«Модернизация структуры федеральных органов исполнительной власти РФ привела к распределению функций публичного администрирования между различными типами федеральных органов исполнительной власти по характеру их компетенции»[1]. Этот процесс коснулся также и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных земельных правонарушениях.

После детального анализа 23 главы КоАП РФ, хотелось бы, прежде всего, отметить, что система органов, которые рассматривают дела об административных правонарушениях в сфере земельных отношений, является крайне разветвленной и сложной. Так, в настоящее время субъектами административной юрисдикции, обладающими правом рассматривать эти дела, являются:

судьи:

- мировые судьи (за правонарушения, установленные ст. 11.21, 11.22; ч.4 ст. 14.35; ст. 19.4, 19.5, 19.9, 19.21);

- судьи районных судов (за правонарушения, установленные ст. 7.13, 7.16, а также все правонарушения, которые подсудны мировым судьям - в случае проведения административного расследования).

Дела о правонарушениях, закрепленных ч.2 ст. 8.6 и ч.2 ст. 8.12 КоАП РФ, также могут рассматриваться в судебном порядке, если они переданы на рассмотрение судье.

органы внутренних дел (полиция) - ст. 10.5;

Россельхознадзор - ст. ст. 8.6, 8.7 (в части правонарушений на землях сельхозназначения); ч. 2 и 2.1 ст. 8.8; ст. 10.1; ст. 10.10 (за исключением судоходных гидротехнических сооружений);

Росреестр - ст. 7.1; 7.10 (в части самовольной мены и уступки права пользования землей); 7.34; ч. 1, 3 и 4 ст. 8.8; ст. 10.10 (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и земель сельскохозяйственного назначения);

Росприроднадзор - ст. ст. 8.6 - 8.8 (в части правонарушений, совершенных на особо охраняемых природных территориях либо в охранных зонах); ст. ст. 8.6 и 8.7 (за исключением правонарушений, совершенных на землях сельхозназначения); ст. 8.12;

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах переданных полномочий РФ - ст. 8.32;

9) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) - ст. 8.7 (в части неисполнения обязанностей по восстановлению земель при разработке месторождений полезных ископаемых).

Следует обратить внимание, что, согласно ст. 23.79.2 КоАП РФ, дела о земельных правонарушениях, составы которых предусмотрены КоАП РФ, и которые совершены на территории субъекта РФ, могут рассматриваться органами исполнительной власти соответствующего субъекта в следующих случаях:

- если эти случаи прямо предусмотрены КоАП РФ;

- если это закреплено нормативными правовыми актами, принятыми Президентом РФ или Правительством РФ о передаче полномочий федеральных органов власти региональным;

- если это закреплено федеральными законами либо соглашениями между федеральными и региональными органами власти о передаче части полномочий.

На основании изложенного можно сделать вывод, что наибольшую группу дел о правонарушениях в сфере отношений по использованию и охране земель рассматривают органы, осуществляющие госземнадзор. Поэтому система именно этих органов и их компетенция заслуживает более детального анализа.

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре он осуществляется тремя основными федеральными органами: Росреестр, Россель- хознадзор, Росприроднадзор и их территориальными органами. При этом Росре- естр и Росприроднадзор осуществляют свои полномочия по госземнадзору в отношении всех категорий земель, за исключением земель сельхозназначения. Рос- сельхознадзор же, напротив, осуществляет полномочия по госземнадзору исключительно в отношении сельскохозяйственных земель. То же самое касается и разграничения полномочий этих органов при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере земельных отношений.

Полномочия каждой из трех указанных федеральных служб по рассмотрению дел об административных земельных правонарушениях прямо закреплены в нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность соответствующей службы1.

Дела об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений рассматривают в пределах своих полномочий соответствующие должностные лица, перечисленные в 23 главе КоАП РФ. Так, например, от имени Рос- сельхознадзора рассматривать дела об административных земельных правонарушениях вправе:

заместители руководителя Россельхознадзора;

руководители структурных подразделений Россельхознадзора, их заместители;

руководители территориальных органов Россельхознадзора, их заместители;

руководители структурных подразделений указанных территориальных органов Россельхознадзора, их заместители.

От имени Росприроднадзора рассматривать дела об административных земельных правонарушениях вправе: [2] [3] [4] [5] [6] [7]

- главный государственный инспектор (далее - госинспектор) РФ по охране окружающей среды, его заместители;

- главные госинспекторы РФ по охране окружающей среды по субъектам Российской Федерации, их заместители;

- главные госинспекторы по охране окружающей среды по городам, районам, их заместители.

И, наконец, от имени Росреестра рассматривать дела об административных земельных правонарушениях уполномочены:

главный госинспектор РФ по использованию и охране земель, его заместители (ими являются руководитель Росреестра, заместитель руководителя Ро- среестра, руководитель структурного подразделения Росреестра, который осуществляет госземнадзор);

главные госинспекторы субъектов РФ по использованию и охране земель, их заместители (ими являются руководители территориальных органов Росре- естра в субъектах РФ, заместители руководителей указанных органов, руководители структурных подразделений территориальных органов Росреестра, которые осуществляют госземнадзор, и их заместители);

главные госинспекторы городов и районов по использованию и охране земель, их заместители (ими являются руководители структурных подразделений территориальных органов Росреестра в субъектах РФ межрайонного и городского (районного) уровней, которые осуществляют госземнадзор, заместители руководителей указанных органов, специалисты соответствующих структурных подразделений (в случае отсутствия заместителей руководителя)).

