (например, за несвоевременный возврат временно занимаемых земель). Для граждан штраф был установлен только за уничтожение межевых знаков границ землепользований - в размере до 10 рублей.

Таким образом, согласно Указу 1970 г., за нарушения земельного законодательства административную ответственность могли нести только должностные лица, граждане привлекались к административной ответственности только за уничтожение межевых знаков границ землепользований. На практике в случаях, если некоторые из названных в Указе 1970 г. нарушений (например, порча земли, нарушение противоэрозионных правил и др.) были совершены колхозниками, рабочими или служащими предприятий, не являющимися должностными лицами, Указ не применялся. Однако это не означало, что подобные нарушения оставались безнаказанными. Если нарушения были допущены рабочим, колхозником или служащим при исполнении ими своих трудовых обязанностей, могла наступить дисциплинарная или материальная ответственность в соответствии с трудовым и колхозным законодательством.

«Ограничение применения Указа от 14 мая 1970 г. в отношении граждан объясняется необходимостью повысить ответственность должностных лиц, допускающих нарушения закона. Из этого, конечно, не следует, что правонарушения, совершаемые гражданами, не представляют собой общественной опасности»[11].

Меры административных взысканий, предусмотренные Указом 1970 г., применялись к правонарушителям, как правило, административными комиссиями. Основанием для рассмотрения дела о нарушении земельного законодательства являлся протокол, составленный уполномоченным на то должностным лицом, инспектором землеустроительной службы системы Министерства сельского хозяйства СССР, либо представителем общественности.

Второй выделенный нами период характеризуется также принятием 23 октября 1980 г. Верховным Советом СССР Основ законодательства об административных правонарушениях1. «Данный документ стал первым в истории государства общесоюзным кодифицированным актом, регулирующим все основные вопросы борьбы с административными правонарушениями. В нем содержались все принципиальные положения об административной ответственности из предшествующего законодательства, традиционно сохранили объединение в одном акте материальных и процессуальных норм. Вместе с тем Основы включили в себя ряд новых положений: впервые были сформулированы задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1);закреплено положение о необходимости профилактики правонарушений (ст. 4). Впервые в Основах были сформулированы правовое легальное понятие административного проступка как основания административной ответственности и его формально-юридические признаки, определены системы субъектов такого проступка и административных взысканий, введен институт необходимой обороны и крайней необходимости, а также закреплен перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность»[12] [13] [14]. И, тем не менее, несмотря на все достоинства этого нормативного акта, составы земельных правонарушений и санкции за их совершение в нем предусмотрены не были.

Третий период (1984 - 2001 гг.) начался принятием Кодекса РСФСР об ад-5

министративных правонарушениях 1984 г. - первого кодифицированного нормативно-правового акта России по вопросам административной ответственности. Как отмечает В.В. Денисенко, «принятие КоАП РСФСР, с одной стороны, формально является результатом выполнения поручения вышестоящего органа, но, с другой стороны, по своей сути было ничем иным, как упорядочением действующих юридических норм, регламентирующих административную ответственность, в процессе правотворческой деятельности депутатов Верховного Совета РСФСР, завершившейся созданием нового, единого и логически цельного кодифицированного акта - Кодекса РСФСР об административных правонарушениях»1. По мнению ученого, именно с момента принятия КоАП РСФСР, завершившего процесс обособления внутри отрасли административного права норм об административной ответственности, сопряженных с административно-деликтными отношениями в сфере государственного управления, следует говорить об административной ответственности как о правовом институте[15] [16] [17].

КоАП РСФСР 1984 г., как и Основы 1980 г., стал комплексным актом, включающим все действовавшие союзные и республиканские нормы права об административных правонарушениях. «КоАП РСФСР занял особое место в системе законодательства об административных правонарушениях: это самый крупный акт, регулировавший как общие вопросы административной ответственности, так и определявший конкретные виды административных правонарушений и виды взысканий за их совершение» . В том числе речь идет и о видах земельных правонарушений.

