Определяющее значение для бюджетного планирования и исполнения бюджета имеют формализованные элементы, критерии и инструменты, позволяющие систематизировать, расположить в определенном порядке и классифицировать расходные обязательства субъектов Российской Федерации.

В соответствии с толковым словарем Ушакова классификация представляет собой систему распределения предметов или понятий какой-нибудь области на классы, отделы, разряды и т.п.[1]

Все расходные обязательства, предусмотренные Бюджетным кодексом, разделяются на расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов Российской Федерации, расходные обязательства муниципальных образований.

В настоящее время общепризнанной теоретико-правовой классификации расходных обязательств субъектов Российской Федерации пока не сложилось. Вместе с тем систематизация классификации расходных обязательств субъектов Российской Федерации создает предпосылки для повышения теоретико-правовой разработанности сущности и определении правовой природы расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Правовая классификация расходных обязательств, которая содержит единые разделы и подразделы расходов для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установлена Бюджетным кодексом в рамках бюджетной классификации расходов Российской Федерации. Отчасти это является классификации расходных обязательств различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, так как планирование закона о бюджете основывается на данных реестра расходных обязательств, при этом обоснованию для включения в бюджет подлежит каждое расходное обязательство.

Бюджетная классификация расходов бюджета представляет собой группировку расходов бюджета. Бюджетная классификация расходов бюджета разделяется на функциональную и экономическую классификацию расходов бюджета.

Едиными для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признаются 14 разделов функциональной классификации расходов бюджетов, соответственно расходные обязательства субъектов Российской Федерации могут разделяться по выполняемым функциям на расходные обязательства на: общегосударственные вопросы; национальную оборону; национальную

безопасность и правоохранительную деятельность; национальную экономику; жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей среды; образование; культуру, кинематографию; здравоохранение; социальную политику; физическую культуру и спорт; средства массовой информации; обслуживание

государственного и муниципального долга; межбюджетные трансферты общего

32

характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации .

Расходные обязательства субъектов Российской Федерации имеются во всех разделах функциональной бюджетной классификации. При этом часть расходных обязательств Российской Федерации разделов классификации расходов бюджета чаще всего передаются субъектам Российской Федерации для выполнения функций государственной политики: так пример этому, раздел - национальная оборона. Данное обстоятельство обусловлено федеративным устройством Российской Федерации.

33

В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации и закрепленным Конституцией Российской Федерации разделением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации происходит трансформация расходных обязательств Российской Федерации в [2] [3]

расходные обязательства субъектов Российской Федерации. Правовыми рамками трансформации выступает бюджетная классификация Российской Федерации.

Правовой основой для такой трансформации выступают нормативные правовые акты, содержащие расчет передаваемых расходных обязательств. Все это характеризует расходные обязательства как универсальный инструмент государственного управления в Российской Федерации, в соответствии с которым, более эффективное управление и исполнение расходных обязательств может быть осуществлено субъектами Российской Федерации при передаче соответствующих полномочий.

Расходные обязательства субъектов Российской Федерации формируются и исполняются с учетом того, что приоритет в определении развитии государственного управления и экономики Российской Федерации остается за Российской Федерацией. Таким образом, расходные обязательства субъектов Российской Федерации в соответствии со своей классификацией носят по своей сущности остаточный характер.

Экономическая бюджетная классификация расходов бюджета устанавливает восемь единых группы расходов бюджета[4]: расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами; закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение и иные выплаты населению; капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности; межбюджетные трансферты; предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям; обслуживание государственного (муниципального) долга; иные бюджетные ассигнования.

Единые группы и виды расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации направлены на выполнение нескольких принципов бюджетной системы Российской Федерации: принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, принципа адресности и целевого характера бюджетных средств.

Полномочия по установлению единой бюджетной классификации находится в ведении Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации утверждает общие требования к порядку формирования перечня кодов элементов видов расходов классификации расходов бюджетов при дополнительной детализации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации .

Бюджетная классификация Российской Федерации раскрывает элементы расходных обязательств субъектов Российской Федерации: целевую и адресную направленность, а также их дифференциацию по сферам экономики, что создает условия для единого сопоставления показателей бюджетов субъектов Российской Федерации.

По мнению Д.Л. Комягина, для развития и повышения эффективности планирования расходных обязательств необходимо по аналогии с налоговым правом (элементы налога) ввести обязательные элементы расходного обязательства, такие как акт публичной власти, устанавливающий расходное обязательство, адресат расходного обязательства, определение в этом акте публично-правового образования, к принадлежности которого относится расходное обязательство и другие[5] [6].

Бюджетная классификация Российской Федерации, на наш взгляд, и определяет такие обязательные элементы расходного обязательства. При этом при планировании закона о бюджете обоснованию как раз и подлежат обоснованию такие элементы расходного обязательства как группы, виды, акт публичноправового образования расходного обязательства. Поэтому введение обязательных элементов, на наш взгляд, усложнит процесс планирования расходных обязательств, так как необходимые документы по обоснованию расходных обязательств, как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации уже установлены законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Бюджетная классификация расходов бюджетов соотносится с расходными обязательствами по следующим позициям.

Во-первых, она создает механизм трансформации расходного обязательства в бюджетное обязательство через цифровое выражение, так как бюджет субъекта Российской Федерации содержит конкретные виды, подвиды, группы, подгруппы и целевые статьи расходного обязательства.

Во-вторых, переход бюджетов субъектов Российской Федерации на программный метод построения определяет конечный результат и показатели (индикаторы) расходных обязательств субъектов Российской Федерации, по которым можно оценить эффективность их исполнения.

В-третьих, бюджетная классификация расходов бюджета ранжирует расходные обязательства субъектов Российской Федерации по сферам экономики и государственного управления, что позволяет равномерно развивать каждую из них, а также сопоставлять развитие субъектов Российской Федерации. Все это обеспечивает функционирование системы распределения дотаций для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации .

В соответствии с ведомственной бюджетной классификацией расходные обязательства субъектов Российской Федерации могут быть расходными обязательствами органов исполнительной власти субъектов российской Федерации, расходными обязательствами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расходными обязательствами иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. [7]

Бюджетная классификация расходов бюджета в условиях функционирования программного бюджетирования позволяет сгруппировать функциональную, ведомственную и экономическую классификацию расходные обязательств субъектов Российской Федерации в соответствии с утвержденными государственными программами субъектов Российской Федерации.

Бюджетная классификация расходов бюджета в рамках функционирования программного бюджетированию в ближайшей перспективе может поменять свою концептуальную структуру в части ее переориентирования на государственные программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В связи с этим расходные обязательства субъектов Российской Федерации могут быть классифицированы на расходные обязательства субъектов Российской Федерации, включенные в программную часть бюджета и на расходные обязательства субъектов Российской Федерации, не включенные в программную часть. Приоритетом в данной классификации обладают первые, так как бюджет субъекта Российской Федерации при программном бюджетировании должен быть построен на 95 % из программных расходных обязательств. Именно такие расходные обязательства обеспечат переход к новому уровню результативности расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Таким образом, существующая бюджетная классификация расходных обязательств субъектов Российской Федерации носит достаточный характер для промежуточного периода перехода к программному бюджетированию, однако для полноценного перехода к программному бюджетированию есть необходимость пересмотра концептуального подхода к построению бюджетной классификации субъектов Российской Федерации.

Теоретическая классификация расходных обязательств может быть построена на системе классификации, которая основывается на следующих критериях расходных обязательств субъектов Российской Федерации: тип возникновения, по времени действия, по сферам экономики и другим основаниям.

В зависимости от типа возникновения расходных обязательств субъектов Российской Федерации при бюджетном планировании они могут быть разделены на:

действующие;

вновь принимаемые.

Действующие расходные обязательства субъектов Российской Федерации представляют собой действующие расходные обязательства на момент разработки проекта закона о бюджете нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изменение (приостановление) или признание их утратившими силу которых в текущем году, очередном году и (или) плановом периоде не

38

предполагается .

