Как мы уже отмечали в предыдущей главе, ЗК РФ хотя и оперирует активно термином «земельное правонарушение», однако суть его не раскрывает. В настоящее время статьей 74 ЗК РФ предусмотрено лишь то, что виновные лица, совершившие земельные правонарушения, несут уголовную или административную ответственность. Кроме того, статьи 75 и 76 ЗК РФ за земельные правонарушения допускают применение дисциплинарной и имущественной ответственности. В современных условиях самым применяемым видом ответственности в области охраны и использования земли является административная.

Обратим внимание на различные подходы к определению понятия «земельное правонарушение». Так, в научной литературе под земельным правонарушением понимается «виновное, противоправное действие (бездействие) лица, которое не исполняет обязанности о рациональном и бережном использовании земельных ресурсов, препятствует осуществлению прав и законных интересов собственников земли, ее владельцев и пользователей, нарушает установленный государством земельный правопорядок и управление землей как национальным богатством»1.

Также «земельное правонарушение можно определить как виновное противоправное деяние, нарушающее права, законные интересы и (или) правовые нормы, регулирующие отношения в области использования, управления и охраны земель»[1] [2] [3].

Некоторые авторы отмечают, что «земельное правонарушение - общественно опасное, противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающие угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону» . Однако это подход спорный, поскольку, говоря о земельном правонарушении, в частности, как об основании применения административной ответственности, принципиально неверно вести речь об общественной опасности. Ведь в законодательно закрепленном в ч.1 ст. 2.1 КоАП РФ определении административного правонарушения об общественной опасности речь не идет.

О.И. Крассовым земельное правонарушение определяется как «негативное социальное явление, результатом которого становится посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель, защиту прав лиц, эксплуатирующих земельные участки»[4].

Хотелось бы особенно обратить внимание на следующее. Статья 74 ЗК РФ называется «Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения», а глава XIII ЗК РФ носит название «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель». Возникает логичный вопрос относительно соотношения этих двух понятий: «земельное правонарушение» и «правонарушение в области охраны и использования земель».

Проанализировав то, как ЗК РФ оперирует этими двумя понятиями, можно сделать однозначный вывод, что в нем они употребляются как синонимы. Однако мы полагаем, что с терминологической точки зрения это не совсем верный подход.

Как известно из общей теории права, административная ответственность наступает исключительно за административные правонарушения, уголовная - за преступления, дисциплинарная - за дисциплинарные проступки, гражданская - за совершение гражданско-правовых деликтов. То есть у каждого вида юридической ответственности есть свое собственное основание для ее применения. Поэтому не совсем ясно, почему ЗК РФ использует одно общее понятие «земельное правонарушение» для абсолютно разных видов юридической ответственности.

Учитывая изложенное, мы полагаем, что более целесообразной была бы следующая формулировка: за совершение административных правонарушений в области использования, управления и охраны земель виновные лица несут административную ответственность; за совершение преступлений в области использования, управления и охраны земель - уголовную ответственность; за совершение дисциплинарных проступков в области использования, управления и охраны земель - дисциплинарную ответственность; за совершение гражданско-правовых деликтов в области использования, управления и охраны земель - гражданскоправовую ответственность.

Схожей точки зрения придерживаются М.В. Жерновой и А.П. Дорохов, которые отмечают, что «основанием административной ответственности является административное правонарушение (проступок) в области охраны и использования земель, а также наличие в законе указания о применении соответствующих мер ответственности за противоправное поведение». Как мы видим, указанные авторы также оперируют понятием «административное правонарушение в области охраны и использования земель» вместо понятия «земельное правонарушение».

Помимо всего прочего, мы считаем, что название главы XIII ЗК РФ является неполным, поскольку помимо правонарушений в области охраны и использования земель действующим законодательством предусмотрены также административные правонарушения и уголовные преступления в области управления земельными ресурсами, например ст. 19.4, 19.5, 19.9 КоАП РФ и ст. 170 и 170.2 УК РФ. Поэтому мы предлагаем внести изменение в ЗК РФ и переименовать главу XIII ЗК РФ: более обоснованным и полным, нам представляется, будет название «Ответственность за правонарушения в области использования, управления и охраны земель».