Интересный момент, на который нам хотелось бы обратить внимание, это то, что в главе 6 «Административные правонарушения, посягающие на социалистическую собственность» составов земельных правонарушений не было. Все они были расположены в главе 7[18]. Один состав содержался в главе 9[19] - непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками.

Согласно КоАП РСФСР 1984 г., субъектами административных правонарушений могли быть только должностные лица и граждане. Это было обусловлено тем, что «в 60-е годы сложилась концепция о нецелесообразности установления административной ответственности для юридических лиц, т.е. государственных предприятий и других хозяйствующих субъектов»1. Уже позже, начиная с 1991 года, штрафы за земельные правонарушения начали применяться к различным юридическим лицам, что было определено изменением статуса этих субъектов, приватизацией большинства предприятий, развитием рыночных отношений, рынка земли.

Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г. был утвержден Земельный кодекс РСФСР , который содержал раздел XIV «Ответственность за нарушение земельного законодательства». В этом разделе предусматривались составы земельных правонарушений и штрафы за них. Следует отметить, что ЗК РСФСР 1991 г. действовал параллельно с КоАП РСФСР 1984 г., но при этом составы земельных правонарушений в этих двух актах не совпадали. Так, например, в ЗК РСФСР были закреплены такие составы, как самовольное занятие земельных участков, самовольное строительство, захламление земель, искажение сведений о состоянии и использовании земель и др., которых не было в КоАП РСФСР 1984 г. При этом привлекать к административной ответственности уполномоченные органы имели право в соответствии с двумя данными нормативными актами. Налицо явная коллизия, существовавшая на тот момент в законодательстве.

Помимо прочего, как вполне обоснованно отмечает К.Х. Ибрагимов, характерной чертой ЗК РСРФСР 1991 г. является то, что он открыл историю государственного земельного контроля в России . Также в ЗК РСФСР впервые комплексно подошли к охране земель как к сложному природному образованию, и в ст. 100 под охраной земель понимали систему мероприятий правового, организационного, экономического характера, направленных на их рациональное использование, [20] [21] [22] защиту от вредных воздействий, на восстановление продуктивности, на воспроизводство и повышение плодородия почв.

В качестве негативной характеристики ЗК РСФСР 1991 г. К.Х. Ибрагимов отмечает следующее: «хотя X раздел ЗК РСФСР состоит всего из трех статей - 107-й и 108-й, посвященных собственно регулированию госземконтроля, и 109-й, посвященной - почему-то - мониторингу земель, этого оказалось достаточно, чтобы на десятилетия вперед задать вектор землеохранной деятельности государства как распыленной между многими министерствами и ведомствами. Это вытекает из нормы ст. 108, предусматривающей, что госземконтроль осуществляется Советами народных депутатов, Г оскомитетом РСФСР по земельной реформе, а также другими государственными органами»1.

В целом, после принятия ЗК РСФСР 1991 г. предусмотренные в нем составы

земельных правонарушений не менялись до принятия КоАП РФ 2001 г., но УкаЛ

зом Президента РФ от 16.12.1993 г. №2162 были предусмотрены дополнительные составы земельных правонарушений помимо предусмотренных ЗК РСФСР 1991 г[23] [24] [25]. Кроме того, пунктом 3 данного Указа был установлен порядок перерасчета размеров штрафов, установленных ЗК РСФСР 1991 г.

Необходимо отметить, что размеры штрафов, предусмотренные в КоАП 1984 г., ЗК РСФСР 1991 г. и Указе 1993 г. №2162, не совпадали даже для аналогичных правонарушений, что вызывало определенные сложности в применении мер административной ответственности за нарушение требований земельного законодательства. В частности, бесхозяйственное или нерациональное использование земель, использование земельных участков не по целевому назначению содержалось как в КоАП 1984 г., так и в Указе 1993 г. Причем если в КоАП был предусмотрен штраф от 1/3 до 1 МРОТ и только для должностных лиц, то, согласно Указу, максимальный штраф мог равняться для должностных лиц и граждан 10, а для юридических лиц - 20 МРОТ1.

