Важнейшим структурным элементом правовой системы федеративного государства является конституционное законодательство и его базовая часть - основные законы федерации и субъектов. Федеративная природа современной России обусловливает существование наряду с федеральной Конституцией основных законов 85-х субъектов Федерации. Это конституции 22 республик в составе Российской Федерации и 63 устава краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В региональных основных законах «воспроизводятся идеи гуманизма, законности, основные права и свободы человека и гражданина, взаимная ответственность личности и государства, механизм организации и функционирования органов публичной власти»[1]. Нельзя забывать, что федеративное государство может стабильно функционировать и развиваться только при наличии действенной региональной политики[2].

Одной из общих проблем региональной правотворческой политики является вопрос о взаимном влиянии законодательств регионов друг на друга и о сближении законодательств субъектов Федерации. В юридической литературе представлены три главных направления в этом процессе. Во-первых, это «выработка общего курса правового развития заинтересованных субъектов; во-вторых, преодоление правовых различий, противоречий и пробелов в законодательстве; в-третьих, выработка общих принципов, единых юридических правил»[3].

В связи с этим возникает ряд вопросов, которые нуждаются в политико-правовом осмыслении: необходимость соотношения законотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования; изучение прогнозных оценок развития законодательства регионов; организация информационных систем регионального законодательства[4] [5]. Повышенное внимание к системной разработке правовых норм, по убеждению все большего числа правоведов и государственных служащих, составляет основу сбалансированного развития регионального законодательства, позволяет учесть законные интересы всех участников регулируемых отношений. Но принципиально эффективность государственной правотворческой политики на всех уровнях может измениться только тогда, когда реально заработают институты гражданского общества. Только гражданское общество является той силой, которая может заставить власть помнить о своей ответственности перед гражданами и в периоды между выборами. Ученые и специалисты отмечают его несформированность и определенную неустойчивость в России в настоящее время , хотя отдельные элементы его уже существуют. По мнению многих правоведов, имея целью формирование гражданского общества в стране, «необходимо проводить серьезную молодежную политику, осознавая, что это не только вопросы социального обеспечения, но и просветительская, образовательная, воспитательная работа»[6]. «На «правовом поле» страны, - отмечает Ю.Н. Старилов, - очевидно соперничество государства и гражданского общества. Одной из важнейших причин неэффективности государства и его неподконтрольности обществу является неподготовленность гражданского общества к осуществлению действенного контроля за деятельностью государственных служащих и должностных лиц»[7] [8].

Как отмечает А.В. Кочетков, «в России постепенно определяющим становится региональный уровень правового регулирования ГМП, который опережает федеральный. В регионах создается своя нормативная правовая база, вопросы работы с молодежью находят отражение в нормативных правовых актах субъектов РФ, формируются региональные органы по делам молодежи, молодежных центров и иных учреждений для молодежи, разрабатываются и реализуются молодежные программы по обеспечению различных

3

аспектов жизнедеятельности молодого поколения» .

Закрепление норм о правах молодежи и молодежной политики в тексте основных законов субъектов РФ свидетельствует о высоком уровне правового регулирования, о совершенствовании общественно-политической и социально-экономической организации общества в нашем государстве. Но данные нормы, к сожалению, наличествуют далеко не в каждом нормативном правовом акте. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020г. сформулированы основные направления развития страны: «практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффективно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь»[9].

В государственной молодежной политике, как уже было сказано выше, выделено два конституционных уровня правового регулирования: федеральный и региональный. Региональный уровень представляет собой совокупность нормативных правовых актов субъектов и их правоприменение с участием региональных органов государственной власти.

Инфраструктура региональной государственной молодёжной политики, представляя собой систему обеспечения работы с молодёжью, включает в себя совокупность государственных и муниципальных учреждений, которые предоставляют услуги различным группам и категориям юношей и девушек по всему спектру вопросов их функционирования в современном обществе. Согласно верному замечанию Т.Д. Зражевской, «федеральное законодательство в большей степени, чем законодательство субъекта, носит отраслевой характер. Принятие федеральных законов по отдельным отраслям права фактически означает становление основ самой системы конституционного законодательства субъекта, развитие условий ее жизнедеятельности не только на данном уровне, но и на уровне субъекта Российской Федерации. Это отличает уровень реализации федерального законодательства, которое носит в большей части межотраслевой характер, объединяя в один закон институты нескольких отраслей права»[10].

Содержание регионального уровня реализации государственной молодежной политики в России составляет система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их правоприменение с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации входит:

конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

законы субъектов Российской Федерации о молодежной политике;

подзаконные акты субъектов Российской Федерации.

В правоприменительную деятельность на региональном уровне входит деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации (высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, органов по делам молодежи), направленная на эффективную реализацию ГМП на территории субъекта Российской Федерации. Это работа законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ - парламента субъекта (в сфере принятия законов субъекта) и правительства или администраций субъектов РФ (в сфере исполнения и соблюдения региональных законов, издания указов, постановлений, распоряжений, приказов). В эту деятельность также входит издание правовых актов органов по делам молодежи субъектов Российской Федерации. Основными государственными органами регионального уровня, реализующими молодежную политику, являются высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и орган по делам молодежи.

При исследовании конституций республик в составе Российской Федерации на предмет содержания в их тексте норм о молодежной политике и молодежи, всего в двух из них есть упоминание о молодежи - в Республиках Удмуртия и Тыва. В соответствии с ч. 2 ст. 6 Конституции Удмуртской Республики в ней обеспечивается «поддержка семьи и материнства, отцовства и детства, молодежи, инвалидов и пожилых граждан»[11]. В Конституции Республики Тыва закреплено: «обеспечиваются государственные гарантии поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, а также профессиональной и социальной поддержки молодежи» (ч. 2 ст. 12)[12].