Также мы предлагаем внести поправки в ст. 74-76 ЗК РФ и изменить в их тексте словосочетание «земельное правонарушение» на «правонарушение в области использования, управления и охраны земель». Во-первых, это будет способствовать единообразию законодательства и исчезновению противоречий и вопросов относительно обоснованности употребления данных понятий. И, во-вторых, это будет более правильно с точки зрения терминологии. Поскольку, учитывая, что согласно нормам КоАП РФ, единственно возможным основанием административной ответственности является административное правонарушение, закрепление в ст. 74 ЗК РФ положения о том, что административную ответственность несут лица, совершившие земельные правонарушения, является не вполне корректным.

Однако сделаем важную оговорку: поскольку действующее законодательство в настоящее время все же употребляет понятия «правонарушение в области охраны и использования земель» и «земельное правонарушение» как равнозначные, в настоящем исследовании мы также будем использовать оба эти понятия.

Исходя из определения административного правонарушения, данного в ст. 2.1 КоАП РФ, следует, что административная ответственность наступает только при совершении административного правонарушения. Поскольку ЗК РФ указывает на наступление административной ответственности за земельное правонарушение, логичным будет вывод, что земельное правонарушение является разновидностью административного правонарушения.

В связи с изложенным, не можем согласиться с позицией И.А. Трофимовой, согласно которой «от административного правонарушения нужно отличать земельное правонарушение»1.

Нами уже отмечалось ранее, что «земельному правонарушению как видовому явлению присущи все вышеназванные признаки общего понятия административного правонарушения (противоправность, виновность, наказуемость). В земельном праве они лишь наполняются специфическим земельно-правовым содержанием»[5] [6].

Обратимся к первому признаку земельного правонарушения - противоправности. Данный признак обусловливается наличием нормативных оснований ответственности[7]. Земельное правонарушение как противоправное деяние может выражаться в одной из двух форм: 1) действие, т.е. активное поведение субъекта (в этом случае лицо совершает действие, прямо запрещенное земельным законодательством); 2) бездействие, т.е. пассивное поведение субъекта (лицо по какой- либо причине не выполняет обязательных действий, предписанных земельным законодательством).

Особенностью земельного правонарушения как основания привлечения к административной ответственности является то, что норма ст. 74 ЗК РФ является бланкетной. Она предусматривает, что лица, совершившие земельные правонарушения, несут административную ответственность в порядке, установленном законодательством. То есть данная статья отсылает нас к административному законодательству. Непосредственно сам ЗК РФ не содержит ни одного состава земельного правонарушения, за которые предусмотрена административная ответственность. Все эти составы закреплены в КоАП РФ.

Однако требования, за нарушение которых возможно наступление административной ответственности, содержатся в самом земельном законодательстве. Так, например, часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ закрепляет состав правонарушения - использование земельного участка не по целевому назначению, в то время как соответствующая обязанность по использованию земельных участков в соответствии целевым назначением и разрешенным использованием установлена в 42 статье ЗК РФ.

Противоправность означает, прежде всего, то, что «физическое или юридическое лицо понесет административное наказание, если будет доказано, что их действие или бездействие вызвало нарушение правил, установленных компетентным органом законодательной или исполнительной власти и защищаемых мерами административной ответственности, устанавливаемыми только законом»[8]. Это общее правило распространяется и на земельные правонарушения. Поэтому можно сказать, что противоправность применительно к земельному правонарушению означает, что лицо понесет административное наказание, если будет доказано, что его деяние вызвало нарушение правил, установленных нормами земельного законодательства и защищаемых мерами административной ответственности, предусмотренными административным законодательством. Другими словами, противоправность земельного правонарушения заключается в его запрещенное™ соответствующей административной нормой под страхом применения к виновному административного наказания.

Следующий важный признак земельного правонарушения - виновность, которая также является обязательным условием наступления административной ответственности. «Отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности. В таком случае исключается также административная ответственность за его совер- шение»[9].

Третий признак земельного правонарушения как основания административной ответственности - это наказуемость. Сущность этого признака состоит в следующем: конкретное деяние может считаться земельным правонарушением только тогда, когда за его совершение предусмотрена административная ответственность КоАПФ РФ или законами субъектов РФ, которая выражается в применении к правонарушителю уполномоченными государственными органами административного наказания. То есть земельное правонарушение выступает основанием для применения к виновному лицу административного наказания.

