Основы российского трудового законодательства сложились к концу XIX в. А.М. Лушников справедливо указывает, что «на рубеже веков и в первые десятилетия XX в. под влиянием конкретных жизненных реалий были выработаны основы того, что впоследствии оформилось в качестве отрасли трудового права» . Находившееся в процессе становления трудовое законодательство Российской империи не выделяло особые условия труда, требуя от владельцев заведений фабричной промышленности только принимать меры к охранению благоустройства и порядка на фабриках (п. 15 Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих 1886 г.[1] [2]). Нормативное регулирование условий труда было возложено на Г лавное по фабричным и горнозаводским делам Присутствие, образованное в 1899 г. Согласно Положению о Главном по фабричным и горнозаводским делам Присутствии от 7 июня 1899 г.[3], Присутствие осуществляло издание инструкций, наказов и правил в сфере надзора за соблюдением на фабриках, заводах и горных промыслах должного порядка и благоустройства, и, в частности, «издание общих правил о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения
жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работ и при помещении их в фабрично-заводских и горнопромысловых зданиях». Надзор за безопасностью условий труда для жизни и здоровья работников возлагался на фабрично-заводские инспекции. Анализируя функции фабричнозаводских инспекций, С.Е. Титор отмечает: «При обнаружении в ходе инспекционных осмотров в промышленных заведениях условий груда, которые могли угрожать жизни и здоровью рабочих, фабричный инспектор обязан был давать подробные разъяснения о мерах по устранению замеченных недостатков. Одновременно с этим он представлял в Губернское по фабричным делам присутствие свое заключение с предложениями по принятию законодательных актов (постановлений) по устранению тех или иных недостатков и условий, которые влекли за собой опасность для жизни и здоровья рабочих»[4].

Дореволюционное российское законодательство не дифференцировало содержание трудового договора (заработную плату, рабочее время, время отдыха) в зависимости от условий, в которых протекал труд работника. В то же время развитие фабричного законодательства Российской империи в дореволюционный период привело к принятию норм, определяющих минимальные требования к условиям труда, что создавало почву для дифференциации правового регулирования трудовых отношений в зависимости от условий труда и для возникновения законодательства об оценке условий труда. Этот период можно охарактеризовать как предварительный этап становления законодательства о специальной оценке условий труда.

Тенденция к дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений в зависимости от условий труда наметилась в первых законодательных актах Советской власти.

Декрет СНК РСФСР от 29.10.1917 «О восьмичасовом рабочем дне», установив, что нормальное рабочее время, не должно превышать 8 рабочих часов в сутки и 48 часов в неделю, специально оговорил, что в производствах и работах, особо вредных, в которых рабочие подвергаются действию особых неблагоприятных условий, или опасности профессиональных отравлений, указанное рабочее время подлежит дальнейшему сокращению (ст. 14 Декрета). Список таковых работ и производств, с указанием допускаемой для каждой отдельной работы продолжительности рабочего времени, а также других условий работы, составлялся Главным по фабричным и горнозаводским делам Присутствием (или заменяющим его органом).

Несмотря на тяжелую военную и экономическую ситуацию, условия труда учитывались при установлении длительности отпусков. Постановлением СНК РСФСР от 14.06.1918 «Об отпусках» была установлена продолжительность отпуска сроком в 2 недели. Местным органам власти, а также коллективными договорами и частными соглашениями запрещалось устанавливать более продолжительные сроки отпуска ввиду «особо тяжелых условий, переживаемых страной» (п. 9 Постановления). В то же время Народному Комиссариату Труда было предоставлено право устанавливать более продолжительные сроки отпусков для работников, работающих в особо вредных производствах.

Таким образом, уже в первые годы Советской власти в российском трудовом законодательстве складываются специальные нормы, регулирующие труд работников в тяжелых и вредных условиях.

Принятый в 1918 г. Кодекс законов о труде (далее - КЗоТ РСФСР) установил, что условия труда во всех предприятиях и хозяйствах Советских, национализированных, общественных и частных должны регламентироваться тарифными положениями, вырабатываемыми профессиональными союзами по соглашению с руководителями или владельцами предприятий и хозяйств и утверждаемыми Народным Комиссариатом Труда (ст. 8 КЗоТ РСФСР). Тарифными положениями определялся, в частности, размер заработной платы и рабочее время работника. В отраслях труда, особо тяжких и неблагоприятных для здоровья, продолжительность нормального рабочего времени каждого трудящегося не могла превышать 6 часов. При этом разработка перечня особо тяжких и опасных для жизни работ возлагалась на Отдел Охраны Труда НКТ РСФСР, и этот перечень должен был ежегодно публиковаться в СУ РСФСР. Организуется контроль за условиями труда и их соответствием нормам и правилам по охране труда. Соответствующие контролирующие функции исполняли инспекции

о

труда. Согласно «Наказу инспекции труда» , инспекторы труда обязаны были систематически производить обследования предприятий и учреждений для выяснения дефектов в области охраны труда, контроля за устранением отмеченных недостатков и выполнением других сделанных предписаний, расследования несчастных случаев, рассмотрения конфликтов в области охраны труда и т.д.