В тексте Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в ст. 11 зафиксированы нормы прямо не предусматривающие права молодежи, но определяющие целью «формирование человека как свободной, нравственной и просвещенной личности, уважающей честь, достоинство и свободу других людей, носителя национальной и общечеловеческой культуры»[13] [14] [15]. В Конституции Республики Алтай закреплены нормы о «разработке и реализации региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, этно-

Л

культурных, демографических и других особенностей» (ст. 44) .

Следовательно, в тексте конституций республик - субъектов Российской Федерации - практически не содержится упоминание о реализации мо- 3

лодежной политики и правах молодежи .

Анализ уставов областей - субъектов Российской Федерации - показал, что из 46 областей упоминание о молодежи содержится в 17 из них.

В Липецкой, Тамбовской областях осуществление областных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью относится к совместному ведению Российской Федерации и области. В 11 областях полномочия по реализации мер ГМП относится к предметам ведения и полномочиям области либо входит в компетенцию правительства области: это Астраханская, Белгородская, Воронежская, Курганская, Курская, Мурманская, Новосибирская, Сахалинская, Тверская, Томская и Тюменская области. В основном это полномочия организационного характера: создание условий для всестороннего развития детей и молодежи, поддержка одаренных и талантливых детей (Тюменская область); развитие конкурсной системы получения стипендий, премий, грантов, образовательных кредитов и займов с целью поощрения творческой интеллигенции, молодежи; расширения доступности высшего образования, творческой деятельности, охраны и использования исторических и культурных ценностей (Воронежская, Курская, Курганская, Липецкая, Тверская, Томская области); реализация мер по развитию науки, культуры и спорта и молодежной политики (Астраханская, Белгородская, Новосибирская области).

В трех областях - Брянской, Владимирской и Саратовской - реализация молодежной политики входит в специальную главу о социальной политике области. В ra.XVI «Социальная политика» Устава Владимирской области закреплено «органы государственной власти области создают благоприятные условия для детей и молодежи в сфере получения образования; разрабатывают программы, обеспечивающие условия для воспитания, образования, отдыха и творческого развития детей и молодежи. В области осуществляется молодежная политика по созданию правовых, экономических, социальных и организационных условий и гарантий для социального становления, развития и самореализации молодежи в общественной жизни» (ст. 88,92)[16] [17].

В соответствии с Уставом (Основным законом) Саратовской области главой VI «Социальная сфера области» регламентировано «осуществление молодежной политики, гарантирующей молодежи возможность реализовать свои права» (ст. 34). Правительство области осуществляет «мероприятия по развитию образования, охране семьи, материнства, отцовства и детства; организует осуществление деятельности по опеке и попечительству; разрабатывает и реализует меры по развитию культуры и науки; принимает меры по

л

реализации государственной молодежной политики» (ст. 61) .

В Амурской области реализация прав молодежи содержится в отдельной главе XII «Воспитание, образование, спорт, культура и наука». В соответствии с ч. 4 ст. 93 «создаются условия для материального поощрения творческой интеллигенции, молодежи; принимаются меры, позволяющие населению расширить доступность получения высшего образования, заниматься профессиональной творческой деятельностью, физической культурой и спортом»[18] [19].

В Уставе Воронежской области в ст. 43 закреплены полномочия правительства Воронежской области: оно разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Воронежской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии2.

Уставы некоторых субъектов Российской Федерации практически не регулируют права молодежи и молодежную политику, в то же время в них есть упоминание о молодежи как о субъекте законодательной инициативы. Это нормы о закреплении в качестве упомянутого субъекта Молодежного парламента или Молодежной общественной палаты содержатся в уставах Волгоградской, Магаданской и Самарской областях.

Анализ уставов областей - субъектов Федерации - показал недостаточность нормативного урегулирования ГМП во многих субъектах Российской Федерации. Исследование основных законов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что региональное конституционное законодательство необходимо дополнить нормами о государственной молодежной политике и правами молодежи, которые необходимо включать в главу о правах челове-

ка[20].

На сегодняшний день на региональном уровне в Российской Федерации осуществляется активный процесс законотворчества в реализации ГМП. Так, на 2016 г. законы о государственной молодежной политике приняты в 80 из 85 субъектов РФ. Примечательно, что представители субъектов Федерации, поддерживая идею большей самостоятельности субъектов, в том числе и в сфере молодежной политики, придерживаются мнения о необходимости принятия закона федерального уровня о молодежной политике. Это объясняется, во-первых, существенными сложностями в разработке законодательства о молодежной политике в субъектах; во-вторых, тем, что еще не везде сложилось мнение о целесообразности и возможности принятия региональных законов о молодежной политике; в-третьих, необходимостью единообразных подходов к такой социально-демографической группе, как молодежь; в- четвертых, конституционно-правовой неопределенностью регулирования ГМП в части отнесения ее к предметам ведения — Российской Федерации или же субъектов Российской Федерации.

Диссертантом проанализированы большинство принятых законов субъектов Российской Федерации о молодежи и молодежной политике. Их исследование (представлено в Приложении 3) показало, что в их тексте отсутствует единый подход к наименованию закона, понятию молодежной политики, определению места ГМП в социальной политике государства. На основе обобщения регионального законодательства диссертантом сделаны следующие выводы:

Отсутствует единообразие в наименовании законов о молодежи, при этом в них урегулированы схожие сферы общественных отношений. К примеру, в Чеченской республике, Рязанской, Челябинской областях действуют законы «О молодежи»; в Ленинградской, Тюменской, Калининградской, Воронежской областях, Приморском, Ставропольском краях «О государственной молодежной политике»; в г. Санкт-Петербурге, Хабаровском крае «О

молодежи и молодежной политике»; в Алтайском крае «О государственной региональной молодежной политике»; в Ульяновской области «О деятельности государственных органов в сфере молодежной политики»; в республике Хакасия, Пензенской области, г. Севастополе «О реализации государственной молодежной политики»; в республике Калмыкия, Брянской областях «Об основных направлениях государственной молодежной политики»; в Кемеровской области «Об общих принципах осуществления государственной молодежной политики».