И.А. Г алаган обращал внимание, что «наказуемость как признак любого противоправного деяния органически включает в себя два элемента - во-первых, угрозу как потенциальную возможность применения наказания в случае, если правонарушение будет совершено, и, во-вторых, реальное применение мер государственного принуждения, если правонарушение уже совершено. ... Без реального применения наказания никакой «угрозы» наказанием быть не может: одно предполагает другое. Наказуемость как признак противоправного деяния означает, что если субъект совершит запрещенное законом деяние, то он будет наказан реально, фактически. Иное представление привело бы к правовому нигилизму, к недооценке принципа неотвратимости наказания, превентивной роли правовых норм и воспитательного назначения деятельности соответствующих органов и должностных лиц по применению мер принуждения к виновным в правонарушении»1. С этой точкой зрения невозможно не согласиться применительно и к земельному правонарушению как разновидности административного правонарушения.

Говоря о наказуемости земельных правонарушений, хотелось бы отметить, что самым применяемым видом наказания за земельные правонарушения является административный штраф, размеры которого могут варьироваться в зависимости от статуса субъекта правонарушения. В отдельных случаях возможно применение таких видов административных наказаний, как предупреждение, административное приостановление деятельности и дисквалификация.

Следует упомянуть еще один спорный признак административного правонарушения, который официально не закреплен и является доктринальным, поскольку выделяется наукой административного права - общественная опасность. Этот признак применительно к земельным правонарушениям очень важен, поскольку именно наличие общественной опасности позволяет отграничить земельное правонарушение от преступления в сфере охраны и использования земель, за совершение которого наступает уголовная ответственность.

В науке административного права есть две позиции по поводу общественной опасности административных правонарушений. Сторонники первой позиции полагают, что всем правонарушениям присуща в определенной степени общественная опасность. «Они потому и пресекаются мерами юридической ответственности, что являются общественно опасными»[10] [11] [12]. Представители второй точки зрения не признают административные правонарушения общественно опасными деяниями. По их мнению, правовая борьба ведется с ними потому, что проступки

-5

содержат потенциальную возможность нанесения ущерба интересам общества . Они также отмечают, что преступления являются общественно опасными, а административным правонарушениям момент общественной опасности не присущ, они общественно вредны.

Найти единую, приемлемую для всех позицию все еще не удалось, да и вряд ли удастся, пока не будет четко и однозначно определено само понятие общественной опасности1. Однако мы полагаем, что руководствоваться в данном случае следует, прежде всего, нормами действующего законодательства. Поскольку ст. 2.1 КоАП РФ в качестве признаков административного правонарушения общественную опасность не называет, то и земельное правонарушение как разновидность административного правонарушения этим признаком не обладает.

Для квалификации противоправного деяния в качестве земельного правонарушения как основания административной ответственности необходима совокупность элементов правонарушения, т.е. наличие его состава. Отсутствие любого элемента состава правонарушения не дает оснований для применения административной ответственности. Так, в частности, если порча земель, как бы значительна она ни была, произошла вследствие стихийных явлений (наводнение, прорыв дамбы накопителя отходов из-за ливневых дождей, землетрясение и т.п.), то ответственность не возникает. Здесь нет ни субъекта ответственности, ни чьей- либо вины.

Необходимо отметить, что совершение земельных правонарушений обусловливается рядом причин субъективного и объективного порядка. О.С.Рогачева отмечает, что «определение причин и условий совершения административных правонарушений будет способствовать выработке рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной деятельности субъектов административной юрис- дикции»[13] [14].

«Среди основных объективных причин, порождающих земельные правонарушения, имеются причины социального (недостатки правового воспитания, неинформированность населения о законодательстве), организационного (бесконтрольность в использовании земель), экономического (отсутствие должной материальной заинтересованности в рациональном использовании и охране земель) и юридического («пробелы» в законодательстве, неприменение мер правового воздействия к правонарушителям) характера»1.

Исходя из положений главы XIII ЗК РФ, общим объектом земельного правонарушения являются общественные отношения в области охраны и использования земель. Тем не менее, некоторые авторы отмечают, что «общим объектом земельного правонарушения являются отношения в области использования, управления и охраны земель»[15] [16] [17] [18]. Полагаем это мнение абсолютно верным, поскольку КоАП РФ предусматривает составы земельных правонарушений против порядка управления, например: ст.19.4, ст. 19.9 и др.

В литературе встречается также точка зрения, что «объектом земельного правонарушения выступают закрепленные в законодательстве общественные отношения по поводу земли, земельных участков, прав на земельные участки, кото-

4

рые в свою очередь являются предметом посягательства» .