Условия труда учитывались также при установлении норм выработки. В основу определения норм выработки клались статистические данные предприятия о средней производительности труда при производстве данной работы за известный период времени, в течение которого работа выполнялась при нормальных условиях. В соответствии со ст. 114 КЗоТ [5] [6]

РСФСР 1918 г. нормальными условиями признавались: а) исправное состояние машин, станков, инструментов и приспособлений; б) своевременная подача материалов и инструментов и всего необходимого для выполнения работ; в) надлежащее качество материалов и инструментов; г) надлежащее гигиеническое и санитарное оборудование и состояние помещения, где производится работа (освещение, отопление и т.п.). Отклонения от нормальных условий должны были учитываться при установлении норм выработки, причем расценочным комиссиям[7] было предоставлено право с разрешения профсоюза и под контролем местного совета (бюро) профсоюзов и отдела труда изменять нормы выработки в зависимости от размера и характера отклонений фактических условий труда от нормальных[8].

В 1922 г. принимается новый КЗоТ РСФР[9] (далее - КЗоТ РСФСР 1922 г.). КЗоТ РСФСР 1922 г. выделил особо вредные работы и работы с тяжелыми условиями труда (связанные с пребыванием в ненормальной температуре, в сырости или с загрязнением тела) и обязал все предприятия и учреждения принимать необходимые меры к устранению или уменьшению вредных условий работы (ст. 139 КЗоТ РСФСР 1922 г.). На таких работах рабочим должны были выдавать за счет предприятия специальную одежду и предохранительные приспособления (ст. 141), а на работах, связанных с опасностью профессионального отравления, жиры или нейтрализующие вещества (ст. 142). Анализ условий труда осуществлялся Отделом охраны труда НКТ РСФСР. Положение о Народном Комиссариате Труда РСФСР 1925 г. возложило на Отдел охраны труда обязанность по «изучению профессиональных вредностей и опасностей труда по предварительно утвержденным НКТ СССР планам, а также ведение текущей работы в указанной области».

Таким образом, в первой половине 20-х годов прошлого века в рамках деятельности НКТ РСФСР как государственного органа, осуществляющего регулирование условий труда на территории республики, выделяется и законодательно закрепляется функция анализа и оценки условий труда с целью определения степени их вредности и опасности для работников. Возникло законодательство о специальной оценке условий труда (хотя такой термин российским законодателем в то время не использовался).

В последующие годы усилился процесс дифференциации правового регулирования трудовых отношений в зависимости от условий труда, а для работников, работающих в тяжелых, вредных или опасных условиях, вводится ряд льгот. Так, для медицинских работников, подвергающихся опасности вследствие выполнения работ в особо тяжелых условиях во время эпидемических заболеваний, устанавливаются суточные в повышенном размере, на них распространяются положения об обеспечении инвалидов труда, стойкая нетрудоспособность которых произошла от трудового увечья, а также улучшается пенсионное обеспечение . Уточняются и дополняются списки категорий работников, в отношении которых установлен сокращенный рабочий день, и признанных занятыми в особо тяжелых и [10] [11] вредных профессиях[12]. Для работающих в особо вредных и опасных условиях работников устанавливаются дополнительные отпуска[13].

Начавшаяся 22 июня 1941 г. Великая Отечественная война приостановила развитие трудового законодательства в сфере оценки условий труда. На всех предприятиях, независимо от условий труда, руководству предприятий было предоставлено право устанавливать для работников сверхурочные работы продолжительностью от 1-го до 3-х часов в день. Отпуска, как очередные, так и дополнительные, отменялись с заменой их денежной компенсацией[14] [15]. В прифронтовых районах все категории работников переводились на положение мобилизованных и закреплялись за предприятиями . В целом в период войны различия в правовом регулировании труда в зависимости от условий труда нивелировались.

После войны развитие законодательства в сфере оценки условий труда продолжилось. Уже в августе 1945 г. издается Указ Президиума Верховного Совета СССР, которым восстанавливались действовавшие до

войны льготы для работников, находящихся в районах Крайнего Севера . В дальнейшем расширяется перечень работ с вредными условиями труда, выполнение которых дает работнику право на сокращенный рабочий день и другие льготы[16] [17] [18]. За работниками, занятыми на работах с вредными условиями труда, закрепляется право на получение пенсии на льготных условиях . Создаются организационные структуры, на которые возлагаются задачи изучения и оценки условий труда. Так, например, на предприятиях цветной металлургии были организованы исследовательские лаборатории по охране труда, в функции которых входило, в частности, проведение научного анализа состояния производства с точки зрения опасности травмирования работающих, ведение исследовательских работ по изучению производственных факторов (освещенности рабочего места, метеорологических условий, шума, вибрации и т.д.), влияющих на состояние здоровья трудящихся; исследование характера производственных вредностей и т.п.[19]

Принятие в 1970 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде[20] ознаменовало новый этап в развитии законодательства об оценке условий труда. Основы закрепили аттестацию рабочих мест как необходимое условие нормирования труда. Согласно ч. 4 ст. 39 Основ, нормы труда подлежали обязательной замене новыми по мере проведения аттестации и рационализации рабочих мест, внедрения новой техники, технологии и организационно-технических мероприятий, обеспечивающих рост производительности труда. Аналогичные положения были введены в принятый в 1971 г. новый КЗоТ РСФСР[21] [22] (ч. 3 ст. 102 Кодекса). Целью введения аттестации и рационализации рабочих мест, как отмечают А.Г. Федорец и Е.Н. Мишутинская, было повышение производительности тру-

да

Активное внедрение аттестации рабочих мест началось в начале 80-х годов ХХ в. Руководителей производственных объединений и предприятий обязали ввести в практику систематическую аттестацию рабочих мест в целях повышения их технического, технологического и организационного уровня и улучшения условий труда[23]. При этом право на участие в аттестации и рационализации рабочих мест было предоставлено рабочим коллек
тивам[24] [25] [26]. Издаются методические рекомендации по аттестации рабочих

27

мест в отдельных отраслях промышленности .

