Одной из главных целей государственного управления земельными ресурсами является обеспечение их наиболее рационального и эффективного использования. Достижению этой цели способствует целый ряд функций, осуществляемых различными органами государственной власти. Важнейшими из таких функций являются государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль. «Ключевую роль с точки зрения обеспечения требований земельного законодательства играет государственный земельный надзор, организованность и традиции которого обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной экономики, исключительностью государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства»[1].

Именно государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль как специфические функции, осуществляемые уполномоченными органами власти, выступают в качестве «инструментов» выявления земельных правонарушений, а, следовательно, имеют крайне важное значение для последующего привлечения к административной ответственности за выявленные нарушения.

Данные статистики, размещенные на официальном сайте Росреестра, свидетельствуют о существенном количестве нарушений земельного законодательства. Так, их число в целом по стране в 2012 году составило 162 081, в 2013 - 177 957, в 2014 - 187 600, в 2015 - 147 764 нарушения. При этом привлечено лиц к административной ответственности в 2012 году -110 474, в 2013 - 122 967, в 2014 - 133 591, в 2015 -86 846. Устранено нарушений в 2012 году - 60 667, в 2013 - 68 059, в 2014 - 68 964, в 2015 - 60 3381.

В целях предупреждения, выявления и пресечения подобных нарушений необходимо формирование эффективной системы госземнадзора и муниципального земельного контроля.

Последние изменения земельного законодательства (ФЗ №242 и ФЗ №234 ) привели к очень серьезной трансформации контроля в сфере земельных отношений. До июня 2013 г. деятельность нынешних органов госземнадзора по проверке соблюдения земельного законодательства именовалась земельным контролем. Вследствие замены понятия «госземконтроль» на «госземнадзор» кардинально изменились его сущность и содержание. Тем не менее, некоторые авторы высказывают мысль, что «ряд коллизий, образовавшихся в связи с переименованием указанной государственной функции, не позволяет считать в настоящее время государственный земельный надзор функцией, обладающей должными признаками легитимности»[2] [3] [4] [5]. Кроме того, легально были закреплены такие понятия, как «муниципальный земельный контроль» и «общественный земельный контроль».

Однако, несмотря на позитивные результаты законодательного реформирования контрольно-надзорной деятельности в земельной сфере, эффективная система земельного надзора и контроля на практике все еще не сложилась.

В связи с вышесказанным, совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля как одно из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом1, продолжает оставаться актуальным. Совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля предусматривает:

уточнение полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

установление возможности привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования;

повышение ответственности за неиспользование или использование земельных участков с нарушением законодательства Российской Федерации, в том числе в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.

В 2014 году указанные вопросы на законодательном уровне частично были решены. Например, административный штраф за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения теперь зависит от кадастровой стоимости этого участка[6] [7].

Большая часть остальных проблемных вопросов в этой сфере была урегулирована ФЗ №234:

права лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, теперь определены не подзаконным актом, а непосредственно ЗК РФ;

упорядочены вопросы организации и проведения проверок по соблюдению земельного законодательства;

законодательно закреплена новая форма наблюдения за исполнением земельного законодательства - административное обследование объекта земельных отношений;

- решены вопросы взаимодействия при осуществлении государственного земельного надзора (Росреестр и др. федеральные органы) и муниципального земельного контроля и др.

Вместе с тем, как отмечает С.А. Липски, урегулирование этих вопросов в законе требует их дальнейшей конкретизации в подзаконных актах1.

В настоящее время помимо ЗК РФ процедуры осуществления госземнадзора и муниципального земельного контроля также регламентируются следующими нормативно-правовыми актами: ФЗ №294 , Постановлениями Правительства РФ от 02.01.2015г. №1[8] [9] [10], от 26.12.2014г. №1515[11], от 18.03.2015г. №251[12].

Под государственным земельным надзором понимаются два вида деятельности:

деятельность органов исполнительной власти РФ, направленная на выявление, пресечение и предупреждение нарушений органами власти, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами законодательства, за нарушение которого установлена административная и иная ответственность, путем проведения проверок и принятия мер по пресечению последствий выявленных нарушений;

деятельность органов исполнительной власти РФ по систематическому наблюдению за исполнением земельного законодательства и проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения земельного законодательства.

При этом первый вид деятельности осуществляется путем а) проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения органами власти, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами законодательства, за нарушение которого предусмотрена административная и иная ответственность; б) привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения земельного законодательства РФ.

Плановые проверки проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения проверок, утвержденными органами госземнадзора, не чаще чем один раз в три года. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры. План разрабатывается в отношении каждого субъекта Российской Федерации.

