Нерегулярность созывов Земских соборов, законодательная неопределенность статуса соборных представителей привели к смене соборов сословными институтами абсолютизма. Процесс их формирования завершился в петровскую эпоху, когда власть монарха стала максимально неограниченной. В последующий период появляются попытки привлечения самодержавной властью к обсуждению тех или иных вопросов представителей отдельных социальных групп. Подтверждением этому является деятельность особых комиссий, учреждаемых для создания нового свода законов. До Уложенной комиссии 1767 г. было создано семь кодификационных комиссий, каждая из которых внесла определенный вклад в упорядочение имперского законодательства.

Основой государственной политики Екатерины II стали новые формы отношений с обществом, характеризующиеся частичными уступками его требованиям. Государственно-правовые преобразования были направлены, с одной стороны, на развитие административной системы, а, с другой - на формирование гражданских свобод. В основу нового законодательства, по взглядам Екатерины II, должны были лечь принципы философии. Как отмечает А. А. Терениченко, во второй половине XVIII в. российская философско-правовая мысль приобрела самостоятельный характер. Особенностями становления русской юриспруденции, отражавшими своеобразие развития российского государства, стали идеал гражданского общества, идея правового государства и необходимость осуществления свободы личности[1]. Для правильного применения принципов философии, требовалось изучить истинные нужды и желания народа, выяснить которые Екатерина II предполагала с помощью представительного собрания, включающего представителей всех сословий.

Деятельность Уложенной Комиссии 1767 г., созданной как

государственный орган для пересмотра Соборного Уложения 1649 г., систематизации законодательства и разработки нового свода законов, стала ярким примером участия выборных представителей в решении государственных задач. 14 декабря 1766 г. Екатериной II был подписан Манифест «Об учреждены в Москвъ Комиссш для сочинешя проэкта новаго Уложенья, и о выборе въ оную Депутатовъ»[2], являвшийся правовой основой создания высшего

представительного учреждения российского государства, имеющего законодательный характер.

Стремление Екатерины II установить основополагающие принципы для самодержавного правления и всего российского законодательства способствовало появлению «Наказа комиссш о составлены проэкта новаго Уложешя»[3] (далее - Наказ), написанного в 1765-1766 гг. Этот интересный и важный документ, имеющий философско-юридическое содержание, был посвящен наиболее значимым политико-правовым проблемам государственного и общественного устройства, важнейшим задачам государственной политики Российской империи.

Наказ не являлся правовым актом, он содержал лишь политическую и правовую программу, которая должна была получить развитие в законодательных актах. Мы согласны с мнением А. Б. Каменского о том, что Наказ Екатерины II не был законом[4]. Исходивший от высшей власти и обращенный ко всему народу, Наказ, на наш взгляд, был написан в форме манифеста. Вместе с тем следует отметить, что поскольку он не оглашался во всех церквях и не был общедоступным для народа, некоторые юристы Екатерининский Наказ манифестом не считают

В «Наказе» Екатерины II были отражены идеи европейской просветительской философии XVIII в.и принципы, которыми надлежало руководствоваться государственному человеку, пишущему законы[5] [6]. Материалы для Наказа, состоявшего из 20 глав и 526 статей, Екатерина II заимствовала из сочинений французского философа Ш. Монтескье, итальянского мыслителя Ч. Беккариа, русского правоведа С. Е. Десницкого[7]. Значительная часть Наказа (294 статьи) была составлена на материалах трактата Ш. Монтескье «О духе законов».

В Наказе Комиссии концентрированно излагались иди французских просветителей с комментариями императрицы. Однако, необходимо отметить, что Екатерина II заимствовала некоторые идеи и определения, но не доктрину монархической власти. Ш. Монтескье описывал сословно-представительную монархию, Екатерина раскрыла в своем Наказе юридическую и идеологическую природу существовавшей в российском государстве бюрократической монархии. Ограничением монархической власти в представлении Ш. Монтескье являлись прерогативы сословий. В конструкции самодержавной власти, описанной в Наказе, ограничением служили установленные пределы, к которым относились: цель, к которой должен был стремиться при осуществлении власти император; устранение от непосредственного управления всеми государственными делами; осуществление власти преимущественно посредством издания законов. Однако принцип строгого соблюдения законов, закрепленный в Наказе в качестве важнейшей черты самодержавной власти, не сочетался с признанием прав личности. Законы должны были обеспечивать только государственные и общественные интересы. Многие идеи Наказа (идея законности, идея служения носителя верховной власти народу, представления закона как инструмента воспитания) легли в основу законодательства Российской империи.

