На современном этапе развития общества административная ответственность является самой применяемой ответственностью за земельные правонарушения. Такой вид ответственности за земельные правонарушения считается стабильным как традиционный правовой институт.

В ЗК РФ (ст.74) закреплено, что лица, совершившие земельные правонарушения, несут административную ответственность в соответствии с законодательством. Земельное законодательство виды административных правонарушений не устанавливает, что соответствует требованиям ст. 1.1 КоАП РФ. Применение административной ответственности за земельные правонарушения определяется КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

В КоАП РФ определения административной ответственности нет, предложения по установлению такого определения сводятся к употреблению общих понятий ответственности применительно к административным правонарушениям.

Так, например, по мнению Ю.Г. Жарикова, административная ответственность за правонарушения в области использования и охраны земель заключается «в применении в установленном процессуальном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами к правонарушителям мер административного воздействия, сформулированных в карательных (штрафных) и восстановительных санкциях административно-правовых норм»1.

О.В. Панкова отмечает, что «административная ответственность выражается в применении к лицу, совершившему административное правонарушение, предусмотренной административно-правовой нормой закона меры принудительного воздействия в виде административного наказания, ограничивающего личные и имущественные права этого лица»[1] [2].

По мнению Трофимовой И.А., суть административной ответственности выражается «в воздействии на правонарушителя, которое влечет за собой отрицательные для правонарушителя последствия морального (предупреждение), материального (административный штраф) или личного (административный арест) характера. Цель этого воздействия - воспитание нарушителя, предупреждение правонарушений (общая и частная превенция). Административная ответственность сопровождается осуждением противоправного поведения от имени государства его полномочными органами и должностными лицами, государственной отрицательной оценкой действий правонарушителя»1.

А.Ю. Соколов отмечает, что административная ответственность заключается «в применении компетентными органами административной юрисдикции и должностными лицами к лицам, виновным в совершении административного правонарушения, специфических мер административного принуждения - административных наказаний, влекущих для правонарушителей наступление негативных последствий морального, имущественного, личного или организационного характера»[3] [4] [5] [6].

П.П. Серков рассматривает административную ответственность как «комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противоправности, содержащий материально-правовые основания и процессуальный порядок производства по делам об административных правона-

3

рушениях» .

Единственно возможным основанием наступления административной ответственности является совершение административного правонарушения, которое характеризуется всеми необходимыми признаками (противоправность, виновность, наказуемость) и включает все элементы административного проступка.

Интересна точка зрения П.П. Серкова по поводу административного правонарушения. Так, ученый, отмечая, что «административным правонарушением может быть признано нарушение не только непосредственно норм административного права, но и норм других отраслей права, например земельного, жилищного, финансового и т.д.», делает вывод о том, что правоотношения в связи с адми-

4

нистративной ответственностью имеют «межотраслевой характер» , а «административное правонарушение есть межотраслевое действие (бездействие)»[7].

3. С. 77.

Данную точку зрения не разделяет Ю.П. Соловей. Он подчеркивает, что «с учетом подобной логики межотраслевой характер можно считать присущим и преступлению, и возникающим по поводу его совершения уголовно-правовым отношениям. В таком случае придется признать, что вопросы административной и уголовной ответственности выступают предметом регулирования не только соответственно административно-деликтного и уголовного права, но и других отраслей отечественного права, что, очевидно, не соответствует действительности. Правоотношения в связи с административной ответственностью сегодня имеют (и должны иметь в будущем) исключительно административно-правовую природу. Реализация на практике иного подхода серьезно ослабит гарантии прав и свобод граждан в сфере административной ответственности»[8].

Административная ответственность за нарушение земельного законодательства предусмотрена в виде следующих видов наказаний: предупреждение, административный штраф, административное приостановление деятельности и дисквалификация.

Предупреждение выражается в осуждении (официальном порицании) субъекта и выносится в письменной форме. Оно применяется за административные правонарушения, которые совершаются впервые и когда отсутствует возникновение угрозы и причинение вреда жизни и здоровью людей, животному, растительному миру, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также имущественный ущерб.

Административный штраф может выражаться в фиксированной денежной сумме (устанавливается в размере, не превышающем определенные пределы) или в величине, кратной кадастровой стоимости земельного участка.

Административное приостановление деятельности - это временное прекращение деятельности отдельных лиц, эксплуатации объектов. Оно применяется только в исключительных случаях. Например, в случаях угрозы жизни, здоровью,

катастрофы и т.п. Этот вид наказания применяется, когда менее строгое наказание не сможет обеспечить достижение цели.

Дисквалификация как вид наказания - это лишение физического лица права замещать должности на государственной гражданской и муниципальной службе, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица и др.

В п.1 ст.74 ЗК РФ не содержится ни составов административных земельных правонарушений, ни санкций за них.