С.А. Липски отмечал, что «в отношении предусмотренного ст. 71.1 ЗК РФ плана проверок возникает вопрос: должен ли такой план быть единым или дифференцированным по группам землепользователей (граждане; юридические лица и индивидуальные предприниматели; органы местного самоуправления)? С одной стороны, правильнее было бы составлять отдельный план в отношении каждой из указанных групп. С другой стороны, законодатель в п. 1 ст. 71.1 ЗК РФ предусмотрел именно план, а не планы, а также оговорил, что такой план согласовывается с органами прокуратуры». Уже позже Положением о государственном земельном надзоре в п.7 было закреплено, что планы плановых проверок составляются отдельно в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Внеплановые проверки соблюдения требований законодательства РФ проводятся в трех случаях:

поступления заявлений и информации в орган госземнадзора о нарушениях имущественных прав РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических лиц, граждан;

случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 10 ФЗ №294;

обнаружения по результатам административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений законодательства, за которые предусмотрена административная и иная ответственность - это новое основание для проведения органом государственного земельного надзора внеплановой проверки.

Внеплановые проверки, по данным статистики Росреестра, в настоящее время составляют порядка 30% от общего числа, что является значительным количеством. При этом при плановых проверках зачастую нарушений по факту не выявляется. А вот при внеплановых проверках, напротив, нарушения есть практически всегда, поскольку такие проверки проводятся после обращения в орган государственного земельного надзора после поступления информации о нарушениях.

По результатам проверок должностными лицами, осуществляющими государственный земельный надзор, составляются акты проверок. В случае выявления нарушений законодательства к актам проверки прилагаются предписания об устранении нарушений с указанием сроков, а лица, совершившие правонарушения, привлекаются к ответственности.

Содержание второго вида деятельности госземнадзора - систематического наблюдения за исполнением земельного законодательства - в ЗК РФ не конкретизируется. Однако пунктом 15 Положения о государственном земельном надзоре предусмотрено, что систематическое наблюдение осуществляется путем:

проведения административного обследования объектов земельных отношений;

анализа правовых актов, принятых органами власти по земельным вопросам;

в иных формах, предусмотренных земельным законодательством.

При административном обследовании объектов земельных отношений исследуются состояние и способы их использования на основании информации, содержащейся в открытых информационных ресурсах, землеустроительных документах, информации, полученной дистанционными методами, и др.

При выявлении нарушений земельного законодательства по итогам проведения административного обследования результаты оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений, а при отсутствии признаков нарушений - заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства.

По результатам анализа правовых актов, принятых государственными и муниципальными органами в сфере земельных отношений, в случае выявления несоответствия их требованиям земельного законодательства, органы государственного земельного надзора направляют почтовым отправлением в органы, принявшие акты, в течение 15 дней со дня выявления несоответствия предложения об их приведении в соответствие с требованиями земельного законодательства, а также устанавливают срок информирования о принятых мерах.

Если в месячный срок государственные и муниципальные органы не приняли меры по устранению нарушений либо не предоставили информацию о принятых мерах, органы государственного земельного надзора, обязаны в течение 15 дней со дня истечения срока их информирования направить в органы прокуратуры информацию о выявленном несоответствии правовых актов требованиям земельного законодательства.

Уже более 10 лет функции госземнадзора реализуются тремя федеральными органами исполнительной власти: Росреестром, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор), а также их территориальными органами. При этом к функциям Росреестра относятся организационно-правовые аспекты землепользования - недопущение самовольного занятия земельных участков, использования их лицами, не имеющими прав на земельные участки, несоблюдение требований по переоформлению прав на земельные участки юридическими лицами и т.п. Сфера Росприроднадзора охватывает природоохранные аспекты землепользования - выполнение обязанностей по охране почв от негативных процессов, по рекультивации земель и т.п. В ведении Россельхознадзора - соблюдение на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется ФЗ № 101, требований по улучшению земель, использованию их для сельхозпроизводства и др.

Хотелось бы обратить внимание на существующее противоречие в действующем законодательстве. Государственный экологический надзор в соответствии со ст.65 ФЗ № 7 осуществляется как федеральными органами власти, так и региональными (федеральный и региональный государственный экологический надзор). Государственный охотничий надзор (ст. 40 ФЗ №209!), государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной

Л

недр (ст. 37 Закона РФ «О недрах» ) как составные части государственного экологического надзора осуществляются и федеральными, и региональными органами исполнительной власти. Госземнадзор будучи также составной частью государственного экологического надзора осуществляется только федеральными органами исполнительной власти. При этом, как справедливо отмечает Заславская Н.М., «эффективность осуществления государственного земельного надзора не только

-5

федеральными органами исполнительной власти доказана на практике» . Аналогичного мнения придерживается Ашиткова Т.В., отмечающая, что «для повышения эффективности государственного управления в сфере использования и охраны земель в основу правового регулирования должны быть положены наделение полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и разграничение соответствующих полномочий между Российской Федерации и ее субъектами»4.

Исходя из изложенного, в целях устранения несоответствия между уровнями осуществления государственного экологического и земельного надзора, а также в целях упорядочения и оптимизации системы надзорных органов в сфере земельных отношений, считаем целесообразным высказать предложение о наделении органов исполнительной власти субъектов РФ полномочиями по осуществлению регионального государственного земельного надзора. При этом критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному земельному надзору и региональному земельному надзору, должны определяться Правительством Рос- [13] [14] [15] [16] сийской Федерации (аналогичное положение обоснованно закреплено, например, в ч. 3 ст. 36 Водного кодекса РФ).