Постановлением Совета Министров СССР, ВЦСПС от 06.06.1985 №

28

540 «О мерах по улучшению нормирования труда в народном хозяйстве» министерствам и ведомствам совместно с соответствующими центральными комитетами профсоюзов поручалось завершить проверку и пересмотр отраслевых (ведомственных) норм и нормативов трудовых затрат и обеспечить внедрение вновь разработанных и уточненных межотраслевых и отраслевых норм и нормативов при проведении аттестации рабочих мест в подведомственных объединениях, на предприятиях, в организациях и учреждениях. В августе 1985 г. принимается решение о разработке типового и отраслевых положений об аттестации и рационализации рабочих

29

мест .

Типовое положение об аттестации, рационализации, учете и планировании рабочих мест было принято 14 февраля 1985 г. Типовое положение служило единой методической основой для организации учета рабочих мест, их аттестации, рационализации и планирования. Оно определяло аттестацию рабочих мест как совокупность мероприятий, включающих комплексную оценку каждого рабочего места на его соответствие передовому научно-техническому и организационному уровню, обеспечивающему повышение производительности труда и высокое качество продукции, анализ достигнутого уровня производства. Рационализация рабочих мест рассматривалась как совокупность организационно-технических мероприятий, направленных на совершенствование действующих рабочих мест и улучшение их использования. В ходе аттестации каждое рабочее место должно было оцениваться комплексно по следующим трем уровням: техническому; организационному; условиям труда и технике безопасности. При этом для каждого уровня устанавливались показатели оценки, которые должны были учитываться субъектами аттестации. По результатам аттестации каждое рабочее место относится к одной из трех групп:

- аттестованные - рабочие места, показатели которых полностью соответствуют предъявленным при их оценке требованиям или превышают их (к этой группе не могло быть отнесено рабочее место, у которого хотя бы по одному показателю были выявлены отклонения); [27] [28]

подлежащие рационализации - рабочие места, отдельные показатели которых не соответствуют установленным требованиям, но могут быть доведены до уровня этих требований в процессе рационализации;

подлежащие ликвидации - рабочие места, показатели которых не соответствуют и не могут быть доведены до уровня установленных требований в результате рационализации. К этой же группе относятся рабочие места, рационализация которых экономически нецелесообразна, а также излишние рабочие места.

Порядок проведения аттестации рабочих мест на предприятиях ре-

31

гламентировался соответствующими отраслевыми положениями .

В 1986 г. в нормативных правовых актах начинает использоваться понятие «оценка условий труда». В Постановлении Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 03.10.1986 № 387/22-78 «Об утверждении Типового положения об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения отраслевых перечней работ, на которых могут устанавливаться доплаты рабочим за условия труда» указывалось, что фактическое состояние условий труда оценивается на рабочих местах, где выполнялись работы, предусмотренные отраслевым перечнем работ с тяжелыми и вредными, особо тяжелыми и особо вредными условиями труда, на которых могли устанавливаться доплаты рабочим за условия труда. При этом устанавливалось, что оценка фактического состояния условий труда производится на основе данных аттестации рабочих мест или специальных инструментальных замеров уровней факторов производственной среды. [29] [30]

Министерства и ведомства стали принимать отраслевые положения об оценке условий труда .

Законом СССР от 30.06.1987 «О государственном предприятии (объединении)»[31] [32] [33] проведение аттестации и рационализации рабочих мест закрепляется в качестве обязанности предприятия, после чего начинают разрабатываться отраслевые нормативы по организации аттестации рабочих мест . Результаты аттестации рабочих мест учитывались при определении права работника на получение права на пенсию по возрасту на льготных условиях[34].

В 1990 г. в системе Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам создается Г осударственная экспертиза условий труда. В соответствии с Положением о государственной экспертизе условий труда, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 13.08.1990

№ 812 «О Государственной экспертизе условий труда» , к основным задачам Г осударственной экспертизы условий труда были отнесены, в частности, обеспечение защищенности трудящихся, занятых на работах с неблагоприятными условиями труда, и осуществление государственного контроля за качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и их отнесением к категории с вредными и тяжелыми условиями труда. Для выполнения этих задач Государственной экспертизе условий труда предоставлялся ряд прав, в том числе права:

производить экспертизу условий труда на предприятиях независимо от их ведомственной принадлежности и давать предписания об устранении выявленных нарушений;

совместно с другими органами государственного надзора и контроля запрещать эксплуатацию производственных объектов и рабочих мест при нарушении санитарных норм и правил впредь до проведения необходимых санитарных мероприятий;

заключать хозрасчетные договоры с предприятиями на проведение работ по оценке условий труда при аттестации рабочих мест;

беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации и кооперативы независимо от их ведомственной принадлежности и другие права.