В исследованных региональных законах о молодежной политике отсутствует единообразие дефиниции «молодежная политика». В региональных законах молодежная политика определена как «деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений» (Республики Карелия, Марий-Эл, Ленинградская, Томская, Воронежская, Орловская, Калининградская, Новосибирская, Тульская, Нижегородская области, Краснодарский край); «система мер, направленных на приоритетное создание правовых, экономических и организационных условий» (Архангельская, Ярославская, Тюменская, Липецкая, Волгоградская области); «система формирования приоритетов и мер» (Владимирская, Кировская, Тамбовская области, Ставропольский край); «совокупность принципов и норм» (Сахалинская, Тверская области); «деятельность республики или деятельность государства» (Республика Северная Осетия-Алания, Бурятия, Курская область). Законы Республики Хакасия, Ульяновской, Кемеровской областей, Камчатского края, Еврейской автономной области вообще не дают понятия молодежной политики. Все вышеперечисленное отражает отсутствие единого понятийно-терминологического аппарата в сфере регулирования молодежной политики.

Законы Чувашской Республики, Калужской, Томской, Вологодской областей определяют молодежную политику как «составную часть социальной или социально-экономической политики субъекта Российской Федерации». В Магаданской и Тульской областях ГМП является «частью государственной политики».

В некоторых субъектах Российской Федерации - Республике Крым, Пермском крае, Астраханской, Новгородской, Свердловской областях - отсутствуют законы о молодежи и молодежной политике. В Белгородской и Мурманской областях, Чукотском автономном округе нет региональных законов о молодежной политике, но действуют законы о поддержке молодежных общественных объединениях. В них отсутствуют положения о формировании и реализации ГМП на территории соответствующего субъекта. В Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями в области государственной молодежной политики наделяются органы местного самоуправления, причем эти полномочия передаются органам местного самоуправления на неограниченный срок (ст.1,3). Финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджета Республики Татарстан (ст.4) \

Изучение региональных законов о ГМП указывает на разнородность их текста. Детальное регулирование принципов, основных направлений, задач государственной молодежной политики и закрепление прав молодежи осуществляется только некоторыми субъектами Российской Федерации. В законах Хабаровского края, Ленинградской, Архангельской, Воронежской, Калининградской, Тюменской областях, г. Санкт-Петербурга понятие, принципы, цели, задачи, основные направления и приоритеты ГМП закреплены наиболее подробно. Законы Калужской, Ульяновской области, Краснодарского края не дают определения и принципов, сформулированы только основные направления молодежной политики. В Удмурдской Республике, Алтайском [21] крае, Новосибирской области отсутствуют принципы, предусмотрены только определение и цели молодежной политики.

При сравнении принципов ГМП, закрепленных в тексте региональных законов, можно выделить общие принципы, которые содержатся в большинстве из них. Это соблюдение равенства прав и свобод человека и гражданина; привлечение молодых граждан к участию в формировании и реализации молодежной политики; защита прав и законных интересов молодежи; сочетание государственных, общественных интересов и прав личности в формировании и реализации ГМП.

Принцип содействия инициативной деятельности, направленной на самостоятельное решение молодежью экономических, социальных и иных вопросов, который часто встречается в законах субъектов РФ, можно расценить как передачу бремени по реализации молодежной политики от органов власти самой молодежи. То же самое предусмотрено принципом приоритета или равенства общественных инициатив по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий в области молодежной политики. Создается впечатление, что органам государственной власти, реализующим ГМП, хотелось бы, чтобы представители бизнеса и общественные объединения взяли на себя финансовое обеспечение программ и мероприятий в сфере молодежной политики1.

Принцип ответственности субъектов государственной молодежной политики за последствия своей деятельности встречается всего один раз в законе Вологодской области «О государственной молодежной политике Воло-

Л

годской области» (ст.4) , при этом взаимная ответственность государства и [22] [23]

молодых граждан закреплена в двух законах - Ставропольского края[24] [25] [26] и Рес-

Л

публики Саха (Якутия) .

В изученных региональных законах диссертантом выявлены особенности основных направлений молодежной политики в социальной сфере. Основными из них являются: обеспечение прав и гарантий молодежи в сфере получения социальных услуг; создание социально-экономических условий для выбора молодыми гражданами своего жизненного пути; формирование здорового образа жизни; организация отдыха и оздоровления молодежи; обеспечение правовых и социальных гарантий в области труда и занятости молодежи; реализации творческого потенциала молодежи.

Более детально в основных направлениях ГМП урегулирована помощь молодым гражданам в решении их социальных проблем. К примеру, в области жилищного обеспечения закреплена поддержка молодых семей при приобретении и строительстве жилья (Удмуртская Республика, Томская область), предоставление жилья или социальных выплат на строительство (приобретение) жилья (Камчатский край), содействие в улучшении жилищных условий молодежи (Ленинградская область) или поэтапное решение жилищной проблемы (Кемеровская область).

Среди всех исследованных законов особенно выделяются региональные законы «О государственной молодежной политике в Московской обла-

-5

сти» , в котором подробно урегулирована добровольческая деятельность молодых граждан, участие молодежи в областном молодежном общественном форуме и Молодежной избирательной комиссии Московской области (ст. 11.1-12.2) и «О государственной молодежной политике в Оренбургской области»[27] [28], в котором предусмотрено участие коммерческих и некоммерческих организаций и отдельных граждан в реализации государственной молодежной политики (ст. 5). В соответствии со ст. 16 закона Тюменской области «О молодежной политике в Тюменской области» молодые граждане могут иметь дополнительные гарантии в сфере труда - это квотирование рабочих мест на предприятиях государственной и муниципальной собственности2.