Учитывая изложенное, в случае выявления нарушений земельного законодательства нормы КоАП 1984 г. на практике фактически не применялись, что объяснялось крайне низкими размерами предусмотренных в нем штрафных санкций.

Еще одним важным нормативно-правовым актом этого периода можно назвать Постановление Правительства РФ от 23.12.1993 г. №1362 , в котором очень подробно был регламентирован порядок наложения штрафов за нарушения земельного законодательства (раздел IV). Полномочия по наложению штрафов за различные виды земельных правонарушений были распределены между органами Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, органами Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства, Государственным комитетом санитарно - эпидемиологического надзора Российской Федерации, органами и учреждениями государственной санитарно - эпидемиологической службы Российской Федерации.

Четвертый, уже современный, этап исторического развития института административной ответственности за земельные правонарушения (с 2001 г. по настоящее время), обусловлен закономерным возникновением потребности в регулировании новых правоотношений. Он характеризуется параллельным действием двух основных нормативно-правовых актов - ЗК РФ 2001 г. и КоАП РФ 2001 г. При этом, ЗК РФ 2001 г. в отличие от ЗК РСФСР 1991 г. не содержит составов административных земельных правонарушений, а в ст. 74 закрепляет норму, отсылающую нас к административному законодательству. Мы согласны с мнением Н.А. Луниной и Е.Г. Полынковой, которые отмечают, что «это имеет положительное значение, так как теперь не будет противоречия между нормами админи- [26] [27] стративного и земельного законодательства, а при применении мер данного вида ответственности будут ссылаться только на нормы административного права»1.

КоАП РФ же, в свою очередь, содержит значительное количество составов земельных правонарушений, и это количество ощутимо выросло по сравнению с КоАП РСФСР 1984 г. При этом они не закреплены в одной главе, а рассредоточе-

Л

ны в шести его главах:7, 8, 10, 11, 14, 19 .

Все вышеперечисленные земельные правонарушения в научной литературе условно делят на три группы: административные правонарушения, посягающие на право собственности и право пользования земельным участком; административные правонарушения в области охраны земель; административные правонарушения против порядка управления в области использования и охраны земель.

«КоАП РФ 2001 г. изменил и субъектный состав земельного правонарушения. Если КоАП РСФСР в основном закреплял ответственность должностных лиц, в некоторых случаях граждан (ст. 54 КоАП РСФСР), а юридические лица вообще не являлись субъектами, привлекаемыми к административной ответственности за земельные правонарушения, то КоАП РФ 2001г. предусматривает ответ-

3

ственность и граждан, и должностных лиц, и юридических лиц» .

КоАП РФ предусматривает также санкции за каждое земельное правонарушение, причем размеры штрафов по сравнению с КоАП РСФСР 1984 г. существенно увеличены. Штраф является основным наказанием за все земельные правонарушения. Другие санкции (предупреждение, административное приостановление деятельности, дисквалификация) применяются реже. Так, например, административное приостановление деятельности предусмотрено только для правонарушений, предусмотренных статьями 8.6, 8.12, а дисквалификация - частью 4 статьи 14.35 и статьей 19.5 КоАП РФ. [28] [29] [30]

Выделяемые нами четыре периода развития законодательства об административной ответственности за земельные правонарушения не совпадают с выделяемыми в научной литературе периодами кодификации законодательства об административных правонарушениях в целом: 1) до 1980 г., который характеризуется принятием Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, ставших первым в истории государства общесоюзным кодифицированным актом, который регулировал все вопросы борьбы с административными правонарушениями; 2) с 1980 по 2001 г. - главной особенностью этого периода стало принятие первого кодифицированного нормативноправового акта России по вопросам административной ответственности - КоАП РСФСР 1984 г.; 3) с 2001 года по настоящее время - период действия современного КоАП РФ 2001 г. Предлагаемые нами периоды отличаются от данных трех, поскольку при их выделении мы руководствовались не только историей развития законодательства об административных правонарушениях, но и историей развития земельного законодательства.