Б.В. Ерофеев в качестве объектов земельного правонарушения выделяет: «земельный участок, на который осуществлено посягательство (например, его загрязнение); имущественные объекты, связанные с землей (посевы, дорожные покрытия); правила использования земель (например, необходимость использования земель только по целевому назначению и в соответствии с разрешенным использованием); охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок»[19].

Помимо общего, можно говорить также о непосредственном объекте земельного правонарушения. Непосредственным объектом могут быть: 1) «публичные земельные отношения, в том числе, при самовольном занятии земельного участка...; 2) частные земельные отношения, в частности, ... при нарушении собственником правового режима земельного участка; 3) управленческие отношения, связанные с землей, в частности, при нарушении порядка предоставления земельного участка...; 4) имущественные отношения, связанные с землей, в частности, при нарушении права собственности.»[20].

Объективную сторону земельного правонарушения образует само деяние, которое нарушает требования земельного законодательства, обладает определенной степенью общественной опасности и может выражаться в форме противоправного действия (например, выжигание лесных горючих материалов (хвороста, травы и др.) на земельных участках, примыкающих к лесам и не отделенных противопожарной полосой, с нарушением правил пожарной безопасности) или бездействия (например, не приведение земель в состояние, которое пригодно для использования по целевому назначению). К признакам объективной стороны земельного правонарушения относятся причинно-следственная связь между противоправным деянием и наступившими негативными последствиями, а также сам причиненный вред.

Зачастую земельные правонарушения характеризуются такими факультативными элементами, как место совершения правонарушения (например, нарушение условий использования земельных участков в водоохранных зонах) или способ совершения правонарушения (разные формы порчи земель в результате нарушения правил обращения с опасными веществами и отходами).

Субъектом земельного правонарушения как основания применения административной ответственности могут быть любые лица, которые согласно ст. 5 ЗК РФ являются участниками земельных правоотношений.

Однако следует отметить, что не все ученые - административисты согласны с позицией законодателя о возможности юридического лица выступать в качестве субъекта административного правонарушения и административной ответственности. Так, В.Е. Севрюгин подчеркивает, что «юридическое лицо» - категория гражданско-правовая. По его мнению, «административно-правовая концепция юридического лица в юриспруденции отсутствует. Административно-правовой наукой такая концепция также не разработана. Неуклюжие попытки разработчиков законопроекта и некоторых ученых вмонтировать частноправовую материю в институт публичного административного права и рассматривать в таком виде юридических лиц в качестве субъектов административной ответственности (ст. 3.8) являются псевдонаучными, конъюнктурными и не имеют научной перспективы»1.

В.В. Денисенко также высказывает мнение, что «поскольку понятие юридического лица закреплено в ст. 48 ГК РФ, то и рассмотрение вопроса о соотношении вины и ответственности данных субъектов в административном праве логичнее осуществлять по аналогии не с уголовным, а с гражданским правом. А, как известно, существенной особенностью гражданско-правовой ответственности является то, что «законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при от-

Л

сутствии вины причинителя вреда» (ч. 2 ст. 1064 ГК РФ)» .

Применительно к административной ответственности за земельные правонарушения выделяют также специального субъекта - должностное лицо. Следует сказать, что меры административной ответственности за земельные правонарушения для граждан и должностных лиц различаются. Так, за одно и то же земельное правонарушение КоАП РФ устанавливает разные размеры штрафов для должностных лиц и граждан. Размер штрафов для должностных лиц всегда в несколько раз выше, чем для граждан, что связано с их особым статусом как лиц, осуществляющих функции представителей власти.

Субъектами земельных правонарушений могут выступать лица, являющиеся правообладателями на земельные участки, то есть те, кому они предоставлены законно (например, при неиспользовании земельного участка в течение установленного срока), и «посторонние» лица (например, при самовольном занятии земельного участка).

Хотелось бы обратить внимание на важный момент относительно административной ответственности юридических и должностных лиц. Так, из ст. 2.1 КоАП РФ следует, что к данной ответственности могут быть одновременно привле- [21] [22]

чены и юридические, и должностные лица. Однако надо заметить, что такое положение подвергается критике среди некоторых ученых. Например, А.С.Янушка полагает, что «ответственность должностного лица должна заключаться в привлечении руководителя к гражданско-правовой ответственности, которая устанавливается в контракте, заключаемом с ним. Двойственная ответственность (административная) недопустима, в связи с чем следует исключить пункт 3 статьи 2.1 КоАП РФ»1.