В тексте законов выявлены особенности разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации ГМП. Полномочия могут быть распределены по сферам деятельности органов на законодательные и исполнительные (республики Калмыкия, Тыва, Еврейская автономная область, Камчатский край, Курская, Ивановская, Ростовская, Воронежская области). Первые реализует Законодательное Собрание или областная Дума субъекта, вторые - глава субъекта (губернатор) и администрация или правительство республики, края, области. Отдельной статьей могут быть закреплены специальные полномочия органа по работе с молодежью субъекта Федерации. Также в региональных законах приводится перечень полномочий органов местного самоуправления в реализации молодежной политики.

К специфическим полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ можно отнести разработку и реализацию программ подготовки и обучения лидеров молодежных общественных объединений, молодежного актива. В полномочиях исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в реализации ГМП можно выделить: анализ и прогнозирование социальных процессов, их воздействие на развитие политической и социально-экономической ситуации; поддержку художественного и научно-технического творчества молодежи; создание и ведение базы данных социологических и иных научных исследований по вопросам молодежи и пр.

Как считает О.А. Андреева, исследуя уровни реализации региональной правотворческой политики, следует обратить внимание на проблему оптимизации взаимодействия нормативных правовых актов местного самоуправления с региональным законодательством по реализации прав и свобод граждан на муниципальном уровне. Создание нормативных актов местного самоуправления начинается с анализа объективных общественных отношений, требующих правового урегулирования. Этот процесс должен проходить через институты гражданского общества и правовые экспертизы, реализуясь в деятельности представительной, административной и государственной власти, действующих на территории муниципальных образований[29] [30] [31].

Следует добавить, что в целом законодательная деятельность на региональном уровне должна быть научно обоснованной, стратегически выверенной и тактически возможной. Кроме того, подобная деятельность «должна носить системный характер, стремиться к цельности законодательства, к его

Л

взаимосогласованности и исполнимости» . Исследование и обобщение регионального опыта правового регулирования молодежной политики осуществляется для разработки направлений совершенствования и регионального, и федерального законодательства. Так, И.С. Мерзлякова отмечает, что в начале XXI в. возникла потребность закрепить следующие приоритеты - обеспечение соблюдения прав и гарантий в сфере труда и занятости молодежи, содействие предпринимательской деятельности молодежи, государственную поддержку молодой семьи, формирование условий, направленных на физическое

3

и духовное развитие молодежи .

На основе обобщения регионального законодательства субъектам Российской Федерации можно усовершенствовать законодательство в части регулирования основных направлений государственной молодежной политики следующим образом.

В жилищной сфере - при наличии финансовых ресурсов оказывать помощь в приобретении жилья - молодым семьям, молодым специалистам, научным работникам.

В области занятости молодежи - необходимы специальные региональные программы трудоустройства молодежи. В связи со снижением ее доли в материальном производстве, перераспределить часть молодых граждан в сферу сельскохозяйственного и промышленного комплекса с достойным уровнем оплаты труда.

В реализации культурных прав - разработка специальных федеральной и региональных программ повышения правовой культуры молодежи, применение опыта, накопленного за рубежом[32].

Таким образом, достоинствами регионального уровня реализации молодежной политики в Российской Федерации являются: закрепление норм о правах молодежи в некоторых конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации; принятие большинством субъектов Федерации законов о молодежной политике; законодательное определение основных задач, направлений деятельности, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере. В связи с этим, представляется целесообразным внесение следующих предложений о формировании и реализации региональной государственной молодежной политики в Российской Федерации: 1) принять законы о молодежной политике всем субъектам Российской Федерации; 2) более четко регламентировать в них законодательные (нормотворческие) и правоприменительные полномочия в реализации ГМП; 3) в законах субъектов Российской Федерации о молодежной политике закрепить рекомендательную норму о создании Молодежного парламента и Молодежного правительства.

Указанные предложения отражены в законопроекте «О государственной молодежной политике в Российской Федерации», представленном в Приложении 1.

§ 4. Институциональные гарантии

конституционных прав молодежи в Российской Федерации

Гарантия (qarantie) означает «ручательство, обеспечение, условие, обеспечивающее что-либо». По словарю Т.Н. Ефремовой, гарантия - это «обеспечение осуществления, исполнения чего-либо; поручительство; то, что подтверждает осуществление, исполнение чего-либо»[33].

Гарантии прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России - это условия, средства, способы их обеспечения. Л.Д. Воеводин под общими гарантиями подразумевал «условия, средства и способы, общие для реализации всех или значительной части прав и свобод, а под специальными гарантиями те, которые обеспечивают защиту строго индивидуальных прав»[34] [35]. По мнению Н.В. Бутусовой, «данное определение гарантий можно назвать классическим, имея в виду лишь права и свободы как объект гарантирования со

3

стороны государства» .

Систему конституционных гарантий прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России Н.В. Бутусова определила как «правовые состояния (общие правоотношения), составляющие многообразную систему реальных общественных отношений (политических, идеологических, экономических, правовых, нравственных и т.д.), обеспечивающих реализацию прав, свобод, обязанностей российских граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства»[36].

Ученые выделяют разные виды гарантий прав и свобод человека. По одной из классификаций, они подразделяются на общие (политические, экономические, социальные, идеологические) и специальные (юридические). По мнению Л.Д. Воеводина, «практический смысл» выделения общих и специальных гарантий есть тогда, «когда под гарантиями первой группы понимают условия, средства и способы, общие для реализации всех или значительной части прав и свобод, а гарантии второй группы обеспечивают защиту строго индивидуальных прав»[37] [38].