Говоря об установлении административной ответственности за земельные правонарушения в настоящее время, нельзя не отметить еще один важный момент: административная ответственность за земельные правонарушения также устанавливается законами субъектов РФ. Законодательство субъектов Российской Федерации в этой части довольно разнообразно.

Например, в Воронежской области[31] установлены такие виды земельных правонарушений, как сжигание сухой травы, стерни, соломы и иных растительных остатков на землях сельскохозяйственного назначения (далее - сельхозназначения), населенных пунктов, особо охраняемых территорий, водного фонда (ст. 38); неисполнение сельхозтоваропроизводителями обязанностей по обеспечению плодородия земель сельхозназначения (ст. 38.1); нарушение требований в сфере воспроизводства и сохранения защитных лесных насаждений на землях сельхозназначения (ст. 44.9).

В Краснодарском крае1 установлена административная ответственность за неисполнение либо нарушение требований по использованию земельного участка, установленных муниципальным органом (ст. 7.4); невыполнение обязанностей по поддержанию плодородия земель сельхозназначения, которые установленны нормативными правовыми актами Краснодарского края (ст. 7.6).

В целом, говоря об установлении административной ответственности, хотелось бы отметить, что в научной литературе давно ведется дискуссия по поводу того, в каком направлении следует проводить модернизацию российского законодательства об административных правонарушениях, учитывая пробелы и недостатки действующего КоАП РФ.

Как отмечает Ю.Е. Аврутин, «пробелы и недостатки КоАП РФ хорошо известны. Но можно ли браться за их кардинальное устранение, если даже не сформировалась, например, единая точка зрения о том, сколько кодексов нам нужно и как они должны называться»[32] [33] [34].

Так, одни ученые полагают, что вместо КоАП РФ следует подготовить федеральный кодифицированный законодательный акт под названием Кодекс Российской Федерации об административной ответственности и нет необходимости в процессуальном кодексе . Другие, поддерживая идею о замене КоАП РФ на Кодекс Российской Федерации об административной ответственности, считают необходимым принятие и административно-процессуального (административноюрисдикционного) кодекса[35]. В научный оборот входит и такое название, как административно-деликтный кодекс1.

В реальности же на данный момент помимо действующего КоАП РФ существуют два проекта: новая версия Кодекса об административных правонарушениях и Кодекс об административной ответственности, во многом спорящие друг с другом.

В проекте Федерального закона №957581-6 «Кодекс об административных правонарушениях»2 нашли отражение в том числе: общие положения законодательства об административных правонарушениях; правила разграничения полномочий в области административной ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти; принципы административной ответственности; перечень видов административного наказания и правила его назначения, перечень оснований и правила освобождения от административной ответственности и административного наказания; правила производства по делам об административных правонарушениях.

Среди принципиальных новелл проекта выделение категорий грубых, значительных и менее значительных административных правонарушений. Для каждой из них предусмотрены особенности производства и максимальные санкции. В перечень видов административного наказания дополнительно включаются исправительные работы, лишение лицензии, административный запрет на посещение публичных и иных массовых мероприятий, определенных общественных мест, а также на пользование услугами авиаперевозчиков в качестве пассажиров, ликвидация юридического лица или прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.

Устанавливается упрощенный порядок взыскания административных штрафов на небольшие суммы за счет удержаний из заработной платы, стипендии, пенсии и иных периодических платежей, выплачиваемых физическому лицу, привлеченному к административной ответственности. В целях обеспечения исполне- [36] [37] ния административного наказания в виде штрафа разработчиками предусмотрено дополнение Кодекса такой мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как обеспечительный арест имущества.