В КоАП РФ также нет главы, которая бы предусматривала административную ответственность за земельные правонарушения. Составы правонарушений в области земельных отношений находятся в нескольких главах. Земельные правонарушения, за которые может применяться административная ответственность, поименованы в КоАП РФ не как самостоятельная правовая категория, а в виде разновидности административных правонарушений преимущественно в области охраны собственности либо в области охраны окружающей природной среды и природопользования (главы 7 и 8).

Отдельные составы можно найти и в других главах, которые относятся к совершаемым правонарушениям в области земельных отношений (главы 10, 11, 14, 19)[9].

Как нами уже ранее отмечалось: «Если систематизировать все предусмотренные на данный момент в КоАП РФ составы земельных правонарушений и классифицировать их в зависимости от содержания земельных правонарушений, можно выделить три группы (20 составов правонарушений):

деяния, нарушающие право собственности и право пользования земельным участком;

деяния, нарушающие требования в области охраны земель;

земельные правонарушения против порядка управления.

Приведенный перечень правонарушений в области охраны и использования земель не является исчерпывающим. Административная ответственность за земельные правонарушения может наступать в случае нарушения не только КоАП РФ, но и законов субъектов РФ»1. Следует сказать, что «законами субъектов РФ может устанавливаться административная ответственность только за нарушения земельно-правовых норм, закрепленных в законах соответствующего субъекта РФ. За нарушения норм федеральных законов административная ответственность устанавливается только КоАП РФ» .

Поскольку в настоящий момент все административные правонарушения в области земельных правоотношений рассредоточены по разным главам КоАП РФ, нам видится целесообразным дополнить КоАП РФ отдельной главой, в которой систематизировать и расположить в логической последовательности все отмеченные нами ранее составы правонарушений в области использования, управления и охраны земель. Целесообразность эта, по нашему мнению, обусловливается следующими факторами.

Раздел II «Особенная часть» КоАП РФ - наиболее развернутый структурный элемент кодекса, содержащий систему административных правонарушений, группируемых по родовому признаку (например: правонарушения, посягающие на права граждан, на здоровье, общественную нравственность, собственность и т.д.). Здесь, прежде всего, следует отметить тот очевидный факт, что земельные правонарушения, являясь разновидностью административных правонарушений, отличаются от иных видов административных проступков по объекту посягательства, по характеру охраняемых общественных отношений. В качестве таковых в земельных правонарушениях выступают общественные правоотношения в сфере использования, управления и охраны земель - земельные правоотношения.

Из анализа особенной части КоАП РФ видно, что отдельными главами предусматриваются составы административных правонарушений в области наиболее важных и значимых общественных отношений, таких как отношения, [10] [11] связанные с охраной прав граждан, отношения по охране собственности, отношения по охране окружающей среды и природопользования и др.

По нашему мнению, земельные правоотношения обладают не меньшей важностью и значимостью. Специфика земельных правоотношений порождается особенностями земли. О таких особенностях свидетельствуют, в первую очередь, нормы Конституции РФ(ст.9), где земля характеризуется как «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Кроме того, учитывая роль земли как основы существования человека, регулирование земельных отношений происходит исходя из значения земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей части природы, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной деятельности и как недвижимого имущества. Учет четырех качеств земли является одним из главнейших принципов земельного права. Да и, наконец, сам факт наличия кодифицированного источника правового регулирования - Земельного кодекса РФ - свидетельствует о признании крайне высокой степени важности земельных правоотношений в нашей стране.

О значимости земли и земельных правоотношений пишут также многие авторы в научной литературе. Так, как верно обращают внимание Д.М. Жуков и Ю.Н. Г алкина, «среди всех реальных и потенциальных богатств, которыми обладают люди, земле, несомненно, принадлежит центральное место при любой системе общественного устройства. ... Земля, как невосполнимый природный ресурс многофункционального значения, имеет особый юридический статус»[12].

По мнению А.П. Анисимова и А.Я. Рыженкова, «земля, являясь основой жизни и деятельности человека, выступает в правовых отношениях как природный объект, природный ресурс и объект недвижимого имущества (земельный участок), что обусловливает особый характер регулирования земельных отношений»1.

Е.А. Г алиновская пишет, что «одной из особенностей такого объекта общественных отношений, как земля, является то, что, какие бы интересы ни руководили обществом при ее использовании, какие бы правовые отношения ни выстраивались в разных социальных, исторических условиях, объектом этих отношений является единый и уникальный объект - земля»[13] [14] [15].

О.А. Романова отмечает, что развитие законодательства должно исходить из целей и задач правового регулирования земельных отношений, особенности которых обусловлены спецификой объекта. По мнению автора, «именно значение земли для государства, индивида и общества предопределяет основную цель развития земельного законодательства - правовое обеспечение эффективного и рационального использования и охраны земли как природного объекта и природного

3

ресурса» .