Аналогичный орган - Государственная экспертиза условий труда

ЛО

РСФСР - был создан в системе Министерства труда РСФСР . Структура Государственной экспертизы условий труда РСФСР, задачи ее структурных подразделений и требования к ее специалистам определялись Временными рекомендациями по организации служб Государственной экспертизы условий труда, утвержденными Минтрудом РСФСР 12.02.1991, и Положе- [35] [36] нием об отделе государственных экспертов, утвержденным Минтрудом РСФСР 18.01.1991.[37]

Порядок проведения экспертизы условий труда регулировался Основными методическими положениями о порядке проведения экспертизы условий труда, утвержденными Минтруда СССР[38]. Данный нормативный правовой акт рассматривал экспертизу условий труда как комплексную оценку факторов производственной среды (физических, химических, биологических, психофизиологических) по показателям, оказывающим влияние на здоровье и работоспособность человека в процессе труда. При этом рабочее место определялось как пространственная зона, оснащенная необходимыми средствами, в которой совершается трудовая деятельность работника или группы работников, совместно выполняющих производственные задания.

В процессе проведения экспертизы условий труда требовалось:

установить факторы и причины образования (формирования) неблагоприятных условий труда;

определить соответствие предметов труда, орудий труда, продуктов труда, окружающей среды соответствующим нормам и нормативам;

проверить соблюдение исполнителями требований технологии ведения работ, правил по охране труда и технике безопасности, промсанитарии, других нормативных документов;

выявить весь комплекс факторов производственной среды, неблагоприятно влияющих на состояние здоровья работающих;

сопоставить данные фактических значений вредных факторов производственной среды с установленными нормативными значениями.

По результатам экспертизы условий труда составлялось заключение, и решался вопрос об отнесении рабочего места к категории с вредными и тяжелыми условиями труда.

Таким образом, к началу 90-х годов прошлого века сложилась система нормативных правовых актов, регулирующих такие вопросы аттестации и рационализации рабочих мест, как цели и задачи аттестации; участники аттестации, их права и обязанности; порядок проведения аттестации и учета ее результатов; организационные основы аттестации и оценки условий труда. При этом в законодательстве сложились три понятия, обозначающие мероприятия по оценке условий труда:

«аттестация рабочих мест», определяемая как совокупность мероприятий, включающих комплексную оценку каждого рабочего места (Типовое положение об аттестации, рационализации, учете и планировании рабочих мест);

«оценка условий труда», понимаемая как оценка фактического состояния условий труда на рабочих местах (Типовое положение об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения отраслевых перечней работ, на которых могут устанавливаться доплаты рабочим за условия труда);

«экспертиза условий труда», определяемая как комплексная оценка факторов производственной среды (Основные методические положения о порядке проведения экспертизы условий труда).

Содержание всех трех указанных понятий сводилось, так или иначе, к процессу оценки условий труда, границы между ними были нечеткими, существовала неопределенность, в каких случаях следует проводить аттестацию рабочих мест, а в каких оценку условий труда или экспертизу условий труда. Заметим также, что оценка условий труда и экспертиза условий труда были введены не законом, а подзаконными ведомственными нормативными правовыми актами, которые не были взаимоувязаны между собой, что также создавало трудности при применении на практике норм об оценке условий труда.

После распада СССР законодательство об оценке условий труда продолжало действовать в Российской Федерации (в части, не противоречащей российскому законодательству), развитие правового регулирования аттестации рабочих мест не приостановилось. Уже в январе 1992 г. Минтруда РФ утверждает Инструкцию о порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда[39]. Инструкция 1992 г. распространялась на все предприятия и организации народного хозяйства, независимо от форм собственности и хозяйствования. В качестве задач аттестации рабочих мест указывались: определение фактических значений опасных и вредных производственных факторов на этих рабочих местах; оценка фактического состояния условий труда на рабочих местах; предоставление льгот и компенсаций за работу с вредными и тяжелыми условиями труда в предусмотренном законодательством порядке работникам, занятым на аттестуемых рабочих местах; разработка мероприятий по улучшению и оздоровлению условий труда. Согласно Инструкции 1992 г. при аттестации рабочего места оценке подлежали все имеющиеся на рабочем месте опасные и вредные производственные факторы (химические, физические, биологические, психофизиологические). При этом процедура оценки условий труда выступала фактически как необходимый этап аттестации рабочего места.

В 1994 г. вводится обязательная сертификация постоянных рабочих мест на производственных объектах на соответствие требованиям охраны труда, проводимая исходя из результатов аттестации рабочих мест по условиям труда . Проведение сертификации осуществлялось органами по сертификации, аккредитованными Минтрудом России[40] [41]. По своему содержанию сертификация сливалась с аттестацией рабочих мест, поскольку понималась в смысле Закона РФ от 10.06.1993 № 5151 «О сертификации продукции и услуг»[42] как процедура подтверждения соответствия рабочего места требованиям охраны труда, что органично включалось в оценку условий труда как ее компонент.