В соответствии с Указом Правительствующему Сенату от 24 сентября 1767 г. 57 экземпляров Наказа были разосланы «в Присутственные места для хранения его на судейском столе при зеркалах»[8] с подтверждением от Сената, что никому, кроме присутственных мест ни для прочтения, ни для переписывания он не распространялся. Наказ получили и члены Комиссии для сочинения проекта нового Уложения.

Манифест «Об учреждены в Москвъ Комиссы для сочинешя проэкта новаго Уложенья, и о выборе въ оную Депутатовъ» устанавливал порядок избрания в комиссию депутатов от разных сословий и местностей для обсуждения местных нужд и разработки нового законодательства: «Этих депутатов, коим особливые выгоды даны будут мы созываем не только для того, чтобы от них выслушать нужды каждого мъста, но и допущены они быть имеъть в Комиссш, которой дадимъ наказъ и обрядъ управлешя для заготовлешя проэкта нового Уложенья»[9]. Этот документ, заложивший основы российского избирательного права, был первым правовым актом, регламентирующим избирательный процесс в представительный орган государственной власти.

В содержание Манифеста входило введение и несколько частей: Буква А - «Положение Откуда Депутатовъ прислать въ силу Манифеста къ сочиненш проэкта нового Уложенья»; Буква В - Обрядъ выбора Изъ Дворянъ Депутатовъ къ сочиненш проэкта нового Уложенья; Буква Г - Обрядъ выбора жителямъ городскимъ для присылки въ Комиссш о сочинены проэкта нового Уложенья; Буква Д - Обрядъ о выборе Депутатовъ однодворцамъ и другимъ старых служебъ служилымъ людямъ, содержащим Ландмилицш, по которому также Государственные, черносошные и ясочные крестьяне и пахотные солдаты учинятъ тоже; а также Указъ Губернаторамъ всехъ Губерны.

Основой формирования Уложенной комиссии стал принцип созыва Земских соборов. Манифест устанавливал состав Комиссии, в которую входили по одному депутату: а) от Сената, Синода, главных коллегий и канцелярий; б) от каждого уезда, в котором есть дворяне; в) от жителей городов; г) от однодворцев каждой провинции; г) от солдат и служилых людей; д) от «черносошныхъ и ясачныхъ» государственных крестьян каждой провинции; е) от каждой провинции некочующих народов; ж) «потребное число» депутатов от казачьих войск[10].

Таким образом, в Уложенной комиссии были представлены центральные государственные учреждения и выборные от различных сословий в определенной пропорции от территорий. Не принимали участие в выборах депутатов духовенство (за исключением депутата от Синода), частновладельческие и дворцовые крестьяне (составлявшие около половины населения России), армия и флот[11].

В следующем году после подписания Екатериной II Манифеста было издано несколько указов: «О выборе Депутатовъ из Правительственныхъ местъ въ Комиссш для сочинеыя проэкта новаго Уложенья» от 4 января 1767 г.[12], «О выборе к сочиненш проэкта новаго Уложенья изъ Сенаторовъ Депутата по учинены присяги» от 5 февраля 1767 г.[13], «О назначены Депутатовъ въ Комиссш о сочинены проэкта Новаго Уложенья изъ Главной надъ таможенными сборами Канцеляры и изъ Монетныхъ Департаментовъ» от 6 марта 1767 г.[14] и другие. Вышеназванные акты стали юридическим основанием выборов нового представительного органа государственной власти - Уложенной Комиссии.

Манифест Екатерины II был разослан по всем территориям Российской Империи «для всеобщего сведения»[15]. Выборы в Екатерининскую комиссию 1767 г. были подготовлены обнародованием Манифеста с Приложениями к нему и указа Сенату. Обязанность рассылки Манифеста во все города и уезды губернии возлагалась на губернские власти. Кроме того, губернаторы должны были самостоятельно назначить время и место выборов и сообщить дворянам, когда им необходимо явиться «в таком-то месте своего уезда»[16]. Дата выборов зависела от даты сбора депутатов в Москве, устанавливаемой Манифестом, а также от территориальных особенностей «по обширности каждого уезда»[17].

Особенность выборов в Уложенную комиссию 1667 г. заключалась в многочисленности назначаемых дат. Фактически в разное время проводилось три вида выборов: предводителей дворянства, городских голов, депутатов Уложенной комиссии. Перед голосованием за депутатов Комиссии проводились выборы дворянских предводителей и городских голов, порядок которых регламентировался Буквой В и Буквой Г Манифеста. Эти лица избирались дворянами и городскими жителями на два года в качестве председателей на избирательных собраниях, на которых проводились выборы депутатов Уложенной комиссии от дворян и жителей городов. Выборами депутатов от земледельческого населения полностью распоряжались местные власти[18]. Дата выборов депутата назначалась не ранее, чем за три дня и не позднее недели после выборов предводителя дворянства (городского головы)[19].

