Содержание юридического процесса непосредственно зависит от существующего на определенной территории правопорядка, который в свою очередь находится под воздействием различных экономических, социальных, технологических факторов. Не является исключением и категория особых производств, как непосредственная составляющая юридического процесса. При данных обстоятельствах активно возрастает роль правового регулирования рассматриваемого явления в процессуальных правоотношениях.

В связи с чем, настоящий параграф предлагается посвятить наиболее важной проблеме правового регулирования категории особых производств в юридическом процессе – правовое регулирование особых производств в правотворческом процессе.

На сегодняшний день правотворчество выступает одним из приоритетных направлений современного правового регулирования, поскольку именно от качества результатов правотворческого процесса зависит правовое регулирование в государстве в целом.

Основной проблемой правотворческого процесса в России является отсутствие единого правового документа, регламентирующего механизм особого производства в правотворческом процессе, именно правотворческий процесс нацелен на претворение правовой позиции в жизнь в качестве нормативного правового акта.

Данный процесс ныне регулируется массой отдельных нормативных правовых актов на уровне и законов, и подзаконных нормативных правовых актов. В качестве примеров можно привести Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[1] и правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[2].

Вместе с тем, отсутствие единого консолидированного нормативного правового акта, в котором раскрывались бы все основные требования и мероприятия, необходимые для формирования эффективной, практически применимой качественной правовой позиции, привело к правовым проблемам во всех сферах юридического процесса и общественных отношений.

В данной связи должен быть принят единый федеральный закон «О нормативных правовых актах», отражающий все ключевые моменты правотворческой деятельности, в том числе и формирование концепции нормативного правового акта.

На сегодняшней день существует проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», вместе с тем, если обратиться к данному проекту, то можно обнаружить ряд пробелов, а точнее, правовых моментов, которые не нашли в нем должного правового регулирования.

По сути, данный нормативный правовой акт должен стать своего рода «кодексом» правотворческого процесса.

Полагаем, что внесение проектов нормативных правовых актов в Государственную Думу Российской Федерации и определение четкого механизма, субъектного состава являются особым производством правотворческого процесса.

В нормативных правовых актах, регулирующих вопросы правотворчества, должны найти отражение такие важные вопросы, как опосредованная законодательная инициатива и механизм ее регулирования.

Кроме того, в действующем законодательстве указано, что может проводиться научная экспертиза законопроекта. При этом не регламентировано, в каких случаях она может проводиться, кто может выступать ее инициатором, каковы последствия проведенной научной экспертизы.

Так, например, из Письма Минюста России от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР «О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов Федеральных законов» следует, что в начале работы над большим по объему и степени важности законопроектом подготавливается его концепция, в которой даются: обзор предложений ученых-юристов, иных лиц по совершенствованию, изменению нормативно-правового регулирования в сфере предмета проектируемого закона; обзор передового зарубежного правотворческого опыта; анализ общепризнанных норм и принципов международного права, действующих в сфере предмета проектируемого закона.

Полагаем, что проведение научной экспертизы нормативного правового акта также является особым производством в правотворческом процессе.

Научная экспертиза нормативных правовых актов должна проводиться в обязательном порядке, и механизм ее проведения должен найти достаточное правовое урегулирование, специфика которого характеризуется императивностью.

Кроме того, на законодательном уровне должны быть урегулированы правила проведения антикоррупционной, научной экспертизы нормативных правовых актов, должны быть сформулированы требования к концепции законопроекта со ссылкой на её научную обоснованность и практическую применимость. Это необходимо в целях формирования концепции законопроекта на должном уровне с использованием высокого уровня правосознания и правового знания, а также правил систематизации и учета нормативных правовых актов, в целях исключения дублирования нормативных правовых актов по одной и той же тематике.

Данные обстоятельства имеют существенное значение, поскольку результат правового регулирования, его значимость и эффективность во многом зависят от того, насколько учитываются и используются мотивационные факторы, оказывающие влияние на процессы установления и постижения определенных знаний о правовых нормах, на их понимание субъектами правовых норм, на выявление содержащегося в них смысла, на создание к ним позитивного отношения, на возможность соотносить и соединять с ними свою правовую культуру, правовое поведение и обеспечивать определенное взаимодействие социальных и правовых связей в их совокупности.