Учитывая изложенное, возникают два логичных вопроса: 1) к административной ответственности следует привлекать одновременно оба субъекта? 2) И всегда ли вина юридического лица (далее - юрлица) должна определяться виной должностного лица?

Судебная практика единообразием по этим вопросам не отличается, что обусловлено особенностями формулировки ч. 3 ст.2.1 КоАП РФ, где закреплен принцип двусубъектности административной ответственности.

В некоторых субъектах РФ на практике к ответственности за таможенные правонарушения, которые совершаются юридическими лицами, привлекаются их работники, непосредственно совершившие противоправные деяния в области таможенного дела[23] [24] [25]. В тоже время есть судебные решения, когда к ответственности при неисполнении обязанностей должностным лицом привлекается юридическое лицо. Довод юрлица «о том, что административную ответственность должен нести заместитель директора, допустивший нарушение должностных полномочий», судом отклонен, «так как ненадлежащее исполнение должностных обязанностей заместителем директора не освобождает само юрлицо от административ-

- 3

ной ответственности» .

Как обоснованно отмечает М. В. Глухова, «наличие у должностных лиц права совершать действия властного характера предопределяет и особенности их административной ответственности. К административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица. Следовательно, основанием административной ответственности должностных лиц является должностное административное правонарушение.

Однако считать ли виновным юридическое лицо, если правонарушение допущено должностным лицом ввиду ненадлежащего исполнения обязанностей либо умысла?»1.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 11 мая 2012 г. № 674-О выразил свою правовую позицию. Она заключается в том, что «обстоятельства, установленные судом при рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении юридического лица, не предрешают разрешение вопроса о наличии (отсутствии) виновности физического лица в совершении правонарушения или преступления». Назначение административного наказания физическому лицу не освобождает от ответственности юрлицо и наоборот.

Так, в пункте 2 Определения Конституционного Суда РФ от 20 марта 2008г.

-5

№ 210-О-О сказано, что ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ «направлена на обеспечение действия презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), имеет целью исключить возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины». [26] [27] [28]

Суд при рассмотрении дела об административном правонарушении юрлица должен устанавливать причинную связь между совершенным им правонарушением и виной самого юридического лица, анализировать, какие причины вызвали совершение правонарушения - нечеткость должностных инструкций, неправильное распределение обязанностей или др.

Мы полностью согласны с мнением М.В. Глуховой, что «недаром упомянутая часть 3 статьи 2.1 КоАП РФ говорит именно о «не освобождении» от административной ответственности. Данную норму следует толковать в том смысле, что нельзя привлекать юридическое лицо вместо должностного лица либо иного работника и наоборот. Если признаки виновности наличествуют как в деянии одного из них, так и другого, административной ответственности подлежат они оба»1.

Говоря о субъективной стороне, следует отметить, что большая часть земельных правонарушений совершается с умышленной формой вины, и умысел этот, как правило, косвенный. Однако некоторые земельные правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности. Земельное правонарушение может быть признано основанием административной ответственности только при наличии всех четырех вышеуказанных элементов состава.

Как нами уже было отмечено ранее, составы земельных правонарушений определяются административным законодательством. Тем не менее, для выявления элементов состава правонарушения во многих случаях необходимо обращаться к земельному законодательству. Например, для правильной квалификации дея-

Л

ния по ст. 7.16 КоАП РФ требуется обращение к ЗК РФ, который регулирует порядок изменения правового режима земельных участков, а также определяет земли, которые относятся к землям историко-культурного назначения.

Для более детального анализа земельных правонарушений обратимся к их классификации. Вопрос о классификации земельных правонарушений требует особого внимания и представляет интерес для рассмотрения по многим причинам. [29] [30]

Можно сказать, что впервые наиболее общая классификация земельных правонарушений была сформулирована в Указе Президента РФ[31]:

нарушение градостроительной документации при отводе земель и противоправные действия, повлекшие самовольное занятие земель;

нарушение режима использования особо охраняемых земель и земель с особыми условиями использования;

невыполнение мер по охране земель, нецелевое использование земель, невнесение платежей за землю;

неисполнение предписаний должностных лиц, осуществляющих госзем- контроль.