В акте губернатора помимо даты выборов указывалось и место голосования, которое он выбирал по своему усмотрению. Например, в Санкт-Петербурге голосование на выборах в Екатерининскую комиссию проводилось в доме графа Строганова, в Москве - в доме секунд-майора П. А. Татищева[20]. Единственным требованием, устанавливаемым законодательством к месту проведения выборов, было условие удобства помещения для голосования.

Распоряжения губернатора вместе с копией нормативного акта о выборах высшего органа власти направлялись органам местного управления, которые должны были своими актами оповестить население о предстоящих выборах, указав в них время и место голосования. Оповещение могло быть либо публичным, либо личным. Так, например, генерал-полицмейстер Петербурга обнародовал Манифест сразу несколькими способами: чтением на улицах и в местах скопления людей (в церквях, съезжих дворах); развешиванием на видных местах; раздачей жителям[21]. Помимо публичного оповещения каждый избиратель лично был информирован о месте и времени голосования.

Территориальная организация выборов осуществлялась на основе двух факторов: деления территории государства на губернии, уезды и города и деления общества на сословия. Дворяне избирались от уезда, крестьяне, служилые люди и т. п. - от провинции. Небольшие административно-территориальные единицы (посады, слободы) права представительства не имели и должны были присоединяться при проведении выборов к уездному городу. Вместе с тем Манифест не делал никаких различий в представительстве от больших и малых городов и не учитывал различие в интересах социальных групп городского общества. Поэтому одни города, нарушая установленный порядок, выбирали несколько депутатов (Астрахань - 5, Казань - 2, Кизляр - 2[22]), другие города, выбрав по одному депутату, составляли наказы от каждой социальной группы.

Большое внимание при организации выборов было уделено учету избирателей. Манифест 1766 г. регламентировал порядок составления списков лиц всех сословий, имеющих избирательное право. Поскольку выборы организовывались по куриальной системе, список избирателей составлялся для каждого сословия отдельно. Составление списка дворян было обязанностью губернских органов власти, в компетенцию которых входила запись дворян в родословных книгах. После приобретения собственности в губернии, каждый дворянин должен был в течение года записаться в родословную книгу. В избирательный список дворян включались дворяне, владеющие имением в уезде, «ни в каких штрафах... не бывалые», честные, служащие и не служащие какого бы звания и чина не были[23]. Списки дворян, уточненные на уездном собрании, рассматривались губернским дворянским собранием, после чего составлялся окончательный список дворян, имеющих право участвовать в выборах. Помимо этого, составлялся список дворян, находившихся под судом и не имеющих права участвовать в избирательном собрании. После приезда дворян в уездный город для участия в выборах, составлялась «особая роспись», с указанием даты и времени их прибытия, от чего зависел порядковый номер избирателя[24].

Для городских выборов составление списка всех горожан, обладающих избирательным правом, было возложено на бургомистра. В список городских избирателей включались жители города, имеющие «дом, или дом и торг, или дом и ремесло, или дом и промысел»[25]. Основанием для включения в список являлись записи в городских обывательских книгах. В случаях, когда такие книги не велись[26], они заменялись ежегодными ведомостями. Порядковый номер в списке избирателей зависел от семейного положения. Первыми в список включались горожане женатые и имеющие детей, затем женатые, но бездетные, потом - вдовцы и, последними, неженатые[27].

Для проведения сельских выборов список избирателей составлялся в алфавитном порядке из лиц, имеющих дом и землю. Составление списков усложнялось обязанностью каждого избирателя представить доказательства сведений об имуществе, которые проверялись показаниями свидетелей.

При проведении выборов в провинциях и в больших городах Манифест 1766 г. предусматривал формирование корпуса выборщиков. Поскольку опросить всех избирателей, включенных в избирательные списки, было крайне затруднительно, выбор депутатов Уложенной комиссии поручался выборщикам, за которых голосовали избиратели городов и провинций. Так, например, при проведении выборов петербургского депутата город делился на пять частей, от каждой из которых избиралось определенное число выборщиков, количество которых составило 105 человек[28]. Выборы депутата от провинции включали избрание поверенных (выборщиков) от погоста, которые, в свою очередь, избирали на уездном собрании выборщиков от уезда. Результаты голосования за выборщиков оформлялись «доверенными письмами». Избрание выборщиков заканчивалось составлением списка победивших на выборах лиц, которые на общем избирательном собрании представляли интересы того населения, от которого были избраны.