При рассмотрении данного недостатка правотворческого процесса следует обратиться, прежде всего, к возможным путям решения данной проблемы по отношению к институту лоббизма в целом.

«Законы, – как верно подчеркивает профессор Ульрих Карпен, – это компромисс интересов, коалиций и плюралистических сил»[3].

Одним из особых механизмов в рамках правотворческого процесса занимает институт лоббизма.

На сегодняшней день существует довольно много определений относительно понятия «лоббизм», поэтому полагаем, что в целях рассмотрения вопроса об особом производстве в правотворчестве нельзя не определить, что следует понимать под данным термином, и какую роль он играет в правотворчестве.

Некоторые авторы научных исследований рассматривают лоббизм как «деятельность субъектов права, направленную на реализацию в нормативных правовых актах своих интересов»[4]; другие – как «некое политическое воздействие, направленное на отстаивание своих частных интересов, оказываемое на органы государственной власти, со стороны определенных субъектов»[5]; третьи – как «систему реализации интересов различных групп и структур путем организованного легитимного и нелегитимного воздействия на органы, принимающие политико-властные решения»[6]; четвертые - как «процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической»[7].

При указанных обстоятельствах следует отдельно указать, что все вышеприведенные определения отражают общую тенденцию к пониманию лоббизма и рассматривают его довольно однобоко, что не соответствует реалиям современной правовой и политической ситуации в нашей стране.

Лоббизм – это форма выражения правовой позиции определенного субъекта юридического процесса, отражающая конкретный интерес в определенной сфере общественных отношений, влияющая на содержание того или иного нормативного правового акта по актуальному вопросу либо юридический факт для начала правотворческого процесса по тому или иному вопросу.

В настоящее время и в теории, и в практике широко обсуждается вопрос о механизме выражения лоббистских правовых позиций в правотворческом процессе, об их правовом регулировании, об их необходимости в правотворческом процессе и о влиянии на правотворческий процесс.

Построение общей модели участия заинтересованных групп в политике разрабатывалось в двух направлениях: в плюралистическом и корпоративном. Представители первого направления – Е. Лэтман, Д. Силе, Л. Милбрах в своих теориях предполагали независимость группы от государства и свободную конкуренцию лоббистов между собой[8].

Представителями корпоративного подхода, в рамках которого государство наделяет группу монопольным правом на представительство определенных интересов в политическом процессе, выступают З. Бжезинский, С. Гордон[9].

На сегодняшней день для российского государства оправдан в большей мере первый подход.

Правотворческий процесс – это в своём роде конкуренция лоббистских правовых позиций. Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что, во-первых, Государственная Дума Российской Федерации многопартийная, каждая партия выражает определенные интересы группы лиц (избирателей), что уже свидетельствует о борьбе правовых позиций при принятии того или иного закона.

Что есть законодательная инициатива? Это проявление лоббизма.

У определенного субъекта юридического процесса возникает правовая идея, нашедшая отражение в правовой позиции относительно необходимости правового урегулирования той или иной сферы общественных отношений.

Лоббизм – это выражение интереса, а интерес является двигателем, катализатором любого процесса, вопрос только состоит в том, чей интерес – публичный, групповой или отдельного субъекта права.

В данной связи нельзя согласиться с многочисленными исследователями, которые рассматривают лоббизм в целом положительно или отрицательно в зависимости от того, чей интерес выражается.

Продолжая тему относительно того, что лоббизм – это в своем роде механизм проявления законодательной инициативы, следует отметить, что существует право непосредственной и опосредованной законодательной инициативы.

Субъекты непосредственной законодательной инициативы прямо поименованы в Конституции Российской Федерации, они уполномочены напрямую обращаться в законодательный орган с законопроектом.