Утвержденное в 1997 г. Положение о порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда[43], заменившее Инструкцию 1992 г., в целом сохранило ранее действовавший подход к регулированию аттестации рабочих мест. Аттестация рабочих мест по условиям труда определялась как система анализа и оценки рабочих мест для проведения оздоровительных мероприятий, ознакомления работающих с условиями труда, сертификации производственных объектов, для подтверждения или отмены права предоставления компенсаций и льгот работникам, занятым на тяжелых работах и работах с вредными и опасными условиями труда. Положение

1997 г. регламентировало порядок подготовки, проведения и оформления результатов аттестации, а также вопросы реализации ее результатов. При этом результаты аттестации рабочих мест по условиям труда должны были использоваться в целях: планирования и проведения мероприятий по охране и условиям труда; сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда; применения административно - экономических санкций (мер воздействия) к виновным должностным лицам в связи с нарушением законодательства об охране труда и т.п., т.е. в целях обеспечения надлежащей охраны труда работников.

Принятый в 2001 г. ТК РФ[44] закрепил обязанность работодателя обеспечить проведение аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией работ по охране труда в организации (ст. 212).

Задача, ставившаяся перед аттестацией рабочих мест нормативными правовыми актами советского периода, а именно - определение соответствия условий труда передовому научно-техническому и организационному уровню, обеспечивающему повышение производительности труда[45] [46], уже не ставилась, на что было обращено внимание в юридической литературе. Так, В.А. Пашиев отмечает, что буквальное толкование определения понятия аттестации рабочих мест, содержащееся в Положении 1997 г., «позволяет сделать вывод об его ограничении исключительно охраной труда» . Следует согласиться с А.Г. Федорцом и Е.Н. Мишутинской, что в постсоветский период «аттестация рабочих мест окончательно оторвалась от самого производственного процесса, от результатов труда, ограничилась только оценкой условий труда - «как бы» в интересах охраны здоровья работников. Интересы предприятия (в т.ч. работоспособность персонала и производительность труда), общества (опять же, производительность труда и тесно связанные с ней уровень жизни и состояние здоровья населения) оказались вне сферы интересов государства»[47].

Указанный подход к пониманию аттестации рабочих мест был сохранен в последующих нормативных правовых актах.

Так, согласно Порядку проведения аттестации рабочих мест по условиям труда от 2007 г.[48], заменившему Положение 1997 г., аттестация рабочих мест по условиям труда предполагала проведение оценки условий труда на рабочих местах в целях выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда.

В 2011 г. был утвержден новый Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда[49], но цели и задачи аттестации не были изменены: аттестация должна была проводиться в целях оценки условий труда на рабочих местах и выявления вредных и (или) опасных производственных факторов, а ее результаты использоваться для разработки и реализации мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда и т.п. Аттестации подлежали все рабочие места работодателя. Сроки проведения аттестации устанавливались исходя из того, что каждое рабочее место должно арестовываться не реже одного раза в пять лет.

Однако практика показала, что действовавший в начале 10-х годов порядок аттестации рабочих мест как инструмент в системе охраны труда и обеспечения для работников безопасных условий труда не был эффективным и не способствовал улучшению условий труда. На это обстоятельство было обращено внимание Минэкономразвития России. Проведя в 2012 г. экспертизу действовавшего Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда от 2011 г., Минэкономразвития России отметило, что в 2010 году большинство статистических показателей по охране руда работников оказалось хуже, чем в 2009 году. В Заключении Минэкономразвития России от 12.05.2012 «Об экспертизе Приказа Мин- здравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г. № 342н «Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда» указывается, что несмотря на то, что порядок аттестации рабочих мест по условиям труда совершенствовался, уровень травматизма увеличился. На этом основании был сделан вывод, о том, что аттестация рабочих мест не является способом, предотвращающим производственный травматизм, а уровень травматизма связан с возникновением иных факторов (причин), не учтенных новым порядком аттестации рабочих мест. По мнению Минэкономразвития России, следовало рассмотреть возможность аттестации только рабочих мест с опасными и/или вредными условиями труда, например, на основании статистических показателей, динамики профессиональных заболеваний и травматизма. Для остальных предприятий аттестация рабочих мест может стать частью программы производственного контроля, контролируемой трудовой инспекцией, либо добровольной. Кроме того, Минэкономразвития России сочло нецелесообразным проведение аттеста- [50] ции рабочих мест по всему объему рабочих мест, поскольку такая процедура влечет увеличение избыточных расходов хозяйствующих субъектов.

Параллельно с развитием правового регулирования аттестации рабочих мест совершенствуется законодательство об экспертизе условий труда. Принятые в 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации об

53

охране труда предоставили право проводить независимую экспертизу условий труда и обеспечения безопасности работников предприятия профессиональным союзам в лице их соответствующих органов и иным уполномоченным работникам представительных органов (ст. 25 Основ). Однако в последующем профсоюзы были лишены права самостоятельно проводить экспертизу условий труда. Федеральный закон от 17.07.1999 № 181- ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»[51] [52] предусматривает возможность проведения только государственной экспертизы условий труда, субъектами которой являются федеральный орган исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведающие вопросами охраны труда (ст. 21 Федерального закона). За профсоюзами было закреплено только право участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов и инструментов[53]. На наш взгляд, ограничение прав профсоюзов в области экспертизы условий труда только участием в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых объектах, снижает эффективность контроля за условиями и охраной труда и качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда. Между тем, именно такие задачи ставил законодатель перед государственной экспертизой условий труда (п. 3 ст. 21 ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»). Поэтому полагаем целесообразным изменить редакцию п. 5 ст. 20 ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», изложив его в следующей редакции:

«Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе условий труда».