Законодательством второй половины XVIII - первой половины XIX в. детально регламентировалась процедура голосования, осуществляемая путем подачи избирателями своих голосов за конкретных кандидатов. Процедура голосования и определения результатов выборов включала два этапа: голосование за кандидатуру городского головы или дворянского предводителя и голосование за кандидатуру депутата в Екатерининскую комиссию. Избрание городского головы и дворянского предводителя предусматривалось Обрядами выборов 1766 г. для городских и дворянских выборов. Данные лица, играя важнейшую роль в избрании депутатов Уложенной комиссии, в дальнейшем исполняли на соответствующей территории функции местного управления.

В назначенную дату голосования в 9 утра все лица, участвующие в выборах собирались в помещении для голосования[29]. Обрядами выборов предписывалось, что выборы должны начинаться без ожидания «тех, кои еще не съехались». Помимо этого, устанавливалось, что в выборах не имели права участвовать те дворяне, «кои после приедут»[30].

Особые требования предъявлялись к помещению, в котором проходило голосование. Избиратели должны были рассаживаться в соответствии с избирательными списками на заранее приготовленные лавки или стулья. На губернских выборах устанавливались губернский стол и столы для каждого уезда[31]. На сельских и городских выборах столы предусматривались только для начальников выборов. Законодатель впервые описывал «избирательные» шары и специальный ящик для голосования. Ящик был разделен на две равные части и покрыт сукном. С правой стороны ящика была надпись «избираю», а с левой - «не избираю». Более подробно ящик для голосования описывается в Своде устава о службе по выборам: Для того чтобы при опускании в ящик «шаров не было стука», он внутри обивался мягким материалом. С одной стороны ящика были два круглых отверстия, под которыми располагались выдвигаемые ящики[32].

Норматива явки избирателей законодательно установлено не было. Количество явившихся на выборы избирателей зависело от их численности и активности, назначенного времени голосования и других причин. Так, например, в силу того, что «большая часть дворян не успела разделаться с государственной службой и осесть по своим имениям»[33], значительное количество избирателей на выборах 1767 г. отсутствовала. В частности, в списках Московского уезда в 1767 г. насчитывалось 818 избирателей, а на выборах присутствовали только 163[34].

После сбора избирателей в помещении для голосования начальник города должен был прочесть Манифест и один из Обрядов выборов, адресованный голосующим лицам, и затем объявить, чтобы они выбрали дворянским предводителем «из присутствующих, не моложе 30 лет»[35]. Так начиналось голосование по кандидатуре предводителя дворянства (городского головы) и депутата в Екатерининскую комиссию.

Обряды выборов регламентировали и процедуру рассаживания участников голосования, которым было предписано рассаживаться в соответствии с избирательным списком. Помимо этого устанавливалось, что проживающие в городе дворяне, должны были «уступить место» дворянам, которые проживали «по деревням», а затем они должны были рассаживаться согласно своим чинам. Позже законодатель изменил это положение для выборов предводителей дворянства. В соответствии с Манифестом от 6 декабря 1831 г. «О порядке дворянских собраний, выборе и службе по оным» за столы должны были рассаживаться по старшинству чинов[36].

После того, как участники выборов были рассажены, каждому из них для процедуры голосования раздавалось по одному шару. Баллотировка как способ голосования была впервые законодательно закреплена и детально регламентирована. Голосование начиналось объявлением лицом, ответственным за проведение выборов имени, стоящего первым в избирательном списке. Каждый избиратель в порядке рассаживания подходил к ящику, чтобы положить шар в ту часть, на которой надпись соответствовала его мнению об объявленном кандидате. Сам объявленный кандидат имел право, как голосовать, так и покинуть помещение на время голосования. Сразу же после голосования за конкретного кандидата производился подсчет голосов. Организатор выборов подсчитывал количество шаров из части ящика с надписью «избираю», затем - из части, подписанной «не избираю», фиксируя их число напротив имени объявленного кандидата. Затем ответственное лицо объявляло имя следующего в списке кандидата, и процедура повторялась столько раз, сколько имен было в списке избирателей.

После окончания баллотировки уполномоченное должностное лицо зачитывало список избирателей с количеством голосов, полученным каждым из них. Кандидат, набравший большинство голосов, считался избранным предводителем дворянства. Число голосов, необходимое для победы на выборах, законодатель не устанавливал. Не учитывалось и количество голосов, поданных против кандидата, даже если оно превышало число положительных голосов.

Баллотировка занимала много времени, но сроки голосования законодательно не ограничивались. Устанавливалось, что выборы дворянского предводителя (городского головы) должны были состояться за один день; а если «в один день не успеют, то в два, но не более трех дней»[37]. Срок выборов депутатов от дворян не должен был превышать шести дней. Для голосования по кандидатуре депутата от городских жителей временные рамки точно определены не были: «не более трех дней, но... при великом множестве домохозяев начальник волен прибавить с согласия их срок, им неотяготительный»[38]. Срок выборов депутатов от провинции Обряд выборов не устанавливал. Таким образом, можно констатировать, что для выборов в Уложенную комиссию была характерна незаконченность законодательного регулирования. Ряд процедур осуществлялся по усмотрению должностных лиц.