В.Е. Чиркин, подразделяя гарантии на экономические, политические и юридические, отмечает, что «они зависят от уровня демократии, развития экономики, правовой культуры общества, от степени независимости судебной власти, от соразмерности установленных законом ограничений и других

-5

факторов» . М.В. Баглай классифицирует гарантии прав и свобод человека на «юридические, морально-политические и материальные»[39]. А.А. Мишин среди гарантий прав и свобод выделял конституционные, судебные и юридические гарантии[40].

Н.В. Бутусова предлагает развернутую классификацию гарантий по различным основаниям: в соответствии с различными областями, сферами жизни; в зависимости от участников процесса гарантирования; с точки зрения функций социального управления; в соответствии с методами социального управления; с точки зрения реализации требований законности; в зависимости от видов и особенностей специальных норм, их закрепляющих[41].

Гарантии конституционных прав и свобод человека исследуются учеными и с точки зрения объективных и субъективных условий, средств, способов их реализации.

Действенность и эффективность прав личности обусловлена их реальными гарантиями, т.е. определенной системой условий и средств, обеспечивающих практическую возможность пользоваться теми или иными правами, охранять и защищать их. Общими социальными гарантиями прав личности являются экономические, политические, культурные гарантии. В качестве специальных гарантий выступают правовые гарантии, превентивная направленность и регулятивная значимость которых в правовом государстве определяется самой сущностью его, гарантирующего неотвратимость соответствующих правовых воздействий на всех тех, кто нарушает установленный в обществе правопорядок[42].

Основным признаком юридических гарантий является обязательное закрепление их в законодательстве, причем для их наибольшей эффективности - в Конституции. Конституционное закрепление предполагает гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина, а также гарантирование судебного порядка их защиты. В тексте данной работы предлагается рассмотреть защиту прав молодежи на примере деятельности Конституционного Суда РФ, решений судов общей юрисдикции и анализа Докладов Уполномоченного по правам человека в РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) принимает участие в реализации молодежной политики посредством защиты прав молодежи. Устанавливая круг обстоятельств, которые не могут быть положены в основу различий в правах и свободах граждан, Конституция России опосредованным образом закрепляет основные формы равноправия граждан, в том числе социально-демографическое, национальное, социальнотерриториальное равноправие. Социально-демографическое равноправие предполагает правовое закрепление и реальное гарантирование равенства в таких группах как молодежь, пенсионеры и др., т.е. те группы, принадлежность к которым предопределяет не только специфику в условиях реализации прав и свобод, но и особенности закрепления объема соответствующих прав, наличие дополнительных льгот, гарантий их осуществления. Законодателем в данном случае должны учитываться как «внешние» аспекты обеспечения равноправия соответствующих социально-демографических групп (обращенные к государству и обществу в целом), так и те требования равноправия, которые ориентированы «вовнутрь» каждой социально-демографической группы[43].

К первым относятся, например, требования, касающиеся равноправия женщин и мужчин, возрастных групп общества, обеспечения инвалидам равных с другими гражданами возможностей полноценно жить в обществе. В настоящее время далеко не все формы социально-демографического равноправия получили последовательную нормативную правовую регламентацию. Важное значение имеют так называемые «статусные законы», регламентирующие правовое положение граждан отдельных социальнодемографических групп[44] [45], законодательные акты по отраслям социальной политики, а также правительственные целевые программы по направлениям социального развития, связанным с решением конкретных проблем правового положения тех или иных социально-демографических групп, в частности,

-5

федеральные молодежные программы» .

Жалобы по социальным вопросам в целом занимают по количеству одно из первых мест среди всех обращений граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. Председатель КС РФ В.Д. Зорькин указывает, что «особая нагрузка в этом процессе ложится на судебную власть. Качество российского правосудия - одно из важнейших условий стабильного развития российского общества и государства»[46]. Провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели политики России как социального государства предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (ч.2 ст.7)[47] [48].

Конституционный Суд России при проверке многих федеральных законов обозначил «приоритетные области социальной политики в Российской Федерации -- образование3, защиту семьи, материнства, отцовства, детства[49], прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи, детей - инвалидов с детства[50]», что согласуется с конституционными ценностями справедливости и равенства. При этом, указывая приоритетные задачи реализации интересов и благосостояния детей, КС РФ напрямую молодежь не упоминает.

Весь массив решений КС РФ в сфере нарушений законом конституционных прав граждан затрагивал молодежную политику косвенно, как часть социальной политики. Анализ содержания решений КС РФ показал, что федеральное законодательство противоречило Конституции РФ в сфере образования, медицинской помощи, социального обеспечения, защиты материнства. В качестве примера можно привести постановление по делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т.А. Баныкиной[51], которая оспаривала конституционность положения о максимальном размере пособия по беременности и родам. КС РФ признал норму о максимальном размере пособия по беременности и родам, установленную ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год» (ч.1 ст.13), не соответствующей Конституции России, т.к. несоразмерно ограничивается размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную предельную сумму. В связи с этим федеральному законодателю надлежало внести изменения в действующее законодательство, для обеспечения более справедливой пропорциональности между платежами в Фонд социального страхования Российской Федерации, осуществляемыми в пользу застрахованных женщин в соответствии с их заработком, и страховым обеспечением[52].