Теперь хотелось бы остановиться на проблемных, коллизионных вопросах, связанных с системой и компетенцией органов, которые вправе рассматривать дела об административных земельных правонарушениях.

Во-первых, считаем важным обратить внимание, что круг должностных лиц, который рассматривает дела об административных земельных правонарушениях, в ч.2 ст. 23.21 КоАП РФ определен как исчерпывающий перечень, и включает только федеральных, региональных, городских и районных главных госинспекторов по использованию и охране земель и их заместителей. При этом в него не вошли поименованные в Положении о госземнадзоре федеральные, региональные, городские и районные госинспекторы по использованию и охране земель.

В связи с этим мы предлагаем внести дополнения в п.21 Положения о государственном земельном надзоре и разграничить главных госинспекторов и госинспекторов по использованию и охране земель в зависимости от объема их полномочий и различий в компетенции, указав, что рассматривать дела об административных правонарушениях вправе только главные госинспекторы и их заместители.

Во-вторых, достаточно серьезная проблема связана с тем, что каждая из трех вышеуказанных служб (Росреестр, Россельхознадзор и Росприроднадзор), рассматривающих большую часть дел об административных земельных правонарушениях, подведомственна соответствующему Министерству, а именно: Министерству экономразвития РФ, Министерству сельского хозяйства РФ и Министерству природных ресурсов и экологии РФ. Взаимоотношения федеральных министерств и подведомственных им агентств и служб не урегулированы должным образом. Этот вопрос требует более детального регламентирования, в том числе в положениях об этих органах власти. Подведомственность служб и агентств министерствам ставит их в зависимое положение, что не позволяет реализовывать на практике идею о разграничении полномочий между министерствами, службами и агентствами. Например, в п. 10.12 Положения о Министерстве экономического развития РФ[8], отмечается, что министр вправе давать федеральным службам и федеральным агентствам, подведомственным Министерству, обязательные для исполнения поручения и контролировать их исполнение. А п. 10.13 разрешает Министру приостанавливать или отменять решения подведомственных федеральных служб и агентств.

Кроме того, как верно отмечает А.М. Волков, «одной из особенностей правового статуса федеральных служб, находящихся в ведении Минприроды России, Минэкономразвития России, является то, что нахождение федеральных служб в непосредственном ведении министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб, поэтому говорить о невмешательстве министерств в деятельность последних не приходится.

Очевидно, что наличие иерархической подчиненности между данными субъектами не позволяет им действовать независимо и, в конечном счете, приведет либо к объединению всех органов в одну ведомственную подсистему, занимающую монопольное положение в определенной сфере публичного администрирования, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными ему органами»1.

Помимо существующей «внутренней» проблемы в связи с иерархической подчиненностью между министерствами и подведомственными между федеральными службами имеет место также «внешняя» проблема, связанная с разграничением компетенции между федеральными службами, подведомственными различным министерствам. Так, встречаются случаи, когда соответствующие органы выходят за границы своих полномочий при рассмотрении дел об административных земельных правонарушениях.

Примером может служить постановление Седьмого арбитражного апелля-

Л

ционного суда от 10 февраля 2011 г. №07АП-35/11 . Администрация Калманского района Алтайского края (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай (далее - Управление, административный орган) об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении № 15-04/01-47/2010 от 17.09.2010 г. о назначении административного наказания по статье 8.7 КоАП РФ. Решением Арбитражного суда Алтайского края от 29.11.2010 г. заявленные Администрацией требования удовлетворены. Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в арбитражный апелляционный суд с жа- [9] [10] лобой. Соглашаясь с решением суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из следующего. Материалы административного дела не содержат доказательств отнесения земельного участка, на котором обнаружена несанкционированная свалка, к землям сельскохозяйственного назначения. Как установлено судом первой инстанции и следует из представленного в материалы дела Администрацией кадастрового паспорта, выданного уполномоченным органом, разрешенное использование участка - для складирования твердых бытовых отходов. В соответствующей графе паспорта уполномоченным органом указана принадлежность спорного земельного участка к категории земель населенных пунктов. Суд правильно пришел к обоснованному выводу о том, что спорный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов. Перевод данного земельного участка из категории земель населенных пунктов в какую-либо иную категорию уполномоченным органом не производился.

Постановлением Правительства РФ № 327[11] определено, что Россельхознад- зор - это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю и надзору в сфере использования и охраны земель сельхозназначения. Данная служба рассматривает дела об административных правонарушениях, установленных статьей 8.7 КоАП РФ (в части земель сельхозназначения, включая мелиорированные земли).