Вместе с тем, действующим законодательством предусмотрена и опосредованная законодательная инициатива. Другими словами, когда не обладающий законодательной инициативой субъект юридического процесса обращается со своим законопроектом не напрямую к законодателю, а через другие органы, которые, в свою очередь, обладают такой инициативой.

Соответственно, в данном случае можно выделять два вида лоббирования правовых позиций, т.е. лоббизм – это форма участия по выражению правовой позиции, отражающей соответствующий интерес.

Сам по себе конкурентный лоббизм необходим в целях поддержания демократических начал.

Так, например, лоббизм является натуральным каналом формирования предложений бизнес-структур по преодолению необоснованных административных барьеров, нередко навязываемой системы так называемых «откатов» или получения незаконных преференций, а также протекционизма в отношении избранных компаний, как правило, аффилированных с недобросовестными чиновниками. Основанная на результатах анализа и оценки правоприменительной практики реакция на недостатки правотворчества и правоприменения может определяться законными или социально полезными интересами структур гражданского общества (будь то бизнес-объединения, общественные либо религиозные организации, политические движения, профессиональные союзы и т.д.)[10].

На сегодняшней день можно выделить следующие формы лоббирования правовых позиций:

1) составление конкретными субъектами юридического процесса проектов нормативных правовых актов и внесение их на обсуждение путем опосредованной или непосредственной законодательной инициативы;

2) выступление на слушаниях по поводу законопроектов с высказыванием своих позиций относительно обсуждаемого нормативного правового акта[11];

3) проведение семинаров, круглых столов, научно-практических конференций, симпозиумов в целях выработки определенных подходов к проблеме;

4) полагаем необходимым выделить ещё одну форму лоббирования правовых интересов такую как оспаривание нормативных правовых актов в конституционном, арбитражном, гражданском процессах.

В результате лоббистской деятельности ту или иную норму права могут признать недействующей, в связи с чем будет запущен механизм принятия новой нормы права по данному вопросу в целях восполнении правового пробела.

В юридической литературе ряд авторов в качестве отрицательных последствий воздействия лоббизма на законодательную деятельность указывают на то, что лоббизм, как правило: направлен на отражение в нормативно-правовых актах интересов только определенного узкого круга заинтересованных лиц; служит одним из способов оказания влияния на правотворческие органы, что может подорвать основные принципы правотворческого процесса; «часто мешает принять нужные и актуальные, но неугодные кому-то блокирует управленческие решения, создавая препятствия для отражения и соблюдения публичных интересов, сопутствует осуществлению интересов чиновничества»[12].

Данная точка зрения не правомерна, поскольку, во-первых, лоббизм нельзя воспринимать как давление на органы государственной власти, он отражает правовую позицию, выражающую определенный интерес; во-вторых, подобное утверждение подрывает авторитет всего правотворческого процесса, так как существует определенный механизм принятия законов, в том числе и голосование, которое позволяет выразить мнение большинства.

Любопытно в рассматриваемой плоскости осветить также суждения Г.Ф. Шершеневича. В частности, ученый отмечал, что «обеспечение интересов отдельных лиц при помощи права достигается двояким путем. С одной стороны, государство очерчивает круг свободного проявления личности и осуществления ее интересов, охраняя от посторонних вторжений. С другой стороны, государство определяет устройство и порядок деятельности своих органов, имеющих целью принудительное выражение интересов отдельных лиц. В первом случае нормы права удовлетворяют частным интересам непосредственно, во втором – косвенно. В этом плане для частника главным является не только признанное законом право собственности, но и то, как правоохранительные органы, государство в целом охраняют его собственность»[13].

Думается, приведенное высказывание Г.Ф. Шершеневича всецело отражает идею легального лоббизма.

Говоря о правовом регулировании лоббистской деятельности в Российской Федерации, существует точка зрения, что необходимо принять соответствующий закон «Об основах лоббистской деятельности».

Считаем данную точку зрения неверной и необоснованной, поскольку маловероятно, что в одном нормативном правовом акте возможно определить и предугадать все формы, методы, способы выражения лоббизма. Полагаем, что данное понятие является практическим с определенной долей условности, ему свойственен теоретический подход, так как лоббизм в нашем понимании не ограничивается только сферой правообразовательного процесса, но характерен для всех видов юридического процесса. Нельзя запретить субъекту права выражать свои интересы и волю в любом из видов юридического процесса.