Порядок проведения экспертизы условий труда поначалу регламентировался только ведомственными нормативными правовыми актами[54] [55]. Общий порядок проведения в Российской Федерации государственной экспертизы условий труда был установлен Положением о проведении Г ос- ударственной экспертизы условий труда в Российской Федерации, утвержденным Правительством РФ в 2003 г. Положение установило порядок формирования состава экспертов, сроки проведения экспертизы, требования к экспертному заключению, закрепило право заказчика на обжалование экспертного заключения в судебном порядке. В отличие от аттестации рабочих мест, объектом которой являлись рабочие места работодателя, объектом государственной экспертизы условий труда были указаны документация и материалы по условиям и охране труда.

В 2006 г. положения о государственной экспертизе условий труда были введены в ТК РФ . При этом следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 216.1 ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30.06.2006 № 90-ФЗ), первой целью государственной экспертизы условий труда являлась оценка качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда.

В 2012 г. в российское законодательство вводится термин «специальная оценка условий труда». Этот термин был использован в ч. 4 ст. 58.3 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»[56] [57]. Данная статья была введена Федеральным законом от 03.12.2012 № 243-ФЗ[58]. Тем же законом аналогичное положение было введено в Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[59] (п. 4 ст. 33.2). При этом содержание понятия специальной оценки условий труда не раскрывалось.

В 2013 г. российский законодатель обратил внимание на необходимость упорядочения законодательства об оценке условий труда, поскольку действующими нормативными правовыми актами предусматривались различные процедуры такой оценки, правовое регулирование которых было слабо увязано между собой[60]. В результате был разработан Федеральный закон от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда», с принятием которого начался современный этап развития законодательства о специальной оценке условий труда.

Рассмотрение истории развития законодательства об оценке условий труда показывает, что учет условий труда при регулировании труда работников начал осуществляться первыми декретами Советской власти в связи с необходимостью должной охраны труда при работе во вредных и опасных условиях. В дальнейшем развитие законодательства в этой сфере шло по пути введения различных льгот работникам, осуществлявшим труд в тяжелых, вредных и опасных условиях, и определения списка работ с такими условиями труда. Этот процесс привел к выделению к началу 90-х годов трех процедур оценки условий труда: аттестации рабочих мест; оценке фактического состояния условий труда; экспертизе условий труда. Однако соотношение между этими процедурами оставалось не вполне определенным. Поэтому в постсоветское время российский законодатель, во-первых, осуществил более четкое правовое регулирование государственной экспертизы труда, отделив ее от аттестации и оценки условий труда по субъектам и объектам, и, во-вторых, унифицировал нормы об аттестации и оценке условий труда, объединив их в законодательстве о специальной оценке условий труда.

В целом, в развитии законодательства о специальной оценке условий труда можно выделить следующие этапы:

Ноябрь 1917 г. - середина 20-х годов ХХ в. Возникновение законодательства об оценке условий труда. Выделяется и законодательно закрепляется функция анализа и оценки условий труда с целью определения степени их вредности и опасности для работников, которая возлагается на специальный государственный орган.

Середина 20-х годов - 1970 г. Процесс дифференциации правового регулирования трудовых отношений в зависимости от условий труда, для работников, работающих в тяжелых, вредных или опасных условиях. Утверждаются и регулярно обновляются списки работ с вредными, тяжелыми и опасными условиями труда. Для работников, работающих в тяжелых, вредных или опасных условиях, вводится ряд льгот (сокращенное рабочее время, дополнительные отпуска, повышенная зарплата, льготное пенсионное обеспечение и др.).

1970 г. - начало 90-х годов ХХ в. Возникновение и широкое внедрение аттестации рабочих мест как особой процедуры оценки условий труда. Возникновение и нормативное правовое закрепление иных процедур оценки условий труда: а) оценки фактического состояния условий труда на рабочих местах; б) экспертизы условий труда.

Начало 90-х годов ХХ в. - 2013 г. Замена ранее изданных нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения аттестации рабочих мест, вновь изданными с учетом новых социально-экономических реалий постсоветской России. Введение обязательной сертификации постоянных рабочих мест. Совершенствование правового регулирования государственной экспертизы труда, более четкое ее отделение от аттестации рабочих мест. Введение в законодательство понятия специальной оценки условий труда.

2013 г. - настоящее время. Унификация правового регулирования аттестации рабочих мест и специальной оценки условий труда. Приведение законодательства в сфере оценки условий в соответствии с унифицированными нормами о специальной оценке условий труда.

Лушников А.М. Генезис науки трудового права и науки права социального обеспечения в России. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 52.

[2] Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 3 июня 1886 г. «По проекту Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание третье. Т. VI. № 3769.

[3] Полное собрание законов Российской Империи. Собрание третье. Т. XIX. № 17122.

Титор С. Е. Органы контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде в

России: историко-правовое исследование. Дисс... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 57-58.

[5] Кодекс законов о труде // СУ РСФСР. 1918. № 87 - 88. Ст. 905.

[6]

Постановление Народного комиссариата труда и социального обеспечения РСФСР от 15.12.1919 «Наказ инспекции труда» // СУ РСФСР. 1920. № 37-38. Ст. 173.