Мы разделяем точку зрения Е.А. Галиновской, что «выделение земельных отношений в особый предмет регулирования с особыми принципами регулирования и установлением специальных норм оборота и охраны такого природного объекта, как земля, обосновано необходимостью системного подхода к регулированию земельных отношений»[16]. Именно необходимость подобного системного подхода к регулированию земельных отношений, по нашему мнению, является определяющим фактором для объединения всех административных правонарушений в области земельных правоотношений в одной главе КоАП РФ.

Таким образом, на наш взгляд, целесообразность и обоснованность создания в КоАП РФ отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в области земельных правоотношений, обусловлены следующими факторами: 1) отличием земельных правонарушений от других административных правонарушений по объекту посягательства, по характеру охраняемых общественных отношений; 2) важностью и значимостью земельных правоотношений, обусловленными спецификой земли; 3) необходимостью системного подхода к регулированию земельных отношений, в том числе и в части установления административной ответственности за земельные правонарушения.

Поэтому мы предлагаем дополнить КоАП РФ главой 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель», в которой предусмотреть следующие составы правонарушений:

- административные правонарушения, посягающие на право собственности и право пользования земельным участком:

(ст. 8.1.1 - действующая ст. 7.1)1;

Л

(ст. 8.1.2 - действующая ст. 7.10) ;

-5

(ст. 8.1.3 - действующая ст. 7.13) ;

(ст. 8.1.4 - действующая ст. 7.16)[17] [18] [19] [20];

(ст. 8.1.5 - действующая ст. 7.34)[21];

(ст. 8.1.6 - действующая ч. 1 ст. 11.21)[22] [23] [24];

- административные правонарушения в области охраны земель:

п

(ст. 8.1.7 - действующая ст. 8.6) ;

о

(ст. 8.1.8 - действующая ст. 8.7) ;

(ст. 8.1.9 - действующая ст. 8.8)[25];

(ст. 8.1.10 - новая статья, предложение о ее внесении высказывается в параграфе 3.1 главы 3 настоящего исследования)2;

-5

(ст. 8.1.11 - действующая ст. 8.12) ;

(ст. 8.1.12 - действующая ч.2 ст.8.32)4;

(ст. 8.1.13 - действующая ст. 10.1)5;

(ст. 8.1.14 - действующая ст. 10.5)6;

(ст. 8.1.15 - действующая ч. 3 ст. 10.10) ;

0

(ст. 8.1.16 - действующая ст. 11.22) ;

- административные правонарушения против порядка управления в области использования и охраны земель:

(ст. 8.1.17 - действующие ч. 4, 5 ст. 14.35)9;

(ст. 8.1.18 - действующая ст.19.4)10;

(ст. 8.1.19 - действующие ч. 25 и 26 ст. 19.5)[26];

(ст. 8.1.20 - действующая ст. 19.9) ;

0 9

(ст. 8.1.21 - действующая ст. 19.21) .

В качестве наглядной иллюстрации реализации данного предложения на практике предлагаем проект главы 8.1 КоАП РФ «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (Приложение к диссертационному исследованию).

Остановимся подробнее на рассмотрении составов наиболее распространенных административных правонарушений в сфере земельных отношений.

Самым распространенным, бесспорно, является самовольное занятие земельного участка. Так, по данным Управления Росреестра, по Воронежской области за 9 месяцев 2016 года проведено 3124 проверки соблюдения земельного законодательства на территории Воронежской области. Выявлено 849 нарушений, подавляющая часть которых выражается в самовольном занятии земельного участка. По сравнению с прошлым годом их количество выросло. В 2015 году за 9 месяцев было проведено 2941 проверок и выявлено 768 нарушений. Из них 505 нарушений земельного законодательства и 263 правонарушения против порядка управления и общественного порядка, в том числе 202 правонарушения по факту невыполнения предписаний госземинспекторов по вопросам устранения нарушений земельного законодательства. Штрафы за самовольно занятые участки и используемые не по целевому назначению в 2016 году составили 9 млн. 276 тысяч, а в 2015 году 5млн. 173 тысячи. Несмотря на существенное ужесточение ответственности за нарушения земельного законодательства, увеличение штрафных санкций, введение административного обследования объекта земельных отношений без участия владельца (дистанционного сбора информации о земельном участке с использованием данных из ЕГРП и ГКН, интернет-ресурсов, публичной кадастровой карты и др.) жители региона продолжают использовать чужие земли в своих интересах, ссылаясь на незнание закона[27].

Под самовольным занятием земель следует понимать пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке1. Когда самовольно занимается часть земельного участка, административный штраф, который рассчитывается из размера кадастровой стоимости, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части[28] [29] [30].

