Государственный совет периода Российской империи является ярким примером эволюции законосовещательного органа, который стал верхней палатой высшего государственного законодательного органа. На протяжении столетия своего функционирования с 1810 до 1917 гг. Государственный совет многократно реформировался, что приводило к изменению его полномочий и порядка деятельности, а в 1906 г. - его основной функции и порядка формирования[1]. Нормативные акты, определявшие правовой статус Государственного совета, принимались в 1810, 1842, 1886, 1901 и 1906 гг.[2] Подобная эволюция позволяет выявить закономерности изменения принципов формирования высшего органа государственной власти.

Дата учреждения Государственного совета до настоящего времени остается дискуссионной. Так, столетие Государственного совета торжественно отмечалось в 1901 г., т. е. в период Российской империи в ходе острых научных дискуссий признавалась непосредственная преемственность Государственного и Непременного совета, учрежденного указом императора Александра I 30 марта 1801 г. Помощником статс-секретаря Госсовета П. Н. Даневский, являвшийся автором работы «История образования Государственного совета в России»,

рассматривал в качестве предшественников Г осударственного совета

последовательно Боярскую Думу, Ближнюю канцелярию и Правительствующий Сенат, Верховный тайный Совет, Кабинет Ее императорского величества, Совет при Высочайшем дворе. При этом П. Н. Даневский не относил период деятельности Совета непременного (1801-1810 гг.) к истории Государственного совета[3]. Мы считаем необходимым согласиться с П. Н. Даневским в трактовке преемственности Непременного и Государственного советов, поскольку Непременный совет еще являлся общим совещательным органом при императоре, не имея специализированной законосовещательной функции и соответствующих полномочий. Так, в указе Александра I Сенату от 30 марта 1801 г. полномочия Непременного совета определены очень широко, в традиции совещательного органа при монархе: «для рассмотрения и уважения государственных дел и постановлений, вместо прежнего при Дворе Нашем Совета, признали Мы за благо учредить при Нас на особых правилах Совет непременный.. ,»[4]. В связи с этим мы не исследуем в данном параграфе принципы формирования членов Непременного совета.

Создание Государственного совета 1 января 1810 г. император Александр I рассматривал в качестве существенного преобразования порядка государственного управления, что следует из его речи в Государственном совете: «Не частными исправлениями, не подробностями многосложными ... стоят и процветают государства»[5]. Манифест Александра I, определявший роль Государственного совета в системе государственной власти, подчеркивал публичный характер данного органа: «Но законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды. В числе сих установлений, Совет издавна занимал важное место. В начале своем он был временным и преходящим. Но при вступлении Нашем на престол, наименовав его государственным, Мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям»[6]. В юридической терминологии начала XIX в. под государственными установлениями понимались органы власти, а под образованием в данном контексте - нормативный акт, определяющий полномочия государственного органа. Подчеркивая публичный характер Государственного совета как органа власти, император отмечал существенное расширение его совещательных полномочий, в которых была предусмотрена представительная функция.

П. Н. Даневский констатирует фундаментальное отличие Госсовета, учрежденного в ходе реформ Александра I, от действовавших ранее подобных государственных органов: «При обозрении дел Государственного совета с 1810 года, нельзя не заметить, что с сего времени Совет, перестав быть военным кабинетом, каким он был в царствование императрицы Екатерины II, и цензурным комитетом, в который он обратился на исходе минувшего столетия, сделался высшим государственным установлением по части законодательства, суда и государственной экономии»[7]. По нашему мнению, учреждение и деятельность Госсовета придали законодательной деятельности ограничено публичный характер. Публичность выражалась в нормативно закрепленной процедуре достаточно широкого и свободного обсуждения важных решений политико-правового характера, в первую очередь - законопроектов, в фиксировании мнения не только большинства, но и меньшинства (при этом император мог поддержать любое из этих мнений или отвергнуть оба). Ограниченность публичности определялась закрытостью обсуждения и рекомендательном характере принимаемых решений. Мы полагаем, что ограниченная публичность характерна не только для деятельности, но и для формирования Госсовета, что выражалось в привлечении в его состав достаточно широкого круга представителей высшей имперской бюрократии. В рассматриваемый период публичность крайне редко была всеобщей в силу чрезвычайно глубоких сословных различий.