Следовательно, суд первой инстанции правильно указал, что Управление вынесло постановление в отношении использования земельного участка, не относящегося к землям сельскохозяйственного назначения, т.е. находящегося вне его компетенции.

Таким образом, арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции о недоказанности административным органом принадлежности спорного участка к землям сельскохозяйственного назначения, а, следовательно, о недоказанности наличия у Управления полномочий на принятие оспариваемого акта.

Также в качестве похожего примера можно привести Постановление ФАС Северо-Западного округа от 30 октября 2009 г. по делу №А21-3126/20091, когда суд признал незаконным постановление Россельхознадзора о привлечении ООО к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за нецелевое использование земельного участка сельскохозяйственного назначения (под эксплуатацию нефтяного месторождения), поскольку в соответствии с действующим законодательством Рос- сельхознадзор не является органом, который вправе рассматривать дела о правонарушениях, выразившихся в нецелевом использовании земель. Абсолютно аналогичные ситуации описаны в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от

л

26.05.2010 №А63-417/2010 , Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2010 по делу №А55-6251/20 1 0[12] [13] [14].

Подобные ситуации с выходом органов, которые вправе рассматривать дела об административных земельных правонарушениях, за пределы своих полномочий встречаются не так часто благодаря регулярному совершенствованию законодательства. Однако в целом, существующую в настоящее время систему и структуру органов, которые вправе рассматривать дела об административных земельных правонарушениях, можно охарактеризовать как далекую от идеала. Она является достаточно громоздкой и организационно неупорядоченной. При этом парадокс заключается в том, что, несмотря на большое количество органов, входящих в эту систему, наибольшая нагрузка по рассмотрению дел ложится исключительно на органы государственного земельного надзора. Это связано с тем, что именно к их компетенции отнесено производство по делам об административных земельных правонарушениях, которые являются самыми распространенными и часто встречающимися - самовольное занятие, нецелевое использование земельных участков, не приведение земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях регламентируется разделом IV КоАП РФ.

Причем следует отметить, что категория дел об административных земельных правонарушениях, рассматриваемых судьями, не так велика. Большинство дел об административных правонарушениях рассматриваются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. И, прежде всего, органами государственного земельного надзора. Так, согласно пп. 7 п. 5 ст. 71 ЗК РФ, должностные лица органов госземнадзора осуществляют в пределах своих полномочий производство по делам об административных правонарушениях, а именно: составляют по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы о правонарушениях и иные акты, установленные законодательством РФ и направляют их должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности, а также самостоятельно рассматривают дела об административных правонарушениях в пределах своей компетенции.

Производство по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений имеет стандартный порядок, предусмотренный КоАП РФ, и включает следующие стадии:

Возбуждение дела об административном правонарушении (предполагает составление протокола о правонарушении и направление его для рассмотрения дела).

Рассмотрение дела об административном правонарушении (включает подготовку к рассмотрению дела, непосредственно рассмотрение дела и вынесение постановления по делу).

Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении (эта стадия является факультативной, поскольку постановление по делу о правонарушении может быть и не обжаловано).

Мы согласны с мнением П.П. Серкова, который обоснованно предлагает разделить стадию пересмотра дела на две стадии: пересмотр постановления по делу и последующих решений, не вступивших в законную силу; пересмотр постановления по делу и последующих решений, вступивших в законную силу[15].

Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Но, как и для любой категории дел об административных правонарушениях, при рассмотрении дел о правонарушениях в сфере земельных правоотношений имеются свои особенности и проблемные вопросы на некоторых стадиях производства.

Итак, начнем с первой стадии - стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Возбуждение дела предполагает самое начало производства по делу, когда в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ уполномоченным на то должностным лицом составляется протокол об административном правонарушении или в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ выносится постановление прокурора о возбуждении дела (п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Здесь мы считаем необходимым отметить особенность производства по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений, связанную с участием прокуроров в производстве по данной категории дел.

Как известно, органам прокуратуры отведено особое место в системе органов государственной власти в связи с их специфическим полномочием осуществлять прокурорский надзор. В том числе органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением и исполнением законов органами административной юрисдикции.

Согласно ст. 25.11 КоАП РФ непосредственное участие прокурора в административном процессе характеризуется следующими полномочиями: а) возбуждение производства по делу об административном правонарушении; б) участие в рассмотрении дела, представление доказательств, заявление ходатайств, дача заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дела; в) принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле; г) совершение иных предусмотренных федеральным законом действий.

В КоАП РФ среди составов правонарушений в сфере земельных правоотношений есть только два состава, возбуждение дел о которых отнесено к исключительной компетенции прокурора (ч. 4 ст. 14.35 и ст. 19.9 КоАП РФ).

По общему правилу, дела об административных правонарушениях в сфере земельных отношений возбуждаются должностными лицами органов власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях согласно главе 23 КоАП РФ. Однако в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ, осуществляя надзор за соблюдением и исполнением законодательства РФ, прокурор может возбудить дело о любом административном правонарушении, за которое установлена ответственность в КоАП РФ или законе субъекта РФ. В таком случае прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, где должны содержаться сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. К примеру, при возбуждении дела об административном правонарушении оговариваются обстоятельства, которые должны быть отражены в постановлении, а также установлены сроки, в которые данное постановление выносится. Также детализируются и иные полномочия прокурора, и порядок их реализации[16].