В проекте нового КоАП появились, по аналогии с Уголовным кодексом РФ, новые для административных правонарушений понятия длящегося и продолжаемого правонарушения. О необходимости такой меры было в свое время упомянуто в постановлениях пленумов ВАС РФ и ВС РФ.

Изменена нумерация глав, в связи с чем правонарушения в области земельных отношений предусмотрены в главах 15, 17, 19, 20, 23, 34[38]. Составы земельных правонарушений в проекте нового КоАП особых изменений не претерпели, штрафы установлены на прежнем высоком уровне, за многие правонарушения они исчисляются в процентах от кадастровой стоимости земельных участков, как и в действующем КоАП РФ.

Видные ученые - административисты обращают внимание на множественные недостатки проекта нового КоАП. Так, В.Е. Севрюгин в качестве основных концептуальных изъянов и недоработок законопроекта отмечает:

«1) Неоправданное ужесточение административной ответственности за проступки, что нашло отражение во введении ряда новых, сомнительных видов административных наказаний и резком многократном увеличении размеров административных штрафов на граждан, значительно превышающих средний размер заработной платы в стране...

Ничем не обоснованное расширение сферы применения административного ареста.

Явная коммерциализация законодательства об административной ответственности, утратившего свою профилактическую предупредительную роль и направленного в основном на обеспечение чисто фискальной функции государства.

Устаревшая, потерявшая свою актуальность смешанная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности в КоАП РФ, существенно тормозящая дальнейшее поступательное развитие административного законодательства РФ и ее субъектов.

Отсутствие в законопроекте какой-либо внутренней согласованности норм об административной и уголовной ответственности и их соотношения, по- прежнему не учитывающих наличие однотипных институтов административного и уголовного законодательства...

Явно низкий уровень нормативности большинства правовых установлений, включенных в законопроект, вследствие чего многие нормы как Общей, так и Особенной части Кодекса далеки от современного уровня законодательной техники»1.

Помимо всего прочего, В.Е. Севрюгин выказывает мнение, что «разработчики совершенно правильно заявляют, что основной целью и главной задачей законопроекта является правовое регулирование административной ответственности. Но тогда и его название необходимо привести к логическому завершению, назвать законопроект Кодексом РФ об административной ответственности, что позволит устранить уже заложенное в названии противоречие с содержанием закрепленных в нем административно-правовых норм институтов административной ответственности»[39] [40] [41].

Но на данный момент, как нами уже отмечалось выше, существует и второй проект - проект Федерального закона №917598-6 «Кодекс об административной

-5

ответственности» (далее - КАО РФ). Он содержит Общую часть, Особенную часть и Процессуальную часть, состоящие в свою очередь из разделов и глав (всего 52 главы).

В частности, в Общей части впервые введена норма, определяющая основания административной ответственности, предусмотрены такие принципы привлечения к административной ответственности, как индивидуализация и справедливость. Также впервые обстоятельства, исключающие основания привлечения к административной ответственности, и основания для освобождения от административной ответственности систематизированы в рамках отдельной главы Общей части Кодекса.

Кроме того, проектом КАО РФ предусмотрено скорректированное определение понятия «административное правонарушение», в частности, закрепляется такой признак административного правонарушения, как общественная вредность. Одновременно сформулировано определение понятия «административной ответственности».

В основу Особенной части проекта КАО РФ положены нормы Особенной части действующего КоАП РФ, которые систематизированы, дополнены и уточнены. Нормы Особенной части проекта КАО РФ систематизированы в соответствии с принятым в теории административного права подходом в зависимости от сферы функционирования государства и общества, в которых совершаются соответствующие правонарушения (административные правонарушения против личности, в сфере экономики, в сфере землепользования, природопользования и охраны окружающей среды, в области финансов, налогов и сборов, таможенного дела, несостоятельности (банкротства), в социально-культурной сфере, сфере информационной деятельности и архивного дела, в сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка, в сфере функционирования политической системы, государственного аппарата, обеспечения обороны и государственной безопасности).