В случае возникновения ситуации, когда кандидаты получали равное число голосов[39], осуществлялась перебаллотировка, в которой принимали участие только те кандидаты, которые набрали одинаковое число голосов. Как отмечает И. В. Минникес, на выборах в Уложенную комиссию1767 г. равное количество голосов избирателей неоднократно получали два, а иногда и три кандидата[40]. Перебаллотировка могла проводиться и в случае нарушения порядка проведения выборов по требованию двух третей членов избирательного собрания.

Выборы предводителя дворянства (городского головы) заканчивались передачей письменного «полномочия» от избирателей на дальнейшее участие в выборах депутата Уложенной комиссии и на «полную доверенность на два года» представлять местное общество[41].

Следующим этапом выборов было избрание депутата Уложенной комиссии. Обряды достаточно подробно регламентировали сроки и порядок проведения голосования по кандидатуре депутата. Место и день голосования назначал предводитель дворянства (городской голова), не откладывая этого «далее недели»[42].

Перед избранием депутата приносилась присяга избирателей. Все лица, которые участвовали в голосовании, во главе с предводителем дворянства (городской головой) направлялись в назначенный день в церковь. Законодатель регламентировал порядок шествия в церковь и принесения присяги согласно Буквы В. Шествие возглавлялось губернским предводителем дворянства, за которым шли дворяне в том порядке, в котором прибыли в город. В церкви, по окончании литургии читался Манифест «Об учреждены в Москвъ Комиссш для сочинешя проэкта новаго Уложенья, и о выборе въ оную Депутатовъ» со всеми к нему приложениями. Затем все собравшиеся приводились к присяге. В соответствии с законодательно, установленным текстом, каждый избиратель клялся «при предлежащем выборе поверенного в Комиссш по чистой совести, безъ пристраст1я и собственным корысти, выбрать такого, котораго нахожу способнейшимъ и чистым совести, и отъ котораго я надеюсь, что онъ въ возлагаемомъ на него общемъ деле окажетъ себя верным рабомъ Ея Императорскаго Величества, усердным сыном отечества, и согражданиномъ ревнительнымъ в общем благе»[43].

Необходимо отметить, что в дальнейшем присяга предусматривалась на выборах дворянского предводителя и городского головы. При этом учитывалось вероисповедание лиц, которые участвовали в выборах. Так, согласно Манифеста от 6 декабря 1831 г. «О порядке дворянских собраний, выборе и службе по оным», дворяне римско-католического вероисповедания приносили присягу в католическом храме в присутствии начальника губернии, а дворяне магометанского вероисповедания должны были приносить присягу непосредственно в доме собрания дворянства в присутствии председателя уезда[44].

Процедура голосования на выборах депутатов в Уложенную комиссию полностью совпадала с процедурой голосования на выборах предводителей дворянства и городских голов. Вместе с тем при проведении выборов депутатов законодатель предусмотрел голосование и за отсутствующих лиц, которые были внесены в списки избирателей: «выбирать могут...и отсутствующего.. .лишь бы не был вне Государства»[45].

С целью увеличения количества избирателей, принявших участие в выборах депутатов, помимо способа баллотировки шарами была предусмотрена подача письменных отзывов теми лицами, которые заранее заявляли о своем отсутствии. Избиратель в своем отзыве либо поддерживал мнение других избирателей, отмечая, что «в выборе. полагается на своих сотоварищей», либо называл «кого он из дворян своего уезда депутатом быть удостаивает»[46]. Письменно голосующий избиратель подавал отзыв уполномоченному должностному лицу. В частности, генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга было объявлено, что отзывы могут быть принесены в его дом, где их будет принимать его секретарь[47]. Служившие дворяне отзывы подавали «военным и гражданским канцеляриям, или командирам, куда им способнее»[48]. Такие отзывы учитывались при подсчете голосов и могли считаться письменными голосами, но только в случае, если они поступали до назначенной даты голосования.

Процедура голосования заканчивалась «полномочием» представлять общие нужды, которое давали избиратели выбранным депутатам. Такое «полномочие» являлось основанием регистрации депутата в Сенате и представления интересов избравшего его местного общества. Если депутатами были избраны отсутствующие лица, «полномочие» им отсылалось, а копия передавалась в церковь, в которой избиратели приводились к присяге.