Нормативный акт о деятельности Государственного совета «Образование Государственного совета» разработан по поручению Александра I М. М. Сперанским и одобрен «словесно и письменно» Кочубеем, Салтыковым и Лопухиным в ходе неофициального согласования с ближайшими советниками императора[8]. Если в императорском Манифесте были раскрыты причины и цели создания Госсовета, то «Образование» содержало определение главной функции («существа»); полномочия («предметы»); структура («состав»); порядок деятельности («образ производства дел»)[9].

Государственный совет был создан как законосовещательный орган государства, который координировал всю законодательную деятельность и выполнял совещательную функцию при императоре, что определило способ его формирования и статус членов. Автор фундаментального исследования о Госсовете, В. Г. Щеглов, подчеркивает, что «в системе управления Российской Империей Г осударственный совет являлся высшим правительственным, преимущественно законосовещательным учреждением»[10]. К его полномочиям относилось рассмотрение всех проектов нормативных актов, которые утверждались императором: «Все законы... предлагаются и рассматриваются в Государственном совете, а потом действием Державной власти поступают к предназначенному их совершению»[11]. Достаточно детально определялись полномочия Госсовета, что является важным его отличием от действовавших ранее совещательных органов: рассмотрение проектов нормативных актов; толкование нормативных актов; обеспечение эффективного исполнения действующих нормативных актов; объявление войны и заключение мира в случаях, когда необходимо коллегиальное обсуждение этих вопросов; рассмотрение сметы «приходов и расходов», новых расходов в течение года; рассмотрение решений о передаче государственного имущества или государственных средств частным лицам; рассмотрение компенсаций за отчуждаемую государством частную собственность; рассмотрение отчетов министерств[12]. Государственный совет давал заключения по гражданским и уголовным делам, которые утверждались монархом. Из перечня полномочий следует, что Госсовет при создании выполнял функции законосовещательного органа и судебной инстанции, а также ограниченную контрольную функцию по отношению к исполнительной власти, осуществляемой министерствами. Законосовещательный характер Государственного совета выражался в том, что одобренные им проекты монархом. Кроме того, Государственный совет того периода, как и ряд европейских парламентов, рассматривал отчеты министерств. Контрольная функция была ограниченной - в «Образовании» отмечалось, что министры не были обязаны присутствовать на заседаниях Госсовета при рассмотрении вопросов их министерств. Функции Государственного совета определили принципы его формирования и структуру. Структурно Госсовет подразделялся на департаменты, при этом председателями департаментов не могли быть министры. Члены законосовещательного органа, не входящие в департаменты, присутствовали на общих заседаниях Госсовета.

Основу порядка формирования Государственного совета, установленную при его создании, составляет единоличное назначение монархом: в его состав входили только лица, назначаемые императором. Министры, также назначаемые императором, являлись членами Госсовета по должности[13]. Процедура отбора кандидатов в состав Государственного совета не была установлена. Как отмечает А. Ю. Деев, состав Совета пополнялся по ходатайствам высших должностных лиц перед императором о конкретной кандидатуре[14]. Единоличное назначение членов Госсовета императором преследовало цель обеспечения участия в работе Совета представителей дворянства, выступавшего опорой российской монархии.

Председательствующим в Госсовете был император, в случае отсутствия которого место председателя занимал член Госсовета, ежегодно назначаемый императором. При создании Госсовета было назначено 35 его членов. Полномочия членов Госсовета были пожизненными, что определялось не нормативными актами, а сложившейся практикой. Император дополнял состав Совета новыми членами по мере необходимости, возникавшей, как правило, в результаты смерти членов Г оссовета. В конце царствования Александра I в состав Госсовета входили 42 члена. Александр I представлял высшую единоличную императорскую власть, все прочие состояли на государственных должностях не ниже третьего класса и в большинстве своем были потомственными дворянами. Как единственное исключение в Госсовет входил М. М. Сперанский - сын священника. Почти каждый третий член Совета имел придворные звания, это характеризовало состав Госсовета с точки зрения отношения его членов к государственной службе[15]. Около 70 % членов Совета были лица, состоящие на военной службе, средний возраст членов Госсовета, по подсчетам С. В. Кодана, был чуть более 56 лет[16]. Подобные характеристики состава Государственного совета позволяют констатировать его достаточно высокий по критериям того периода совещательный потенциал, поддерживаемый при помощи порядка формирования единолично императором. Главным принципом формирования Г оссовета, таким образом, было обеспечение лояльности монархической власти. На основе анализа законодательства соответствующего периода, можно сделать вывод, что этот принцип выступал с точки зрения юридической науки системообразующим по отношению к принципу обеспечения компетентности Госсовета в вопросах управления и принципу публичности.