Однако, очевидно, что представленная классификация не была полной и достаточной.

В настоящее время вопрос о классификации земельных правонарушений совершенно не раскрывается в законодательстве и лишь в наиболее общем виде затрагивается в научной литературе. Данный вопрос носит исключительно теоретический характер. Тем не менее, исследование различных видов земельных правонарушений поможет нам выявить особенности и специфику каждого из этих видов, а также понять, почему за конкретное деяние наступает административная ответственность и применяются те или иные меры наказания.

Конечно же, исходная и самая очевидная классификация - это классификация по степени общественной опасности, согласно которой все земельные правонарушения делятся на земельные преступления и земельные проступки. В свою очередь, можно говорить о так называемой «подклассификации» и в зависимости от вида наступающей ответственности выделять среди земельных проступков земельные административные проступки, земельные дисциплинарные проступки.

Поскольку настоящая работа посвящена исследованию административной ответственности за земельные правонарушения, мы будем рассматривать виды тех земельных правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность. Прежде всего, проанализируем уже предложенные в научной литературе классификации земельных правонарушений.

Обратим внимание на то, что в рассматриваемых нами ниже классификациях в качестве примеров приведены некоторые составы земельных правонарушений, которые в ныне действующем КоАП РФ уже отсутствуют или сформулированы иначе. Мы намеренно процитировали их в тех формулировках, которые были предложены авторами, чтобы была ясна суть приведенных ими классификаций.

Анисимов А.П. выделяет две классификации земельных правонарушений. Рассмотрение земли как компонента природной среды позволяет подразделить земельные правонарушения на две категории: «а) лишенные экологической окраски и не связанные с причинением вреда земле как составной части окружающей среды, например, уничтожение межевых знаков (ст. 7.2 КоАП РФ); б) земельные правонарушения, причиняющие вред землям и являющиеся одновременно экологическими правонарушениями. К их числу, в частности, относятся нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8. КоАП РФ), порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ) и т.д.»[32]. По нашему мнению, данная классификация является наиболее общей.

Также А.П. Анисимов выделяет более детальную классификацию и делит земельные правонарушения на следующие четыре группы:

в сфере управления земельными ресурсами. К ним относятся составы, закрепленные в ст. 19.9, 19.21 КоАП РФ;

посягающие на право собственности и иные права на земельные участки, например, ст. ст. 7.1, 7.2, 7.4, 7.9, 7.10 КоАП РФ;

в сфере использования земельных участков. Это составы, предусмотренные ст. ст. 8.7, 8.8 КоАП РФ и др.;

посягающие на землю как природный объект. В их числе составы, предусмотренные ст. ст. 8.3, 8.6, 8.12 КоАП РФ и др.

Амелин Ю.П. отмечает, что в зависимости от правонарушителей и состава земельных правонарушений, все правонарушения можно подразделить на следующие три группы1:

деяния, которые нарушают правила управления земельным фондом (ст. ст. 8.5, 8.12 (ч. 1), 7.16, 19.4 (ч. 1) КоАП РФ и др.);

деяния, которые нарушают право собственности и иные права на землю (ст. ст. 7.1, 7.9 КоАП РФ);

деяния, которые нарушают условия использования и охраны земель (ст. ст. 7.13 (ч. 1), 8.6 (ч. 2), 8.12 (ч. 2) КоАП РФ и др.).

Л

С классификацией Амелина Ю.П. полностью согласна Болтанова Е.С. Как мы видим, в данной классификации, в отличие от предложенной Анисимовым А.П., отдельно не выделяются правонарушения, которые посягают на землю как природный объект и представляют собой экологические правонарушения. Здесь они включены в число противоправных деяний, нарушающих правила использования земель и их охраны.

Несколько иные формулировки видов земельных правонарушений предлагает в своей классификации Ерофеев Б.В. Так, он выделяет:

«- нарушения экономического характера: самовольное занятие земли; несвоевременный возврат временно занимаемых земельных участков; отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства и др.;

нарушения экологического характера: порча и уничтожение плодородного слоя почвы; проведение мелиоративных и других работ, отрицательно влияющих на состояние земель; невыполнение обязательных противоэрозионных мероприятий и т.п.;

нарушения, связанные с землей, т.е. в части объектов, представляющих собой постоянную или временную недвижимость, связанную с землей: самоволь- [33] [34] ное возведение хозяйственных и бытовых строений; потрава посевов, повреждение насаждений; умышленное повреждение дорожных сооружений и др.» \

Хотелось бы особо обратить внимание на мнение Крассова О.И., который в качестве отдельного вида земельных правонарушений выделяет административные нарушения на транспорте, поскольку они также нарушают земельное законодательство (ст. ст. 11.21, 11.22 КоАП РФ)2.