Состав - самовольная уступка и мена земельного участка - имеет целью охрану прав собственников, пользователей на земельные участки, государства и обеспечение их законного оборота. Самовольный обмен - одна из сделок, прямо запрещенных законом. Объективная сторона этого деяния выражается в форме активных действий, в результате которых происходит фактическая смена собственника и иного пользователя без оформления и получения документа, удостоверяющего права на земельные участки. Субъективная сторона правонарушения - умышленная вина.

Объектом правонарушения такого состава как использование земельного участка юридическим лицом на праве бессрочного пользования, которое не выполнило в срок обязанностей по переоформлению этого права на право аренды или право собственности, являются общественные отношения по несоблюдению установленных процедур оформления прав на земельные участки.

В своем Постановлении от 10.06.2015г. по делу №А35-6054/2014 Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд разъяснил, что объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьей 7.34 КоАП РФ, образует противоправное бездействие, выразившееся в нарушении сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок. По мнению суда, в рассматриваемом случае вмененное обществу правонарушение

-5

надлежало квалифицировать как длящееся .

Проблемой правоприменительной практики стал вопрос либо об однократности наложения административного наказания, либо многократности, если такое правонарушение рассматривать как длящееся. С одной стороны, неисполнение юридическим лицом обязанности переоформить право постоянного (бессрочного) пользования до указанной даты образует событие административного правонарушения, и в дальнейшем такие юридические лица находятся в положении правонарушителя. С другой стороны, невыполнение обязанности к определенному сроку не является длящимся правонарушением (п.14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ1). В случае рассмотрения указанного правонарушения как однократного, привлечение к административной ответственности по истечении двух месяцев со дня его совершения (т.е. после 2 сентября 2012 г.) невозможно.

В этой связи правильнее было бы применять меры административной ответственности либо за неповиновение распоряжению, либо невыполнение в срок предписания должностного лица (органа), который осуществляет госнадзор (ст.19.4 и 19.5 КоАП РФ).

Статья 8.6 КоАП РФ включает 2 состава. Один - снятие и перемещение самовольно плодородного слоя почвы. Второй - уничтожение плодородного слоя почвы и порча земель, которая имеет место в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от

Л

26.08.2015 по делу №А09-3706/2015 так разъяснил порядок применения самовольного снятия и перемещения - это отделение и изменение пространственного расположения плодородного слоя почвы без разрешения.

Объективная сторона проявляется в деяниях в виде действий по вывозу, выносу за пределы участка плодородного слоя почвы. А уничтожение - в виде насыпки другого грунта поверх плодородного слоя почвы, залива его асфальтом, приведения в негодность при заготовке древесины и т.д. Оно возможно и вслед- [31] [32] ствие механического воздействия. Например, при строительстве дорог, в результате проезда тяжелого транспорта, невыполнения мер по рекультивации земель.

Сейчас установлена ответственность за порчу земель только за нарушение правил обращения с опасными отходами и веществами. Однако порча может происходить не только за нарушение правил обращения, но и в результате иных действий: использования тяжелой техники на пашне с нарушением агротехнических норм, захламления земель, загрязнения сточными водами, нефтепродуктами т.д.

Кроме того, к опасным отходам относятся отработанные нефтепродукты. При этом нередко, а даже чаще, земли загрязняются нефтью и другими нефтепродуктами, которые не относятся к отходам.

Итак, мы видим, что одно из самых распространенных общественно опасных деяний выпадает из сферы правового регулирования, т.е. остается ненаказуемым. Такая же ситуация складывается с захламлением земель, с загрязнением земель сточными водами.

С учетом изложенного, мы предлагаем дополнить статью 8.1.7 «Порча земель» предлагаемой нами новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (действующая ст. 8.6 КоАП РФ) частью 3 следующего содержания: «Загрязнение земель сточными водами, нефтепродуктами, которые не относятся к отходам производства и потребления, а также совершение других деяний, которые привели к изменению качества земель, выразившемуся в ухудшении их химических, физических и биологических свойств - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от сорока тысяч до восьмидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».

Объективная сторона правонарушения, сформулированная в ст. 8.7 КоАП РФ, проявляется в невыполнении или несвоевременном выполнении:

- обязанностей по рекультивации земель при добыче полезных ископаемых, при осуществлении строительных и других работ, а также после завершения строительства и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры;

- обязательных мер по улучшению земель и охране почв от разных видов эрозии и предотвращению других процессов, которые ухудшают состояние земель.

Так, Арбитражный суд Московского округа пришел к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения (ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ). Общество, являясь собственником спорного земельного участка, в нарушение требований земельного законодательства не использует участок для сельскохозяйственного производства - участок зарос деревьями и кустарниками и им не выполняются установленные требования и обязательные меры по улучшению земель и охране почв от негативного воздействия на окружающую среду[33].