Соответственно, если органы исполнительной власти субъектов РФ будут наделены полномочиями по осуществлению регионального государственного земельного надзора, им следует также предоставить право самостоятельно рассматривать дела об административной ответственности за земельные правонарушения. Прежде всего, это касается земельных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ. Рассмотрим данный вопрос на примере Воронежской области. Как мы уже отмечали, в Законе Воронежской области № 73-ОЗ предусмотрено три состава земельных правонарушений: ст. 38, ст. 38.1 и ст. 44.9. Согласно ст. 7 указанного закона рассматривать дела о данных правонарушениях могут мировые судьи, а также исполнительный орган государственной власти Воронежской области, уполномоченный на осуществление государственного экологического надзора. Этим органом, в соответствии с Постановлением Правительства Воронежской области от 17.12.2012 г. № 1170[17] является Департамент природных ресурсов и экологии Воронежской области. Считаем, что по аналогии с данным положением полномочиями по осуществлению регионального земельного надзора можно наделить специально уполномоченный орган исполнительной власти - Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области. И, соответственно, именно данному органу предоставить полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере земельных отношений, предусмотренных законом Воронежской области № 73-ОЗ.

Муниципальный земельный контроль в отличие от госземнадзора представляет собой, во-первых, деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением земельного законодательства, во-вторых, законодательства как Российской Федерации, так субъекта РФ, за нарушение которого предусмотрена административная и иная ответственность.

Статья 72 ЗК РФ полномочия по муниципальному земельному контролю закрепляет за всеми органами местного самоуправления. А ФЗ № 131-ФЗ1 муниципальный земельный контроль относит к вопросам местного значения лишь поселения и городского округа (ст.14 и 16), исключив муниципальные районы. В настоящее время муниципальный земельный контроль в поселениях реально не осуществляется из-за отсутствия средств. Представляется более целесообразным осуществление муниципального земельного контроля в городских округах и муниципальных районах.

Муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Так, органом, осуществляющим муниципальный земельный контроль на территории городского округа город Воронеж, является администрация городского округа город Воронеж. Структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, обеспечивающим осуществление муниципального земельного контроля, является управление имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Воронеж (п. 1.2.2 Постановления администрации городского округа город Воронеж от 7 августа 2012 г. №672[18] [19] [20]). На территории Воронежской области муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, а также в соответствии с Законом Воронежской области от 18.07.2016г. №106-ОЗ «О порядке осуществления муници-

-5

пального земельного контроля на территории Воронежской области» .

Интересную ситуацию применительно к органам, уполномоченным осуществлять муниципальный земельный контроль, описывает в своей статье Шуг- рина Е.С.1. Так, администрация города Чебоксары 22 декабря 2008 г. приняла Постановление №302 «Об уполномоченном органе в области муниципального земельного контроля», п. 1 которого уполномоченным органом по осуществлению муниципального земельного контроля на территории муниципального образования города Чебоксары определил муниципальное учреждение «Служба муниципального земельного контроля г. Чебоксары». Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в Постановлении от 31 января 2011 г. по делу №А79-

Л

7191/2010 (Чувашская Республика) указал, что муниципальное учреждение «Служба муниципального земельного контроля г. Чебоксары» - некоммерческая организация, которая не входит в структуру администрации и не относится к тому органу, который по смыслу ст. 72ЗК РФ может быть уполномочен на осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования. Следовательно, названная организация не может быть наделена функциями и правами органов местного самоуправления по вопросам муниципального земельного контроля.

Таким образом, муниципальный контроль осуществляется только органами местного самоуправления (нет указаний на муниципальные предприятия или учреждения).

Из анализа законодательства мы видим, что система органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля является очень сложной и разветвленной. Поэтому считаем возможным отметить весьма оригинальное предложение Ибрагимова К.Х. о создании «единого министерства земельных отношений России (МЗОР), которому должны быть переданы все разбросанные по ведомствам и министерствам функции и полномочия по управле-

-5

нию земельным фондом страны» . По мнению автора, «для повышения эффектив- [21] [22] [23] ности функционирования МЗОР помимо традиционных земельных функций Ро- среестра должно быть наделено и следующими полномочиями:

иметь при себе земельный банк, на счета которого перечислялись бы многочисленные суммы штрафов, со счетов которого выдавались бы кредиты сельским товаропроизводителям под залог земельных участков, начислялась бы зарплата работникам МЗОР, который бы оплачивал материально-технические средства по обеспечению деятельности МЗОР и т.д.;

иметь собственный телевизионный канал «Земля России», на котором транслировались бы наиболее актуальные проблемы охраны и рационального использования земель, велась бы пропаганда земельно-правовых, технических, технологических, организационных, экономических и иных связанных с охраной земель знаний, демонстрировались открытые суды над злостными земельными правонарушителями, распространялись бы достижения науки и передового опыта в сфере охраны и рационального использования земельных ресурсов;

иметь земельные суды, земельную прокуратуру и земельную полицию, которые бы эффективно, оперативно и профессионально осуществляли бы правоохранительную деятельность по предупреждению и пресечению земельных правонарушений и неотвратимому привлечению виновных в их совершении к юридической ответственности»[24].