Сравнение нарушений конституционных прав граждан на основе практики КС РФ показало, что общими видами нарушений являются - право на медицинскую помощь, охрану здоровья и право на образование. Это означает, что гарантии реализации указанных прав требуют совершенствования. Для повышения конституционных гарантий и защиты прав молодежи предлагается внести следующие изменения в федеральное законодательство:

а) в ч. 5 ст. 47 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в отношении несовершеннолетнего реципиента, трансплантация органов и тканей, если он по своему состоянию не способен дать информированное добровольное согласие, должна допускаться, при наличии информированного добровольного согласия двух родителей или законных представителей (а не одного);

б) в ч. 2 ст. 62 Семейного кодекса Российской Федерации четко определить перечень случаев назначения опекуна для ребенка, который будет осуществлять его воспитание совместно с несовершеннолетними родителями;

в) в ч. 1 ст. 5.36 Кодекса об административных правонарушениях увеличить сумму административного штрафа при нарушении руководителем учреждения порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем;

г) в ч. 3 ст. 282 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации закрепить исчерпывающий перечень оснований для лишения или ограничения дееспособности несовершеннолетних и дать законодательное определение «явно неразумному распоряжению» своим заработком, стипендией и доходами;

д) уголовные дела в отношении несовершеннолетних должны рассматриваться специальным судейским корпусом - требуется введение судов ювенальной юстиции[53].

Анализ судебной практики в рамках гражданского судопроизводства Российской Федерации показал, что чаще всего нарушается реализация права молодежи на жилище. Ст. 40 Конституции России закрепляет: «Каждый имеет право на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами».

Молодежь в большинстве своем относится к малоимущим гражданам, нуждающимся в жилище. В связи с этим предусмотрена реализация многих федеральных и региональных целевых программ в данной сфере. Но, как показала судебная практика, реализация молодежью своего права на жилище часто бывает нарушено. В частности, это несоблюдение областными администрациями условий реализации «Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 гг.»[54] (далее - ФЦП «Жилище»). Социальная выплата на приобретение (строительство) жилого помещения предоставляется и используется в соответствии с Правилами предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования, приведенными в приложении № 3 в подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» ФЦП «Жилище», которыми установлен порядок предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилого помещения.

Диссертантом был сделан анализ решений областных судов субъектов Российской Федерации, что позволило выявить общее для всех обстоятельство: часто областные администрации лишают молодые семьи права на участие в ФЦП «Жилище» без законных на то оснований. Причины отказа могут быть разными: получение дополнительной социальной выплаты на погашение части стоимости приобретенного жилья в случае рождения ребенка или участие в президентской программе «Государственные жилищные сертификаты» до заключения брака и др.

Рассмотрим более подробно несколько дел судебной практики в сфере нарушений прав молодежи на жилище.

Апелляционным определением Оренбургского областного суда от

16.05.2012 г.[55] решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от

10.02.2012 г. года было отменено, а также признано недействительным постановление администрации г. Оренбурга в части исключения из состава участников программы «Обеспечение жильем молодых семей в Оренбургской области на 2003 - 2010 гг.» молодой семьи Г. Суд вынес новое решение, по которому исковые требования истца к администрации города Оренбурга и Министерству молодежной политики, спорта и туризма Оренбургской области были удовлетворены, их обязали предоставить истцу социальную выплату на приобретение жилья в соответствии с подпрограммой «Обеспечение жильем молодых семей» и Федеральной целевой программой «Жилище» на 2011 - 2015 гг.

Оренбургский областной суд не нашел оснований для исключения молодой семьи Г. из указанной программы. Получение семьей истца дополнительной социальной выплаты, на погашение части стоимости приобретенного жилья в случае рождения ребенка за счет средств субъекта РФ (10 % от расчетной стоимости жилья), основанием для исключения их из данной программы признано не было. Эта выплата является дополнительной мерой социальной поддержки субъекта Российской Федерации и не лишает права на получение государственной социальной выплаты на улучшение жилищных условий путем выдачи соответствующего свидетельства. Установленные федеральным законодательством основания для исключения молодой семьи Г. из участников областной Программы на 2003 - 2010 гг. отсутствовали. При таких обстоятельствах постановление администрации г. Оренбурга об исключении семьи Г. из состава участников программы «Обеспечение жильем молодых семей в Оренбургской области на 2003 - 2010 гг.» является незаконным.

Примерно такое же решение об удовлетворении требований молодой семьи С. из Ярославля вынес Ярославский областной суд о признании незаконным приказа от 27 июня 2008 г. Управления по молодежной политике мэрии г. Ярославля. Судебная коллегия по гражданским делам Ярославского областного суда обязала Управление по молодежной политике мэрии г. Ярославля признать семью С. участниками городской целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей в г. Ярославле» на 2009 г.[56].

Интересным представляется определение Санкт-Петербургского городского суда от 22.03.2011 г. о предоставлении Б. за счет средств бюджета Санкт-Петербурга социальную выплату на компенсацию части стоимости жилого помещения - квартиры[57]. Правительством Санкт-Петербурга 01.12.2007 г. принято Постановление «О реализации закона Санкт- Петербурга «О целевой программе Санкт-Петербурга «Молодежи - доступное жилье». В п. 3 участниками программы являются «одинокие молодые граждане в возрасте от 18 до 35 лет, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, либо на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий». Согласно п. 4.1.1.2 программы, одним из мероприятий «является получение субсидий или социальных выплат для оплаты части стоимости жилого помещения, приобретаемого у любых физических и юридических лиц».

Б. обратилась в Куйбышевский районный суд г. Санкт-Петербурга с иском к Жилищному комитету Санкт-Петербурга, в котором просила суд возложить на ответчика обязанность произвести социальную выплату в счет погашения основного долга по ипотечному жилищному кредиту, ссылаясь на то, что приобрела на денежные средства ипотечного жилищного кредита, однокомнатную квартиру. Но Жилищный комитет г. Санкт-Петербурга отказался предоставить социальную выплату. Решением Куйбышевского районного суда г. Санкт-Петербурга от 08 декабря 2010 г., Б. в удовлетворении иска отказано. Судебная коллегия Санкт-Петербургского городского суда считает обоснованным довод Б. о том, что ее действия по заключению кредитного договора и договора купли-продажи квартиры соответствовали тем обязательствам, которые впоследствии были предусмотрены п. 1.1 договора, заключенного с Жилищным комитетом Санкт-Петербурга. Суд постановил по делу новое решение и возложил на Жилищный комитет Санкт-Петербурга предоставить Б. за счет средств бюджета Санкт-Петербурга социальную выплату в рамках реализации целевой программы «Молодежи - доступное жилье».