Как видно из анализа структуры Особенной части проекта КАО РФ, административные правонарушения в области земельных правоотношений выделены в отдельную главу - «Административные правонарушения в сфере землепользования, природопользования и охраны окружающей среды», что, по нашему мнению, является положительным моментом.

В Процессуальной части впервые сформулированы определения понятий «производство по делам о привлечении к административной ответственности», «дело о привлечении к административной ответственности», отсутствующие в действующем КоАП РФ. В зависимости от особенностей порядка осуществления выделены два вида производства по делам о привлечении к административной ответственности: полное производство и упрощенное производство, используемое для ускоренного рассмотрения отдельных категорий дел, в частности дел о нарушениях требований безопасности дорожного движения, зафиксированных в автоматическом режиме.

Проанализировав нововведения, предусмотренные двумя вышеуказанными проектами (Кодекса об административных правонарушениях и Кодекса об административной ответственности), сложно сделать какие - либо однозначные выводы. В обоих проектах есть положительные и отрицательные стороны. На данный момент ни один из двух указанных проектов Федеральных законов пока не принят.

Подводя итоги анализа истории развития института административной ответственности за земельные правонарушения в России, можно сделать вывод о том, что в зависимости от политической, экономической, социальной обстановки в стране законодательство на протяжении длительного времени претерпевало множество изменений. Вышеперечисленные факторы влияли на развитие права в целом, и, в частности, института административной ответственности за земельные правонарушения. На каждом историческом этапе назревала необходимость совершенствования законодательства. На наш взгляд, учитывая процессы, происходящие в сфере земельных правоотношений на современном этапе развития общества, требуется дальнейшее совершенствование рассматриваемого института с учетом интересов общества, государства и граждан и соблюдения общеправовых принципов и специальных принципов земельного законодательства.

[1] Бец И.Р.,Бузов Д.С. История развития института административной ответственности // Актуальные проблемы развития национальной и региональной экономики : сб. науч. тр. V междунар. науч.-практ. конф. для студентов, магистрантов, аспирантов и молодых ученых, Белгород, 24 апр. 2014 г. / под науч. ред. Е.Н. Камышанченко, Ю.Л. Растопчиной. Белгород, 2014. С. 274.

[2] См.: Карпова Е.С. История установления административной ответственности за земельные правонарушения в России // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2016. № 4 (27). С. 242-253.

[3] Земельный кодекс РСФСР: постановление ВЦИК от 30 окт. 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №68. Ст. 901 (утратило силу).

[4] Об утверждении Положения об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке: декрет СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. // СУ РСФСР. 1926. №39. Ст. 304 (утратил силу).

[5] Об утверждении Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. // СУ РСФСР. 1931. №17. Ст. 186 (утратило силу).

[6] О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке: указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. // Ведомости ВС СССР. 1961. №35. Ст. 368 (утратил силу).

[7] Основы земельного законодательства СССР и союзных республик: закон СССР от 13 дек. 1968 г. №3401-УП // Ведомости ВС СССР. 1968. №51. Ст. 485 (утратил силу).

[8] Например, самовольное занятие земельных участков; бесхозяйственное использование земель и использование их в целях извлечения нетрудовых доходов; порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами и др.

[9] Земельный кодекс РСФСР: закон РСФСР от 1 июля 1970 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1970. №28. Ст. 581 (утратил силу).

[10] Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства: указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 г. // Ведомости ВС СССР. 1970. №20. Ст. 165 (утратил силу).

[11] Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования: (Предупреждение земельных правонарушений). М.: Юрид. лит., 1985. С. 70.

[12] Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях: постановление Верховного Совета СССР от 23 окт. 1980 г. // Ведомости ВС СССР. 1980. №44. Ст. 909 (утратило силу).

[13] Бец И.Р.,Бузов Д.С. Указ.соч. С. 276.

[14] Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: постановление Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1984. №27. Ст. 909 (утратило силу).