Анализируя динамику состава Госсовета на протяжении XIX - начала XX вв. (до 1906 г.), можно сделать вывод о доминирующей роли высшей имперской бюрократии, повышении среднего возраста и снижении имущественного уровня членов Государственного совета. Очевиден сословный характер Г оссовета как органа государственной власти в указанный период.

Некоторые изменения практики формирования Г оссовета были

осуществлены императором Николаем I. Так, 17 декабря 1825 г. по повелению императора в состав Госсовета был введен великий князь (брат царя) Михаил Павлович, который получил право присутствовать на заседаниях по собственному желанию[17]. Это был первый случай введения в указанный государственный орган члена императорской семьи. Анализ политической ситуации рассматриваемого периода позволяет предположить, что решение о введении в состав Госсовета Михаила Павловича в первые же дни после вступления на престол его брата было вызвано стремлением продемонстрировать усиление контроля за деятельностью Государственного совета и одновременно - поднять престиж Госсовета, лояльность его членов по отношению к императорской фамилии. В 1839 г. наследнику престола великому князю Александру Николаевичу было предписано императором присутствовать в Госсовете без права участия в принятии решений[18]. Только спустя 2 года Александр Николаевич стал полноправным членом Госсовета. Очевидно, что для наследника престола подобная процедура была способом приобщения к государственному управлению. Впоследствии включение великих князей в состав Госсовета без права голоса с оформлением через полтора-два года полноценного членства стало традицией. Однако, указанное изменение практики формирования Госсовета не потребовало корректировки порядка его формирования и внесения каких-либо изменений в нормативные акты.

Статус Г осударственного совета в системе органов государственной власти империи в 1810-1906 гг. изменялся незначительно. Например, с момента образования Госсовета и до 1827 г. при утверждении законопроектов императором использовалась формулировка «Вняв мнению Государственного Совета», что подчеркивало высокий статус исходящих из этого органа

предложений. Однако император Николай I отказался от данной формулировки, на протяжении многих лет подвергавшейся резкой критике за «умаление самодержавной власти». Она была заменена словами «Быть по сему». Еще более важно, что император Николай I многократно нарушал принцип обязательности предварительного рассмотрения законопроектов Г осударственным советом, утверждая законы по представлению Кабинета министров или особых совещаний. «Учреждение Государственного Совета» - нормативный акт, определявший полномочия и порядок деятельности Госсовета, пришедший на смену «Образования» в 1842 г., сделал подобную практику законной, определив несколько групп законопроектов, которые могли приниматься императором без их предварительного обсуждения в Г оссовете. Этот нормативный документ внес существенные изменения в полномочия и порядок работы Совета, несколько ослабив его влияние на исполнительную власть. Как полагают многие исследователи, «Учреждение» с учетом фактически сложившегося положения дел изменило баланс влияния Госсовета и Кабинета министров в пользу Кабинета[19]. В то же время «Учреждение» 1842 г. не затронуло порядок формирования Государственного совета.

С 1810 по 1906 гг. порядок формирования Государственного совета не подвергался существенным изменениям. После подписания Манифеста «Об изменении Учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Г осударственной Думы»[20] и императорского Указа «О переустройстве учреждения Государственного Совета»[21] 20 февраля 1906 г. положение существенно изменилось. Манифест провозглашал общие принципы формирования, деятельности Госсовета и его взаимодействия с Государственной Думой и органами исполнительной власти. Так, в соответствии с названным актом Госсовет формировался наряду с членами по назначению, в равном с ними количестве выборными членами из числа духовенства, дворянства и земства, науки, торговли и промышленности. Указ детализировал порядок формирования Г осударственного совета.

«Учреждение Государственного Совета», подписанное императором 24 апреля 1906 г., детализировало порядок формирования Госсовета, его полномочия и статус членов. Глава Х «О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий» «Свода основных государственных законов Российской империи» от 23 апреля 1906 г. содержала нормы, регламентирующие порядок формирования и деятельности Г осударственного совета и Г осударственной Думы. Вышеназванными нормативными актами Государственный совет был наделен полномочиями, соответствовавшими функциям верхних палат национальных парламентов. Соответственно, существенно изменялись принципы и порядок формирования Госсовета[22]. Можно согласиться с мнением И. В. Мальцевой, что в 1906 г. Государственный совет был преобразован в верхнюю палату российского парламента[23].