Администрацией Тамбовской области от 31.12.2010 г. принято постановление «Об утверждении областной целевой программы «Стимулирование развития жилищного строительства в Тамбовской области на 2011 - 2015 гг.» в рамках подпрограммы «Молодежи - доступное жилье», а также утвержден «Порядок предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья»[58]. Согласно ему признание молодой семьи участницей подпрограммы осуществляется на основании решения органа местного самоуправления по месту жительства. Это решение служит основанием для включения молодой семьи в список участников, список формируется в хронологической последовательности.

Тамбовский областной суд рассмотрел гражданское дело по иску И. к администрации г. Тамбова и Управлению инвестиций Тамбовской области о включении в списки участников подпрограммы на получение социальной выплаты на приобретение жилья в 2011 г. и постановил передать вопрос на новое рассмотрение суду первой инстанции. Так как в финансировании подпрограммы участвуют три бюджета (федеральный, бюджет субъекта и местный бюджет), то все они должны привлекаться в качестве ответчиков по требованиям семьи И. на получение социальной выплаты на приобретение жилья в 2011 г. И поскольку Государственным заказчиком подпрограммы является Министерство регионального развития РФ, то суду следовало обсудить вопрос о привлечении его к участию в деле в качестве ответчика.

Данные выводы основаны на позиции КС РФ, изложенной в определении от 27 мая 2010 г. №738-О-О[59], по смыслу которой, «закрепив право молодых семей на получение за счет средств федерального бюджета социальной выплаты и определив условия его возникновения, Правительство России было вправе, как это следует из ст. 38 (ч.1), 40 и 114 Конституции РФ, учитывая финансовые возможности государства, предусмотреть и специальные условия для получения выплаты: признание молодой семьи в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий на момент заключения кредитного договора и ограничение по возрасту, который для каждого из супругов не должен превышать 35 лет на день принятия решения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Решением Ленинского районного суда г. Тамбова от 14.10.2011 г. года исковые требования И. удовлетворены.

Свердловский областной суд рассмотрел гражданское дело о признании права собственности на пай в молодежном жилищно-строительном кооперативе (далее - МЖКС) «Аист». Истица К. обратилась в суд о признании за ней и несовершеннолетним ребенком права собственности на пай в МЖСК «Аист» и вселении в жилое помещение, мотивировав свое заявление перечисленной субсидией, предоставленной на семью из 3-х человек, с учетом родившегося ребенка, по программе «Молодая семья» в счет оплаты квартиры. Постановлением правительства Свердловской области от 01.11.2004 г. «О поддержке развития молодежных жилищно-строительных кооперативов» утверждены Правила предоставления безвозмездных жилищных субсидий членам МЖСК. В соответствии со ст.3 «субсидии предоставляются членам МЖСК - молодым семьям, возраст каждого из супругов либо одного родителя в неполной семье не превышает 30 лет и один из супругов работает в бюджетном учреждении, постоянно проживает на территории населенного пункта Свердловской области, где ведется строительство дома МЖСК, и признан нуждающимся в улучшении жилищных условий». Жилищная субсидия была предоставлена ответчику С. как члену МЖСК «Аист» на семью, состоящую из 3-х человек, но право собственности у него возникнет после полной выплаты стоимости квартиры. В итоге, Свердловский областной суд признал право на жилищную субсидию за К. и С. в равных долях[60].

Верховный Суд РФ рассмотрел кассационную жалобу семьи Минаевых, проживающих в Шарлыкском районе Оренбургской области на отказ в выдаче свидетельства о праве на получение социальной выплаты на строительство жилого дома. При этом он возложил на ответчика обязанность выдать указанное свидетельство в срок до 1 ноября 201 3г. А также признал незаконными действия Департамента молодежной политики Оренбургской области, выразившиеся в исключении семьи Минаевых из списка молодых семей — претендентов на получение социальных выплат на приобретение жилого помещения или строительство индивидуального жилого дома на основании приказа от 19 августа 2013 г., возложив на него обязанность включить семью Минаевых в указанный список в срок до 1 ноября 2013 г.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что выводы суда основаны на неправильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения. Суду следует проверить довод Минаевых о том, что «в связи с рождением четвертого ребенка жилищные условия их семьи стали еще более стесненными, а также уточнить требования прокурора в защиту Минаевых в части определения порядка и способа восстановления права Минаевых на получение социальной выплаты на строительство жилого дома». В итоге, решение Шарлыкского районного суда Оренбургской области от 10 октября 2013 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 19 декабря 2013 г. отменено[61].

Следовательно, судебных решений по поводу защиты прав молодежи не так много, но дела в абсолютном большинстве решены в пользу заявителей - молодых граждан, которые являлись участниками жилищных программ молодых семей.

Помимо вышерассмотренных дел, можно отметить интересные судебные решения о квотировании рабочих мест для инвалидов и молодежи (г. Москва); о подготовке граждан к начальным знаниям в области обороны и основам военной службы (г. Сахалин)[62]; о порядке предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики[63] [64] [65]; о выплатах работникам, вернувшимся из рядов Российской Армии на предприятие, не относящихся к оплате труда и не облагаю-

3 ~ 4

щихся страховыми взносами ; о молодежной гостинице и др.

Практически все решения (кроме последнего) они были вынесены в пользу молодежи, но в рамках данного диссертационного исследования не представляется возможным подробно проанализировать их все.