При вынесении постановления о возбуждении административного дела прокурор должен выяснить, имеется ли состав административного правонарушения, какое предписание закона нарушено, не истек ли срок давности привлечения к административной ответственности, установлено ли лицо, совершившее административное правонарушение, после чего прокурор вправе передать его уполномоченному должностному лицу.

Как верно отмечают С.И. Баскакова и Е.П. Сергеева, при сравнении со стадиями производства по делам об административных правонарушениях (главы 28 - 30 КоАП РФ) можно отметить четкое совпадение полномочий прокурора возбуждать производство по делу об административном производстве с порядком возбуждения такого дела как стадии производства. В остальных случаях участие прокурора сводится к исполнению своих полномочий в более широком смысле, что характеризуется большей гибкостью мер прокурорского реагирования на разных стадиях производства1.

Большинство же дел об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений все же возбуждаются и рассматриваются уполномоченными органами и должностными лицами в пределах своей компетенции, перечень которых имеется в главе 23 КоАП РФ. Данный перечень очень значителен. Кроме того, некоторые составы административных правонарушений подведомственны нескольким органам и должностным лицам, что может создавать определенные проблемы в определении полномочий таких органов. Поэтому в таких случаях особенно актуальным становится участие прокурора не в непосредственном возбуждении административного дела, а в надзоре за законностью возбуждения административных дел уполномоченными органами исполнительной власти.

Как верно обращают внимание Д.Ю. Данилов и А.А. Г оловин, учитывая актуальность вопросов использования земель сельскохозяйственного назначения, в приоритетном порядке прокуроры ориентированы осуществлять надзорную деятельность именно в данном направлении . Так, Постановлением Совета Федера-

-5

ции Федерального Собрания Российской Федерации от 29 мая 2013 г. № 190-СФ Генеральной прокуратуре Российской Федерации рекомендовано усилить прокурорский надзор в сфере земельных отношений, уделив особое внимание соблюдению требований законодательства по целевому использованию земель сельскохозяйственного назначения и их охране. [17] [18] [19]

С.Г. Хусяйнова и М.Ю. Кагамлык отмечают следующее. «Как показывает практика прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, наиболее распространенными нарушениями федерального законодательства являются:

- превышение полномочий либо бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения;

- нарушения порядка и сроков предоставления земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, а также с нарушением установленного порядка;

- ненадлежащее исполнение полномочий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю»1.

Согласно статистическим данным, например, за 7 месяцев 2014 года органами прокуратуры Воронежской области выявлено почти 500 нарушений закона в сфере землепользования, для устранения которых внесено 40 представлений. Более 100 виновных должностных лиц привлечены к административной ответственности, опротестовано свыше 50 незаконных правовых актов, возбуждено 3 уголовных дела[20] [21].

Прокуратурой Республики Мордовия при осуществлении надзора в сфере землепользования в 2016 г. выявлено более 500 нарушений закона, в целях их устранения принесено 92 протеста, предъявлено 27 исков, внесено 112 представлений, к дисциплинарной ответственности по ним привлечено 144 должностных лица, возбуждено 15 дел об административных правонарушениях, по материалам прокурорских проверок возбуждено 3 уголовных дела[22].

Генеральная прокуратура выявила более 73 тыс. нарушений закона в сфере землепользования с 2014 по 2016 год. Прокуроры уже внесли 16,2 тыс. представлений для устранения нарушений, в суды направили более 11 тыс. исков и заявлений. К дисциплинарной и административной ответственности привлекли 12 тыс. должностных лиц, возбудили 146 уголовных дел1.

Вышеуказанные статистические данные свидетельствуют о важной роли органов прокуратуры в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений.

На стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере земельных отношений также имеются свои особенности.

Во-первых, можно отметить специфику, существующую применительно к процессу доказывания по делам об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений. В производстве по делам об административных правонарушениях порядок доказывания играет большую роль. Доказывание по каждому делу наполняет конкретным содержанием объем логического и практического исследования, предопределяя тот круг доказательств, которые должны быть представлены . К сожалению, в КоАП РФ не дается понятия доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях, не определены его цели и пределы. В главе 26 КоАП РФ раскрывается лишь предмет доказывания.