Несмотря на серьезные нововведения законодательства, в настоящее время на практике возникает значительное количество проблем, связанных с осуществлением государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. На основе изучения специальной литературы и личного общения с уполномоченными должностными лицами отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Воронежской области, мы постарались проанализировать наиболее актуальные из этих проблем.

Прежде всего, следует обратить внимание на проблему уведомления правонарушителя о рассмотрении административного дела и проблему, связанную со слишком коротким сроком давности привлечения к административной ответственности.

Законодательно предусмотрено, что дело об административном правонарушении может рассматриваться как в присутствии лица, в отношении которого ведется производство, так и в его отсутствие при условии надлежащего уведомления (ч.2 ст. 25.1 КоАП РФ). Особенно остро проблема уведомления касается юридических лиц, а именно, возникают сложности с юридическим адресом: юридический адрес зачастую указывается ложный, и надлежащим образом уведомить организацию практически не представляется возможным.

В п. 24.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04г. №10 отмечается, что «при решении вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи). Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств)»[25].

Основываясь на данных разъяснениях Пленума ВАС РФ, считаем необходимым закрепить в КоАП РФ конкретное определение понятия надлежащего уведомления.

Срок давности привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения, согласно ст. 4.5 КоАП РФ, по общему правилу составляет два месяца со дня совершения правонарушения (за исключением правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования - для них срок давности один год). Для правонарушений в сфере земельных отношений этот срок крайне мал, он не обеспечивает соблюдение принципа неотвратимости ответственности и не способствует предупреждению административных правонарушений. А, учитывая тот факт, что правонарушители всячески уклоняются от надлежащего извещения и, как следствие, зачастую не присутствуют при рассмотрении дела, уполномоченными органами в результате этого регулярно принимаются решения о прекращении дел ввиду истечения сроков давности.

Кроме того, часто возникает объективная необходимость предоставить возможность уполномоченным должностным лицам проводить административное расследование после выявления административных правонарушений в области использования, управления и охраны земель. Административное расследование согласно п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. №5 представляет собой «комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности»[26]. Но административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ.

Исходя из вышеизложенного, мы полагаем целесообразным внести следующие изменения в законодательство:

а) ч.1 ст. 28.7 КоАП РФ после слов «в области охраны окружающей среды и природопользования» дополнить словами «в области использования, управления и охраны земель» (т.е. включить административные правонарушения в области использования, управления и охраны земель в перечень административных правонарушений, после выявления которых осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, и, как следствие, проводится административное расследование);

б) ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ после слов «в области охраны окружающей среды и природопользования» дополнить словами «в области использования, управления и охраны земель» (т.е. вместо общего двухмесячного срока давности установить срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области использования, управления и охраны земель один год по аналогии с правонарушениями в области охраны окружающей среды и природопользования).

Вторая проблема связана со сложностями, возникающими при взаимодействии органов госземнадзора и органов муниципального земельного контроля.

В настоящее время происходит очень тесное взаимодействие органов гос- земнадзора и органов муниципального земельного контроля, которое детально регламентируется Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014г. №1515\Осуществляется оно следующим образом.

Прежде всего, взаимодействие предполагает, что проекты ежегодных планов муниципальных проверок до их утверждения направляются органами муниципального земельного контроля на согласование в территориальные органы федеральных органов государственного земельного надзора до 1 июня года, предшествующего году проведения соответствующих проверок. Территориальный орган федерального органа государственного земельного надзора рассматривает представленный проект ежегодного плана муниципальных проверок и согласует [27] его либо направляет решение об отказе в согласовании проекта ежегодного плана муниципальных проверок

При выявлении в ходе проверки в рамках муниципального земельного контроля нарушения земельного законодательства, за которое предусмотрена административная и иная ответственность, органы муниципального земельного контроля в течение 3 рабочих дней со дня составления акта проверки направляют копию акта с указанием информации о наличии признаков нарушения в структурное подразделение территориального органа федерального органа госземнадзора по соответствующему муниципальному образованию ( при его отсутствии - в территориальный орган федерального органа госземнадзора).

Структурное подразделение территориального органа федерального органа госземнадзора по соответствующему муниципальному образованию обязано в течение 5 рабочих дней со дня поступления копии акта рассмотреть ее, принять решение о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения его копию в орган муниципального земельного контроля в форме электронного документа, а в случае невозможности направления - на бумажном носителе.

Таким образом, как верно отмечает Заславская Н.М., осуществление муниципального земельного контроля предусмотрено действующим земельным законодательством, но его юридическое значение практически сведено к нулю1.

Н.Н. Аверьянова обращает внимание на тот факт, что «только органы государственной власти могут привлекать к юридической ответственности правонарушителя, органы государственного земельного надзора, соответственно, к административной ответственности. Поэтому основным критерием разграничения понятий «контроль» и «надзор» будет выступать как раз возможность «наказывать», налагать взыскания. Такое полномочие на сегодняшний день есть только у государственных органов исполнительной власти, осуществляющих именно государ- [28] ственный земельный надзор. У «контролирующих» органов и лиц такого полномочия нет»[29].