Согласно «Своду основных государственных законов Российской империи», Госсовет формировался по смешанной системе, из членов, которых назначал император, и избираемых населением. При этом число членов Совета, «призываемых императором к участию в деятельности Совета из числа назначенных им», не должно быть больше количества избранных членов Госсовета[24]. Формирование Совета на 50 % из выбранных лиц было направлено на создание возможности для Государственного совета продуктивно взаимодействовать с нижней палатой парламента - Г осударственной Думой. Об этом свидетельствует и доклад одного из авторов реформ 1905-1906 гг. С. Ю. Витте, подготовленный в ходе разработки Манифеста 17 октября 1905 г. В указанном докладе непосредственно подчеркивалась необходимость реорганизации Г осударственного совета как структуры законодательного процесса с учетом значительного участия в нем избранных делегатов, поскольку только в таком случае существует возможность организовать нормальное взаимодействие между этим государственным органом и Государственной Думой[25]. Государственный совет самостоятельно, как это было установлено «Сводом основных государственных законов Российской империи», проверял полномочия своих членов, входящих в его состав на основании выборов. Полномочия избранных членов Государственного совета могли быть досрочно прекращены указом императора, который назначал новые выборы.

Более детально порядок формирования Госсовета был определен «Учреждением Государственного Совета» 1906 г.[26] Для процедуры включения членов Совета по назначению детализации не требовалось, поскольку данная процедура по-прежнему сводилась к проявлению воли монарха. Представители этой категории назначалась императором пожизненно. Они могли быть уволены только по их просьбе. Отсутствие механизма исключения из Госсовета членов по назначению, помимо их добровольной отставки, привело к тому, что количество имеющих такое назначение было больше требуемого для формирования половины Совета. В силу этого, император самостоятельно определял для участия в работе Госсовета его членов из числа «как неприсутствующих в Совете, так и вновь назначаемых». Председатель и заместитель председателя Госсовета назначались императором ежегодно из назначаемых членов Совета.

«Учреждение» детально регламентировало порядок включения в Госсовет такой новой для него категории, как члены по выборам. Избирали членов Госсовета с 1906 г. от следующих групп: православная церковь; губернские земские собрания; дворянские общества; Императорская академия наук и Императорские российские университеты; Совет торговли и мануфактур. Жесткой зависимости между численностью избирателей и избираемых членов Совета не было, избрание осуществлялось корпоративными органами в количестве, установленном «Учреждением». Порядок избрания несколько отличался у различных корпораций, но эти различия определялись наличием или отсутствием общеимперского органа управления. Так, от Русской православной церкви Святейший Синод избирал 6 членов Г оссовета (трое - от монашествующих священников и трое - от «белого» духовенства) в соответствие с процедурами, устанавливаемыми самим Синодом с одобрения императора. Каждым губернским земским собранием избирался один член Г оссовета. Дворянские собрания губерний и областей, в которых проводились дворянские выборы, избирали по 2 выборщика, которые на съезде в Санкт-Петербурге выбирали 18 членов Госсовета. Академия наук и каждый университет избирали по 3 выборщика, при этом Академия осуществляла избрание в ходе полного Академического собрания. Для избрания членов Госсовета от академической курии был установлен дополнительный должностной ценз - Академия наук избирала только академиков, императорские университеты - профессоров. По мнению ректора Санкт-Петербургского университета Д. Д. Грима, это приводило к частым коллизиям должностных обязанностей избранных от Академии и университетов членов Государственного совета, с их обязанностями академиков и профессоров[27]. Как отмечает В. А. Демин, представительство «науки было введено по образцу некоторых западных верхних палат (например, Палаты господ Пруссии)»[28].