Анализ судебной практики показывает, что предоставляемые в качестве доказательств документы (протоколы об административных правонарушениях, акты проверок и т.д.) зачастую составляются с нарушениями, не позволяющими использовать их в качестве допустимых. Ввиду того, что административные правонарушения в сфере земельных отношений, как правило, «растянуты» в пространстве и во времени, не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда. Кроме того, довольно высок уровень латентности правонарушений, т.е. их низкой выявляемости.

Таким образом, в процессе привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения возникает достаточно много проблем. Решение этих проблем требует, в первую очередь, совершенствования законодательства в указанной сфере.

Вопрос о существовании земельно-правовой ответственности как специальной до сих пор является спорным, поскольку законодательство такого понятия не содержит. Под земельно-правовой ответственностью принято понимать предусмотренное статьей 54 ЗК РФ принудительное изъятие земельного участка у землепользователей и землевладельцев за использование его с нарушением законодательства РФ.

Суть закрепления законодательством принудительного прекращения прав на землю состоит в том, чтобы установить специальную меру воздействия на поведение правообладателей земельных участков в целях обеспечения стабильного и законного землепользования с учетом особой экологической, социальной и экономической роли земли.

В теории земельного права существует дискуссия по поводу выделения и обоснования такого вида ответственности как земельно-правовая. Существуют две противоположные точки зрения по этому поводу.

Большинство ученых - специалистов в области земельного права оправдывают существование такого вида ответственности - А.П. Анисимов, Б.В. Ерофеев, Ю.Г. Жариков, К.Х. Ибрагимов, О.В. Измайлов, С.В. Маркин. Для оправдания данной точки зрения приводятся различные аргументы.

Например, по мнению К.Х. Ибрагимова, интерес к этой ответственности, обусловлен тем, что «динамично развивающееся земельное законодательство, формирующееся разнообразие форм земельной собственности, множество складывающихся земельных отношений выдвигают задачу упорядочения, наряду с общей юридической ответственностью, также и земельно-правовой ответственности. Тем более что по наличию комплекса необходимых объективных условий (высокий публичный интерес, существование кодифицированных источников правового регулирования, специфического земельно-процессуального института, особых видов правонарушений, связанных с особенностями земли и т.д.) земельно-правовая ответственность имеет все основания для обособления. Выделение земельно-правовой ответственности как специальной обусловлено и тем, что земля характеризуется специфическими свойствами, которые затрудняют правовое регулирование земельных отношений традиционными видами юридической ответственности» 1.

Е.С. Болтанова считает, что применение земельно-правовой ответственности обеспечивает заинтересованность в надлежащем использовании земельных ресурсов[34] [35] [36] [37]. Как отмечает автор, «субъектами земельно-правовой ответственности могут быть собственники земельных участков, землепользователи и землевладельцы. Арендаторы земельных участков не могут быть привлечены к земельно-правовой ответственности. Прекращение арендных отношений в связи с использованием земельных участков с нарушением законодательства Российской Федерации производится в рамках гражданско-правовой ответственности, наступающей в связи с неис-

-5

полнением (ненадлежащим исполнением) договорных отношений» .

Институт земельно-правовой ответственности впервые был введен еще в советский период. Так, Основы земельного законодательства 1968г. предусматривали в ст. ст. 15, 16, 50 санкции, которые выступали в качестве самостоятельных

4

мер ответственности за нарушение земельного законодательства .

Земельно-правовую ответственность как особый институт советского земельного права анализировал О.В. Измайлов. Он указал, что «под земельно-правовой ответственностью следует понимать применение государственно-правовых санкций, непосредственно предусмотренных земельным законодательством, к правонарушителю, в результате чего последний претерпевает лишения земельно-правового характера»[38]. По его мнению, земельно-правовая ответственность проявлялась в трех наказаниях:1) изъятие земельного участка; 2) отказ в предоставлении земельного участка недобросовестным землепользователям; 3) предупреждение землепользователям, не исполняющим обязанности по использованию земли.

В.А. Чуйков писал: «Принадлежность юридической ответственности за конкретное нарушение права землепользования к определенной отрасли советского права устанавливается той отраслью материального права, нормами которой установлены санкции за данное правонарушение. Так, например, изъятие земельного участка городской застройки за нарушение права землепользования признается земельно-правовой ответственностью потому, что аналогичная санкция установлена нормами материального земельного права. Хотя применение этой санкции и осуществляется посредством административных процессуальных форм, однако это не меняет содержания рассматриваемой земельно-правовой ответственности и не дает оснований для отнесения ее к административной ответственности»[39].

Важно отметить, что в настоящее время основания и порядок принудительного изъятия земельного участка, предоставленного землевладельцам и землепользователям, за использование его с нарушением земельного законодательства (применение мер земельно-правовой ответственности) регулируются нормами статей 45 и 54 ЗК РФ.