Все обстоятельства, входящие в предмет доказывания, являются обязательными для выяснения. Если какое-либо из этих обстоятельств не доказано, это может послужить поводом для последующей отмены соответствующего постановления по делу об административном правонарушении. Например, своим поста-5

новлением от 24 июня 2016 г. по делу №А31-1144/2016 Второй арбитражный апелляционный суд оставил без изменения решение суда первой инстанции об отмене постановления Управления Росреестра в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых оно вынесено, а также по причине существенного нарушения порядка привлечения ООО к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ. Арбитражный апелляционный суд согласился с мнением суда [23] [24] [25] первой инстанции о том, что единственным доказательством совершения вмененного ООО административного правонарушения является информационное письмо Контрольно-счетной комиссии города и приложенная к нему схема, то есть вывод

0 незаконном занятии и использовании ООО земельного участка сделан административным органом на основании информации не наделенного соответствующими полномочиями в области земельного контроля органом, а также учел то, что проверка по данному факту ответчиком не проводилась, в связи с чем пришел к выводу о недоказанности Управлением Росреестра обстоятельств, на основании которых было вынесено оспариваемое постановление. Кроме того, судом выявлено нарушение процедуры привлечения ООО к административной ответственности, выразившееся в неизвещении законного представителя ООО о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции счел, что оспариваемое постановление обоснованно было признано незаконным и отменено.

Аналогично Рязанский областной суд в своем постановлении от 26 мая 2016 г. №4а-100/16[26] указал, что отменяя постановление должностного лица, судья районного суда обоснованно исходил из того, что в ходе рассмотрения дела должностным лицом Управления Росреестра не установлено и в постановлении не указано время совершения административного правонарушения, а также в материалах дела отсутствуют бесспорные доказательства того, что Акт административного обследования объекта земельных отношений и приложенная к нему фототаблица составлены по результатам обследования земельного участка именно гражданина Д. При таких обстоятельствах, судья районного суда пришел к выводу о том, что бесспорных доказательств вины Д. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, в материалах дела не имеется. В связи с чем, судья районного суда прекратил производство по делу за недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Идентичные ситуации имеют место в постановлении Рязанского областного суда от 10 июня 2016 №4а-129/16, постановлении Хабаровского краевого суда от

13 мая 2015 №4а-261/15, постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2011 по делу №А17-5664/20101 и др.

Подобной судебной практики очень много, и она достаточно разнообразна. Поэтому можно сделать вывод о крайне высокой степени важности надлежащего доказывания всех необходимых обстоятельств по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений.

Исходя из структуры IV раздела КоАП, доказывание по делу является одним из этапов производства, т.к. регламентируется отдельной главой 26 данного раздела «Предмет доказывания. Доказательства. Оценка доказательств». Поэтому вполне логично, что тот уполномоченный государственный орган, который осуществляет производство по административному делу, осуществляет и доказывание по этому делу. Отсюда вытекает еще одна проблема, характерная именно для производства по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений. В ситуации, когда имеет место осуществление госземнадзора, все предельно ясно: должностное лицо органа государственного земельного надзора проводит проверку соблюдения требований земельного законодательства, составляет акт по результатам проверки, выносит предписание об устранении выявленного нарушения, привлекает виновных лиц к административной ответственности. Соответственно, доказывание осуществляется этим же должностным лицом. В случае же осуществления муниципального земельного контроля ситуация намного сложнее, поскольку в этом случае акт проверки составляет должностное лицо органа муниципального контроля, а все дальнейшие действия, в том числе доказывание в рамках производства по делу, осуществляет должностное лицо органа государственного земельного надзора. Именно здесь и возникают сложности с доказыванием по делу.

Как уже отмечалось ранее, мы считаем возможным решить эту проблему путем наделения органов муниципального земельного контроля полномочиями самостоятельно осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в сфере земельных правоотношений без передачи соответствующих документов после проведения проверки в органы государственного земельного надзора.

Во-вторых, особенностью производства по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений на стадии рассмотрения дела является то, что очень часто допускаются нарушения процессуального характера. Подобные нарушения регулярно становятся основаниями отмены судами постановлений надзорных органов о привлечении к административной ответственности за земельные правонарушения.

Так, Высший Арбитражный Суд РФ в своем Определении от 19.05.2014 №ВАС-5787/14 по делу № А64-6356/2013 (о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании недействительным постановления о привлечении к ответственности за невыполнение требований и мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв) отказал в передаче дела в Президиум ВАС РФ, поскольку суды сделали правильный вывод о том, что надзорным органом допущено существенное нарушение порядка привлечения юридического лица к административной ответственности1.

Несмотря на то, что в подобных ситуациях сами правонарушения квалифицируются правильно, но несоблюдение процесса привлечения виновных лиц к административной ответственности приводит к отмене вынесенных надзорными органами постановлений и, соответственно, к снижению результативности административной ответственности за правонарушения в области охраны и использования земли. Так, составление протокола без уведомления нарушителя, неуполномоченными лицами, неуказание в протоколе времени и места совершения правонарушения, несвоевременное составление протокола и т.п. делают такой документ бездоказательным.

В-третьих, нельзя не отметить особенность, связанную со сроком давности привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения. Этот срок становится особенно актуальным к моменту вынесения постановления по делу об административном правонарушении. Общее правило, установленное

ст. 4.5 КоАП РФ, предполагает двухмесячный срок давности для вынесения постановления по делу об административном правонарушении (трехмесячный срок - для дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьей). Это правило распространяется также и на административные правонарушения в сфере земельных отношений. Однако есть одно исключение, которое касается земельных административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ). По таким делам срок давности - один год со дня совершения административного правонарушения.