Наиболее сложно организованной корпорацией в Российской империи была торгово-промышленная, что определило наиболее высокий уровень детализации порядка выборов от нее «Учреждением». Центральный Совет торговли и мануфактур избирал двух выборщиков от промышленности и двух от торговли. Московское отделение этого Совета, а также Костромской, Иваново- Вознесенский и Лодзинский комитеты торговли и мануфактур - по два выборщика исключительно от промышленности, другие комитеты торговли и мануфактур - по одному выборщику, также от промышленности. Комитеты торговли и мануфактур были созданы не во всех губерниях и прочих административно-территориальных образованиях. В ряде территорий близкие функции исполняли Биржевые комитеты. В силу этого Санкт-Петербургский и Московский биржевые комитеты избирали по четыре выборщика, только от общих бирж (помимо них, в этих городах действовали специализированные биржи), в том числе по два от промышленности и по два от торговли. Бакинский, Варшавский, Екатеринбургский, Киевский, Нижегородский, Рижский, Ростовский-на-Дону, Харьковский, Одесский, Самарский, Саратовский, Лодзинский, Либавский, Пермский, Томский и Омский - по два выборщика, в том числе по одному от промышленности и столько же - от торговли. Как и для прочих корпораций, собиравших съезды, съезд торгово-промышленных выборщиков проводился в Санкт-Петербурге. Он избирал 12 членов Госсовета, в том числе 6 от промышленности и 6 от торговли. Отметим, что, в отличие от академическо-университетской корпорации, каких-либо специальных цензов для выборщиков торгово-промышленной корпорации не было установлено, лишь пропорции представительства двух основных групп, сформировавших данную корпорацию. В то же время само членство в комитетах торговли и мануфактур и биржевых комитетах предполагало определенный имущественный уровень.

Избрание членов Государственного совета осуществлялось по схеме, которую можно определить как куриальную, сословно-корпоративную. Организация выборов членов Государственного совета осуществлялась на сословной основе (дворянским и духовным сословиями) и корпоративной основе (избрание членами корпораций по роду деятельности - ученые, преподаватели университетов, предприниматели сферы торговли и производства).

«Учреждение» устанавливало общие цензы для осуществления права быть избранным при выборах членов Г оссовета:

- возрастной (право быть избранным получало лицо, достигшиее 40 лет);

- образовательный (наличие среднего образования);

- подданства (подданные Российской империи).

Не могли избираться в Госсовет также лица, указанные в пункте «а» ст. 6, ст. 7-8 Положения о выборах в Г осударственную Думу, то есть женщины; лица, подвергшиеся суду за ряд преступлений, в том числе за уклонение от военной службы; лица, подвергшиеся несостоятельности; исключенные из сословных обществ; лишенные духовного сана за пороки; губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и помощники градоначальников на подведомственных им территориях; лица, которые занимали полицейские должности - в губернии или городе, по которым проводятся выборы[29]. Общие для выборов в Госдуму и Госсовет ограничения пассивного избирательного права дают основания для выводов о существовании гендерного, морально-этического и должностного цензов.

Порядок избрания некоторых категорий членов Госсовета конкретизировался приложениями к статьям «Учреждения». Данные приложения имели силу закона и были включены в Полное собрание законов Российской империи. Приложением к ст. 12 являлись «Правила о выборах членов Государственного Совета от Губернских Земских Собраний, а также членов Государственного совета от землевладельцев в губерниях: Астраханской, Виленской, Витебской, Волынской, Гродненской, Киевской, Ковенской, Курляндской, Лифляндской, Минской, Могилевской, Оренбургской, Подольской, Ставропольской и Эстляндской, в областях Войска Донского и в губерниях Царства Польского»[30]. Данным актом устанавливались дополнительные цензы для реализации пассивного избирательного права: губернские земские собрания могли избирать членами Госсовета лиц, владевших не менее трех лет на праве собственности или пожизненного владения земельными участками, по размерам в три раза превышающим площадь земли, дающей право непосредственного участия в земских собраниях. Земельный ценз был снижен для лиц, имеющих опыт деятельности на выборных должностях: могли избираться членами Государственного совета лица, владевшие земельными участками, дающими право на участие в земских собраниях, если они занимали должности предводителя дворянства, председателя земской управы, городского главы или почетного по выборам мирового судьи не менее двух выборных сроков. Трем земским собраниям - Санкт-Петербургскому, Московскому и Херсонскому было предоставлено право избирать не только землевладельцев, но также лиц, имеющих на праве собственности в течение не менее трех лет недвижимое имущество, оцененное для взимания земского сбора в 45 тыс. руб. и более. Для лиц, имеющих опыт работы на выборных должностях, имущественный ценз был снижен до 15 тыс. руб. Списки лиц, имеющих право быть избранными на территориях действия земств, составлялись уездными земскими управами и направлялись губернаторам, которые публиковали эти списки не менее чем за две недели до даты выборов. Жалобы на неправильные сведения и неполноту данных списков могли подаваться в течение недели после их обнародования в губернскую комиссию по делам о выборах в Г осударственную Думу. Решение комиссии было окончательным и не подлежало обжалованию.