Целью принятия названного закона, по мнению его разработчиков, является борьба и ликвидация нелегального лоббирования и его незаконных форм. При этом важно понимать, что незаконные формы лоббирования интересов являются преступлениями и находятся в сфере правового регулирования уголовного законодательства.

Представленный в Государственную Думу Российской Федерации законопроект «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» не только ограничительно определяет понятие лоббизма, но и предусматривает механизмы правового регулирования, для него характерные.

Для формирования лоббизма необходимы определенные гарантии и права субъектов в рамках информационно-правового поля, в частности относительно сведений о проектах публично-властных решений. Требование о раскрытии этих сведений закреплено в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[14]. В частности, статья 13 данного закона содержит следующую норму права: «Тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований, размещаются указанными органами в сети «Интернет», в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления».

Выражение воли и интереса каждого субъекта права возможно путем обращения в различных его формах и проявлениях в органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на обращение четко определено в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[15]. Так, в статье 2 данного закона указано, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

В иных нормативных правовых актах, а также в ведомственных документах, включая регламенты органов исполнительной власти, устанавливаются обязанности данных органов раскрывать сведения об их деятельности, а также должным образом принимать меры для рассмотрения и разрешения обращения субъектов права.

При этом следует иметь в виду, что особенности принятия того или иного нормативного правового акта определяют и существо особого производства в правотворческом процессе.

Так, например, нормативный правовой акт в форме закона следует принимать тогда, когда речь идет о широкой сфере общественных отношений, распространяющейся на больший круг субъектов права, то есть закон следует принимать не тогда, когда его можно принять, а когда нельзя не принять.

Очевидно, что по вопросам регулирования общественных отношений в сфере основ государственного устройства должны регулироваться законами.

В данной связи, разработка законопроекта по вопросам специальной оценки условий труда, находящегося на данный момент на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации, является необоснованной.

Кроме того, может вызвать вопросы и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 220-ФЗ «О национальном исследовательском центре «Курчатовский институт»[16], которым регулируются особенности создания, правового положения и порядок финансового обеспечения национального исследовательского центра «Курчатовский институт».

Так из текста данного нормативного правового акта не следует, почему принят нормативный правовой акт именно в форме закона, поскольку он не соответствует тем вопросам и сфере распространения на общественные отношения, по которым принимаются законы. Сам по себе данный нормативный правовой акт не несет особой смысловой нагрузки и распространяется на очень узкую сферу общественных отношений. Полагаем, здесь было бы достаточно принять нормативный правовой акт в форме постановления Правительства Российской Федерации.

Таким образом, отсутствует важный элемент правовой позиции, правовая идея, которая должна быть заложена в основу концепции законопроекта и содержать обоснование принятия именно закона.

Или, например, Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»[17], который посвящен регулированию отношений в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации.

Подобные законы свидетельствуют о том, что законодательным органом нарушен механизм принятия законов, то есть, нарушен порядок особого производства.

Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность и баз данных, и информационных технологий, способствующих формированию, распространению и использованию информации, и системы регулирования возникающих при этом общественных отношений.

Прежде всего, речь идет о развитии электронного юридического процесса, это способствует не только оперативному и качественному формированию правовых позиций за счет того, что более эффективно функционирует процесс обмена информацией, данными, благодаря чему повышается уровень правовых знаний и правосознания субъектов юридического процесса.

Ни один вид юридического процесса не оставлен без внимания в системе развития информационных технологий и электронного документооборота, что также выступает одним из приоритетных направлений развития особого производства в юридическом процессе.

Например, в правотворческом процессе применимы компьютерные электронные информационные системы законодательства, обеспечивающие систематизацию как отечественного, так и международного законодательства. С этим направлением связан целый ряд юридико-технических проблем, начиная с унификации юридического инструментария, структур правовых норм, с придания нормативного характера информационно-правовым системам, с учета особенностей систематизаций прецедентов и норм, их сочетания и т.д.