[7] Расценочные комиссии (в последующем - расценочно-конфликтные комиссии) создавалась на предприятии из равного числа представителей администрации и комитета профсоюза предприятия.

[8] Декрет СНК РСФСР от 17.06.1920 «Общее положение о тарифе (Правила об условиях найма и оплаты труда рабочих и служащих всех предприятий, учреждений и хозяйств в РСФСР)» // СУ РСФСР. 1920. № 61-62. Ст. 276.

[9] Постановление ВЦИК от 09.11.1922 «О введении в действие Кодекса Законов о Труде Р.С.Ф.С.Р. изд. 1922 г.» (вместе с «Кодексом Законов о Труде Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР. 1922. № 70. Ст. 903.

[10]

Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 21.09.1925 «Об утверждении Положения о Народном Комиссариате Труда Р.С.Ф.С.Р.» // СУ РСФСР. 1925. № 67. Ст. 532.

[11]

См.: Декрет СНК РСФСР от 31.03.1926 «О пенсионном обеспечении лиц медицинского персонала, работающих по борьбе с эпидемиями» // СУ РСФСР. 1926. № 20. Ст. 158.

[12] См.: Постановление Наркомтруда Союза ССР от 10.11.1928 «О сокращенном рабочем дне» // Известия НКТ СССР. 1928. № 51-52; Постановление СНК СССР от 01.07.1940 № 1120 «Об утверждении списка профессий с вредными условиями труда, для которых устанавливается шестичасовой рабочий день» // СП СССР. 1940. № 18. ст. 436; Постановление СНК СССР от 11.12.1940 № 2499 «О продолжительности рабочего дня медицинских работников» // СП СССР. 1940. № 32. Ст. 806.

[13] См.: Правила об очередных и дополнительных отпусках. Утверждены НКТ СССР 30.04.1930 № 169 (вместе с Правилами о дополнительных отпусках по особо вредным климатическим условиям) // Известия НКТ СССР. 1930. № 13.

[14] См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.06.1941 «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 30.

[15]

См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 29.09.1942 «О переводе на положение мобилизованных рабочих, служащих и инженерно-технических работников в близких к фронту районах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. № 38.

[16]

См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01.08.1945 «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. № 51.

[17] См.: Постановление Совета Министров СССР от 11.06.1946 № 1216 «О дополнении списка профессий с вредными условиями труда, для которых устанавливается шестичасовой рабочий день» // СП СССР. 1946. № 9. Ст. 158; Постановление Совмина СССР от 17.06.1960 № 611 «О списках производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день» // СП СССР. 1960. № 12. Ст. 89; Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 10.02.1961 № 122/3 «Об утверждении Перечня производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на бесплатное получение лечебно-профилактического питания в связи с особо вредными условиями труда, рационов

этого питания и Правил его выдачи» // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1961.№ 4.

[18]

См.: Закон СССР от 14.07.1956 «О государственных пенсиях» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 15. Ст. 313.

[19] Типовое положение об исследовательской лаборатории по охране труда на предприятиях цветной металлургии (утверждено Приказом Минцветмета СССР от 18.08.1966 №

489) // Охрана труда и техника безопасности в цветной металлургии. Справочник. М.,

1974.

[20]

Закон СССР от 15.07.1970 № 2-VTTT «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде» (вместе с Основами законодательства) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 29. Ст. 265.

[21]

Закон РСФСР от 09.12.1971 «Об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 50. Ст. 1007.

[22]

Федорец А.Г., Мишутинская Е.Н. Аттестация рабочих мест по условиям труда. Новый порядок глазами экспертов. М., 2012. С. 15.

[23] См.: Постановление Совмина СССР, ВЦСПС от 01.12.1983 № 1125 «О мерах по дальнейшему развитию и повышению эффективности бригадной формы организации и стимулирования труда в промышленности» // СП СССР. 1984. № 1. Ст. 2.

[24] См.: Постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 31.12.1980 № 389/22-119 «Об утверждении Типового положения о производственной бригаде, бригадире, совете бригады и совете бригадиров» // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1981. № 4.

[25]

См., например, Методические указания по аттестации лабораторий санэпидстанций (утверждены ГСЭУ Минздрава СССР 23.03.83 № 2684-83); Типовые методические указания по планированию, учету, аттестации и рационализации рабочих мест в объединениях (на предприятиях) машиностроительных министерств, (утверждены Госпланом СССР, Госкомтрудом СССР и ЦСУ СССР от 3.01.1984 № СА-2-Д.); Временные межотраслевые рекомендации по аттестации рабочих мест в промышленности (утверждены Госкомтрудом СССР по согласованию с ВЦСПС 12.04.1984). М. , 1984; Отраслевые рекомендации по учету, аттестации и рационализации рабочих мест на предприятиях строительной индустрии Минэнерго СССР. М., 1985; Методические рекомендации по аттестации рабочих мест на предприятиях крахмало-паточной промышленности. М., 1985.

[26] СП СССР. 1985. № 18. Ст. 86.

[27] Постановление Совета Министров СССР, ВЦСПС от 15.08.1985 № 783 «О широком проведении аттестации рабочих мест и их рационализации в промышленности и других отраслях народного хозяйства» // СП СССР. 1985. № 28. Ст. 141.