В губерниях и других административно-территориальных образованиях, где не были созданы земские учреждения (их перечень представлен в названии «Правил о выборах...»), под председательством губернских предводителей дворянства проводились съезды лиц, имеющих по количеству находящейся в их владении земли, право непосредственного участия в съездах уездных землевладельцев. Дополнительно оговаривалось, что эти избиратели должны владеть землей не менее трех лет и не принадлежать к категориям, не допущенным для участия в выборах в Государственную Думу. Каждый такой съезд избирал одного члена Госсовета из числа лиц, соответствующих земельному цензу, установленному для губерний с земствами. Отметим, что снижение уровня земельного ценза для избрания лиц, имеющих опыт деятельности в выборных должностях, было осуществлено не для всех территорий, где отсутствовало земство. Подобное изъятие было установлено только для губерний Астраханской, Лифляндской, Курляндской, Оренбургской, Ставропольской и Эстляндской, а также для области Войска Донского. В Г оссовет могли избираться проживавшие на указанных территориях лица, имевшие земельную собственность лишь в размере, дающем право на непосредственное участие в съездах уездных землевладельцев, при условии, что они прослужили не менее двух сроков в должностях предводителей дворянства, ландрата или уездного депутата.

Для Царства Польского «Правилами» была установлена двухступенчатая система выборов членов Г оссовета. В польских губерниях под председательством назначенных императором представителей созывались съезды собственников, имеющих право участия в съездах уездных землевладельцев. Каждый губернский съезд избирал по 6 выборщиков, соответствующих строгому земельному цензу - владение землей в размере, не менее чем в три раза превышающем площадь, дающую право участвовать в съезде уездных землевладельцев. Общий съезд этих выборщиков в Варшаве избирал 6 членов Госсовета.

Территориальные различия порядка выборов членов Госсовета от земельных собственников, в частности, различия земельного ценза для лиц, прослуживших не менее двух сроков на выборных должностях, позволяют высказать предположения о мотивах дифференциации земельного ценза. К избранию в Госсовет были допущены относительно малоземельные собственники с опытом деятельности на выборных должностях из губерний и областей, где не было польского населения: Астраханская, Лифляндская, Курляндская, Оренбургская, Ставропольская и Эстляндская, область Войска Донского. Для украинских и белорусских губерний со значительной долей польских землевладельцев подобное исключение не было предусмотрено, а для территорий Царства Польского с преобладающим польским населением была введена двухступенчатая система выборов. Очевидно, что имперская власть не хотела включения в Госсовет по выборам представителей радикально настроенных польских сепаратистов и создавала нормативную базу, которая бы минимизировала такую возможность. Важность этнически ориентированных законодательных ограничений при выборах членов Госсовета в общей системе российских выборов соответствующего периода была продемонстрирована исследованием А. Коррос[31].

Члены Г осударственного совета избирались, в соответствие с «Правилами» на 3 года, однако первый созыв избирался на 9 лет с тем, чтобы одна треть его состава сменялась каждый три года[32]. Процедура голосования за членов Г оссовета была традиционной - тайное голосование посредством баллотировки шарами или подачей записок. Избранным считался кандидат, получивший более половины голосов всех избирателей. Если это правило не удавалось выполнить в ходе голосования, на следующий день проводились дополнительные выборы. В случае, когда в ходе дополнительных выборов кандидат не получал абсолютного большинства, на третьих выборах допускалась победа кандидата, набравшего относительное большинство. Жалобы на неправильность проведения выборов подавались в Госсовет через председателя соответствующего избирательного собрания. В случае отмены Государственным советом результатов выборов в целом назначались новые выборы, а при отмене результатов выборов конкретных членов их замещали следующие за ними лица, получившие большинство голосов.

Выделение законодателем сословно-профессиональных групп, от которых выбирались члены Госсовета, было определено несколькими факторами. Прежде всего, это создание противовеса основанной на принципе народного представительства Государственной Думе. Избираемые члены Госсовета должны быть представителями наиболее высокодоходных и высокообразованных социальных групп, что объединяло их с назначаемыми членами Госсовета. Такая идея формирования Государственного совета была призвана не допустить непосредственных конфликтов монарха с Думой. Данная мысль была высказывалась С. Ю. Витте: «Для того чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный совет в обновленном составе.

Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе»[33]. В то же время участие в избрании членов Госсовета академическоуниверситетской корпорации нельзя объяснить лишь названной выше причиной - стремление обеспечить представительство наиболее высокодоходных и образованных социальных групп. Университеты Российской империи, действовавшие на основе принципа самоуправления и имевшие относительную автономию от государства, были очагами либерализма в авторитарной политической системе монархии. В силу этого отсутствовали гарантии лояльности императору членов Госсовета, избранных от данной корпорации.

Подчеркнем, что в мировой практике верхняя палата парламента, назначаемая монархом, не являлась редкостью. Вместе с тем в России была необходимость сделать Г оссовет «противовесом Г осдуме не только по правовому статусу, но и в восприятии общественного мнения. Это определило решение об установлении порядка, предусматривающего избрание половины членов данного государственного органа. Таким образом, проявился новый принцип формирования Госсовета - обеспечение политико-правового механизма сдерживания Г осударственной Думы»[34].

Вызванная радикальными политическими потрясениями реформа 19051906 гг. привела к значительным изменениям сложившейся ранее системы принципов формирования Государственного совета. Причиной этих изменений стало наделение этого органа власти новой для него законодательной функцией. Изменение системы принципов предполагает, что какие-то из них сохраняются, какие-то - корректируются, и появляются новые. Сохранился такой принцип формирования Совета, как обеспечение его коллективной компетентности в вопросах государственного управления. Изменились такие принципы, как обеспечение публичности и лояльности: принцип публичности получил существенное развитие, уменьшилось значение принципа обеспечения лояльности. Появился новый принцип, оказавший большое влияние на избирательное законодательство: необходимость создать и поддерживать в лице Госсовета политико-юридический противовес нижней палате парламента - Государственной Думе. Указанный новый принцип проявлялся в установлении порядка избрания половины членов Государственного совета и в несовпадении порядка формирования, существенных различиях между категориями населения, наделенными активным и пассивным избирательным правом при выборах Госсовета и Госдумы.

Исследование эволюции Государственного совета как государственного органа и изменений принципов его формирования в XIX - начале XX вв., позволило автору сформулировать ряд выводов.

В период 1810-1906 гг. Государственный совет выполнял функции законосовещательного органа, а также в ограниченном формате функции судебной инстанции, координационную и контрольную по отношению к исполнительной власти. Система функций Совета определяла принципы его формирования.

Полномочия Государственного совета в 1810-1906 гг. включали принятие рекомендательных решений для императора по широкому кругу вопросов, традиционно относившихся к ведению верховной российской власти. В указанный период основным направлением изменений полномочий Госсовета было уменьшение контрольных полномочий в отношении министерств и ведомств с одновременным расширением полномочий в области предварительного рассмотрения и подготовки предложений по судебным и административным делам. В ходе реформы системы власти в России в 1905-1906 гг. система полномочий Госсовета была радикально изменена. В 1906-1917 гг. Государственный совет осуществлял полномочия верхней палаты законодательного органа, уравненной в правах с нижней палатой парламента - Г осударственной Думой.

Основным принципом формирования Г оссовета, установленным при создании, было обеспечение эффективности его деятельности как совещательного органа в условиях самодержавного режима. Этот принцип обеспечивался единоличным характером формирования: в состав данного государственного органа входили только лица, назначаемые императором. В систему принципов формирования входила также ограниченная публичность, которая выражалась в привлечении в Совет достаточно широкого круга представителей высшей имперской бюрократии. Ограниченность публичности определялась формированием Г осударственного совета единоличным усмотрением императора и сословной организацией российского общества. Завершало систему принципов формирования Госсовета обеспечение его коллективной компетентности в вопросах государственного управления. Некоторое изменение полномочий Совета и процедур его деятельности не отражалось на принципах формирования в период 1810-1906 гг., которые не изменялись, поскольку оставались прежними основные функции.

Система принципов формирования Государственного совета существенно изменилась с 1906 г. в результате придания этому органу власти новой для него законодательной функции. Изменения выразились в значительном развитии принципа публичности и появлении такого нового принципа, как обеспечение политико-правового противовеса Г осударственной Думе.

Порядок формирования Госсовета в 1810-1906 гг. основывался на традиционной для совещательных органов схеме единоличного назначения всех его членов императором. Должность члена Государственного совета была пожизненной, законодательно закрепленная процедура принятия решения о включении в его состав отсутствовала. Формирование Госсовета в 1906-1917 гг. осуществлялось на основании смешанной системы, в равных частях из членов, которые назначались императором, и избирались представителями сословнопрофессиональных групп: священнослужители; дворяне; должностные лица земств; представители науки и преподаватели университетов; промышленники и торговцы. Корпорации, получившие право избирать членов Госсовета, были определены с учетом таких принципов, как необходимость обеспечить политический противовес Государственной Думе и высокая компетентность верхней палаты российского парламента в вопросах государственного управления. Этими же принципами определялось назначение половины членов Совета единолично императором.