Наиболее подробно мы бы хотели остановиться на классификации, предложенной Сырых Е.В., которая отмечает, что административные правонарушения, связанные с землей, составы которых закреплены в КоАП РФ, можно разделить на три группы: «1) правонарушения в области использования и охраны земель; 2) правонарушения в области охраны собственности на землю; 3) иные правонару-

3

шения» .

Данная классификация представляет, по нашему мнению, наибольший интерес для рассмотрения, так как включает в себя значительное число различных видов земельных правонарушений. Так, Сырых Е.В. внутри трех вышеперечисленных групп земельных правонарушений выделяет еще дополнительно и подгруппы.

Правонарушения в области использования и охраны земель связаны с нарушением требований к рациональному использованию и охране земель и могут быть, в свою очередь, разделены на три подгруппы:

Первую подгруппу составляют правонарушения, связанные с нарушением правового режима использования земель, т.е. требований, вытекающих из необходимости целевого и разрешенного использования земельного участка, к ним относятся:

- нецелевое использование земельного участка (примером такого правонарушения может быть использование сельскохозяйственных угодий, предостав- [35] [36] [37]

ленных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, для коттеджного строительства);

несоблюдение условий использования земельных участков в водоохранных зонах (например, распашка земель, применение удобрений в пределах прибрежных защитных полос).

Вторую подгруппу составляют правонарушения, связанные с невыполнением мер по приведению земельных участков в надлежащее состояние. Невыполнение данной обязанности, возложенной на землепользователя законодательством, влечет применение мер административной ответственности, в том числе в случаях:

несоблюдение требований по приведению земель в состояние, пригодное для целевого использования (так, при недропользовании нарушается целостность поверхностного слоя земли, что делает землю непригодной для использования ее по целевому назначению, поэтому недропользователь по завершении работ должен осуществить необходимые мероприятия по восстановлению земли);

неисполнение обязанностей по приведению водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов в состояние, пригодное для пользования (такие земли выполняют особые функции по защите водного объекта от различных видов негативного воздействия и имеют особый режим использования, поэтому приведение их в состояние, непригодное для выполнения их функций, представляет общественную опасность).

Третью подгруппу составляют правонарушения, которые причиняют вред земле. К ней относятся, например, самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы и т.д. Основанием применения мер ответственности в данном случае является совершение противоправного действия, наступления общественно опасных последствий не требуется.

Правонарушения в области охраны собственности на землю посягают на отношения, связанные с реализацией права собственности на земельные участки. Их можно разделить на две подгруппы:

связанные с использованием земельных участков без оформления прав на них. Любое использование земли без оформления имущественных прав на земельные участки (кроме осуществления общего землепользования - нахождения на улицах, парках и т.д.) является неправомерным.

К данной подгруппе можно отнести самовольное занятие земельного участка (например, правонарушителем является лицо, самовольно увеличившее площадь используемого земельного участка за счет занятия прилежащих и не имеющих пользователя земель) и самовольную переуступку права пользования землей или самовольный обмен земельного участка (например, передача земельного участка, находящегося в государственной собственности и предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, третьим лицам, так как обладатели данного права не наделены полномочиями на распоряжение земельными участками).

Связанные с уничтожением специальных знаков. Такие знаки информируют землепользователей о границах предоставленных в пользование земельных участков, об особом режиме использования земель, поэтому их уничтожение является общественно опасным деянием. К таким знакам относятся межевые знаки границ земельных участков; водохозяйственные или водоохранные информационные знаки и т.д.

К иным административным правонарушениям можно отнести предоставление недостоверных сведений о состоянии земель лицами, которые обязаны сообщать данную информацию, в том числе сотрудниками органов, уполномоченных на ведение государственного земельного кадастра. К данной группе следует отнести также нарушение порядка отвода земельных участков и т.д.