В 2010 - 2015 гг. на территории городского округа город Воронеж действовала долгосрочная муниципальная целевая программа «Молодой семье - доступное жилье (2011 - 2015 гг.)». Несмотря на то, что за время реализации программы были достигнуты положительные результаты, проблема обеспечения жильем молодых семей, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, в полном объеме не решена. В декабре 2013 г. принята муниципальная программа городского округа г. Воронеж «Обеспечение доступным и комфортным жильем населения городского округа город Воронеж»[66], где закреплено несколько подпрограмм. Одной из них, подпрограммой 5, является «Молодой семье - доступное жилье». Подпрограмма будет выполняться в период с 2014 по 2020 гг. в один этап и позволит обеспечить жильем 290 молодых семей, снизить социальную напряженность в обществе, улучшить демографическую ситуацию в городе. В ней участвуют молодые семьи с использованием собственных средств, а также привлечением средств кредитных организаций (в том числе ипотечных жилищных кредитов) на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома.

В данном случае, для усиления гарантий конституционного права молодежи на жилище, по мнению диссертанта, необходимо дополнить действующий порядок предоставления молодым семьям следующим условием. Для включения в число участников Подпрограммы «Молодой семье - доступное жилье» в данные об имуществе молодой семьи для внесения первоначального взноса вносить наличие не только доходов и денежных средств, но и земельный участок для садоводства, огородничества, дачный участок или индивидуальный гараж. Это позволит увеличить количество молодых семей, желающих принять участие в программе, так как далеко не у каждой семьи есть необходимое количество денежных средств. Возможность решения жилищной проблемы, в том числе с привлечением средств ипотечного жилищного кредита или займа, создаст для молодежи стимул к увеличению своей трудовой деятельности, уровня квалификации в целях роста заработной платы[67].

К неспецифическим органам защиты в реализации ГМП относится Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Анализируя доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, можно говорить о традиционно высокой доле жалоб на нарушения социальных прав граждан. Касаются они, прежде всего, сферы социального обеспечения. Значительное место занимают жалобы на нарушение прав и законных интересов ребенка, прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также нарушения в осуществлении права на образование. Деятельность Уполномоченного по правам человека служит своеобразным катализатором, «лакмусовой бумажкой» по выявлению насущных, глобальных проблем в социуме, которые необходимо решать. Анализ докладов федерального Уполномоченного показывает, что преобразования необходимы, прежде всего, в социальной сфере.

На основе анализа докладов федерального омбудсмена за 2000-2015 гг., можно отметить изменения нарушений прав молодежи за это время. Если в период с 2000 по 2002 гг. в молодежной среде превалировали нарушения социальных прав (прав на охрану здоровья, образовании, занятости; нереализованность культурных прав молодежи), то уже с 2003 по 2007 гг. на первый план выступают нарушения личных прав (в праве на информацию, в исполнении долга по защите Отечества, проблема выезда российской молодежи в другие страны (эмиграция молодежи) и др.).

Особо необходимо отметить реформирование системы образования, в связи с чем федеральным омбудсменом в 2006 г. был подготовлен специальный доклад «Права человека и модернизация российского образования». В нем обсуждались проблемы перераспределения финансирования начальных и средних школ с федерального бюджета на бюджеты регионов в сторону уменьшения государственного федерального финансирования.

Уже с 2008 г. молодежь как особая категория населения упоминается в Докладах федерального омбудсмена в реализации политических прав (право на объединение, на свободу собраний, митингов и демонстраций) [68].

В последнее время личная и социальная проблематика отходит на второй план. Российская молодежь активно включается в реализацию избирательного права и права на объединение. В 2011 г. отмечены нарушения молодежью избирательного права. Активисты одной из молодежных организаций провели в МГУ акцию «Политические лохотронщики и лохи», в ходе которой раздавали студентам стилизованные игральные карты с карикатурным изображением и оскорбительными характеристиками лидеров ряда оппозиционных политических партий, участников думских выборов. Такие действия были явно нацелены на создание у избирателей отрицательного отношения к кандидатам в депутаты от оппозиционных политических партий, то есть носили характер предвыборной агитации. Уполномоченный обратился к прокурору г. Москвы с просьбой проверить все обстоятельства распространения указанных агитационных материалов, установить источники финансирования их изготовления, а при подтверждении фактов нарушения закона привлечь виновных лиц к административной ответственности. Как представляется, этот пример опасен тем, что может породить сомнения в готовности государственных структур осуществлять беспристрастный контроль за выборами[69].

В 2012 г. в реализации права избирать и быть избранным был нарушен принцип добровольности выборов. Ректор Сургутского государственного университета своим приказом обязал руководителей кафедр и служб университета обеспечить явку сотрудников и студентов на выборы в Государственную Думу и отчитаться о голосовании. В отношении него прокуратурой автономного округа внесено представление о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Приказ был отменен, закон и справедливость восторжествовали. В какой мере повлиял незаконный приказ ректора на волеизъявление сотрудников и студентов университета невозможно, но исключать, что повлиял - нельзя[70].

Таким образом, при исследовании Докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2000-2014 гг., можно отметить меняющуюся проблематику нарушений в реализации молодежью своих прав. Если в период с 2000 по 2002 гг. в молодежной среде превалировали нарушения социальных и культурных прав (прав на охрану здоровья, образовании, занятости), то уже с 2003 по 2007 гг. на первый план выступают нарушения в личных правах (право на информацию, эмиграция молодежи). В 20082015 гг. в Докладах федерального омбудсмена отмечены нарушения политических прав (право избирать и быть избранным, право на участие в управлении делами государства, на отправление правосудия). Это свидетельствует об активизации процесса политической социализации молодежи.

Сравнение нарушений конституционных прав на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации и решений высших судов субъектов Российской Федерации показало, что наиболее нарушаемыми правами являются: право на медицинскую помощь, образование и жилище. Это означает, что гарантии реализации указанных прав требуют совершенствования.