Данная позиция Н.Н. Аверьяновой позволяет сделать обоснованный вывод, что понятие «земельный надзор» шире, чем «земельный контроль», и последний является частью земельного надзора. В связи с чем мы не можем согласиться с мнением А.В. Филатовой, которая отмечает, что надзор охватывает далеко не все аспекты контрольной функции, не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач[30] [31].

Таким образом, резюмируя вышеизложенное, суть проблемы при взаимодействии органов федерального земельного надзора и муниципального земельного контроля состоит в том, что акт проверки составляется одним органом (муниципального земельного контроля), а дело по существу рассматривается другим органов (государственного земельного надзора), в связи с чем зачастую возникают сложности в доказывании по делу и в привлечении к административной ответственности нарушителей. Более того, получается, что действительно юридическое значение муниципального земельного контроля практически сведено к нулю, т.к. уполномоченные органы в рамках осуществления данного контроля могут проводить проверки соблюдения земельного законодательства, но не имеют права привлекать виновных лиц к административной ответственности за выявленные правонарушения.

Поэтому мы считаем целесообразным на уровне законодательства наделить органы муниципального земельного контроля правом самостоятельно осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений без передачи соответствующих документов после проведения проверки в органы государственного земельного надзора. Подобное расширение полномочий органов муниципального земельного контроля позволит снять часть нагрузки с органов, осуществляющих государственный земельный надзор, поскольку именно органы государственного земельного надзора рассматривают подавляющее большинство дел об административных правонарушениях в сфере земельных отношений.

Хотелось бы обратить внимание, что в настоящее время нормы о государственном земельном надзоре и муниципальном земельном контроле содержатся одновременно в нескольких административных актах: ЗК РФ, Положении о государственном земельном надзоре, Правилах взаимодействия органов, осуществляющих госземнадзор, с органами, осуществляющими земельный муниципальный контроль. Не вполне понятна логика законодателя в отношении подобного рассредоточения норм о земельном надзоре и контроле в различных нормативных документах. Поэтому вместо нескольких одновременно действующих нормативных актов (при этом тесно взаимосвязанных между собой) с целью упорядочения норм и систематизации законодательства предлагаем принять единый нормативный акт - Положение о государственном земельном надзоре и муниципальном земельном контроле, в котором следует четко отразить все аспекты данных управленческих функций: сформировать понятийный аппарат, определить органы, уполномоченные осуществлять земельный надзор и контроль, определить полномочия, реализуемые органами власти при осуществлении контроля и надзора, закрепить права, обязанности и ответственность должностных лиц органов госземнадзора и земельного муниципального контроля, четко прописать формы осуществления земельного надзора и контроля, формы административного реагирования в случае выявления правонарушений, регламентировать порядок взаимодействия органов федерального земельного надзора и земельного муниципального контроля.

При этом Положение о государственном земельном надзоре и муниципальном земельном контроле должно обязательно соответствовать действующим нормам законодательства о земельном надзоре и контроле, а также нормам ФЗ №294. Кроме того, следует иметь ввиду, что планируется принятие Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации», на данный момент он пока существует в виде проекта \ 1

Основной идеей данного законопроекта является создание правовой основы для формирования единой системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование надзорно-контрольной деятельности органов государственной власти и муниципальных органов. Учитывая это, важно отметить, что с момента принятия и вступления в силу указанного федерального закона, все нормативные акты о земельном надзоре и контроле должны будут быть приведены в соответствие с ним.

Полноценное и системное нормативное регулирование земельного надзора и контроля, а также эффективная реализация данных функций на практике имеет важное значение, поскольку именно по результатам осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля выявляются нарушения земельного законодательства, а лица, совершившие выявленные правонарушения, привлекаются к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Следующая проблема связана с неуплатой правонарушителем административного штрафа за земельное правонарушение в установленный срок, что образует состав отдельного административного правонарушения (ст. 20.25 КоАП РФ «Уклонение от исполнения административного наказания»).

Если раньше лицо, например, самовольно занявшее чужой земельный участок, предпочитало заплатить штраф 500 - 1000 рублей (для граждан) или 10000 - 20000 рублей (для юридических лиц) и продолжать занимать этот участок, то сейчас эта ситуация изменилась. С 20 марта 2015 года существенно повысились размеры административных штрафов за земельные правонарушения (они стали устанавливаться на основе кадастровой стоимости земельных участков), что вызвало массовое уклонение от их уплаты.

Уклонение от уплаты штрафов осуществляется нарушителями, как правило, одним из следующих способов:

- вообще не получает постановление об административном правонарушении;

- получает, но штраф в установленный срок не оплачивает.

Далее остановимся на проблеме, связанной с квалификацией правонарушений по ст. 7.1 КоАП РФ.

Как отмечает Чебунина В.М., самовольное занятие земельных участков является самым распространенным нарушением земельного законодательства1.

Наиболее массовым видом нарушений, выявляемых при проведении проверок соблюдения земельного законодательства гражданами, является использование земли, прилегающей к их домовладениям. Самовольно занятую территорию приспосабливают под гаражи, складирование строительных материалов, делают подъездные пути, устраивают огороды и клумбы, устанавливают заборы. Между тем, указанные земли, как правило, относятся к землям общего пользования, находятся в государственной или муниципальной собственности и, соответственно, такие действия попадают под квалификацию по ст. 7.1 КоАП РФ.