Проанализировав вышеуказанные классификации, предлагаемые в научной литературе, а также составы земельных правонарушений, предусмотренные в действующем КоАП РФ, считаем, что наиболее обоснованной и самой полноценной является классификация административных правонарушений в сфере земельных правоотношений по содержанию на: 1) административные правонарушения, посягающие на право собственности и право пользования земельным участком; 2) административные правонарушения в области охраны земель; 3) административные правонарушения против порядка управления в области использования и охраны земель. Полагаем, что данная классификация является более чем достаточной, поскольку все действующие составы земельных правонарушений вполне вписываются в рамки трех данных видов, при этом нет необходимости выделять дополнительные виды или подвиды.

[1] Чубуков Г.В. Земельное право России: учебник. М.: Изд. «Тихомиров М.Ю.», 2002. С. 308-309.

[2] Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 272-273.

[3] Жаворонкова Н.Г., Романова О. А. Указ. соч. С. 203.

[4] Крассов О.И. Земельное право: Учебник. 4-е изд. М.: Норма: ИНФРА - М, 2012. С. 293.

[5] Трофимова И.А. Административные правонарушения в области охраны собственности на землю // Правовые вопросы недвижимости. 2011. №1. С. 18.

[6] Карпова Е.С. Земельное правонарушение как основание применения административной ответственности // Административное право и процесс. 2015. № 8. С. 65.

[7] См.: Иван Александрович Галаган и его научное наследие / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. С.257.

[8] Рогачева О.С. Административная ответственность: Учебное пособие / О.С. Рогачева; Воронеж. гос. унт. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С.92.

[9] Рогачева О.С. Указ. соч. С. 93.

[10] Иван Александрович Галаган и его научное наследие. Указ. соч. С. 258.

[11] Там же. С. 253.

[12] См.: Якуба О.М. Административная ответственность. М.:Юрид. лит., 1972. С. 35-44.

[13] См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Изд-во Урал. унта, 1989. С. 28-29.

[14] Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: монография. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2011. С. 96.

[15] Земельное право: учебник / Под ред. В.Ч.Улюкаева. 4-е изд., испр. и доп. М.: Былина, 2003. С.325.

[16] Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 273.

[17] Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный земельный надзор (контроль), муниципальный земельный контроль; нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов.

[18] Жаворонкова Н.Г., Романова О. А. Указ. соч. С. 204.

[19] Ерофеев Б.В. Земельное право России. Учебник для вузов. М.: Эксмо, 2008. С. 311.

[20] Сырых Е.В. Земельное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2004. С. 116.

[21] Севрюгин В.Е. «Старая одежда» нового КоАП РФ: концептуальные недоработки и перекосы законопроекта // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 32.

[22] Денисенко В.В. Традиционные и новые очертания института административной ответственности: философско-правовое эссе // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 7.

[23] Янушка А.С. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 149-150.

[24] См.: Андреева Е.И., Кушниренко А.В., Ким Н.И. Об административной ответственности должностных лиц в области таможенного дела // Административное право и процесс. 2011. №4. С.35-36.

[25] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16 февраля 2011 г. по делу №А46-9371/2010// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[26] Глухова М.В. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в области предпринимательской деятельности: проблемы правоприменения и направления совершенствования законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 149.

[27] Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Добрынина Дмитрия Станиславовича на нарушение его конституционных прав положением части 1 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2012 г. № 674-О // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[28] Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Вилковой Ольги Викторовны на нарушение ее конституционных прав частями 2 и 3 статьи 2.1 и статьей 2.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 210-О-О // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[29] Глухова М.В. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в области предпринимательской деятельности: проблемы правоприменения и направления совершенствования законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 150.

[30] Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историкокультурного назначения

[31] Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы: указ Президента Российской Федерации от 16 дек. 1993 г. №2162 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №51. Ст. 4935 (утратил силу).

[32] Анисимов А.П. Земельное право России: учебник для академического бакалавриата: под ред. А.П. Анисимова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 208-209.

[33] См.: Амелин Ю.П. Административная ответственность за нарушения законодательства по использованию и охране земель // Актуальные проблемы государства и права в современный период: Сб. статей. Ч.2. Томск. 1998. С. 125.

[34] См.: Болтанова Е.С. Земельное право: Учебник. 2-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013. С. 282-283.

[35] Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник. 8-е изд., перераб. М.: Юрайт - Издат, 2004. С.419.

[36] См.: Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С.302-303.

[37] Сырых Е.В. Земельное право: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006.С. 133-137.