Для рассмотрения проявления этой особенности на практике интерес представляет решение Томского областного суда от 20 мая 2014 г. по делу №7- 131/20141. Постановлением начальника Северного межрайонного отдела Управления Россельхознадзора по Томской области Ч. гражданка Б. была привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ. Решением судьи Стрежевского городского суда Томской области указанное постановление отменено, производство по делу прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности. Изучив материалы дела, областной суд указал, что вывод суда первой инстанции об истечении сроков давности привлечения к ответственности лица, в отношении которого ведется производство по делу, не основан на законе, потому что объектом административного правонарушения в данном случае являются общественные отношения в сфере использования и охраны земель, имеющих определенное целевое назначение. Частью 1 ст. 4.5 КоАП РФ определено, что срок давности привлечения к ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования составляет один год. Исходя из этого, областной суд отменил решение суда первой инстанции и направил дело на новое рассмотрение.

Или же, например, Постановление Верховного Суда РФ от 09.07.2015 №53- АД15-4 , которым Верховный Суд РФ прекратил производство по делу по ч.2 ст. [27] [28] 8.7 КоАП РФ в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности (один год по данной категории дел).

Общий же двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности очень мал, и зачастую постановления уполномоченных органов по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений отменяются по основанию пропуска данного срока. Например, в постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2016 г. по делу №°А13-4014/20161 суд отметил, что постановление Росреестра о привлечении виновного в совершении земельного правонарушения лица к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ было принято по истечении срока давности, что явилось правомерным основанием для его отмены судом нижестоящей инстанции.

Четвертая особенность, на которую нам хотелось бы обратить внимание, это применение нормы ст. 2.9 КоАП РФ о малозначительности административного правонарушения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в сфере земельных отношений. Так, данной статьей предусмотрено, что судья, орган, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении, вправе освободить лицо от административной ответственности и применить к нему устно замечание при малозначительности совершенного правонарушения.

«Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений»[29] [30]. Если малозначительность правонарушения устанавливается на этапе рассмотрения дела, судья или уполномоченный орган могут сделать устное замечание и освободить лицо от административной ответственности. Это все отражается в постановлении о прекращении производства по делу. А если малозначительность устанавливается уже при рассмотрении жалобы на постановление по делу, то здесь надо выносить решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

Применительно к земельным правонарушениям в судебной практике также встречаются случаи применения норм о малозначительности. Например, суды применяли нормы о малозначительности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, которые предусмотрены ст. 7.1 КоАП РФ1; ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ[31] [32]; ст. 8.8 КоАП РФ [33] [34] и др.

Наконец, пятая важная особенность, которая имеет отношение к стадии рассмотрения административного дела, связана с применением административных наказаний в административно-юрисдикционном производстве по делам о правонарушениях в сфере земельных отношений. Как отмечают Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, «конечной целью практики применения административных наказаний является частная и общая превенция административных и иных правонарушений. В определенной мере административные санкции предупреждают пре-

4

ступления» .

Наиболее распространенным видом наказания за совершение земельных правонарушений является административный штраф, размеры которого могут различаться в зависимости от статуса субъекта правонарушения (гражданин, должностное лицо, юридическое лицо), а также от кадастровой стоимости земельного участка (если размер штрафа установлен в процентах от кадастровой стоимости). В отдельных случаях возможно применение такого вида административного наказания как предупреждение. Другие виды административных наказаний за земельные правонарушения (административное приостановление деятельности и дисквалификация) применяются крайне редко.

Мы полностью согласны с мнением И.Д. Мотровича, который отмечает, что «массовое применение административных штрафов носит объективный характер и обусловлено рядом причин. Во-первых, большинство органов административной юрисдикции является органами исполнительной власти. В силу ст. 3.4 - 3.13 КоАП РФ они могут применять административные наказания лишь в виде предупреждения и административного штрафа. Все остальные виды административных наказаний, за некоторыми исключениями, могут применяться только судьями. Во- вторых, подавляющее большинство составов административных правонарушений, закрепленных КоАП РФ, предусматривают в виде санкции административный штраф. В-третьих, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в силу п. 2 ч. 1 ст. 1.3 и ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ могут устанавливать ответственность за нарушения регионального законодательства только в виде предупреждения и административного штрафа»1.

Следует отметить, что в некоторых случаях возможна замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением. Это нововведение в КоАП РФ . Статья 4.1.1 КоАП РФ устанавливает, что замена административного штрафа на предупреждение возможна для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, а также для юридических лиц, их работников в случае, если административное правонарушение совершено впервые и назначение административного наказания в виде предупре- [35] [36] ждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях. Однако для этого обязательно требуется наличие обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ1.

При этом частью 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ предусмотрены правонарушения, в случае совершения которых не допускается замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением. Среди административных правонарушений в сфере использования, управления и охраны земель к ним относится правонарушение, предусмотренное ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ.

Помимо возможности замены административного штрафа предупреждением существует также возможность снижения размера административного штрафа ниже низшего предела, которая предусмотрена Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 г. №4-П[37] [38].