Средства на выполнение действующих расходных обязательств должны быть предусмотрены в законе (решении) о бюджете в полном объеме для их безусловного выполнения.

Как правило, действующие расходные обязательства субъектов Российской Федерации связаны с функционированием программного бюджета, а также необходимостью выполнения социальных обязательств.

Действующие расходные обязательства субъектов Российской Федерации создают основу для устойчивого и сбалансированного развития субъектов Российской Федерации.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показал, что процентное соотношение действующих расходных обязательств и вновь принимаемых расходных обязательств в субъектах Российской Федерации составляет в среднем как 90% к 10%.

Соотношение более 90% действующих обязательств к вновь принятым свидетельствует о качестве планирования закона о бюджете субъектов Российской Федерации. [8]

Вновь принимаемые расходные обязательства субъектов Российской Федерации представляют собой расходные обязательства, которые

предполагается принять или изменить в текущем году, очередном году и (или) плановом периоде.

Вновь принимаемые обязательства могут быть приняты только после полного покрытия действующих обязательств и при наличии соответствующих доходов бюджета. Вновь принятые расходные обязательства субъектов Российской Федерации в случае, если они действуют более года, со временем трансформируются в действующие расходные обязательства субъектов Российской Федерации.

Отдельное планирование действующих и вновь принимаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации направлено на недопущение возникновения ситуаций, при которой возможно увеличение нагрузки на бюджет субъекта Российской Федерации в результате принятия новых расходных обязательств при невыполнении уже принятых расходных обязательств.

По времени действия расходные обязательства субъектов Российской Федерации могут быть:

разовыми;

многолетними;

постоянными.

Разовые расходные обязательства субъектов Российской Федерации действуют один год. Многолетние расходные обязательства субъектов Российской Федерации действуют от двух лет и более. Постоянные расходные обязательства субъектов Российской Федерации действуют до момента отмены

39

нормативно-правового акта, их установившего .

При планировании закона о бюджете субъектов Российской Федерации приоритет в период 2013-2015 годов отдавался многолетним расходным обязательствам, которые составляли для планирования и исполнения [9] государственных программ субъектов Российской Федерации. Многолетние расходные обязательства субъектов Российской Федерации, с одной стороны, требуют более качественного планирования и расчета конечных показателей, но с другой стороны, они позволяют создать основу для реализации крупных инфраструктурных проектов по развитию экономики, промышленности и транспорта.

Для функционирования многолетних расходных обязательств от субъектов Российской Федерации требуется создание качественной нормативной правовой базы с четко определенными предписаниями в рамках исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Однако субъекты Российской Федерации не перешли в бюджетном цикле 2016 -2018 гг. на планирование бюджета исходя из однолетних расходных обязательств.

Как показывает кризисный период конца 2014 - 2015 гг. в условиях наличия высоких рисков недополучения доходов бюджета федеральными властями было принято решение о приостановке действия требования Бюджетного кодекса о планировании бюджетов бюджетной системы Российской Федерации сроком при планировании и исполнении федерального закона о бюджете на 2016 год[10].

Постоянные расходные обязательства субъектов Российской Федерации связаны с функционированием Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека[11] [12].

В частности постоянные расходные обязательства субъектов Российской Федерации связаны с исполнением Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» . При этом данные постоянные расходные обязательства субъектов Российской

Федерации по своей сути в большинстве своем являются публичными и публично-нормативными обязательствами.

В зависимости от основания возникновения расходные обязательства субъектов Российской Федерации могут быть обусловлены[13]:

законом: федеральные законы, принятым по совместному введенью Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации;

иным нормативным правовым актом: постановлением Правительства Российской Федерации, принятым в рамках передачи государственных функций субъектам Российской Федерации, выделения дотаций и субсидий субъектам Российской Федерации, постановлений, распоряжений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, глав субъектов Российской Федерации;

договором: международным договором субъектов Российской Федерации, государственным контрактом (договором), служебным (трудовым) контрактом, о передаче полномочий;

соглашением: внутренними соглашениями, заключенными между публичными правовыми образованиями о предоставлении субсидий, субвенций, соглашений об инвестициях, международным соглашением субъектов Российской Федерации.