[15] Денисенко В.В. Традиционные и новые очертания института административной ответственности: философско-правовое эссе // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 4.

[16] Там же. С. 4.

[17] Бец И.Р.,Бузов Д.С. Указ.соч. С. 276.

[18] Глава 7 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры». Там были, например, такие составы: бесхозяйственное использование земель; порча сельскохозяйственных и других земель; несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению; самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства и др.

[19] Глава 9 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве. Нарушения ветеринарносанитарных правил».

[20] Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения // под ред. З.С. Беляевой, О.А. Самончик. Институт государства и права РАН, 1998. С.200.

[21] Земельный кодекс РСФСР: постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апр. 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст. 768 (утратило силу).

[22] См.: Ибрагимов К.Х. Правовые проблемы модернизации государственного земельного контроля России (10-летию принятия Земельного кодека Российской Федерации посвящается) // Правовые вопросы недвижимости. 2011. №2 С. 17.

[23] Ибрагимов К.Х. Указ. соч. С. 18.

[24] Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы: указ Президента Российской Федерации от 16 дек. 1993 г. №2162 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №51. Ст. 4935 (утратил силу).

[25] Например, нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель и др.

[26] См.: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения // под ред. З.С. Беляевой, О.А. Самончик. Институт государства и права РАН, 1998. С. 203.

[27] Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 23 дек. 1993 г. №1362 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. №2. Ст. 78 (утратило силу).

[28] Лунина Н.А., Полынкова Е.Г. Административная ответственность за земельные правонарушения // Правовое регулирование общественных отношений в условиях рыночной экономики: Сб. науч. тр. / Под ред. С.А. Свиридова. Воронеж: Изд-во Воронеж.гос. ун-та, 2003. С. 90.

[29] Административные правонарушения в области охраны собственности; в области охраны окружающей среды и природопользования; в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель; на транспорте; в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций; против порядка управления.

[30] Лунина Н.А., Полынкова Е.Г. Указ.соч. С. 93.

[31] Об административных правонарушениях на территории Воронежской области: закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. №74-ОЗ: в ред. от 25 ноября 2016 г. № 158 - ОЗ // Коммуна. 2004. 13 января. №4 ; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http://www.govvm.ru. 2016.25 ноября.

[32] Об административных правонарушениях: закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. №608-КЗ: в ред. от 3 февраля 2017 № 3548-КЗ // Кубанские новости. 2003. 29 июля. № 125 ; официальный сайт администрации Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru. 2017. 3 февраля.

[33] Аврутин Ю.Е. Проблемы законодательной модернизации механизма административно-правового регулирования в контексте обеспечения надлежащего публичного управления // Административное право и процесс. 2015. № 8. С. 10.

[34] См.: Соловей Ю.П. Российское законодательство об административной ответственности нуждается в совершенствовании // Вестник университета имени О.Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 56 - 63.

раздельной кодификации материально-правовых и процессуальных норм об административной ответственности // Вестник университета имени О.Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 64 - 67.

[36] См.: Денисенко В.В. Административное правонарушение и преступление; административная и уголовная ответственность: нетождественное сходство // Теория и практика административного права и процесса: материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (3 - 6 октября 2013 г.) / отв. ред. В.В. Денисенко. Краснодар, 2014. С. 92 - 107.

[37] Проект нового Кодекса РФ об административных нарушениях. URL: http://www.consultant.ru/law/doc/pr_koan/ (дата обращения 13.03.2017)

[38] Административные правонарушения, посягающие на отношения собственности и иных вещных прав; в области охраны окружающей среды и природопользования; в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель; на транспорте; в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций; в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

[39] Севрюгин В.Е. «Старая одежда» нового КоАП РФ: концептуальные недоработки и перекосы законопроекта // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 36.

[40] Там же. С. 31.

[41] В Госдуму внесен проект «Кодекса РФ об административной ответственности» (КАО РФ). URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/44529.html/ (дата обращения 13.03.2017)