[28] Типовое положение об аттестации, рационализации, учете и планировании рабочих мест (утверждено Госкомтрудом СССР, Госпланом СССР, Госснабом СССР, ГКНТ СССР, Госстроем СССР, Госстандартом СССР, ЦСУ СССР, ВЦСПС 14.02.1986 № 588- БГ) // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1986. № 7.

[29]

См., например, Положение об аттестации, рационализации, учете и планировании рабочих мест в энергетике. П 34-00-007-86 (утверждено Минэнерго СССР 06.08.1986). М., 1986.

[30] Бюллетень Госкомтруда СССР.1987. № 2.

[31]

См., например, Приказ Минжилкомхоза РСФСР от 12.12.1986 № 530 «Об утверждении Положения об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения Отраслевого перечня работ, на которых могут устанавливаться доплаты рабочим за условия труда» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»; Положение об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения перечня работ, на которых могут устанавливаться доплаты рабочим за условия труда на предприятиях и в организациях Министерства путей сообщения (указание МПС СССР от 09.01.87 № Г-197у).

[32] Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 385.

[33]

См.: Отраслевые нормативы организационного уровня для аттестации и рационализации рабочих мест на предприятиях материально-технического снабжения агропромышленного комплекса (утверждены Главным управлением планирования социального и экономического развития АПК 27.12.1988). Рязань, 1989; Отраслевые нормативы организационного уровня производства для аттестации и рационализации рабочих мест. М., Министерство хлебопродуктов СССР. 1989.

[34] Ст. 14 Закона СССР от 15.05.1990 «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 23. Ст. 416.

[35] СП СССР. 1990. № 22. Ст. 106.

[36]

Постановление Совета Министров РСФСР от 03.12.1990 № 557 «О Государственной экспертизе условий труда РСФСР» // СП РСФСР. 1991. № 5. Ст. 65.

[37] Письмо Минтруда РСФСР от 13.02.1991 № РБ-6-12-192 «О Временных рекомендациях по организации служб Государственной экспертизы условий труда» (вместе с «Временными рекомендациями по организации служб Государственной экспертизы условий труда», утв. Минтрудом РСФСР 12.02.1991) // Справочная правовая система «Консуль- тантПлюс»; Положение об отделе государственных экспертов (утв. Минтрудом РСФСР 18.01.1991) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

[38] Постановление Минтруда СССР от 01.07.1991 № 29 «Об утверждении Основных методических положений о порядке проведения экспертизы условий труда» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

[39] Приказ Минтруда РФ от 08.01.1992 № 2 «О порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

[40]

Постановление Правительства РФ от 06.05.1994 № 485 «О проведении обязательной сертификации постоянных рабочих мест на производственных объектах, средств производства, оборудования для средств коллективной и индивидуальной защиты» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 3. Ст. 236; Постановление Минтруда РФ от 20.06.1994 № 49 О проведении обязательной сертификации постоянных рабочих мест на производственных объектах на соответствие требованиям охраны труда» // Бюллетень Минтруда РФ. 1994. № 7.

[41] См.: Постановление Минтруда РФ от 10.12.2002 № 77 «Об утверждении правил аккредитации органов по сертификации и правил аккредитации испытательных лабораторий» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 12.

[42] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 26. Ст. 96.

[43] Постановление Минтруда РФ от 14.03.1997 № 12 «О проведении аттестации рабочих мест по условиям труда» // Бюллетень Минтруда РФ. 1997. № 5.

[44] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

[45] См., например, рассмотренное выше Типовое положение об аттестации, рационализации, учете и планировании рабочих мест 1986 г.

[46]

Пашиев В.А. Аттестация в трудовом праве России (опыт широкого подхода). Дисс... канд. юрид. наук. Пермь, 2004. С. 38.

[47] Федорец А.Г., Мишутинская Е.Н. Указ. раб. С. 19.

[48] Приказ Минздравсоцразвития РФ от 31.08.2007 № 569 «Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 10.

[49] Приказ Минздравсоцразвития России от 26.04.2011 № 342н «Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда» // Российская газета от 24.06.2011. № 135.

[50] http://www.economy.gov.ru (04.06.2012).

[51]

Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (утверждены Верховным Советом РФ 06.08.1993 № 5600-1) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 35. Ст. 1412.

[52] Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.

[53] См.: п. 5 ст. 20 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996.

№ 3. Ст. 148.

[54] См., например, Письмо Минтруда РФ от 17.05.1995 № 888-КВ «О проведении государственной экспертизы условий труда в проектах строительства» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»; РДС 11-201-95. Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства (утверждена Постановлением Минстроя РФ от 24.04.1995 № 18-39) // Справочная правовая система «Консультант- Плюс»; Постановление Минтруда РФ от 02.07.2001 № 53 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению государственной экспертизы условий труда при лицензировании отдельных видов деятельности» // Бюллетень Минтруда РФ. 2001. № 7.

[55]

Постановление Правительства РФ от 25.04.2003 № 244 «Об утверждении Положения о проведении Государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 18. Ст. 1716.

[56]

Федеральный закон от 30.06.2006 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2878.

[57] Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.

[58] Федеральный закон от 03.12.2012 № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. 5). Ст. 6966.

[59] Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

[60] См.: Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О специальной оценке условий труда» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».