Так, в п. 4 данного Постановления Конституционный Суд РФ указывает следующее. Тенденция усиления административной ответственности, в том числе путем повышения минимальных размеров административных штрафов, налагаемых на юридических лиц за те или иные административные правонарушения, получает все большее распространение: если согласно ст. 3.5 КоАП РФ в первоначальной редакции административные штрафы для юридических лиц не могли, по общему правилу, превышать одной тысячи минимальных размеров оплаты труда (сто тысяч рублей), то в настоящее время даже минимальные размеры административных штрафов, предусмотренных для юридических лиц за ряд административных правонарушений, равняются ста тысячам рублей или, более того, в несколько раз превышают указанную сумму, при том, что в части, касающейся дифференциации условий административной ответственности и индивидуализации административного наказания, законодательство об административных правонарушениях каких-либо принципиальных изменений не претерпело.

Исходя из этого, а также из некоторых других обстоятельств, Конституционный Суд РФ постановил, что до внесения изменений в КоАП РФ размер штрафа, назначаемого юридическим лицам, которые совершили административные правонарушения, для которых минимальный размер штрафа установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен судом ниже низшего предела.

Таким образом, и в случае совершения юридическими лицами административных правонарушений в сфере земельных отношений, минимальный размер штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более (например, ст. 7.1, 8.7, 8.8, 8.12, 19.5 КоАП РФ), размер штрафа может быть снижен судом ниже низшего предела.

Так, Кировский районный суд г. Томска в своем решении от 22.03.2016 г. по делу № 12-71/2016, основываясь на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 25.02.2014 № 4- П, в целях назначения справедливого и соразмерного административного наказания, пришел к выводу о необходимости снижения размера административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного ст.7.1 КоАП РФ1.

Аналогично Сосновский районный суд Тамбовской области в своем решении от 01.11.2016 г. по делу № 12-35/2016 счел возможным и справедливым назначить наказание ниже низшего предела и уменьшить размер штрафа наполовину от минимального установленного санкцией ч.2 ст.8.7 КоАП РФ .

Исходя из позиции, обозначенной в Постановлении №4-П, Конституционный Суд РФ в ряде своих определений предусмотрел, что «в случаях, когда ниж- [39] [40] ний предел административных штрафов равняется максимальному размеру штрафа, предусмотренному Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, по общему правилу составляющему для должностных лиц пятьдесят тысяч рублей, или, более того, превосходит его, обеспечение индивидуального подхода к определению размера административного штрафа становится крайне затруднительным, а зачастую и невозможным. ... наиболее ощутимо такое регулирование проявляется по отношению к должностным лицам в тех случаях, когда за совершение указанных административных правонарушений они могут быть подвергнуты только административным штрафам. В таких случаях единственным известным действующему законодательству об административных правонарушениях вариантом, позволяющим избежать чрезмерного (избыточного) ограничения имущественных прав физических лиц при привлечении их к административной ответственности, является предусмотренная статьей 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Однако ее использование допустимо лишь в исключительных случаях, поскольку иное способствовало бы формированию атмосферы безнаказанности и было бы несовместимо с принципом неотвратимости ответственности правонарушителя»[41].

Как отмечает Е.В. Тарибо, «практика Конституционного Суда по делам о проверке КоАП показывает следующее. Курс на усиление административной ответственности выявил несбалансированность решений, принимаемых законодателем: репрессивные меры оказались не обеспечены необходимыми компенсаторными механизмами. Обнаружилось, что имеющиеся в КоАП правовые средства, призванные обеспечивать соблюдение принципов соразмерности и индивидуализации наказания, либо недостаточны (институт рассрочки штрафа), либо работают неудовлетворительно (институт малозначительности). При этом другие механизмы сознательно устранены из КоАП (институт «ниже низшего», более глубокая дифференциация штрафа либо его замена альтернативным наказанием в виде предупреждения)»1.

По мнению Ю.Н. Старилова, «упомянутая проблема индивидуализации наказания[42] [43] [44] и закрепления её как принципа является в теории административно - деликтного права одной из основных, а проблемы её нормативного установления и практика реализации данного института часто используется как обоснование

-5

необходимости кардинального изменения КоАП РФ» .

Взыскаемость штрафов по административным правонарушениям в сфере использования, управления и охраны земель всегда была далека от 100%. А, учитывая то, что с 20 марта 2015 года существенно повысились размеры административных штрафов за земельные правонарушения (они стали устанавливаться на основе кадастровой стоимости земельных участков), это вызвало еще более массовое уклонение от их уплаты. Как показывает практика, исчисление размера штрафов в процентах от кадастровой стоимости земельных участков, в результате чего они выросли практически в 10-20 раз, привело к существенному снижению взыскаемости штрафов, что является крайне отрицательным показателем. Исходя из этого, мы полагаем, что подобное повышение является абсолютно необоснованным и нецелесообразным.