Так, основаниями принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком в случае его использования с нарушением законодательства РФ являются:

нецелевое использование земельного участка;

такое использование земельного участка, которое ведет к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или причинению вреда окружающей среде;

порча земель;

невыполнение мероприятий по улучшению земель, охране почв и по рекультивации земель;

невыполнение мероприятий по восстановлению земель до состояния, пригодного для использования по целевому назначению;

неиспользование в течение трех лет (если более длительный срок не установлен федеральным законом) земельного участка, который предназначен для сельскохозяйственного производства (далее - сельхозпроизводства) либо жилищного или иного строительства. В это время не включается период, который необходим для освоения участка (за исключением земель сельхозназначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101 - ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - ФЗ № 101))[40], а также период, когда участок не мог быть использован из-за стихийных бедствий или иных обстоятельств.

Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком представляет собой исключительную меру, применяемую при условии не устранения административного правонарушения, связанного с нецелевым использованием или с нарушением законодательства РФ, после назначения административного наказания, и осуществляется на основании судебного решения об изъятии земельного участка, вступившего в законную силу (кроме государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий. У них соответствующие права прекращаются по решению государственного или муниципального органа). Принудительное прекращение вышеуказанных прав осуществляется в следующем порядке.

При выявлении в процессе осуществления государственного земельного надзора (далее - госземнадзора) нарушений земельного законодательства органы государственной власти, осуществляющие этот надзор, выдают нарушителям предписания об их устранении с указанием сроков. Если правонарушения не устранены в срок, органы госземнадзора направляет копию акта проверки выполнения предписания с приложением иных документов, связанных с проверкой, в государственной или муниципальный орган. Получив документы, органы власти обращаются в суд с требованием об изъятии земельного участка.

Изъятие земельного участка не освобождает виновных лиц от обязанности по возмещению причиненного правонарушением вреда.

В настоящее время особо актуален вопрос о соотношении ответственности: административной и земельно-правовой1. Статья 54 ЗК РФ в редакции, действо-

Л

вавшей до внесения существенных изменений в ЗК РФ , обязательным этапом принудительного прекращения права на земельный участок считала наложение административного взыскания в виде штрафа на лицо, совершившее нарушение земельного законодательства. С наложением административного взыскания виновному лицу одновременно выносилось предупреждение о допущенном земельном правонарушении с уведомлением органа, который предоставил земельный участок. Из изложенного, следует, что обязательным условием для принудительного прекращения права на земельный участок было привлечение к административной ответственности.

Позднее двумя вышеуказанными федеральными законами ФЗ № 123 и ФЗ № 354 редакция ст. 54 ЗК РФ была изменена, но, несмотря на внесенные изменения, на данный момент для принудительного прекращения права на земельный участок за использование его с нарушением требований законодательства по- прежнему требуется предварительное назначение административного наказания.

Таким образом, большая часть авторов научных трудов в области земельного права считают, что принудительное изъятие у лица земельного участка, которому он принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, за совершение земельного правонарушения - самостоятельный вид юридической ответственности. По их мнению, данная санкция не относится к числу административных, так как она не упоминается среди видов наказаний в ст. 3.2 КоАП РФ. Очень показательна здесь точка зрения А.П. Ани- [41] [42] симова и А.Я. Рыженкова, которые отмечают, что земельно-правовую ответственность не надо смешивать с административной ответственностью1.

Однако существует и прямо противоположная точка зрения, согласно которой рассмотрение земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности представляется абсолютно необоснованным. Такая точка зрения поддерживается учеными Ю.П. Амелиным, А.З. Каскеевой, М.В. Симаковым и др.

Так, А.З. Каскеева отмечает, что «юридическая ответственность за земельные правонарушения по своей правовой природе представляет меру государственного принуждения, выраженную в санкции, наказании, которая наступает для правонарушителя вследствие совершения им земельного правонарушения. Исходя из такого понимания юридической ответственности, мы можем утверждать, что юридическая ответственность за земельные правонарушения должна находиться в границах традиционных видов юридической ответственности, установленных в законодательстве, т.е. административной, уголовной, гражданско-

Л

правовой, дисциплинарной» . Автор подчеркивает, что нет необходимости выделять специальный вид ответственности - земельно-правовую ответственность, так как принудительное изъятие земельного участка вполне «вписывается» в рамки традиционных видов юридической ответственности. Требуется лишь внесение изменений и дополнений в действующее законодательство с тем, чтобы более четко разграничить виды юридической ответственности за нарушения земельного законодательства. И, кроме того, никакая уникальность и специфика земли не может затруднить реализацию мер традиционной юридической ответственности -

^ ^ „3

административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной .

Некоторые авторы, например, Ю.П. Амелин, говорят о необходимости закрепления принудительного прекращения прав на землю за использование зе- [43] [44] [45] мельных участков с нарушением законодательства РФ в качестве санкции административно-правовой ответственности1.

П.П. Серков отмечает следующее: «Видами юридической ответственности являются традиционно принятые в юридической доктрине гражданско-правовая, уголовная, дисциплинарная и административная.

Противоправность иных видов правонарушений (в финансовой, бюджетной, налоговой, экологической и иных сферах) и противоправность административных правонарушений по своей сущности идентичны. Видовая специфика противоправности в этих сферах общественных отношений не выявлена ни законодательством, ни в научных исследованиях. Нарушение законодательства в них влечет за собой применение санкций гражданско-правового, уголовного, административного или дисциплинарного наказания.

Выделение в качестве самостоятельного вида ответственности (финансовой, бюджетной, налоговой, экологической и других) не основано ни на объективных критериях, ни на каких-либо характерных особенностях правонарушения в этих сферах, а потому вряд ли возможно»[46] [47].

Мы полностью поддерживаем данную точку зрения и полагаем необоснованным выделение специальной земельно-правовой ответственности и выведение ее за рамки традиционных видов юридической ответственности. В связи с этим считаем целесообразным высказать предложение об исключении норм о земельно-правовой ответственности из земельного законодательства и предусмотреть принудительное изъятие земельного участка ввиду использования его с нарушением законодательства Российской Федерации в качестве меры административной ответственности. Реализовать данное предложение считаем возможным следующим образом:

а) дополнить перечень видов административных наказаний (ч.1 ст. 3.2 КоАП РФ) еще одним видом наказания (п. 12) - принудительное изъятие земельного участка, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, ввиду его использования с нарушением законодательства РФ; в ст. 3.3 КоАП РФ указать, что данный вид наказания является основным наказанием;

б) дополнить главу 3 КоАП РФ статьей 3.15 «Принудительное изъятие земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду использования земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации», в которой прописать основания и порядок такого изъятия, предусмотренные ст. 45 и 54 ЗК РФ. В свою очередь, из ЗК РФ указанные нормы исключить, указав, что основания и порядок принудительного изъятия земельного участка, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, ввиду использования земельного участка с нарушением законодательства РФ, устанавливаются КоАП РФ.

В статье 3.15 обязательно указать, что данный вид административного наказания назначается судьей.

в) дополнить статью 8.1.19[48] предлагаемой нами новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (действующая статья 19.5 КоАП РФ, части 25 и 26) частью 1.1 следующего содержания: «Невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства, предусмотренных ст. 3.15 КоАП РФ, -

влечет принудительное изъятие земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования»;

г) дополнить часть 1 статьи 8.1.19 предлагаемой нами новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель» (действующая часть 25 ст. 19.5 КоАП РФ) после слов «об устранении нарушений земельного законодательства» следующими словами «кроме случаев, предусмотренных ч. 1.1 настоящей статьи»;

д) внести дополнение в ч.1 ст. 23.1 КоАП РФ, указав, что судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1.1 статьи 8.1.19 предлагаемой нами новой главы 8.1 «Административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель».

Подводя итоги изложенному, следует подчеркнуть, что современное законодательство не содержит понятия «земельно-правовая ответственность». При этом в теории земельного права существует дискуссия по поводу выделения и обоснования данного вида юридической ответственности в качестве самостоятельной ответственности. Большинство ученых - специалистов в области земельного права отмечают, что нормы ЗК РФ и ФЗ № 101 дают возможность утверждать, что земельно-правовая ответственность существует как самостоятельный вид ответственности, потому что санкцию в виде принудительного прекращения права на земельный участок на данный момент ни к какому другому виду ответственности отнести нельзя. Приверженцы данной позиции придерживаются мнения, что земельно-правовая и административная ответственность являются двумя самостоятельными и обособленными видами ответственности, но все же связанными между собой, поскольку привлечение виновного лица к земельно-правовой ответственности невозможно без предварительного назначения административного наказания.

Мы же, в свою очередь, поддерживаем противоположную точку зрения, согласно которой выделение специальной земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности является необоснованным, и полагаем более целесообразным предусмотреть принудительное прекращение права на земельный участок ввиду его использования с нарушением законодательства Российской Федерации в качестве меры административно-правовой ответственности. Считаем, что это будет способствовать более эффективной реализации указанной нормы на практике, поскольку на данный момент принудительное изъятие земельного участка как санкция за его использование с нарушением требований законодательства Российской Федерации не получило практического распространения, несмотря на ее признание в юридической литературе в последние годы.

[1] Жариков Ю.Г. Закон на страже землепользования. Предупреждение земельных правонарушений. М.: Юрид.лит., 1985. С. 96.