[1] Верхогляд А. С. Динамика правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Государственного совета (1906-1917 гг.) // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 1 (39). С. 33.

[2] ПСЗ. Т. XXXI № 24064; 2 ПСЗ. Т. XVII. № 15518; 3 ПСЗ. Т. XXI. № 19883; 3 ПСЗ. Т. XXVI. № 27808.

[3] Даневский П. Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859.

С. 47.

[4] Новый памятник законов Империи Российской. - СПб. : Тип. Правительствующего Сената, 1829. Отд. 2. Ч. X. Т. 1.

[5] Книга высочайших постановлений Государственного совета за 1810 год. Ч. 1. Л. 2.

[6] Журнал Общих собраний Государственного Совета 1810-1820. Л. 1-2.

[7] Даневский П. Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859.

С. 81.

[8] Даневский П. Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859. С. 60-61.

[9] ПСЗ. Т. XXXI № 24064.

[10] Щеглов В. Г. Государственный совет России. Т. 1. Ярославль. 1892. С. 980.

[11] Там же.

[12] ПСЗ. Т. XXXI № 24064. П. 29.

[13] ПСЗ. Т. XXXI № 24064. П. 29. Ст. VI.

[14] Деев А. Ю. Государственный совет Российской империи 1894-1905 гг. : дис. ... канд. полит. наук. М., 2002. С. 292.

[15] Верхогляд А. С. Становление и развитие Государственного совета как палаты высшего законодательного органа Российской империи (1810-1917) // Общество: политика, экономика, право. 2016. Вып. 5.С. 164.

[16] Кодан С. В. «Постановить силу и блаженство империи Российской на незыблемом основании закона»: Государственный Совет в России // Чиновник. 2002. № 1 (17). Электронный ресурс. Режим доступа: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1145201.

[17] Журнал Общих собраний Государственного Совета. 18 декабря. 1825.

[18] Журнал Общих собраний Государственного Совета 23 ноября. 1839.

[19] Мальцева И. В. Учреждение Государственного совета 1842 г. // Правоведение. 1995. № 2. С. 104.

[20] 3 ПСЗ. Т. XXVI. № 27423.

[21] 3 ПСЗ. Т. XXVI. № 27425.

[22] Mosse W. E. Russian Bureaucracy at the End of Ancient Regime: the Imperial State Council 1897-1915 // Slavic Review. 1980. № 4. P. 618-622.

[23] Мальцева И. В. Государственный совет Российской империи в структуре монархической власти : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995 // URL: http://www.dissercat.com.

[24] Верхогляд А. С. Становление и развитие Государственного совета как палаты высшего законодательного органа Российской империи (1810-1917) // Общество: политика, экономика, право. 2016. Вып. 5. С. 165.

[25] Витте С. Ю. Воспоминания. Т. III. 1994. Таллин-Москва. С. 6-7.

[26] 3 ПСЗ. Т. XXVI. № 27808.

[27] Гримм Д. Д. Представительство университетов в Государственном совете. М., 1913.

С. 27.

[28] Демин В. А. Верхняя палата Российской империи. 1906-1917. Киев, 2006. С . 46.

[29] 3 ПСЗ. Т. XXV. № 26662.

[30] 3 ПСЗ. Т. XXVI. № 27808.

[31] Korros A. S. Nationalists Politics in the Russian Imperial State Council: Forming a New Majority 1909-1910 // Emerging Democracy in Late Imperial Russia: Case Studies on Local SelfGovernment, State Duma Elections, the Tharist Government, and the State Council before and during World War I / Ed. by M S. Conroy. Niwot. 1998. P. 200-204.

[32] 3 ПСЗ. Т. XXVI. № 27808. П. 18.

[33] Царскосельские совещания: протоколы секретного совещания [в декабре 1905 г.] // Былое. Пг., 1917. № 3 (25), сентябрь. С. 245.

[34] Верхогляд А. С. Становление и развитие Государственного совета как палаты высшего законодательного органа Российской империи (1810-1917) // Общество: политика, экономика, право. 2016. Вып. 5. С. 165.