В случае, если прибывший в Москву и зарегистрировавшийся в Сенате депутат, был избран от нескольких уездов, он оставлял одно «полномочие», а другие передавал тем лицам, «кого он представит, и на кого он положится, лишь бы человек был без порицания и не под следствием»[49]. При этом передача полномочий не предусматривала учета мнения избирателей, это право ограничивалось только сословным признаком: дворянин передавал полномочия дворянину. Таким образом, законодательство, устанавливая передачу полномочий выбранными депутатами, допускало замену выборов назначением.

В рассматриваемый период впервые получают законодательное закрепление повторные выборы, основаниями которых являлись: нарушения законодательства, регламентирующего порядок проведения выборов; самоотстранение избранного депутата по здоровью; смерть депутата; невозможность передать избранному депутату полномочия по причине неопределенности места его нахождения; статус, несовместимый с депутатским - законодательством было запрещено совмещение должности предводителя дворянства (городского головы) со статусом депутата, в случае избрания названных должностных лиц депутатами в Уложенную комиссию, они оставляли прежнюю должность. Так, например, основанием повторных выборов в Кашире, Зарайске, Калуге стало нарушение предписания Обрядов выборов 1766 г., устанавливающего участие в выборах всех горожан, имеющих дома[50].

Выборы депутатов в Уложенную комиссию прошли весной 1767 г. Всего было избрано 564 депутатов. При этом, количество избранных представителей не было пропорционально численности представленных групп населения. Большинство депутатов (208) было избрано от городов - 37 %, хотя их жители составляли менее 5 % населения страны. В Комиссии присутствовало 28 представителей от правительственных учреждений (5 %), 161 - от дворянства (28,5 %); 79 - от государственных крестьян (14 %); 54 - от казачества (9,5 %) и 34 - от инородцев(6 %)[51]. Депутаты Комиссии для сочинения проекта нового Уложения должны были явиться в Сенат через полгода после обнародования Манифеста Екатерины II от 14 декабря 1766 г. для занесения в особые списки по губерниям. Прибывшие в Москву депутаты были оповещены собраться 30 июля 1767 г. в Успенском соборе Кремля на торжественной службе «к слушанию литургии» и принесению присяги.

31 июля 1767 г. в Грановитой палате состоялось первое заседание комиссии, на которое явились 428 депутатов. Открыл заседание генерал-прокурор Правительствующего Сената А. А. Вяземский, которому Екатерина II передала «Наказ», «Обряд управления комиссией» и «Генерал-прокурорский наказ», являвшийся инструкцией по организации работы Уложенной комиссии. Заседание началось чтением подготовленного императрицей «Обряда управления комиссией». Этот документ регламентировал порядок заседаний Большого Собрания комиссии, на которых должны были обсуждаться законопроекты и наказы. Вел заседания Собрания выбранный депутатами и утвержденный императрицей маршал (председатель) комиссии А.И. Бибиков, руководивший тремя основными рабочими комиссиями: дирекционной, экспедиционной и комиссией по разбору наказов.

Состав дирекционной комиссии был утвержден Екатериной II на 8-м заседании Собрания 20 августа 1767 года. Из 16 предложенных кандидатур дворянских депутатов в нее вошли только пять: митрополит Дмитрий, президент военной коллегии З. Чернышев, И. Орлов, Д. Вотков, и Н. Муравьев. В XII статье Обряда излагались полномочия дирекционной комиссии, в которую вносились все законопроекты, составляемые 16-тью частными комиссиями. В их число входили комиссии «О правосудии», «О порядке государства и силе общего права», «О благочинии», «О государственных водах», «Для рассмотрения образа сборов и образа расходов», «О почтах и гостиницах», «Духовно-гражданская», «О рудокопии, сбережении и растении (разведении) лесов и о торговле вообще», «О размножении народа, земледелии, домостроении, о поселении, искусствах и ремеслах», «Об обязательствах», «Об имениях», «Об училищах», «Для отражения между воинскими и гражданскими законами». Таким образом, структура Уложенной комиссии предполагала разработку законопроектов во всех сферах: политической, экономической, социальной, духовной. Дирекционная комиссия, являвшаяся координатором работы всей Уложенной комиссии[52], могла принять разработанные частными комиссиями положения или отказать, изменить их по содержанию и структуре. Ее канцелярия работала под непосредственным руководством генерал-прокурора Правительствующего Сената и маршала Уложенной комиссии.

В полномочия экспедиционной комиссии входила редакция и цензура всех документов Уложенной комиссии. Без ее редакционных правок решения других комиссий не имели юридической силы. Эта комиссия, по мнению Е. А. Юртаевой, являлась своеобразным экспертом: не имея полномочий исправлять выявленные противоречия, она обязана была сообщать о них в дирекционную комиссию[53]. Выписки из наказов для Большого Собрания делала комиссия по разбору наказов, принимавшая решение о допуске того или иного наказа к обсуждению в Уложенной комиссии.