У современных информационных технологий появилась возможность определять содержательную сторону законодательства вплоть до его постоянной коррекции автоматизированным способом с соответствующей трансформацией процедур.

На сегодняшней день законотворческий процесс и проблемы его унификации в полном объёме не используют технические возможности информационных систем.

В частности, А.Н. Кокотов, хотя и отмечая роль в нормотворческом процессе «унификации баз правовой информации», между тем пишет буквально следующее: «Так, в настоящее время для работы с законами, иными правовыми актами зачастую удобнее обращаться не к текстам актов на бумажных носителях (пусть и официальных), а к электронным справочно-информационным системам (Гарант, Кодекс, Консультант Плюс)[18].

Это способствует формированию качественных правовых позиций в рамках правообразовательного процесса и помогает избежать таких проблем законотворчества, как мелкотемье законов, дублирование правовых норм, создаёт условия для эффективной реализации правовых позиций.

Известно, что в настоящее время внедрены информационные технологии и электронный документооборот и в позитивный юридический процесс. Ярким примером тому может служить регистрационный процесс.

В соответствии с пунктом 8 статьи 12 Федерального закона № 122-ФЗ от 27 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[19] единый государственный реестр прав ведется на бумажных и (или) электронных носителях. При несоответствии между записями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях.

Единый государственный реестр прав на электронных носителях является частью единой федеральной информационной системы, объединяющей государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.

Способы электронной подачи заявления, открытость базы данных во многом совершенствуют работу как органов государственной власти, поскольку заполнение шаблонных заявлений посредством заполнения определенных форм минимизирует возможность формирования некорректных правовых позиций, упрощает деятельность по обработке таких заявлений, сказывается на результате, так в более короткие сроки позволяет рассматривать заявления, повышает уровень доверия субъектов права к органам государственной власти и формируемым ими правовым позициям.

Несомненным лидером по внедрению современных возможностей информационных технологий является судебный процесс, речь, прежде всего, идет об арбитражном процессе.

На сегодняшний день возможна подача заявлений в электронном виде, формируются электронные дела (пока только в рамках упрощенного производства), существует электронная база данных всех судебных актов.

Вышеуказанные особенности ведения арбитражного процесса являются позитивным опытом в сфере развития процессуальных правоотношений, что должно быть примером для иных видов юридического процесса.

[1] «Российская газета». 22 июля 2009. №133.

[2] «Российская газета». 5 августа 2011. №171.

[3] Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы международного семинара. - Рязань, 2003. С. 52.

[4] Любимов А.П. История лоббизма в России. М. : Фонд либеральная миссия, 2005. С. 208.

[5] Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория политической науки // Вестник МГУ: Политические науки. 2004. №2. С. 48.

[6] Баранов С.Д. Популизм и лоббизм: две стороны парламентской деятельности России // Вестн. Моск. Ун-та. Сер.18, Социология и политология. 1999. № 1. С. 68.

[7] Жильцова С.А. Лоббизм в России // Публично-правовые исследования, 2012. №1. С.25.

[8] Жирнов А.В. Институт лоббизма и перспективы его правового регулирования в России // Конституционное и муниципальное право, 2010. № 7. С. 14-15.

[9] Там же.

[10] Астанин В.В. Лоббизм и мониторинг правоприменения // Российская юстиция. 2012. № 8. С. 61.

[11] Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе. Антикоррупционный проект. М.: Изд. Гос. Думы, 2000. С. 392.

[12] Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 59.

[13] Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 112.

[14] «Российская газета». 13 февраля 2009. №25.

[15] «Российская газета». 5 мая 2006. № 95.

[16] «Российская газета». 30 июля 2010. №168.

[17] «Российская газета». 15 января 1999. №7.

[18] Кокотов А.Н Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ // Российский юридический журнал. 2006. № 3. С. 13.

[19] «Российская газета». 30 июля 1997. №145. Данный Федеральный закон действует с учетом положений Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».