Например, спорным является понятие «палисадники». Нигде не закреплено его определение. Многие считают, что палисадники - это элемент благоустройства. В г. Воронеже, например, действует решение Воронежской городской Думы от 19.06.2008г. №190-II «Об утверждении Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж»[32] [33], однако в нем такое понятие не встречается. Сотрудники органов государственного земельного надзора отмечают, что формально организация «палисадников» является самовольным занятием земельного участка, и, как следствие, влечет за собой привлечение к административной ответственности.

Похожая ситуация сложилась с навесами и настилами (оборудуемыми за границей земельных участков), которые также считаются элементом благоустройства. Опять возникает достаточно спорный вопрос, привлекать в данном случае к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ или нет. Кроме того, зачастую в таких ситуациях площадь нарушения бывает совершенно незначительной, что, однако, не исключает формально наличия состава правонарушения.

Так, в Постановлении от 15.09.2014г. № А56-81321/20131 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд указал следующее: доводы заявителя о том, что деревянный настил она установила с целью благоустройства территории, в связи с подготовкой и проведением празднования юбилея войск ВВС по письменной просьбе организаторов празднования, апелляционным судом не принимаются, поскольку независимо от причин, побудивших предпринимателя установить деревянный настил, ее действия подлежат квалификации по статье 7.1 КоАП РФ - самовольное занятие земельного участка.

Асфальтирование тротуара частными лицами во многих случаях органы государственного земельного надзора также квалифицируют как самовольное занятие земельного участка, поскольку речь опять же идет о землях общего пользования.

Однако есть и противоположная судебная практика: нанесение асфальтового покрытия свидетельствует о благоустройстве территории, а не о самовольном занятии земельного участка и его хозяйственном использовании (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 23.03.2004г. №Ф08-1044/04-424А)[34] [35]. Следовательно, в данном случае отсутствует состав правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, поскольку благоустроенный участок как был, так и остался в общем пользовании.

Аналогичный вывод содержится также в Постановлении ФАС СевероКавказского округа от 12.05.2008г. №Ф08-2433/2008-877А[36], Постановлении Восьмого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2013г. № А70-9834/2012[37] и др.

Такой вывод подтверждается и иной судебной практикой. В частности, судами неоднократно признавались правомерными действия юридического лица, благоустроившего прилегающую к магазину территорию, которая впоследствии использовалась в качестве стоянки автотранспортных средств (Постановление ФАС Поволжского округа от 13.10.2004г. №А06-1861У/3-14/041), а также действия лица, заасфальтировавшего подъездную дорогу к автозаправочной станции (Постановление ФАС Московского округа от 04.02.2004г. №КА-А40/18-04[38] [39] [40]).В Постановлении от 14.11.2006г. №А55-3735/2006-43 ФАС Поволжского округа указал на то, что имеющееся ограждение, прилегающее к зданию заасфальтированного участка, не препятствует его использованию неограниченным кругом лиц, а сам факт благоустройства земельного участка обществом не означает самовольного занятия данного участка и не может быть основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии со ст. 7.1 КоАП РФ .

В качестве возможного решения данной проблемы мы предлагаем закрепить в ст. 7.1 КоАП РФ конкретные виды возможного самовольного занятия земельных участков, такие, как организация палисадников, навесов, настилов, асфальтирование тротуара и т.д., и дать им легальные определения.

Проблема с квалификацией по ст. 8.8 КоАП РФ также является очень актуальной.

Правила землепользования и застройки городского округа г. Воронеж (Решение Воронежской городской Думы от 25.12.2009г. №384-II)[41] предусматривают различные виды разрешенного использования земельных участков. Бывают ситуации, когда в кадастровой выписке указан один вид такого использования, а фактически земельный участок используется лицом с другой целью. Поскольку нигде не закреплена обязанность вносить изменения в государственный кадастр недвижимости в случае самостоятельного изменения разрешенного использования земельного участка (без необходимости получения разрешения уполномоченного органа власти), возникает вопрос, квалифицировать ли в данном случае использование лицом земельного участка не по целевому назначению и в несоответствии с разрешенным использованием как правонарушение или нет.

Сложности при реализации на практике функции государственного земельного надзора возникают также в связи с затянувшимся процессом переоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или собственности. Срок такого переоформления, изначально установленный как 1 января 2004 г., неоднократно продлялся, но после 1 июля 2012 г. продление прекратилось. Для юридических лиц, которые нарушают порядок и условия переоформления, введена административная ответственность в виде штрафа (ст. 7.34 КоАП РФ). При этом возник вопрос об однократности наложения административного наказания либо такое правонарушение следует рассматривать как длящееся (КоАП РФ не содержит понятия длящегося правонарушения).

С одной стороны, неисполнение юридическим лицом обязанности переоформить право постоянного (бессрочного) пользования до указанной даты образует событие административного правонарушения, и в дальнейшем такие юридические лица находятся в положении правонарушителя. С другой стороны, невыполнение предусмотренной обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся правонарушением[42].