Для контроля за ведением записок Большого собрания на втором заседании, состоявшемся 3-го августа 1767 г., был избран директор комиссии, которым стал А. П. Шувалов. Ведению записок Екатерина II придавала особое значение, отмечая «чтобы в них в будущие времена могли найти те правила, кои в наставлении служить будут и от коих зависит твердость нашею нынешнего здания надлежит... стараться, чтобы записки были как можно вернее и яснее»[54] [55].

Непонимание А. И. Бибиковым своих обязанностей по организации работы Комиссии стало причиной беспорядочного зачитывания на ее Собраниях законов и наказов избирателей. «Подобное бессистемное чтение... законов и наказов, не сопровождавшееся никакой постановкой вопросов и никаким голосованием, было совершенно бесцельно и поглощало массу времени и труда»4. Екатерининской комиссии не хватало опыта организованной работы. Составить свод законов было невозможно путем рассуждений в многочисленном представительном собрании.

Для этого требовалась организованная работа юристов, которой народные представители могли дать лишь общую оценку и утверждение. Затрудняла кодификационную работу и несогласованность действий представителей разных сословий. Однако анализ материалов Комиссии позволяет сделать вывод о нуждах различных групп населения и о намерениях государства относительно сословий.

12 января 1769 г. заседания комиссии были официально прекращены в связи с войной с Турцией. Работа Екатерининской комиссии не имела желаемого результата. Составление проекта нового Уложения, включающего все отрасли права, было очень трудной задачей. Вместе с тем в процессе формирования и деятельности Уложенной комиссии был накоплен опыт проведения выборов в представительный орган государственной власти, определением статуса депутатов, организацией работы выборных представителей над законопроектами.

В результате исследования правовых основ формирования Уложенной комиссии 1767 г. автор пришел к следующим выводам.

Правовые основы выборов депутатов Уложенной комиссии определялись предложенными Екатериной II новыми для Российской империи формами отношений монарха с подданными. Для этих форм в соответствие с идеями Просвещения было характерно декларируемое монархической властью признание интересов различных социальных групп. В основу проектируемого законодательства, по взглядам Екатерины II, должны быть положены учитываемые монархом истинные нужды и желания народа. В условиях отсутствия систематической практики выявления таких нужд требовалось создать специальный механизм, качестве которого было предложено представительное собрание, включающее выборных от всех сословий.

При создании правовой основы выборов членов Уложенной комиссии монархическая власть использовала как нормативный акт, определяющий порядок выборов - Манифест «Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового Уложения, и о выборе в оную Депутатов», так и подготовленный несколько ранее документ программного характера - «Наказ комиссии о составлении проекта нового Уложения», установивший цели деятельности Уложенной комиссии. При этом, по мнению автора, «Наказ» выступал в роли базового документа, определяющего главные задачи законодательной политики российского государства.

«Наказ» сформулировал модель идеальной самодержавной власти. Важнейшим элементом «Наказа» стали установленные в нем пределы самодержавия. В качестве таких пределов были названы обязательность общезначимой цели, к которой должен стремиться император при осуществлении власти; недопустимость управления лично монархом всеми государственными делами; реализация власти преимущественно посредством издания законов. В «Наказе» был закреплен принцип строгого соблюдения законов, который, однако, не был дополнен признанием прав личности. Справедливость законов рассматривалась как обеспечение ими лишь государственных и общественных интересов. «Наказ» выполнил свою роль в качестве программного документа, поскольку многие его идеи (идея законности в противовес субъективной воле монарха, идея служения носителя верховной власти народу, восприятия закона как инструмента воспитания) легли в основу законодательства Российской империи.

Манифест Екатерины II определил основы российского избирательного права периода Империи. Он был первым правовым актом, регламентирующим избирательный процесс в представительный орган государственной власти. В соответствие с Манифестом, представительство в Уложенной комиссии должны были получить центральные государственные учреждения и выборные от различных сословий.

Детальная регламентация порядка организации и проведения выборов Манифестом стала модельной для последующих нормативных актов, посвященных выборам в органы государственной власти. Так, этим документом была введена процедура избрания посредством баллотировки шарами, которая сохранилась на протяжении всего имперского периода.

Структура Уложенной комиссии проектировалась с учетом комплексного подхода к разработке законодательства и включала три основных (организационных) комиссии и 16 частных комиссий, которые разрабатывали законопроекты по всем сферам общественной жизни: политической, экономической, социальной, духовной.

Уложенная комиссия не выполнила свою основную задачу систематизации российского законодательства. Однако, в процессе ее формирования и деятельности был накоплен опыт проведения выборов в представительный орган государственной власти и организации работы выборных представителей над законопроектами.