На основании источника покрытия исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации они подразделяются на расходные обязательства субъектов Российской Федерации:

собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

собственных доходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов;

источников финансирования дефицита бюджета субъектов Российской Федерации;

субвенций, поступающих в региональные бюджеты из федерального бюджета;

субвенций, поступающих из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Так как расходные обязательства субъектов Российской Федерации предоставляют обязанность уплаты средств из бюджета конкретному субъекту, то различают расходные обязательства субъектов Российской Федерации перед физическими лицами; перед юридическими лицами; перед публично-правовыми образованиями, перед иностранными организациями и субъектами

международного права.

Также можно выделить классификацию расходных обязательств субъектов Российской Федерации в зависимости от их характера по отношению к программному бюджетированию:

программные расходные обязательства - включенные в государственные программы субъектов Российской Федерации;

непрограммные расходные обязательства - включенные в закон субъекта Российской Федерации о бюджете не под программным кодом.

В научной литературе также выделяют общую классификацию расходных обязательств на виды: бюджетные обязательства, публичные обязательства, публично-нормативные обязательства, денежные обязательства[14]. Однако в данной классификации отсутствует критерий, все эти понятия являются разновидностью расходных обязательств, имея при этом свои отличительные особенности. Поэтому данное разделение отражает виды расходных обязательств, но не их классификацию.

Классификация расходных обязательств субъектов Российской Федерации позволяет охарактеризовать сущность понятия расходных обязательств субъектов как комплексного понятия, опосредующего их действие во времени, по сферам экономики страны и сферам государственного управления, по органам государственной власти субъектов Российской Федерации и позволяющего создать основы для реализации программного бюджетирования в субъектах Российской Федерации.

В целом существующая система классификации расходных обязательств на теоретическом и правовом уровне обеспечивает единое функционирование расходных обязательств всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В виду вышесказанного предлагается научная концепция классификации расходных обязательств субъектов Российской Федерации в зависимости от порядка их принятия, времени их действия, основания их возникновения и источника их финансового покрытия.

Толковый словарь Ушакова. - Режим доступа: http://ushakovdictionary.ru/ (Дата обращения: 27.01.2017).

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации: от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

[3] Шахрай С.М. Неизвестная Конституция [Текст] = Constitutio incognita / С. М. Шахрай. - Москва : Красная звезда, 2013. С. 122.

[4] Крохина Ю.А. Финансовое право России. учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. // М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С.270 -273.

[5] Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н: по сост. на 1 февраля 2017 г. // «Финансовая газета», № 32, 05.09.2013

[6] Комягин Д.Л. Управление бюджетными расходами: расходные обязательства // "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", № 8, август 2014 г.

[7] О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Российская газета, № 266, 01.12.2004.

[8] 1 96. Шевелько Д.А. К вопросу о классификации расходных обязательств субъектов Российской Федерации // В сборнике: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ XXI ВЕКА Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор Сукиасян Асатур Альбертович. 2016. С. 177-182.

[9] Комягин Д.Л., А.Н. Козырин (ред.). Бюджетное право России. Москва, Институт публично-правовых исследований, 2011, С. 41.

[10] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год: Федеральный закон от 03.11.2015 № 301-ФЗ: принят Гос. Думой 23 октября 2015 года, одобрен Советом Федерации 28 октября 2015 года по сост. на на 1 февраля 2017 г. //"Российская газета", № 251, 06.11.2015.

[11] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 4. - ст. 445.

[12] О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ: принят Гос. Думой 20 июля 1995 года, одобрен Советом Федерации 15 ноября 1995 года: по сост. на 1 февраля 2017 г.. // "Собрание законодательства РФ", 27.11.1995, N 48, ст. 4563.

[13] Беликов Е.Г. Расходные обязательства публично-правовых образований в социальной сфере // Финансовое право. 2015. № 5. С. 10-13.

[14] Комягин Д.Л. Управление бюджетными расходами: расходные обязательства // "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", № 8, август 2014 г.