При рассмотрении указанного правонарушения (непереоформления права) как однократного, постановление не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (т.е. после 2 сентября 2012 г. привлечение лиц, не исполнивших обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования, к административной ответственности невозможно; это же подтверждает и судебная практика).

Учитывая вышеизложенное, мы полностью поддерживаем точку зрения С.А. Липски, который обоснованно предлагает в подобных ситуациях «применять меры административной ответственности за неповиновение законному распоря-

жению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (ст. 19.4 КоАП РФ), и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (ст. 19.5 КоАП РФ). Для этого органы и должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, должны выносить соответствующие представления тем юридическим лицам, которые не соблюдают требование законодательства в части переоформления права на землю»1.

На сегодняшний день сложности на практике возникают также в связи с закреплением в ЗК РФ такого нового понятия, как административное обследование объектов земельных отношений.

«Введение ЗК РФ новой формы наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административного обследования - требует определения соотношения таких обследований с традиционно осуществляемыми проверками, а также установления четких критериев (юридических фактов), когда будут проводиться административные обследования земельных участков»[43] [44], - отмечает С.А. Липски. Мы полностью согласны с данным утверждением автора, поскольку он обоснованно полагает, что «такое обследование введено как форма, альтернативная проверкам, менее затратная, охватывающая большие площади, «не отвлекающая» правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности (т.е. не создающая для них дополнительных трудностей, в первую очередь это актуально для малого бизнеса). Одним из оснований для ее проведения вполне могут стать поступающие обращения органов власти, граждан и организаций. Если на основании таких обращений проводить внеплановую проверку (до 2015 года это был единственный способ реагирования на указанные обращения), то это потребует согласования с органом прокуратуры (п. 7 ст. 71.1 ЗК РФ), что организационно дольше».

Арбитражный суд Уральского округа в своем Постановлении от 29.02.2016г. №Ф09-11432/15[45] отмечает, что «непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (пп. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ), ввиду чего наличие этих данных после проведенного соответствующим должностным лицом административного обследования может исключать необходимость проведения внеплановой проверки на основании п. 2 ч. 6 ст. 71.1 Земельного кодекса.

Исходя из п. 2 ч. 6 ст. 71.1 Земельного кодекса РФ, выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может служить одним из оснований для проведения внеплановой проверки.

Однако в силу положений ст. 28.1 КоАП РФ право уполномоченного должностного лица административного органа на возбуждение дела об административном правонарушении не обусловлено обязательным проведением проверки и не исключает возможность возбуждения дела без проведения проверки.

Проведение внеплановой проверки по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 6 ст. 71.1 Земельного кодекса РФ, направлено в первую очередь на собирание доказательств, которые необходимы для установления события административного правонарушения в выявленных по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаках нарушений требований законодательства Российской Федерации, как повода к возбуждению дела об административном правонарушении, но не является обязательной стадией, предшествующей возбуждению дела».

Тем не менее, п. 2 ч. 6 ст. 71.1 ЗК РФ звучит так: внеплановые проверки проводятся в случаях выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений законодательства РФ, за которые предусмотрена административная и иная ответственность. Заметим, внеплановые проверки «проводятся», а не «могут проводиться».

Исходя из изложенного, мы полагаем, что данная формулировка является очень неоднозначной, и определение соотношения административных обследований объектов земельных отношений с традиционно осуществляемыми проверками - тоже в настоящее время крайне актуальная проблема, требующая решения. Поэтому, на наш взгляд, в ст. 71.1 ЗК РФ необходимо четко определить, что проведение внеплановой проверки не является обязательным после проведения административного обследования объекта земельных отношений и обнаружения признаков нарушений законодательства Российской Федерации, за которые предусмотрена административная и иная ответственность.

В научной литературе была отмечена также проблема, связанная с тем, что ЗК РФ не предусмотрены требования к новым формам госземнадзора - наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, а также прогнозированию и анализу состояния исполнения требований земельного законодательства РФ.

Бутылина Е.В. предложила «определить порядок осуществления этих форм надзорной деятельности в Положении о государственном земельном надзоре, включив в него требования о взаимном обмене полученной информацией, а также ее предоставление органам прокуратуры для осуществления надзора за исполнением земельного законодательства»[46].

На данный момент в Положении о госземнадзоре этот вопрос действительно урегулирован. Пунктом 15 указанного Положения предусмотрено, что систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется следующими способами: путем проведения административного обследования земельных участков, анализа правовых актов, принятых по вопросам использования и охраны, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством. Первые 2 способа урегулированы либо ЗК РФ, либо постановлениями Правительства РФ. Неохваченным остался лишь вопрос относительно иных форм, предусмотренных земельным законодательством, в которых может осуществляться систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства. На данном этапе подобных иных форм законодательство не предусматривает.

Также следует отметить проблему взаимоотношений между «проверяющим» и «проверяемым» лицами.