[1] Терениченко А. А. Становление русской правовой мысли во второй половине XVIII века // Современный юрист. 2013. № 3 (4). С.25-36.

[2] ПСЗ. Т. XVII. № 12801.

[3] ПСЗ. Т. XVIII № 12949.

[4] Каменский А. Б. От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII века. М., 2001. С. 368.

[5] Законодательство Екатерины II / отв. ред. Т. Е. Новицкая,. О. И. Чистяков. В 2 т. М., 2001. Т. 2. С. 137.

[6] Томсинов В. А. Развитие русской юриспруденции во второй половине XVIII века // Законодательство. 2006. № 8. С. 83-89.

[7] Императрица Екатерины II. Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения / под ред. В. А. Томсинова. М., 2008. С. 7.

[8] ПСЗ. Т. XVIII № 12977.

[9] ПСЗ. Т. XVIII № 12977.

[10] ПСЗ. Т. XVII № 12801. Буква А.

[11] Верхогляд А. С. Правовой статус депутатов «Комиссии об уложении» (1767) // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 4 (34). С. 10.

[12] ПСЗ. Т. XVIII. № 12812.

[13] ПСЗ. Т. XVIII. № 12833.

[14] ПСЗ. Т. XVIII. № 12843.

[15] Шторх А.К. Летописи царствования Екатерины II самодержавицы Всероссийской. СПб., 1801. С. 312.

[16] ПСЗ. Т. XVII № 12801.

[17] ПСЗ. Т. XVII № 12801.

[18] Кудряшов П. Отношение населения к выборам в Екатерининскую комиссию // Вестник Европы 1909. Кн. 11.

[19] ПСЗ. Т. XVII. № 12801.

[20] Минникес И. В. Выборы в истории русского государства IX-XVIII вв. : дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург. 2004. С. 327.

[21] Сборник Русского исторического общества. Т. 4. СПб., 1869. С. 30.

[22] Кудряшов П. Отношение населения к выборам в Екатерининскую комиссию // Вестник Европы. 1909. Кн. 11.

[23] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. п. 4

[24] ПСЗ. Т. XVII № 12801.. Буква В. п. 10.

[25] ПСЗ. Т. XVII № 12801.. Буква Г. п. 5.

[26] Детятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 1. СПб., 1875. С. 246.

[27] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква Г. п. 10.

[28] Поленов Д. Исторические сведения о Екатерининской Комиссии для сочинения проекта нового уложения СПб., 1869. С.28.

[29] Свод о службе по выборам. Свод законов Российской империи. Свод учреждений государственных и губернских. Ч. 3. Уставы о службе гражданской. Ст. 809.

[30] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. п. 11.

[31] Свод о службе по выборам. Свод законов Российской империи. Свод учреждений государственных и губернских. Ч. 3. Уставы о службе гражданской. Ст. 804.

[32] Свод о службе по выборам. Свод законов Российской империи. Свод учреждений государственных и губернских. Ч. 3. Уставы о службе гражданской. Ст. 807.

[33] Кудряшов П. Отношение населения к выборам в Екатерининскую комиссию / /Вестник Европы. 1909. Кн. 11. С 241.

[34] Липинский М. А. Новые данные для истории Екатерининской комиссии о сочинении проекта нового уложения. // Журнал министерства народного просвещения. 1887. № 6.

[35] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. П. 11, Буква Г. П. 11.

[36] 2 ПСЗ. Т. VI. № 4989.

[37] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. П. 14., Буква Г. П. 13.

[38] ПСЗ. Т. XVII № 12801. Буква Г.

[39] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. П. 15.

[40] Минникес И. В. Выборы в истории русского государства IX - XVIII вв. : дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург. 2004. С. 340.

[41] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. П. 18, Буква Г. П. 17.

[42] ПСЗ. Т. XVII № 12801.Буква Г. П. 18.

[43] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква Г. П. 21.

[44] 2 ПСЗ. Т. VI. № 4989.

[45] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква Г. П. 21.

[46] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. П. 7.

[47] Сборник Русского исторического общества Т. 4. СПб., 1868. С. 9.

[48] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В.. П. 8.

[49] ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква В. П. 24.

[50] Сборник Русского исторического общества Т. 2. 1867. С. 399.

[51] Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. 5. М., 1989. С. 79.

[52] Труды Комиссии составления законов. Ч. 1. СПб., 1822. Ч 1. С. 14.

[53] Юртаева Е. А. Язык закона и техника законотворчества в дореволюционной России // Журнал российского права. 2009. № 11. С 106.

[54] Бибиков А. А. Записки о жизни и службе Александра Ильича Бибикова. М., 1865. С. 41.

[55] Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (ХУ1П-Х1Хвв.). М., 2004. С. 71.