Чтобы наглядно продемонстрировать, насколько серьезна ситуация с уклонением от уплаты штрафов, обратимся к статистическим данным. Так, по данным Росреестра из отчета о государственном земельном надзоре по состоянию на 01.01.2016г., за 2015 год было наложено административных штрафов: на юриди-

ческих лиц - на сумму 531 587,75 тыс. руб.; на граждан - 269 368, 71 тыс. руб.; на должностных лиц - 168 416, 17 тыс. руб. При этом взыскано административных штрафов было: с юридических лиц - на сумму 201 431, 89 тыс. руб.; с граждан - 155 940, 11 тыс. руб.; с должностных лиц - 70 698, 51 тыс. руб.1 Как видим, разница в цифрах более чем в два раза. Несложно догадаться, что сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, а, следовательно, и цели самой административной ответственности.

Исходя из изложенного, обязательно должны предприниматься меры по повышению взыскаемости административных штрафов за правонарушения в сфере использования, управления и охраны земель. Мы предлагаем рассмотреть следующие возможные варианты подобных мер.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте УВД Могилевского областного исполнительного комитета, «в целях обеспечения исполнения постановления о наложении административного взыскания в виде штрафа, применяются нормы статьи 8.7 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях[45] [46] (наложение ареста на имущество), а именно после вынесения постановления о наложении административного взыскания в виде штрафа, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, определяется имущество, на которое может быть наложен арест. При определении такого имущества, выносится мотивированное постановление, а также составляется протокол описи арестованного имущества, которые объявляются лицу, у которого оно было изъято.

После уплаты штрафа и предоставления квитанции имущество незамедлительно возвращается лицу, у которого оно было изъято. При этом выносится постановление об отмене ареста на имущество, а также проставляется отметка в журнале учета.

В случае неуплаты штрафа в течение 40 дней, арестованное имущество, с постановлением о наложении административного взыскания, направляется в органы принудительного исполнения, для его реализации через торговые сети, в счет уплаты штрафа.

Выполнение указанных мероприятий позволило значительно повысить процент взыскаемости штрафов»[47].

Мы полагаем, что подобные меры действительно могут оказаться эффективными и повысить взыскаемость административных штрафов. Поэтому, учитывая положительный зарубежный опыт Республики Беларусь по данному вопросу, предлагаем в главе 27 КоАП РФ в качестве одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении предусмотреть наложение ареста на имущество. Данную главу следует дополнить отдельной статьей 27.20 «Наложение ареста на имущество», в которой детально регламентировать условия и порядок наложения ареста, а также его отмены, когда в этой мере отпадает необходимость.

Кстати, следует отметить, что в проекте нового КоАП (проект Федерального закона №957581-6 «Кодекс об административных правонарушениях») в целях обеспечения исполнения административного наказания в виде штрафа разработчиками предусмотрено дополнение Кодекса такой мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как обеспечительный арест имущества. Однако на данном этапе новый КоАП пока не принят.

Хотелось бы подчеркнуть, что о значимости мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях пишут многие ученые- административисты, в частности А.Ю. Соколов. Так, ученый отмечает, что «меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, выступая самостоятельной группой мер административного принуждения, играют важную роль в создании благоприятных условий, способствующих эффективности возбуждения дела об административном правонарушении, его рассмотрения, пересмотра в случае его инициации уполномоченными субъектами и исполнения вынесенного по делу решения»1. Вместе с тем, А.Ю. Соколов обращает внимание, что «их применение сопровождается властным воздействием полномочных субъектов на различные виды благ человека, включая наиболее значимые конституционные права, неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения, в том числе право на свободу и личную неприкосновенность. В связи с этим осуществляемое государством вмешательство в правовой статус личности должно соответствовать требованиям необходимости, разумности и соразмерности, оправдывать те социальные цели, которые поставлены перед данной группой правоограничительных мер, и не подменять обеспечиваемые виды административного наказания»[48] [49].

В качестве еще одной возможной меры повышения взыскаемости административных штрафов за земельные правонарушения можно предусмотреть в КоАП РФ норму, аналогичную действующей ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП РФ. Данная статья предусматривает возможность для лиц, привлеченных к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области дорожного движения, в случае оплаты штрафа не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа оплатить его в размере половины суммы наложенного административного штрафа.

Мы предлагаем предусмотреть аналогичную возможность для лиц, привлеченных к ответственности за совершение административных правонарушений в области использования, управления и охраны земель.

Подводя итого, нам бы хотелось отметить, что, по нашему мнению, ужесточение наказания за совершенные правонарушения не всегда играет положительную роль. Так и в данном случае - нецелесообразное повышение размеров штрафов за административные правонарушения в сфере земельных правоотношений вместо положительных последствий скорей привело к отрицательным и вызвало существенное снижение взыскаемости штрафов. Поэтому мы считаем, что в ситуации с земельными правонарушениями для достижения целей административного наказания и административной ответственности следует, прежде всего, принимать меры по повышению эффективности применения назначаемых наказаний, а не по их ужесточению. Именно эти меры будут способствовать более добросовестному выполнению своих обязанностей гражданами, должностными лицами и юридическими лицами, повышению степени ответственности перед обществом и государством, снижению административной деликтности.