При осуществлении выездной проверки многие лица проявляют излишнее недоверие к инспекторам, даже когда убедятся в подлинности предъявляемых им документов. Часто бывает, что при проверке «проверяемые» не дают «проверяющему» провести замер их земельного участка или отказываются предъявить документы на землю и тому подобное. Такие действия граждан и представителей организаций уже незаконны и могут квалифицироваться как воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного земельного надзора.

Часто «проверяемые» после выявления правонарушения не согласны с вменяемым им нарушением, так как они утверждают, что данный земельный участок уже был приобретен с нарушением, за которое они отвечать не должны.

Все вышеперечисленные действия «проверяемых» лиц препятствуют и тормозят законные действия должностных лиц органов госземнадзора и муниципального земельного контроля.

Некоторые авторы обращают внимание на неоднозначную ситуацию, связанную с возможностью вынесения предписаний об устранении правонарушений органами, осуществляющими госземнадзор, в случае проведения проверок соблюдения земельного законодательства прокурорами.

Так, Аверьянова Н.Н. отмечает, что «большая проблема возникает при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции. Дело в том, что при обнаружении признаков земельного правонарушения, государственные инспекторы должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок граждан. По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения они не имеют права.

То есть складывается ситуация, в которой орган государственного земельного надзора признает факт правонарушения, привлекает виновного к административной ответственности, но не может «заставлять» правонарушителя устранить правонарушения, т.к. по закону это обязанность органа власти, проводившего проверку и такое правонарушение выявившего»1.

По мнению автора, это не способствует формированию надлежащего земельного правопорядка.

В свою очередь, в постановлении Пятого арбитражного апелляционного су-

Л

да от 08.12.2016г. по делу №А51 -13884/2016 суд указал следующее: функции по вынесению предписания предоставлены органу, осуществляющему публичные полномочия, только при осуществлении государственного земельного надзора, осуществляемого в форме плановых или внеплановых проверок, проводимых на основании распоряжения руководителя (заместителя) органа государственного надзора о проведении проверки.

Кроме того, суд отметил, что Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области приказ (распоряжение) о проведении плановой или внеплановой проверки предпринимателя не выносился, в ежегодном плане проведения плановых проверок спорная проверка не значилась, соответ- [47] [48] ствующие согласования с органами прокуратуры о проведении внеплановой проверки в отношении предпринимателя получены не были, уведомление о проведении плановой (внеплановой) проверки заявителю заблаговременно вручено не было. С учетом изложенного судебная коллегия посчитала, что у Управления отсутствовали правовые основания для выдачи заявителю оспариваемого предписания, и признала его недействительным.

Мы бы хотели отметить, что согласно ч. 7 ст. 71 ЗК РФ должностными лицами госземнадзора по результатам проверок составляются акты проверки. При выявлении в ходе проверок нарушений законодательства к актам прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков. Мы полагаем, что данная норма позволяет сделать однозначный вывод, что должностные лица органов госземнадзора вправе выносить предписания об устранении правонарушений только в случае проведения собственных плановых/внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства. У прокуроров есть собственные средства реагирования на выявленные по результатам проверки нарушения закона, в частности, представление прокурора об устранении нарушений закона (ст. 24 ФЗ №2202-1[49]).

Чтобы понять, насколько эффективно система земельного надзора и контроля работает в настоящее время на практике, обратимся к статистическим данным.

Так, на территории Воронежской области в 2015 году было выявлено 1005 нарушений земельного законодательства, из них наиболее распространенные нарушения - это самовольное занятие земельных участков и использование их без правоустанавливающих документов (437); использование земель не по целевому назначению и в несоответствии с его разрешенным использованием (112); неиспользование земельных участков (82); невыполнение предписаний госземинспек- тора по вопросам устранения нарушений земельного законодательства (207). При этом общее количество лиц, привлеченных к административной ответственности - 857, устранено нарушений - 3691.

Для сравнения, на территории Орловской области за 2015 год было выявлено 711 нарушений земельного законодательства, из них наиболее распространенные нарушения - это самовольное занятие земельных участков и использование их без правоустанавливающих документов (441); использование земель не по целевому назначению и в несоответствии с его разрешенным использованием (49); невыполнение предписаний госземинспектора по вопросам устранения нарушений земельного законодательства (23). При этом общее количество лиц, привлеченных к административной ответственности - 456, устранено нарушений - 132[50] [51] [52].

На основе анализа статистических данных можно сделать вывод, что количество лиц, привлеченных к административной ответственности, и количество устраненных нарушений значительно меньше общего количества выявленных нарушений земельного законодательства. А, значит, система госземнадзора и муниципального земельного контроля работает не на 100% эффективно.

Таким образом, последние изменения земельного законодательства привели к существенному преобразованию надзора и контроля в сфере земельных отношений. Вследствие замены госземконтроля на госземнадзор изменились его понятие и содержание. Получило легальное закрепление понятие муниципального земельного контроля.

Несмотря на многие положительные стороны реформы в контрольнонадзорной системе в земельной сфере, тем не менее, эффективной системы земельного надзора и контроля пока не создано . Многочисленные практические проблемы, возникающие при осуществлении госземнадзора и муниципального земельного контроля, требуют устранения пробелов правового регулирования и дальнейшего совершенствования земельного и административного законодательства.