[2] Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: Научно- практ. пособ. / Под ред. Н.Г. Салищевой. М., 2009. С. 10.

[3] Трофимова И.А. Административные правонарушения в области охраны собственности на землю // Правовые вопросы связи. 2010. №2.С. 19.

[4] Соколов А.Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. Саратов: Издательство ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2013. С. 14 - 15.

[5] Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2010. С. 13.

[6] Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. С. 39.

[7] Там же. С. 76.

[8] Соловей Ю.П. Рецензия на монографию П.П. Серкова «Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы» // Административное право и процесс. 2013. №

[9] См.: КоАП РФ: глава 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель»; глава 11«Административные правонарушения на транспорте»; глава 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций»; Глава 19 «Административные правонарушения против порядка управления».

[10] Карпова Е.С. Современное правовое регулирование юридической ответственности за нарушения в сфере земельных отношений в Российской Федерации //Вестник ВГУ. Серия: Право.2014№4.С. 149.

[11] Земельное право России: учебник для бакалавров / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под.ред. А.П. Анисимова. 3-е изд., перераб и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2012. С. 259.

[12] Управление рынком земельных ресурсов в современных экономических условиях / д-р экон. наук Д.М. Жуков, канд. экон. наук Ю.Н. Галкина; Управление Роснедвижимости по Воронежской области. Воронеж, 2006.С. 3.

[13] Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: монография. М.: Новый индекс, 2012. С. 3.

[14] Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. С. 80.

[15] Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики // Lexrussica. 2016. № 6. С. 133.

[16] Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. С. 43.

[17] Самовольное занятие земельного участка

[18] Самовольная уступка права пользования землей

[19] Нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

[20] Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историкокультурного назначения

[21] Использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность

[22] Распашка земельных участков, покос травы, осуществление рубок и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог, за исключением работ по содержанию полос отвода автомобильных дорог или по ремонту автомобильных дорог, их участков

[23] Порча земель

[24] Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв

[25] Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению

2 Нарушение требований по рациональному использованию земель

3 Нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах

4 Выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов с нарушением требований правил пожарной безопасности на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра

5 Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками

6 Непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры

7 Сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования со специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель

8 Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений

9 Нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности в отношении земельных участков

10 Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль

[26] Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный земельный надзор

12 Нарушение порядка предоставления земельных участков

13 Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на земельный участок или сделок с ним

[27] Информация Росреестра по Воронежской области. URL: http://adminpodgorensky.e-gov36.ru/glavnaja- stranica/informacija-rosreestra-po-voronezhskoi-oblasti/upravlenie-rosreestra-po-voronezhskoi-oblasti/ (дата обращения 14.01.2017).

[28] О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 № 11// Вестник ВАС РФ. 2011. № 5.

[29] Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.07.2016 № Ф03-2194/2016 по делу №А04-10184/2015 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[30] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[31] О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. №5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. №6.

[32] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[33] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.02.2016 № Ф05-256/2016 по делу № А41- 70327/2015 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»

[34] Ибрагимов К.Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. № 10.С. 102.

[35] См.: Болтанова Е.С. Указ.соч. С. 287.

[36] Там же. С. 288.

[37] Об утверждении основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик: Закон СССР от 13.12.1968 №3401-VII// Ведомости Верховного совета СССР. 1968. №5. Ст. 485.

[38] Измайлов О.В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С.7-8.

[39] Чуйков В.А. Право пользования землями городской застройки: дис. ... канд. юрид. наук. Харьков., 1973.С. 38.

[40] Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 101 - ФЗ : в ред. от 3 июля 2016 г. № 361 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №30. Ст. 3018 ; 2016. № 27 (часть II). Ст. 4294.

[41] См.: Карпова Е. С. О соотношении специальной земельно-правовой и административной ответственности за ненадлежащее использование земельных участков // Юридические записки. 2014. № 4 (27). С. 90-95.

[42] О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: федер. закон от 7 июня 2013 г. № 123 - ФЗ: в ред. от 31 декабря 2014 г. № 499 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. №23. Ст. 2881 ; 2015. № 1 (часть I). Ст. 52. (Далее - ФЗ № 123).

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 354 - ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4287. (Далее - ФЗ № 354).

[43] Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: монография. М.: Новый индекс, 2012. 192 с.

[44] Каскеева А.З. Вопросы юридической ответственности за земельные правонарушения // Сборник науч- ныхтрудовSWoгld. Материалы международной научно-практической конференции «Современные направления теоретических и прикладных исследований 2013». 2013. Вып. 1. Том 27. С. 64.

[45] Там же. С. 67.

[46] См.: Амелин Ю.П. Административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 28 с.

[47] Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2010. С. 13.

[48] «Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный земельный надзор»